（公共管理专业论文）上海市宝山区实行国库集中收付制度比较分析.pdf

摘要 摘要 从2 0 世纪9 0 年代中期开始，中国的财政改革开始进入第二阶段，这一阶 段的核心任务是建立与社会主义市场经济体制相适应的公共财政管理框架。其 中，财政国库管理制度改革的目标是建立以国库单一账户体系为基础，资金缴 拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度。这项改革的实施，有利于 增强预算收支的透明度，有利于提高财政资金使用效率，有利于从源头上防止 腐败，对预算的编制、执行和监督产生深远的影响。目前，财政国库管理制度 已进入全面深化和扩大的阶段。作为我国财政预算执行体制的一项根本性制度 创新，财政国库管理制度改革的推广过程是极其艰难的，既存在着政策和制度 方面的制约，又表现出试点单位值得关注的问题。 本文拟从我国国库集中收付制度改革入手，分别对国库集中收付的相关理 论如公共选择理论和制度创新等理论进行了论述，同时对国际经验进行了比较 和借鉴，在此基础上以上海市宝山区为例，深入考察宝山区实行国库集中收付 制度前后的管理状况，并结合所学的公共经济学、公共管理、制度经济 学等相关理论进行分析，充分肯定了实行国库集中收付制度的可行性，指出 了实旌这一政策中出现的问题。针对制度层面的问题，如政府预算管理及预算 会计制度的改革未同步进行；法律体系有待于进一步完善等，提出了加强预算 制度改革及加强法制建设，做好相关法律、法规和制度的修订工作等改进性建 议。针对技术层面出现的问题，如部门预算中项目预算编制的细化程度不高， 难以满足国库集中支付的要求；综合预算、资金统筹安排的管理力度不大等， 提出了加大实施综合预算力度，增强预算执行的严肃性等应对措施。该文旨在 通过对国库集中收付改革前后的比较及改革中存在的问题的分析，吸取国际的 先进经验，提出宝山区国库集中收付制度的改进措施，为上海市宝山区的国库 集中收付制度改革更加深入和完善提供借鉴。 关键词：财政改革，国库集中收付，分析 a b s t r a c t a b s t r a c t s t a r t i n gf r o mm i d9 0 so f 2 0 伽n | 啪y t h ec h i n a sf i s c a lr e f o r mh a sg o n ei n t ot h es e c o n ds t a g e w i t hac o r et a s ko fb u i l d i n gu pap u b l i cf i s c a lm a n a g e m e n tf r a m e w o r ki na c c o r d a n c ew i t ht h e m a r k e te c o n o m y t h ea i mo ft h em e a s u r ym a n a g e m e n ts y s t e mr e f o r mw a st oe s t a b l i s h , o nt h e b a s i so fs i n g l e t r e a s u r ya c c o u n t , am o d e mt r e a s u r ym e n n g e m e n tm e c h a n i s mf e a t u r e dw i t h c o n c e n f 衄t e dc a p i t a lc o l l e c t i o na n da l l o c a t i o n t h ei m p l e m e n t a t i o no f t h er e f o r mw i l lr e i n f o r c et h e t r a n s p a r e n c yo f t h eb u d g e tr g ：v o n l c $ e n de x p e n s e se n de n h a n c et h ec a p i t a la p p l i c a t i o ne f f i c i e n c y i tw o u l dp r e v e n tt h ec o r r u p t i o na tt h eo r i g i na n dh a sp r o f o u n de f f e c to l lt h ed i a f le x e c u t i o ne n d s u r v e i l l a n c eo ft h eb u d g e t s of a r , t h et r e a s m ym a n a g e m e n ts y s t e mr e f o r mi si nt h ep a t i o ao f n a t i o n - w i d i n ga n ds p r e a d i n g a sai n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o