（公共管理专业论文）“公推公选”干部选拔任用制度研究.pdf

矿 0 - 原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得内墓直太堂及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：醛! 窒拿 指导教师签名： 日期： 在学期间研究成果使用承诺书 ? 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允 许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后使 用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意；若用于 发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名： 日期： 指导教师签名： 日 期： ： 爹 “公推公选 干部选拔任用制度研究 摘要 随着时代的发展，党和国家政治体制改革逐步深入，干部的选拔任用工作 也在不断地探索中前进着。“公推公选”干部选拔任用制度是我国干部人事制度 ， 改革中具有突破性的创举，干部人事制度改革触动的是整个社会的神经，如何把 “政治上靠得住、发展上有本事、人民群众信得过”的干部选拔任用到领导岗 位上来，这是全社会普遍关注的问题。因此，“公推公选”干部选拔任用制度越 来越受到全社会的关注。本文的研究工作不仅对“公推公选”干部选拔任用制 度的发展具有理论意义，而且对于深化政治体制改革，全面推进政治文明建设 具有较高的实践价值。 ， 本文系统地分析了我国干部公开选拔任用制度的发展历程和发展现状，对 _ 、 砸 我国“公推公选”干部选拔任用制度存在的一些问题和对策进行了阐述，并以 鄂尔多斯市为实证研究对象，通过对鄂尔多斯市实施“公推公选 干部选拔任 用制度的现状分析，提出了新形势下构建鄂尔多斯市“公推公选”干部选拔任 用制度的建设思想、建设目标和具体实施模式，为鄂尔多斯市进一步深化“公 推公选 干部选拔任用制度提供了具有参考价值的理论研究成果。 关键词：鄂尔多斯市，干部任用，公推公选制度 ； t h er e s e a r c ho fo p e ns e l e c t i n ga n d a p p o i n t i n gc a d r e ss y s t e m a b s t r a c t w i t ht h eg r a d u a ld e e p e n i n go ft h ep a r t ya n dt h ec o u n t r y s p o l i t i c a ls y s t e m r e f o r m a t i o n ，t h ew o r ko fs e l e c t i n ga n da p p o i n t i n gc a d r e sa r ea d v a n c i n gc o n s t a n t l y t h ep u b l i cr e c o m m e n d a t i o na n ds e l e c t i n gs y s t e mi sag r o u n d b r e a k i n gi n i t i a t i v eo f o u rr e f o r mo ft h ec a d r ea n dp e r s o n n e ls y s t e m ，w h i c hi sa s s o c i a t e dw i t ht h ew h o l e s o c i e t y h o wt os e l e c ta n da p p o i n tt h ec a d r e sw h oa r er e l i a b l ei np o l i t i c s ，c a p a b l ei n d e v e l o p m e n ta n dt r u s t e db yp e o p l et ot h el e a d i n gp o s i t i o n si sac o m m o nc o n c e mo f t h ew h o l es o c i e t y t h e r e f o r e ，t h ew h o l ec o m m u n i t ya r e p a y i n gm o r ea n dm o r e a t t e n t i o nt ot h ep u b l i cr e c o m m e n d a t i o na n ds e l e c t i n gs y s t e m t h ew o r ki nt h i sp a p e r h a sm e a n i n gn o to n l yt ot h ed e v e l o p m e n to fc a d r es e l e c t i o na n da p p o i n t m e n ts y s t e m t h e o r