ni nt h ef i s c a lb u d g e ti m p l e m e n t a t i o n m e c h a n i s m , t h ep r o m o t i o no f t h et r e a s l 町m a n a g 咖o n ts y s t e mr e f o r mi se x t r e m e l yd i f f i c u l tb yt h e p o l i c ya n di n s t i t u t i o n a lc o l 俺r a i n l g s o m en o t e w o r t h yp r o b l e m ss u r f a c e di nt h et r i a lp e r i o d t a k i n ga na n g l eo fr e f o r m o fc o n c e n t r a t e dc a p i t a lc o l l e c t i o n a n da l l o c a t i o n , t h i sa r t i c l e a d d r e s s e st h er e l a t d lt h e o r i e so np u b f i cc h o i c ea n di n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o n s ；i ta l s oc o m p a r e st h e i n t e r n a t i o n a le x p e r i e n c ee n db a s e do nt h eb a o s h a nd i s t r i c ti ns h a n g h a i , t h ea r t i c l ee x a m i n e st h e m a n a g e m e n ts t a t u sp r i o rt oa n da 船rt h ee x e c u t i o no fc o n c e n t r a t e dc a p i t a l c o l l e c t i o na n d a l l o c a t i o ns y s t e m c e m b i n a dw i t ht h es t u d y0 1 1t h e o r i e so f p u b l i ce c o n o m i c s ，p u b l i cm a n a g e m e n t a n di n s t i t u t i o n a le c o n o m i c s , t h ep a p e rc o n f - 岫st h ef e a s i b i l i t yo fi n u o d u o t i o no fc o n c e n t r a t e d c a p i t a lc o l l e c t i o na n da l l o c a t i o ns y s t e m , b u ti tp o i n t e so ms o m ee x i s t i n gp r o b l e m s ；a sf o rt h e t e c h n i c a lp r o b l e m s ：t h ec o m p r e h e n s i v eb u d g e te n dc a p i t a la l l o c a t i o na n dp l 咖i 1 1 9i sn o tw e l l m a n a g e da n de r e a sf o rt h ep r o b l e m so i lt h ei n s t i t u t i o n a ll e v e ls u c ha st h er e f o r m so i l g o v e r n m e n t a lb u d g e tm a n a g e m e n t a n d b u d g e ta c c o u n t i n gs y s t e m d on o tt a k e p l a c e s i m u l t a n e o u s l y ；l e g a ls y s t e mn e e d sf u r t h e ri m p r o v e m e n t , t h ep a p e rp r e s e n t st h es o l u t i o n se n d s u g g e s t i o n s ：b e t t e rc a r r yo u tt h ec o m p r e h e n s i v eb u a g e t i n ge f f o r t se n di m p r o v et