e t i c a l l y , b u ta l s o t ot h ed e e p e n i n gp o l i t i c a l r e s t r u c t u r i n ga n dp r o m o t i o nt h e c o n s t r u c t i o no f p o l i t i c a lc i v i l i z a t i o nc o m p r e h e n s i v e l yg r e a t l y t h ed e v e l o p m e n th i s t o r ya n ds t a t u so fo u ro p e ns e l e c t i n ga n d a p p o i n t i n gc a d r e s s y s t e ma r ea n a l y z e ds y s t e m a t i c a l l y ，t h ep r o b l e m si nt h ep u b l i cr e c o m m e n d a t i o na n d s e l e c t i n gs y s t e ma n dt h e i rc o u n t e r - m e a s u r e s a r ei l l u s t r a t e di nt h i sp a p e r t h e c o n s t r u c t i o nt h o u g h t ，c o n s t r u c t i o ng o a la n dt h es p e c i f i ci m p l e m e n t a t i o nm o d e lo ft h e p u b l i cr e c o m m e n d a t i o na n ds e l e c t i n gs y s t e mo ft h ew o r ko fs e l e c t i n ga n da p p o i n t i n g i i 。黠 。 c a d r e so fo r d o su n d e rt h en e ws i t u a t i o na r ep r o p o s e d ，b a s e do nt h ea n a l y s i so ft h e i m p l e m e n t a t i o ns t a t u so ft h ep u b l i cr e c o m m e n d a t i o na n ds e l e c t i n gs y s t e mi no r d o s ， w i t ho r d o sa st h er e s e a r c ho b j e c t t h i sw i l lp r o v i d ear e f e r e n c ev a l u eo ft h e o r e t i c a l r e s e a r c hi nd e e p e n i n gt h ep u b l i cr e c o m m e n d a t i o na n ds e l e c t i n gs y s t e mi no r d o s k e y w o r d s ：o r d o s ，a p p o i n t m e n to fc a d r e s ，t h ep u b l i cr e c o m m e n d a t i o na n d s e l e c t i n gs y s t e m 1 i i 目录 弓f 言1 ( 一) 选题背景与意义1 ( 一) 研究现状2 ( 一) 研究的思路与方法。3 一、“公推公选”干部选拔任用制度的内涵与发展。4 ( - - ) “公推公选”干部选拔任用制度的定义及其特征4 ( - - ) “公推公选”干部选拔任用制度的现实意义5 ( 三) “公推公选 干部选拔任用制度的发展历程。7 二、鄂尔多斯市实施“公推公选”干部选拔任用制度的现状分析。1 0 ( 一) 取得的成绩10 ( 二) 存在的问题14 ( 三) 原因分析15 三、进一步推进鄂尔多斯市“公推公选一干部选拔任用制度的探索1 8 ( 一) 鄂尔多斯市“公推公选干部选拔任用制度的发展方向1 8 ( 二) 鄂尔多斯市“公推公选 干部选拔任用制度的建设目标。2 0 ( 二) 鄂尔多斯市“公推公选 干部选拔任用制度的实施模式研究2 0 结语2 7 参考文献。2 8 致谢3 0 内蒙古大学公共管理硕上( m p a ) 学位论文 引言 ( 一) 选题背景与意义 我国现行的干部任用制度是建国以后逐步建立和发展起来的，它对于干部队伍的建设和 一 推动干部的成长起了积极的作用。但随着形势和任务的发展，目前的干部任用制度已不能完 全适应新情况的需要，干部选拔任用标准柔性化、适用化、简单化倾向的弊端明显的表现出 来。为了建设一支适应社会主义现代化建设需要的高素质干部队伍，必须积极稳妥的改革干 部任用制度中不合时宜的部分，创造一种使优秀人才得以脱颖而出的环境和制度保证。 政以得贤为本，国以任贤而兴。干部是党和国家最宝贵的财富，是最重要的人力资源， 选拔任用什么样的领导干部，用什么样的机制制度选拔干部，这是干部任用管理制度改革理 论和实践中的重大问题，关系着干部队伍的建设和国家的兴衰成败。毛泽东说过：“政治路线 确定之后，干部就是决定因素。 邓小平讲：“干好中国的事情，关键在干部，关键在人。 心3 江泽民说：“干部选拔工作要略持走制度创新的路子，用科学的选人制度来保障把人选准用 棚 准。 、。”“选贤任能，关键是要建立科学的选人用人机制。”口3 “马克思主义执政党不仅要有 正确的思想路线，而且要有正确的组织路线，关键是选好人，用好人。 | 引胡锦涛指出：“坚 持党管干部原则，坚持民主、公开、竞争、择优，形成干部选拔任用科学机制。 呻3 中共中央 关于党政领导干部选拔任用工作条例的颁布实施以来，我们党以建立健全选拔任用制度 和监督机制为重点，以科学化、民主化、制度化为目标，不断推进和深化干部人事制度改革， 从建立干部离退休制度，下放干部管理权限，实行干部分类管理到建立公务员制度，从扩大 干部中的民主，建立竞争激励机制和交流制度到坚持正确的用人导向，提高选人用人公信度 等方面都取得了重大进展。党的十六届四中全会通过的中共中央关于加强党的执政能力建 毛泽东选集第二卷5 2 6 页，人民出版社1 9 9 1 年版，第一二版 1 2 1 邓小平文选第三卷3 8 0 贞，人民出版社1 9 9 9 年版 1 3 1 1 4 1 1 5 l 江泽民在中央纪委第七次全体会议j ：的讲话，2 0 0 2 年i 月2 5 臼 1 6 1 i 簪持和发展中国特色社会主义，人民日报出版社，2 0 0 7 版5 2 页 ? i ； 谢 内蒙古大学公共管理硕上( m p a ) 学位论文 设的决定提出，加强党的执政能力建设是以加强党的基层组织和党员队伍建设为基础的， 其中以建设高素质干部队伍为关键，加快干部任用制度改革，推进选拔任用干部制度的科学 化、民主化、制度化建设，建立规范、充满生机活力的干部选拔任用管理制度和科学机制， 是我们党加强党的执政能力建设，提高党的执政能力和执政水平的必然要求，是全面建设小 康社会，加强高素质干部队伍建设提出的一项重大的改革措施和紧迫任务，也是当前和今后 一个时期，我们党在干部管理制度和机制建设中必须研究和解决的重要课题。在干部人事制 度已经取得一系列成果的今天，及时地完善制度创新成果并进行科学的制度安排，是进一步 推进干部人事制度改革的必然要求。 “公推公选干部选拔任用制度的破茧为干部选拔任用制度的创新与突破进行了初步探 广 索，是辩证唯物主义和历史唯物主义的认识论和方法论在干部选拔和任用上的体现。胡锦涛 总书记明确地指出：“人民群众是真正的英雄，干部思想政治素质高不高，作风好不好，政绩 突出不突出，群众自有公论，在干部选拔任用工作中，要把人选准用好，防上用人失察失误， 从根本上说必须充分发扬民主，走群众路线。川党的十七大报告指出，“坚持党管干部原则， 坚持民主、公开、竞争、择优，形成干部选拔任用科学机制心1 ，“坚持正确用人导向，按 照德才兼备、注重实绩、群众公认原则选拔干部，提高选人用人公信度。”。高层领导的肯 定与决心是实行公开选拔任用领导干部制度的重要保证与推动力。干部与群众对公选制度的 进一步完善之期待，是实行公开选拔任用领导干部制度的另一个动力来源。而民主政治发展 的内在要求同样需要实行公开选拔任用领导干部制度。 旷 “公推公选 干部选拔任用制度是干部人事制度改革3 0 年来不断探索、深化的产物，是 干部人事制度改革进入关键领域和攻咯部位的需要。从构建中国特色的干部选拔任用科学机 制的要求出发，及时地总结和完善这- - n 度，适时地以党内法规的形式加以固化，使之成为 基本的干部人事制度，对于深化干部选拔任用制度建设和深化政治体制改革，有深远的理论 意义和现实的应用价值。2 ( 二) 研究现状 1 1 1 胡锦涛，进一步提高党政领导干部选拔任用水平工作水平，人民网，2 0 0 2 年7 月2 2 妇 1 2 1 1 3 l 胡锦涛征中国共产党第卜匕次伞国代表大会上的报告，2 0 0 7 年1 0 月1 5 日 2 - ? 。 内蒙古人学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 “公推公选 干部选拔任用制度是在党政领导干部选拔任用工作条例基础上的制度 创新。作为一种新型的干部选拔任用模式，近年来，一些专家学者从“公推公选 干部选拔 任用制度的发展前景上做了一定的研究。从研究成果来看，“公推公选干部选拔任用制度作 为我国干部任用工作的有效方式之一，不仅为选拔任用党、政重要领导干部提供了科学的制 度安排，更为现行各种干部选拔制度的融通、整合提供了有益的思路参考。一些专家学者还 通过对“公推公选各个环节的研究，在“公推公选干部选拔任用制度的具体实施方向上 提出了一些有效的实践操作方式。 ( 三) 研究的思路与方法 本文系统分析了我国干部选拔任用制度的发展历程，我国“公推公选”制度的兴起、发 展历程、问题与制约因素，并以鄂尔多斯市为对象，从实证角度去构建鄂尔多斯市借助“公 推公选制度促进干部选拔任用体制改革的具体目标，即要建立更加常态、更加公开、更加 公正、更加科学的干部选拔任用制度。 