h er i g o r o u s n e s so f t h ee x e c u t i o na n dc t c f o r t i f yt h eb u d g o ts y s t e mr e f o r me n dl e g a lc o n s m l c l l o n si nt h ei n s t i t u t i o n a l p e r s p e c t i v e ；m a k et h ea m e n d m e n t so fr e l e v a n tl a w , r e g u l a t i o n sa n di n s t i t u t i o n se n de i c o nt h e b a s i so f t h ee x p e r i e n c eg a i n e di nt h ew e s t e r ud e v e l o p e dc o u n t r i e s , t h i sa r t i c l ea i m sa tc o m p a r i n g t h e p r o b l e m s p r i o r t o a n d a f t e r t h e e x e c u t i o n o f c o n c e n t r a t a dc a p i t a lc o l l e c t i o na n d a l l o c a t i o n a b s t r a c t s y s t e ma n dp r o p o s e st h ee n h a n c e m e n ts o l u t i o n sf o rc o n c e n t r a t e dc a p i t a lc o l l e c t i o na n da l l o c a t i o n s y s t e mi nb a o s h a nd i s t r i c ti ns h a n g h a i k e y w o r d s ：f i s c a l r e f o r m ，c o n c e n t r a t e d t r e a s u r y c a p i t a l c o l l e c t i o n a n d a l l o c a t i o n , a n a l y s i s 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名： f 墨硇争 如。7 年弓月厅日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 年月日年月日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 签名： ，j 参 抑7 年弓月 崞 ，日 第1 章引言 第1 章引言 1 1 问题的提出 从2 0 世纪9 0 年代中期开始，中国的财政改革开始进入第二阶段，这一阶 段的核心任务是建立与社会主义市场经济体制相适应的公共财政管理框架。其 中，财政国库管理制度改革的目标是建立以国库单一账户体系为基础，资金缴 拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度。这项改革的实施，有利于 增强预算收支的透明度，有利于提高财政资金使用效率，有利于从源头上防止 腐败，同时对预算的编制、执行和监督产生深远的影响。目前，财政国库管理 制度已进入全面深化和扩大的阶段。作为我国财政预算执行体制的一项根本性 制度创新，财政国库管理制度改革的推广过程是极其艰难的。既存在着政策和 制度方面的制约，又表现出试点部门中值得关注的问题。因此，如何进一步完 善财政国库制度改革成为理论界和实际部门亟待解决的重要问题。 1 2 研究的意义和目的 根据财政部、中国人民银行财政国库管理制度改革试点方案( 财库 2 0 0 1 1 2 4 号1 文件的精神，作为上海市首先实行国库集中收付制度试点的区县， 从2 0 0 4 年1 月1 日起，宝山区以l o 个预算单位1 作为第一批国库集中收付制度 改革的试点单位，进行财政国库收付制度改革，实施财政直接支付和财政授权 支付制度。2 0 0 5 年又在一级预算单位2 全面启动财政收付制度改革，经过三年的 探索，取得了明显的成效。但也存在亟待解决的问题。而实施政府收支分类改 革后，国库集中支付使用的软件又将要做较大的修改和调整，财政部正在研究。 为此，笔者作为一名行政单位的财务工作者，拟就配合政府收支分类改革而进 一步深化国库管理制度改革的问题，以上海市宝山区实行国库集中收付制度的 前后状况为例，作一对比分析。 1 l o 个预算单位为：宝山区国有资产监督管理委员会、宝山区劳动和社会保障局、宝山区对外经济委员会、 宝山区统计局、宝山区经济委员会，宝山区交通局、宝山区法院，宝山区公安局、宝山区商业委员会、宝 山区政府。 