关于“公推公选”干部选拔任用制度的研究包括很多方面，本文主要是从干部任用初始 矿提名模式、干部考察评价方式、健全干部管理机制、降低公推公选成本等具体操作模式方面 对此进行研究，而与此密切相关的基于干部选拔任用改革成效的指标评价体系、规模一质量一 i i , 效益的定量理论分析和建模工作则是有待进一步研究的主要问题。 内蒙古人学公共管理硕上( m p a ) 学位论文 一、“公推公选 干部选拔任用制度的内涵与发展 ( 一)“公推公选 干部选拔任用制度的定义及其特征 公推公选是公开推荐、公开选拔党政领导干部的一种干部任用制度，它采取个人自荐、 群众推荐和组织推荐相结合的办法，通过考核、考试、面试、演讲、答辩等程序，公开选拔 ，有关党政领导干部候选人预备人选，再依法举行选举或任命。所谓“公推公选 ，其核心 意义就在于“推”和“选上：民主推荐，民主选举。而“公推公选 的最根本意义就在于， 打破了长期为公众所诟病的旧的干部选拔体制那是官场腐败的“温床 之，也可能是 官员作风和效率失效的原点。 “公推公选 的一个重要特征是民主。“公推公选 实行的是民主推荐、民主选举，应当 说，这是从我们的国情出发，通过发展党内民主来带动人民民主的积极尝试。作为政治文明 建设的一部分，官员选拔制度朝着民主化行进，方向是毋庸置疑的。从政治权力配置的角度 看，通过“公推公选”，选拔上的干部依靠的是以更多人认可的方式获得了政治权力。这相比 较二f 单纯依靠“伯乐相马 的任命方式，其积极意义十分明显。 矿 “公推公选”的另一个重要特征是公开。许多事情，就怕公开透明。一公开，暗箱操作 。 的机会就少了，买官卖官的机会就少了；一公开，民众的知情权、参与权、选择权和监督权 也就更有保证了。公开意味着腐败的减少，公开意味着政治的更为清明。 “公推公选 还有一个特征，是竞争。通过竞争选拔人才，意味着能够使更多的优秀人 才脱颖而出，进而体现出官员选拔任用的科学性。解析各个地方已经或厄在进行的“公推公 选”，有一个现象值得重视，即党政官员选拔的竞争性趋势正不断加强。在“公推公选”中， 差额选举增加了，贤人被举荐的机会也增加了。 公推公选制度的创新优势是明显的，它更好地体现了群众公认原则、竞争择优原则，进一 步扩大了民主，落实了党员、干部和群众的“四权，也顺应了政治体制改革的发展方向，探索 梁栋，公推公选的本质内涵及实践价值，唯实，2 0 0 8 年1 1 月 内蒙古人学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 出了基层民主政治建设的有效形式。体现出三个亮点。亮点一是强调“公”字，即公开推荐 与公开选拔。两个公开打破了传统的干部提拔任用上的封闭性、模糊性、人为操作性，至少 让公众对提拔的领导干部有一份信任。亮点二，经过公开推荐，又经过各种形式的公正考试， 公开答辩，能过五关斩六将的胜出者，一般都能德才兼备。政府主要领导有了这样的下属， 自然也信得过。亮点三，公选干部是建立在群策群力、不拘一格、真心荐才、诚心选才的基 础上。鼓励有抱负的基层干部和普通企事业单位的人员自愿报名。一些有真才实学、又有抱 负和理想的人，能突破各种资历、身分的限制，脱颖而出。 ( 二) “公推公选 干部选拔任用制度的现实意义 改革开放以来，我国的干部人事制度改革取得了丰富的创新成果，丰富的制度成果在促 进二f 部人事制度走向民主、公开、竞争、择优的同时，也形成了目前在干部人事制度中多轨 并存、多元并举、选择性过强的现状，而干部选拨任用制度中多轨并行的情况一旦被人理性 运用，就将产生严重的道德风险。如何突破这一制度困局，如何科学整合多年来干部人事制 度改革中形成的制度创新成果，将成为进一步推进干部人事制度改革的一个突出难题，而“公 推公选”制度正是在科学的制度安排意义上为解决这个难题提供了一个制度模型。 第_ _ ，“公推公选”制度为解决干部选拨任用制度适用的不确定性和选择性提供了新的 思路。从1 9 8 6 年党中央下发的关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知，到1 9 9 5 年 党中央颁发党政领导干部选拔任用工作暂行条例，再到2 0 0 2 年中央颁发的党政领导干 部选拔任用工作条例，党内法规意义上的干部选拨任用的制度设计主体是通过扩大民主来 完善委任制，同时引入了公开选拨、竞争上岗的新制度元素，经过不断的制度创新，形成了 目i j 干部选拨任用制度上委任、选任、公开选拨、公推公选、公推直选和竞争上岗等制度多 轨并行的制度架构，除了选任制干部相对明确地适用“依法推荐”的制度外，干部选拨任用 中的制度使用只有原则要求，并无刚性规定。使干部的选拨任用在制度使用上存在着很大的 不确定性，即使是明确适用“依法推荐的干部，使用什么制度来推荐也存在着不确定性。 这种制度适用上的不确定性带来是干部选拔规则的多变性和不稳定性，足制度适用的选择性， 是干部心理预期上对制度选择的无所适从和对制度权威性的弱化，既不利于民主功效的持续 内蒙古大学公共管理硕十( m p a ) 学位论文 发挥，也有悖于制度建设科学性的基本要求，甚至可能被人利用在制度的名义下行权力私相 授受之实。 