2 一级预算单位；向所在区财政局汇总报送分月用款计划并提出财政直接支付申请的预算单位为一级预算单 位。 l 第1 章引言 1 3 相关概念的界定 国库集中收付制度，又称国库单一制度，是建立、规范国库集中收付活动 的各种法令、办法、制度的总称，有国库集中收入制度和国库集中支付制度两 部分构成。国库集中收入是预算收入缴付者将各项收入直接缴入国库或其授权 的代理银行，在经过清算将款项划入国库。国库集中支付的基本含义包括：财 政部门在中央银行设立一个统一的银行账户，各单位预算资金统一在该账户下 设立分类账户集中管理；预算单位资金不再拨付给各单位分散保存；各预算单 位可以根据自身履行职能的需要，在批准的预算项目和额度内自行决定购买何 种商品和劳务，但支付款项要由财政部门来进行；除特殊用途外，资金都要通 过国库直接支付给商品供应者和劳务提供者。 1 4 研究方法和技术路线 本文拟从我国国库集中收付制度改革入手，深入考察上海市宝山区实行国 库集中收付制度前后的管理状况并运用所学的公共经济学、公共管理、制 度经济学等相关理论，就宝山区的情况提出自己的一些看法，试图在此基础 上提出相应的政策建议。 本文研究的基本思路是，在综述国内外关于国库集中收付制管理理论的基 础上，结合上海市宝山区国库集中收付制度前后管理的状况，充分肯定实行国 库集中收付制度的可行性，但同时也指出了实施这一政策中出现的问题，并提 出应对措施和改进性建议。 本文采取的技术路线如下： 2 第1 章引言 图1 1 本文技术线路 3 第2 章国库集中收付制度的相关理论概述 第2 章国库集中收付制度的相关理论概述 本章围绕公共选择理论、委托代理理论以及制度创新理论等，探讨目前我 国财政国库集中收付制度改革的理论基础和理论依据。( 见图2 1 ) 图2 1 财政国库集中收付制度的相关理论 2 1 公共选择理论与财政国库集中收付制度 公共选择学派的主要创始人布坎南始终坚持以利益分析的方法来透析政府 机制运作的全部实际过程，从而使西方财政理论展示了一次“向新政治经济学 回归”的历程。公共选择理论的要旨和主要观点在于：( 1 ) 公共选择理论研究非 市场决策或政府公共决策，认为经济学是交易科学，公共选择是通过投票机制 来实现。( 2 ) 公共选择理论以个人效用最大化为分析基础，将政治决策的分析同 财政理论结合起来，得出“政府部门追求部门预算最大化、民主政治存在政府 失灵”等结论。( 3 ) 公共选择的实质是政府如何有效解决公共产品的提供决策问 题，但公共选择并不直接研究公共产品问题，而是考察公共产品决策如何做出， 且如何才能真正反映大多数人的公众利益。( 4 ) 公共选择理论指出了政府公共决 策过程中制度的、机制的内在缺陷，即政府干预经济的失灵。1 公共选择理论对我国财政国库集中收付制度改革的理论指导意义在于： ( 1 ) 公共选择理论所关注的政府财政机制中的利益矛盾冲突问题也是我国财 政集中收付制度改革面临的现实环境。 财政国库集中收付制度研究。经济科学出版社，2 0 0 4 ，p 7 4 第2 章国库集中收付制度的相关理论概述 实际上，在社会主义初级阶段条件下和社会主义市场经济中，社会各阶层 和各部门的不同利益矛盾是客观存在的，而政府的有关财政管理制度和财政调 节政策必然也必定是这些矛盾平衡的产物。从此角度讲，公共选择理论对于分 析和研究财政国库集中收付制度的建立、实施和完善的动态过程，具有很强的 理论借鉴意义和理论指导意义。例如，当前国库对财政资金不计息、财政对国 库代理不计报酬的做法可能不利于财政国库集中管理制度改革的顺利推行。可 以说，在我国推行和深化财政国库集中收付制度改革，既要较好地与国际惯例 接轨，还必须符合各地区、各级财政的实际情况而因地制宜。 ( 2 ) 公共选择理论部分地解答了在我国实施财政国库集中收付制度的必要 性。 公共选择理论以经纪人的假设为基础，研究了公共决策或政府决策的过程， 指出了政府部门存在追求部门规模或部门预算最大化的倾向。也就是说，在经 济人利益的内在驱动下，政府部门会不断追求部门收入和部门支出的最大化， 从而可能损害社会公共利益。这对我国改革开放以来各政府部门争相“创收”、 自谋“收费”现象具有一定的现实解释力。事实上，我国预算外资金的恶性膨 胀问题既有经济人利益的内在驱动问题，也有财政资金管理制度缺陷的外因诱 发问题。解决问题必须“对症下药”才能“药到病除”。试想一下，在实行财政 国库集中制度后，政府各部门的全部收入和全部支出都不再自行分散管理，而 应公开接受财政监督和社会监督，那么，各部门和单位的不合理收支现象还会 恶性膨胀吗? 显然，实行财政国库集中收付制度增加了部门和单位违规操作的 难度和成本，从而抑制了政府各部门和单位自身利益的过度膨胀。 ( 3 ) 公共选择理论强调的“政府失灵”对财政集中收付制度改革的深化以及 配套具有重要的指导意义。公共选择理论强调了公共利益最终实现的脆弱性以 及其中的“政府失灵”问题，这无疑对进一步推进和完善财政国库集中收付制一 度改革具有重要的理论指导意义。例如，部门预算中的不合理开支就不应得到 保障，而部门预算中的正常合理性支出需求则应尽量确保。应指出，单独依靠 财政集中收付制度不可能完全解决财政资源使用过程中的“政府失灵”问题， 还需要政府机构和人事制度改革等配套措施。 第2 章国库集中收付制度的相关理论概述 2 2 委托代理理论与财政国库集中收付制度 委托代理理论是研究经济活动中各种委托代理关系的理论。通常，委托人 想使代理人按照委托人的利益选择行动，但委托人不能直接观测到代理人选择 什么行动，能观测的只是不完全的信息和变量，即委托人对代理人执行规定职 责的信息是很不完全的。 可见，委托代理问题产生的根源是由于信息不对称的存在，而委托代理理 论本身主要研究的就是管理制度的效率以及如何管理的办法。解决委托代理问 题的办法主要有两个：( 1 ) 虽然不能完全消除信息不对称，但可通过降低获取信 息成本的办法来减弱信息不对称的程度。例如，减少信息反馈的环节，增强信 息反馈系统的功能，以降低信息失真的可能性；提高制度安排的公开透明度， 以减少信息垄断造成的信息不对称；尽可能减少“寻租”活动的诱因，以降低 信息出事占有的不对称的程度。( 2 ) 设计合理有效的激励机制。激励机制就是设 计一个有效的管理办法，让代理人从自身效用最大化出发，自愿选择与委托人 设定的目标相一致的行动。为此，激励机制的设计必须遵循激励相容约束的原 则，即委托人最满意的努力也是给代理人带来最大净收益的努力程度。 政府在公共产品供给制度中的作用是经济和社会发展的必然选择。这是因 为，在个经济社会中，只要有公共产品存在，“免费搭车者”就不可避免。这 样，私人企业如果提供公共产品，就无法收回成本。同时，由于公共产品的个 人消费“量”是不确定的，价格机制不能有效发挥作用，竞争市场上一般无法 提供这类产品，就像经济学家所说的，竞争性的市场不可能达到公共产品供给 的帕累托最优，无法满足社会对这类产品的需求，因此，需要公共经济部门介 入用税收手段来集资，提供这些产品。政府公共产品供给制度构成中，从 税收的确定到税收收入形成和集中，最明确的目标是为公共产品的供给提供资 金资源的支持和保障，这种不同时点的财政资金资源的连线就成为财政收支均 衡中的一条重要的供给曲线。经过政府预算程序，财政资金流出，进入公共产 品的部门支出体系，形成了一条复杂的价值链，它是居民及社会对公共产品的 需求引致的一条需求曲线。国库制度处于以公共产品供需关系为主线的财政资 金收入支出的结合点上，这个结合点构成国库制度的均衡点，从而成为财政收 支管理的一个技术平台。以预算制度为基础的国库不但是一种收入支出的均衡 6 第2 章国库集中收付制度的相关理论概述 工具，而且是由各种不同的规则所组成的一种制度形态。- 以财政资源为主线，沿着财政资金收支活动的路径和财政资源的流动，在 较广阔的范围内形成了一条很长的价值链，也形成了一种既定的行为关系准则。 中央财政作为公共财产的代理人，是这个价值链的主导者，各预算单位在价值 链中处于执行者的地位，他们之间存在相互委托代理关系和博弈关系，一方面 需要在一个平台上展开，另一方面需要一种具体的控制工具，因此，国库集中 收付制度成为财政资源核算与筹划的技术手段。 国库制度是财政收支集中中不可或缺的工具和手段，同时也为收支活动提 供了一个技术和制度平台。在外部因素既定的假设条件下，如果把税收收入和 预算支出看作是一个既定因素，国库制度对资源运行效率和收支均衡的影响是 非常大的。因而，国库制度或技术平台的升级可能涉及的利益关系比较复杂， 要研究这些问题，就需要对不同个体和利益集团的行为和策略的转换做出经济 学解释。同时，理论分析需要对财政分权与资金集中管理是否可以有效地解决 财政资金的使用效率、信息不对称性及搭便车的问题给予说明。 在国库制度中，为了实现财政收支均衡，需要有个信息系统向纳税人系 统揭示有关支出情况。这是实现财政资金供求均衡的个重要方面。在收入和 支出的均衡关系中，国库制度这一平台的升级和收付方式的改革通过已集中的 信息资源，可以有效地缩短收支的价值链，降低财政支付体系中的运行成本。 如果在预算安排合理的条件下，财政资金一旦被集中起来，就可能在资金供求 的时间上进行适时调节，从而实现了从结果控制到过程控制的国库调节方式的 转换。 2 3 博弈论与国库集中收付制度 经济学是研究人的行为的一门科学。人与人之间的关系，是在一定的制度 环境中发生的，一种制度为我们这个真实的社会提供了一种秩序，由此人们的 行为也呈现得有秩序，而不是完全的不可捉摸。在复杂的社会关系中，新制度 经济学主要研究的是在社会经济活动中，组织制度对人们之间互动行为的效率 影响，这一点可以说是适应于国库集中收付制度理论的。同时国库理论与现代 经济学的一个重要分支博弈论的原理在某些方面很类似。博弈论在经济学 1 马海涛，国库集中收付制度问题研究，经济科学出版社，2 0 0 4 。p 1 9 7 第2 章国库集中收付制度的相关理论概述 中的应用主要是研究社会活动中人们是如何相互影响的，人们在互动中是如何 做出自己的行为选择的。