第二，“公推公选 制度为解决公开选拨面临的制度性困境提供了新的路径。公选制度 是改革丌放以来在干部人事制度改革中出现的一个革命性新制度元素，干部公选制度从8 0 年 代开始探索，9 0 年代中期以后开始大面积试行，至2 0 0 2 年7 月中共中央颁布的党政领导 干部选拔任用工作条例以党内法规的形式明确了公选制度是党政领导干部选拔任用的一种 重要形式。但是，随着干部人事制度改革的深化，公选制度逐渐陷于明显的制度困境，公选 制度的职位适用性矛盾、公选制度与后备干部队伍建设的矛盾、考录体制与干部能力要求的 ，矛盾、突发性定向考察的效能真实矛盾、干部选拔中的忠诚导向与能力导向矛盾、公选中的 效率与成本矛盾逐步显现出来，如何解决这些矛盾，成为深化干部人事制度改革的重要任务。 “公推公选 制度通过公开竞职丰富了竞争的内容与形式，由单纯以考试为主的知识竞争转 向了驻点调研、演讲答辩等多形式的以解决实际问题为主的能力竞争，实现了干部选拨中知 识与能力的统一；通过民意测评和组织考察的结合，形成了对干部的立体审视，对“爿j 高 “德 逊者形成了较好的民意和组织的双重过滤，实现了干部选拨中忠诚与能力的统一；通 过民主推荐环节实现了与后备干部队伍建设的对接，使执政党的政治录用功能在群众公认和 组织意图的统一中得以实现。“公推公选制度以科学的制度设计使公开选拔的价值要求变 成了党政主要领导干部推荐选拨的不可选择的程序原则，对公选制度进行了科学合理的结构 ， 划分，为深化干部人事制度改革，完善公开选拨制度提供了一个新思路，从而更加有效地确 保了干部选拔的民主性、科学性、规范性、准确性和高效性。以其科学的制度内涵定位， 第三，“公推公选”制度为解决干部选任工作中自由裁量空间过大问题提供了新的解决 方案。在目前干部选拔任用制度多轨并行的情况下，制度使用的不确定性和制度适用的宽泛 性，造成制度程序设计更多地倾向于原则性，以适应多轨制的共性需求。与此同时，以公选 制与选任制冲突为代表的制度冲突，造成了制度设计上的后门增多，以缓解制度冲突的加剧。 这些会给制度使用者留下了丰富的自由裁量、自主发1 挥的空间，从而使相同的制度程序却产 生了多向度的运行结果。只有解决了干部选拨任用中制度执行的自由裁量问题，目前存在的 一些难点问题才能从源头得以解决。“公推公选”制度的一个重要意义就在于通过制度整合、 上下游制度间的贯通，使宏观的、宽泛的、多适应性的制度原则，变成党政主要领导干部推 f ll 梁丽芝，书朝毅，我国公开选拔领导十部制度的发展与完善，湘潭人学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 1 0 年第l 期 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 荐、指定性的制度程序、选拨领域内的具体的，最大限度地压缩了制度执行中的自由裁量空 问。如“公推直选”通过制度整合实现了公选与选任制度之间的合理贯通，实现了推荐与选 用的制度统一。按照法律和党章的规定，党委领导班子和政府组成人员等职位必须由选举产 生，公选制度无法在选任制干部职位上实现其制度的任用功能，而选任制干部候选人的荐举 委任制推选方法又无法完善地实现干部人事制度改革的制度价值。“公推公选则解决了这 一制度困境，它将推荐作为重要的制度功能，使之能够合理地将公开选拔的制度与选任制干 部的候选人提名推荐制度、以及选举人对候选人的考察制度实现无缝对接，从而大大提高了 选人用人的公信度。 ( 三) “公推公选 干部选拔任用制度的发展历程 公开选拔领导干部制度自2 0 世纪8 0 年代孕育、产生以来，历经了2 0 多年的改革创新历 程，既峰持与继承了我党传统的干部选拔任用方式的基本原则，又赋予其新的形式与内容，取 得了巨大成就。公选制度自孕育、产生到发展大致经历了四个阶段：突出导向阶段( 1 9 8 5 一 1 9 9 2 ) 、突出实际效果阶段( 1 9 9 2 - - 1 9 9 8 ) 、突出公信力阶段( 1 9 9 9 w 2 0 0 7 ) 、突出创新阶段( 2 0 0 7 ， 年至今) 1 l 。 1 突出导向阶段( 1 9 8 5 1 9 9 2 ) 任何一项制度的顺利推行必先以良好的导向功能为前提，公选制度也不例外。“随着建设 事业的发展，还要制定各个行业提升干部和使用人才的新要求、新方法。将来很多职务、职称， 只要考试合格，就应当录用或者授予。”邓小平的这种公开选拔、考任干部思想所起的导向 性作用很大，很快在全国各地的干部选拔实践中得到了回应。1 9 8 0 年1 0 月重庆市公用局首次 尝试采用公开招聘方式选拔国营企业领导干部。1 9 8 4 年，宁波、深圳、广州、西安等地为解 决对外丌放、经济建设与人才紧缺的矛盾，开始采用组织推荐与群众推荐相结合、考试与考察 相结合的方法面向社会公开选拔处、科级领导干部。1 9 8 5 年宁波市的公选工作中还首次提出 “公开选拔”概念，被视为公选制度形成的标志。这些成功举动对当时全国各地的干部选拔工 作产生了巨大的影响，形成了很好的导向作用。随后，吉林、江西、湖北、浙江等地相继采用 公丌选拔方式进行选拔领导干部的试点。1 9 8 8 一1 9 9 1 年，吉林省先后4 次采用此方式公丌选 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 拔3 8 名副地厅级领导干部，还把这一做法定名为“一推双考”，即公开推荐与考试考核相结合。 虽然成功试验的导向作用巨大，但产生的实际效果与预期目标仍有一定距离，需要继续发展完 善。 2 突出实际效果阶段( 19 9 2 19 9 8 ) 这一阶段公选工作的重心开始转向效果功能。只有产生一定的实际效果，才有可能继续推 广公选制度。1 9 9 2 年6 月，中组部转发了吉林省委组织部关于采取“一推双考”的方式公 丌选拔副地厅级领导干部情况的报告，充分肯定了公选这一做法所产生的实际效果，要求各 级各部门积极探索实验，不断改进干部选拔方法。此后，浙江、山西、吉林等省、地( 市) 、县( 区) 相继开展了公选的推广工作。1 9 9 4 年，党的十四届四中全会通过的中共中央关于加强党的 一 建设几个重大问题的决定指出，要对公开选拔领导干部进行认真研究和总结，使其不断完善。 1 9 9 5 年，中央下发党政领导干部选拔任用工作暂行条例及中共中央关于抓紧培养选拔 优秀年轻干部的通知明确提出，选拔任用党政领导干部必须峰持公开、平等、竞争、择优的 原则。1 9 9 6 年1 月，中组部转发了吉林省公开推荐与考试、考核相结合选拔领导干部的暂 行办法( 组通字 1 9 9 6 5 号) 。到1 9 9 8 年，全国已有2 9 个省( 区、市) 丌展了公开选拔领导干 部工作。 。 3 突出公信力阶段( 1 9 9 9 2 0 0 7 ) 制度改革发展取得的真正效果，很大程度上体现在形成了- 良好的社会公信力。侧重于公信 力的确立是这一阶段的显著特点，而提高公选制度公信力，以法规、条例的形式来确立无疑更 具权威性、代表性。1 9 9 9 年3 月中组部下发了关于进一步做好公开选拔领导干部工作的通 知，要求进一步加大公开选拔工作的力度，标志着公选制度进入了制度化层面。2 0 0 2 年7 月， 中共中央正式颁布实施了党政领导干部选拔任用工作条例，规定了选拔任用党政领导干 部的六项基本程序，即民主推荐、考察、醋酸、讨论决定、任职、依法推荐、提名和民主协 商，为干部选拔任用制度的改革提供了法律依据和制度规范。当然，公信力不仅体现在“红头 文件”甩，更体现在社情民意中。公选制度本身以“公字当头，尤其更侧重于民意测验，以信 取人。2 0 0 3 年江苏省诞生了全国首位“公推公选 市长、县长，并开始引入电视直播，民意测 验占一定比值，其注重的是一种社会公信力问题。2 0 0 4 年，中央集中出台公开选拔、竞争上 岗等“5 + l ”法规性文件，标志着我国干部选拔任用制度改革正在由局部改革、单项突破向综 合配套、整体推进方向迈进。2 0 0 5 年底和2 0 0 6 年上半年，中央又集中颁发党政领导干部职 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 务任期、任职回避等法规文件，从而初步形成相互配套、有机衔接、较为完备的干部人事工 作法规制度体系。 4 突出创新阶段( 2 0 0 7 至今) 近几年，随着现代人力资源管理理念的不断淘洗，先进的考试测评技术的广泛应用，公选 制度在推行过程中科学含量更高，民主、公正程度更高，已开始进入创新阶段。创新主要体现 在各地方的大胆创新实践中。例如，2 0 0 8 年3 月，南京市委“公推公选 4 7 个部门一把手，电 视卣播市属领导干部竞选现场，而且2 0 0 多名观众每人都得到一份打分表格。9 月，广东省市 联合公选j0 0 名年轻干部，实行外语成绩“一票否决 制。l1 月，湖南株洲市委、市政府采 ， 用“超女模式方式选拔“8 0 后 优秀青年干部。2 0 0 9 年5 月，深圳市第一个“公推直选” 一 并差额选举的机关党委书记在深圳市民政局诞生。2 0 1 0 年8 月，江苏省面向省内外公推公选 了2 0 名省级机关和省直单位副厅级干部、l o 名高等学校副校( 院) 长，创下了历年来干部 公选数量之最，并且在“资格审查 和“笔试”之间，新增加了“适岗评价环节。尽管这 些试验探索方式存在诸多争议，但它们都充满了锐意创新、开拓进取的精神勇气，大大推进了 公选制度的不断深化发展。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 二、鄂尔多斯市实施“公推公选”干部选拔任用制度的现状分析 ( 一)取得的成绩 鄂尔多斯市是一个以蒙古族为主体，汉族占多数的地级市，位于内蒙古自治区西南部，毗 ， 邻晋、陕、宁三省区，三面黄河环绕，南临古长城。全市辖东胜区、康巴什新区( 市府所在 - 地) 、达拉特旗、准格尔旗、伊金霍洛旗、乌审旗、杭锦旗、鄂托克旗、鄂托克前旗7 旗2 区，总面积8 7 万平方公里，总人口1 6 0 万人，其中蒙古族1 7 万人。