在一个社会中，多数人之间的交往并不是一次性的， 许多情况下人们的交往是多次重复的，这是博弈论研究中的重复博弈的实质所 在( 财政收支活动可以看作是一种重复博弈) 。从博弈论的视角看，任何制度其 实就是这种多次重复博弈中逐步建立起来的行为均衡。从经济理论的发展来看， 事实上正式由于博弈论的引入，才使经济学开始从价格制度分析拓展和深入到 个体经济行为人之间的互动，较好地解释个体理性与集体理性的矛盾、外部性 及其内部化问题、委托代理和合约关系中的激励和约束问题、经济制度的安排 和变迁与经济绩效的关系等等问题，才使博弈论方法进入经济学研究的领域。 按照j 奈特1 9 9 2 年提出的理论，他把一个社会中行为人对资源拥有关系的 不对称性，作为解决讨价还价问题的主要机制，这种不对称性是作为衡量行为 人讨价还价能力强弱的重要指标。在国库理论研究中，需要特别关注的是，对 于一个特定的行为方式和特定的社会均衡结果，是什么使得一个社会行为人认 可并采纳另一个行为人的这个承诺呢? 在国库制度中，讨价还价的互动行为主 要是以行为人拥有的资源而展开的。从资源的供给方来看，具体地表现为所有 的行为人在财政资金需求与供给之间的均衡关系，如果从资源的需求方来看， 行为人经过讨价还价获得的资源的多少，以及拥有资源的多少，往往是打破讨 价还价僵局的重要变量。但在讨价还价的行为中，可能存在交易时间过长，或 过高的交易成本及资源博弈的双方带来利益损失。这里，我们假设每个行为人 在其行动集合中必须至少有两个可选择的行动，行为人选择的两种结果的成本 是一定的。1 国库制度中，当财政收入流入时，纳税人作为资源拥有者，讨价还价的能 力比税收部门的能力更强，而作为税收部门，在确定“税收价格”时，由于没 有实际的资源的控制权，所以此时并不具有博弈均衡选择的主动权。而当财政 收入流出时，博弈双方的讨价还价的能力发生了转换，资源拥有方对博弈结果 的影响增加，因此此时的资源拥有关系是不对称的。如果引入了多个博弈参加 者，形成类似于经济市场中的“竞争机制”，总体的博弈结果和战略选择的信任 程度不会改变，但博弈结果选择的成本可能增加了。显然，当资源控制采取分 散方式时，即资源需求的各个层次都拥有资源的控制力时，资源流动的价值链 延长了，讨价还价的行为人增加了，时间成本和博弈成本必然上升，多层次级 1 马海涛，国库集中收付制度问题研究，经济科学出版牡2 0 0 4 ，p 2 8 8 第2 章国库集中收付制度的相关理论概述 的讨价还价使代理人问题严重显露，也加剧了公民需求与公共产品供给间的不 均衡。而当采取集中控制资源的方式时，由于时间和信息的相对集中，行为人 在讨价还价中拥有资源的不对称关系受到了来自外部因素的制约，这个制约因 素就是国库集中收付制度。国库集中收付制度作为一种正式的规则或制度，当 所拥有的技术手段改进是必然对博弈过程中的行为人的讨价还价的选择结果可 能产生影响，从根本上弱化了各层次行为人对资源的控制力，也有效地减少了 由信息不对称导致的道德风险。在传统财政资金管理模式以及财政国库集中收 付制度的实际执行过程中，从纳税人到政府、从中央到地方、从财政到各政府 部门、从国库部门到银行部门，这些关系中都无可避免地存在着委托代理关系， 并需要相应的制度安排来解决委托代理关系中出现的各种问题，如信息不对称 机制下效率改进问题、设计激励相容约束机制问题等。 显然，目前我国正在推行的财政国库集中收付制度就是要解决如何最大限 度地满足人民利益，即如何用纳税人最少的钱提供最符合社会需要的公共产品。 如果这一委托代理关系出现了较大的偏差和错位，那么，财政国库集中收付管 理制度就出现了根本性问题。当然，如果纳税人能够有效地制约政府行为，那 么这一委托代理关系就得到较好的解决这意味着必须依赖于充分发挥我国 的人民代表大会制度的监督作用。 2 4 制度创新理论与财政国库集中收付制度 新制度经济学主要运用“创新收益一创新成本”、“制度创新需求与制度创 新供给”等分析方法来探讨制度变迁和制度创新问题。这些理论与方法对解释 历史和现实中的各种制度变迁做出了重要的贡献。与传统管理制度相比，在我 国建立财政国库集中收付制度是一种制度上的重要创新。这种制度创新虽有一 定的实施成本，但却有相当大的优越性，即能实现原有管理制度所不能实现的 巨大创新收益。 ( 1 ) 先进信息技术的迅速发展为实施财政国库集中收付制度创造了条件。 事实上，现代信息技术使财政与银行、预算单位之间的财政信息可以迅速 实时传递，加强了财政部门对财政资金的实时监控，有利于实现各账户之间的 当天结算。此外，银行结算工具、金融工具创新以及银行服务网点的发达也为 财政国库的收支直达创造了积极的推动条件。更重要的是，先进信息技术大大 9 第2 章国库集中收付制度的相关理论概述 降低了国库管理制度创新的运行成本，使财政国库能够提供优质而廉价的服务， 从而使财政国库集中收付制度创新成为了可能。 ( 2 ) 财政国库集中收付制度创新节约了财政资金，并提高了财政资金的使用 效率。 由于财政国库集中收付制度采取了集中统一的账户管理体系，在财政收入 上缴过程中取消了中转账户，使财政收入一旦实现就能够反映在国库收入统一 账户中，同时实现了财政拨付直达方式，提高了财政资金使用效率。事实上， 在这种严格全面的财政监控下，才能减少或杜绝财政资金被挤占、挪用的可能， 减少了财政资金收支过程中的“跑、冒、滴、漏”现象，大大节约了财政资金。 此外，财政资金不再小额小块地预先拨付给预算单位，集中统一直达支付加强 了财政资金的统一高效使用，也大大提高了财政资金的使用效率。因此，财政 国库集中收付制度可以创造出原有管理模式所不具备的创新收益。 ( 3 ) 财政集中收付制度的创新必然会产生相应的创新成本。 任何制度创新都会发生创新成本。就财政国库集中收付制度而言，制度创 新成本主要包括：制度设计成本和制度实施成本( 如制度宣传、人员培训、监 督约束成本、预算单位阻力成本等) 。从制度创新的路径来看，渐进式改革在短 期内的阻力和成本较小，但相应的创新收益大于预期成本，那么，任何意义上 的制度创新就是应当的、合理的；大力宣传、强化和推广制度的各项内容，就 会获得社会公众的理解、支持和配合，从而会大大减轻制度创新的压力和成本。 财政国库集中收付制度创新客观上需要其他制度创新的协调配合。 从系统论的角度讲，经济社会是一个相互联系、相互促进的大系统，其中 任何一个子系统的改革和变迁，将面临两种情况：一是其他子系统也相应发生 改革和变迁，从而实现系统的整体变革；二是已经变革的子系统被其他子系统 所阻碍，从而使该子系统的革新被抑制和扼杀。事实上，财政国库集中收付制 度必须注意和其他制度之间的协调、配合和兼容，并且需要其他制度之间的协 调、配合和兼容。具体地讲，财政国库集中收付制度创新需要部门预算制度改 革、政府采购制度改革、预算会计制度改革等制度的配套。正因为如此，财政 国库集中收付制度改革才需要整体设计、系统推进和改革配套。 1 0 第2 章国库集中收付制度的相关理论概述 2 5 本章小结 本章探讨了目前我国财政国库集中收付制度改革的理论基础和理论依据。 首先，公共选择理论部分地解答了在我国实施财政国库集中收付制度的必要性。 公共选择理论所关注的政府财政机制中的利益矛盾冲突问题也是我国财政集中 收付制度改革面临的现实环境。公共选择理论强调的“政府失灵”对财政集中 收付制度改革的深化以及配套具有重要的指导意义。其次，委托代理理论是研 究经济活动中各种委托代理关系的理论。部门财政作为公共财产的代理人，是 主导者，各预算单位处于执行者的地位，他们之间存在相互委托代理关系和博 弈关系，一方面需要在一个平台上展开，另一方面需要一种具体的控制工具， 因此，国库集中收付制度成为财政资源核算与筹划的技术手段。国库制度这一 平台的升级和收付方式的改革通过己集中的信息资源，可以有效地缩短收支的 价值链，降低财政支付体系中的运行成本。如果在预算安排合理的条件下，财 政资金一旦被集中起来，就可能在资金供求的时间上进行适时调节，从而实现 了从结果控制到过程控制的国库调节方式的转换。委托代理问题产生的根源是 信息不对称，而信息传递的中间环节越多，则信息失真的可能性越大，委托人 与代理人之间的信息不对称问题就会越突出。从此角度讲，现行财政国库集中 收付制度在执行过程中，实现了财政收入和财政支出的直达，大大减少了资金 运行过程中的中间环节，缩短了财政部门与财政资金运行信息源的距离，有利 于财政部门准确及时地把握财政资金的“来龙去脉”，从而有效解决了委托代理 问题。第三，博弈论在经济学中的应用主要是研究社会活动中人们是如何相互 影响的，人们在互动中是如何做出自己的行为选择的。国库集中收付制度作为 一种正式的规则或制度，当所拥有的技术手段改进是必然对博弈过程中的行为 人的讨价还价的选择结果可能产生影响，从根本上弱化了各层次行为人对资源 的控制力，也有效地减少了由信息不对称导致的道德风险。第四，新制度经济 学主要运用“创新收益创新成本”、“制度创新需求与制度创新供给”等分析 方法来探讨制度变迁和制度创新问题。财政国库集中收付制度创新节约了财政 资金，并提高了财政资金的使用效率。 第3 章国外实行国库集中收付制度的比较分析 第3 章国外实行国库集中收付制度的比较分析 3 1 国外发达国家及发展中国家国库集中收付制度的做法 财政国库集中收付制度，是当今世界各国财政资金规范化管理的基本做法， 实行这一种制度的国家既有发达国家，也有发展中国家，因此有必要分析各国 的做法，学习和借鉴他们的经验。( 见表3 1 - 3 2 ) 表3 1 发达国家的财政集中收付制度比较表 国家机构与管理国库账户设置国库收纳报解支监督体制 付程序 国库部是国库管理设置三个主要账 所有税收收入和国库部每一笔支付 的主要机构，负责公户管理国库资 发债收入都直接首先要送审计署审 共收支预算的管理。金，一是统一基 纳入开设在英格 批，向审计署说明批 预算批准后，资金拨金，反映借款之 兰银行的财政部准支出的法律文本 英国 付到皇家总支付办外的所有收支； 账户上，此账户由 和议会表决案。