鄂尔多斯市资源丰富， 历史悠久，河套文化、萨拉乌苏文化、青铜文化、蒙元文化源远流长，黄河文明、草原文明 和现代文明在这里相隔共生，和谐发展，迸发出绚丽多姿的风采。“十一五 期间，鄂尔多 斯市经济得到了迅猛的发展，干部的使用问题也就随之变的更加重要起来。目前的干部选拔 任用制度存在着许多亟待解决的矛盾和问题，突出表现为： 一是领导干部考察全面真实难。目前干部考察通常采用二次性集中考察，考察中又偏重 一 个别谈话、民主测评、查看资料等方法，致使考察者对干部的了解较多停留在感性认识阶段， 缺乏应有的深度。几年来，在干部考核问题上，存在着一种错误的趋向，认为对领导干部的 考核，就是经济指标考核，存在着就绩论绩的现象，往往只注重收集各种指标完成情况，缺 乏德、能、勤、廉的量化考核和综合评价、分析。这样评价干部明显存在片面性，考核结果 难以全面、准确地反映干部的实际表现，缺乏较系统、科学性的考核评价办法。 二是干部进出渠道不畅通，能上能下、能进能出的机制尚不健全。在干部的提拔使用上， 由于单位编制、财政供养、引进渠道等问题，导致想干事的没位子，占着位子的不尽责。如 一些领导干部因各种原因改任非领导职务后，占着单位的编制又没达到退休年龄，在工作中 又不能很好地履行职责，为单位的工作开展带来一定的负面影响。 三是选人用人视野不够开阔。公务员法实施后，由于身份限制导致地方党政干部来源 单一，干部梯次结构不合理，干部选拔任用的范围比较窄。按照目前现行的制度，充实公务 员队伍的途径主要是通过选调生、招录公务员、从企事业单位调任等方式。而通过招录进入 内蒙古大学公共管理硕上( m p a ) 学位论文 乡镇工作的选调生或新招录的公务员，他们大都不愿到乡镇基层工作，虽然他们有专业理论 知识，但由于面对的是于头万绪的农村工作，适应能力不够强，工作积极主动性不高，总是 一心想调到县级以上部门工作，因而，作为党政干部选拔重要来源的选调生及其他机关年轻 干部，缺乏到基层艰苦环境的磨炼意志，对基层群众的感情不够深厚。一部分提拔到科级领导 岗位的选调生不能很好地适应工作岗位，各项分管工作开展能力比较差，给选拔任用优秀年 轻干部带来一定负面影响。 四是公务员调任规定不够具体、细化，给执行带来一定难度。在实际工作中，因工作的 需要，拟从企事业单位中提拔调任一些有专业技术，各方面表现比较优秀，又有培养前途的 干部到公务员岗位时，由于公务员调任规定( 试行) 中只是规定了些基本资格条件，具 一 体执行的细则没见出台，导致在选人用人时尺度不好掌握，如调任科级领导职务的，原则上 不超过1 0 周岁，这个“原则上”怎么把握? 还有对调任人员职务上有什么具体要求，参照公 务员管理事业单位调任应该怎样执行等等，如果能出台一份具体执行标准，更有利于工作的 开展。 五是干部队伍整体素质与发展的形势任务不相适应。在政治理论水平、岗位职业素质和 专业管理能力等方面还存在一些差距，党政机关工作人员的知识结构有待优化，企业管理、 营销人才、农业科技人才、城镇规划人才紧缺，党政机关的整体效能有待进一步提高。 ，六是干部上下交流比较困难。一方面缺乏与干部交流相关配套措施，如市旗( 区) 之间、 不同的部门工资待遇差别问题、干部生活不便、家属安置难问题等。另一方面单位部门之问 的差异问题。现在各系统的干部管理基本上自成体系，相互之间是封闭式的，存在专业、性 质不同等问题。有的干部到一个新单位后要一切重新开始，怕难以胜任，影响今后的发展， 不愿交流到其他单位工作。 为了有效解决目前鄂尔多斯市干部选拔任用工作中存在的问题，以公推公选的方式选拔 领导干部成为鄂尔多斯市深化组织制度创新工作又一新的举措，也成为实现鄂尔多斯市干部 队伍科学化、民主化、规范化、制度化目标的重要途径。2 0 0 9 年鄂尔多斯市委颁布了中共 鄂尔多斯市委关于进一步科学规范选人用人工作的暂行规定，对“公推公选 这种干部选拔 任用方式更是给予了有力地政策支持，规定明确提出，要确定“以事择人、以岗定位、考 用一致”的干部公开选拔机制，择机对空缺的部分领导岗位，面向社会公推公选、公推比选， 逐步扩大公选干部比例；在党政机关中层干部选拔中继续推行竞争上岗。改进和完善公选和 竞争上岗方式方法，略持既重知识、也重能力，既重理论、也重实践，既重基础、也重专业， 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 5 既重才学、也重德行，有效解决“高分低能”等问题。综合利用公推比选和竞争上岗结果，把 未任用的优秀竞争者列入人才库，作为储备人才加以培养。探索公推直选等推进基层党内民 主建设的制度和办法，在有条件的地方推行公开推荐、差额提名、代表选举等方式直选乡镇 苏木党委书记工作，推动制度创新。n 1 目前，鄂尔多斯市“公推公选 干部选拔任用制度的 主要特征表现为： 第一，在公选的职位层次上实现了新突破。拓展公开选拔的领域和范围。除了拿出一批 市直党政群机关副职进行市内公选外，还拿出一批旗区正职进行市内公开选拔。 第二，更加重视选拔对象的能力素质。在报考条件和资格设置上，注重实际工作能力， 强调基层工作经历；注重“人岗相适 ，强调相应的任职经历；注重基本素质，学历层次要 求相对较高。 第三，进一步增强考试测评的科学性。为提高考试的信度和效度，在命题前进行职位分 析，突出岗位需要；除采用传统的笔试和结构化面试外，还将引入“无领导小组讨论”、“党 政干部领导能力测评工具 等新的测评方式和技术。 第四，努力扩大公开选拔工作的民主。拓宽党员群众有序参与的渠道，提高选人用人公 信度。 第五，完善公开选拔干部考察方法。采用履历分析技术对考察对象与职位的匹配度进行 评价，积极探索量化评价办法，力求更准确地评价考察对象。 产 第六，在社会上树立了正确的用人导向。公推公选向全社会展现了平等竞争、择优录用、 重视真才实学、尊重民心民意的选人用人过程，给想干事、会干事、能干事的人提供了施展 才华的机遇和舞台。树立了“以公认识人才、凭实绩用干部 的鲜明用人导向，对全市干部 的思想观念、作风建设是一次巨大的冲击，强化了干部的宗旨意识，责任意识和竞争意识， 为干部队伍建设注入了新的生机和活力；促使广大干部把时间和精力更多地放在工作上，用 在学习上，自觉提高自身素质和为人民服务的本领，一心一意谋发展。 鄂尔多斯市想要进一步发展，能否用好干部是一个至关重要的因素，不断完善“公推公选” 干部选拔任用制度，是优化干部结构的一个极好的途径。实行“公推公选 干部选拔任用制 度对鄂尔多斯市发展的促进作用体现为： 一 f 1 1 2 1 中共鄂尔多斯市委关于进一步科学规范选人用人_ t 作的暂行规定，2 0 0 9 年 内蒙古大学公共管理硕上( m i ) a ) 学位论文 第一，实行公推公选，有利于树立正确的用人导向。公推公选向全社会展现了平等竞争、 择优录用、重视真才实学、尊重民心民意的选人用人过程，给想干事、会干事、能干事的人 提供了施展才华的机遇和舞台。树立了“以公认识人才、凭实绩用干部”的鲜明用人导向， 对全市干部的思想观念、作风建设是一次巨大的冲击，强化了干部的宗旨意识，责任意识和 竞争意识，为干部队伍建设注入了新的生机和活力，也促使广大干部把时间和精力更多地放 在工作上，用在学习上，用在自觉提高自身素质和服务本领上，用在一心一意谋发展上。 第二，实行公推公选，有利于防止选人用人上的不正之风。跑官要官、买官卖官、“带 病提拔 等用人上的不正之风与传统干部选拔方式的封闭性与神秘化有一定关系。阳光是最 好的防腐剂。实行公推公选，将选拔干部的相关信息及时公之于众，充分体现了公开、平等、 p 竞争、择优的干部选用原则，强化了全过程、全方位监督，创新了公正、科学、规范的选人 9 用人机制，从源头上防止和杜绝了用人上的不正之风，对于进一步提高干部队伍建设管理水 平，加强党风政风和廉政建设，都将产生积极而深远的影响。 第三，实行公推公选，有利于实现人力资源的合理配置。“怎样选好干部”，是我们各级 党委和组织部门面临的重大课题，也是干部人事制度改革所要重点解决的问题。工作中，我们 孥持把选拔“政治上靠得住，发展上有本事，群众信得过 的干部作为根本目的，始终把岗 位任职要求作为选用干部的“一杆标尺。在最大的范围内，通过人与人的比较，选出优秀 的、能力强的人选：在人与岗的比较中，再从那些优秀的、能力强的人选中，选出最合适的 ， 人选，体现因才施用，因岗选用；确立了“优化配置 观念，要按照人力资源管理的要求， 把党政领导干部作为人力资源中最重要的资源，作为执政党最宝贵的政治资源，做到用当其 位，用当其长，实现人尽其才，才尽其用。从而切实从过去的按职位空缺选配干部转变为按 岗位任职要求选用干部，从一般性的安置干部转变成合理优化配置资源，从配齐人头转变为 配顺配优配强班子，不断提高党政人才的配置水平，增强各级领导班子的整体功能，推进党 的执政能力建设。 第四，实行公推公选，有利于扩大干部工作的民主。公推公选这种干部选拔方式，打破 了求全责备、论资排辈、平衡照顾的禁锢，为广大干部特别是优秀年轻干部敞开了大门，提 供了机会。通过组织考察与群众举贤相结合，在更大的范围选人用人，把对干部的评判权、 选择权更多地交给群众，以民心拥护、民意公认引导干部用权为民，增强选人用人的科学性 和准确性，克服“由少数人选人、在少数人中选人 等弊端，使更多的干部进入组织视野， 促使优秀人才脱颖而出。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 ( 二) 存在的问题 “公推公选干部选拔任用制度作为探索干部选拔制度改革的一种方式，无疑具有独特 的进步意义，但领导干部的成长、成熟是一个长期的过程，干部的培养、选拔、使用和管理具 有本身的客观规律。如何实现两者的有机衔接与结合，需要在实践中不断总结和完善。目前， 鄂尔多斯市“公推公选”干部选拔任用方式已经取得了一定的成绩，但随着经济体制和政治 体制改革的推进，也暴露出一些问题，主要表现在以下几个方面。 t 1 “公推公选 普及范围不够广 虽然近年来鄂尔多斯市直部门和各旗区纷纷开始通过“公推公选 方式选拔干部，但相 对庞大的f 部队伍来 兑，所涉及到的岗位不够多。鄂尔多斯市目前的状况是，有些热门部门 招考的比率能达到百分之一，竞争力相当的激烈，导致一部分优秀的人才不能通过公推公选 这个好的平台得到更好的发展。而且因为岗位少，公选部门对资格条件要求比较苛刻，门槛 比较高。体现在学历要求上，目前鄂尔