国库 公室为各部们开设二是贷款基金； 国库部管理。部根据审计署批文， 的分账户上，由支付三是支付办公室 指令英格兰银行付 办公室集中对各部账户 款。 门支付。 国库司设立在财政纳税人可向任何 纳税人可向任何形成以财政部日常 部内，所有的国库资一家银行以支票一家银行以支票监督和审计法院事 金收支都是通过财的形式交纳税的形式交纳税款，后监督所组成的协 法国 政部公共会计司在 款，再通过银行再通过银行清算 调互补的监管体系。 中央银行开立的国清算系统上划国系统上划国库单 库单一账户进行。库单一账户。 一账户。 在政府机构中设立 将政府所有现金国库分类账册系为了监督预算的执 了国库部，并在中央资源全部集中到统与中央银行与行，国库部会计司在 意 银行设立了国库关 国库单一账户。商业银行的结算各个部门都设有相 大 系司，在商业银行设每一笔政府部门系统是相互连接，应机构的派出人员， 立了相关机构，配合的实际支出，均国库在进行资金对各部门的开支进 利 国库部管理国库单由中央银行通过收付管理时主要行管理，监督开支方 一账户。国库单一账户直借助银行结算系式。国会也设有专门 接拨给商品和劳统进行。审计开支的部门，有 务的供应者。具有会计知识的大 法官组成，检查开支 的使用方法。 第3 章国外实行国库集中收付制度的比较分析 表3 2 发展中国家和地区的财政国库集中收付制度比较表 国家机构与管理国库账户设置国库收绷报解支监督体制 付程序 计划预算秘书处主由国库秘书处在国库秘书处可通国库单一账户 要负责制定国家预 中央银行设立国 过中央的电子资 设在中央银 算，而国库秘书处则库单一账户，所金清算系统随时行，中央银行 负责执行国家预算。有财政性收支都了解单一账户情主要负责与商 与国库业务密切相通过这一账户进况。预算单位向国 业银行清算国 巴匿 关的机构有巴西中行。包括预算内库申请并经国库库资金。国库 央银行、巴西银行、 外资金。审核批准后，通过 代理银行负责 国库经收行及相关中央银行与国库具体资金的划 的预算监督管理部代理银行之间的拨并负责监督 门。还设有国家财政清算即可进行相和跟踪调查国 计划委员会等专门关的支出。库支出资金的 监督、管理国家预算使用及效益。 的机构。 国库局长由财政部实行单一账户制通过国库局建立国库主要通过 长任命，在财政部监度，所有的收入的全国性的清算设在中央银行 督下行使职权。其主和支出都通过单系统，纳税人可在的国库单一账 匈 要职能为：对预算单一账户管理。国任何一家指定银户和国库分类 牙 位进行注册管理、收库建立了国库账行交纳税款，都可账册系统来履 入管理、支出管理、册管理系统，负自动拨到单一账行预算执行和 利 管理政府资金、债责处理各部门的户，财政性资金通政府财政性资 务，为财政、审计、财务、会计和资过申请、审核、资金的监督管理 政策分析或政府提金流量信息。金结算环节，从国职能。 供不同级次的财政库单一账户划拨 信息。资金。 中财政部下的国库署设立国库局，为国库署将支出预 编制和下达预算计国库署开立单一算下达给地区支 国 划。财政部设立的地账户，并于代理付处，地区支付处 台 区支付处签发支票国库进行清算。签发支票给代理 湾 或给预算部门支付行，代理行与国库 现金。行进行清算。 资料来源：根据财政国库集中收付制度研究一书整理。 第3 章国外实行国库集中收付制度的比较分析 3 2 国外财政国库集中收付的启示和借鉴 ( 1 ) 若干共同点 1 ) 国库执行着财政管理的职能。通过对上述各国财政集中收付制度的归纳， 可以看出，他们的国库已经从单纯的核算财政收支，扩展到对财政收支实行全 面的控制，执行着财政管理的职能。国库大致在以下几个职责范围内发挥着程 度不一但十分重要的作用：负责计划和控制政府的预算及其执行；) 管理日常 现金，控制政府在银行账户上的现金流入和流出，保证政府所需的支出不中断： 管理政府债务，制定政府融资政策及承担债务担保；管理政府的金融资产， 包括公共企业拥有的股份；实现和货币政策的协调等。 2 ) 建立国库单一账户系统，将财政资金集中统一使用。国库单一账户系统 一般有单一账户和分类账户组成。单一账户记录的是所有政府资金的收支状况 和余额。单一账户一般设在中央银行。预算部门和支出不能在中央银行或商业 银行开立自己的账户，支出单位在商业银行的账户被政府财务信息系统上的分 类账户所取代。分类账户主要用于识别持有人的预算支出的权限，反映支出部 门预算执行情况，分类账户上的收支变动不一定会引起单一账户资金余额的变 动，只有当发生实际支付时才涉及单一账户。具体来说，国库单一账户系统包 括以下内容：建立一个政府财务信息系统。这个系统包括各预算单位和支出 单位的账户，并记载了与这些账户上的每项交易有关的流入流出额，每个账户 上的余额都代表在余额内进行支付的能力。每个支出单位都在政府财务信息 系统上开立一个以上的账户，但同时也记录在政府财务信息系统的相应账户上。 支出单位之间的转账必须记录在政府财务信息系统，但不会影响单一账户余 额。只有对系统外的机构支付时才借记单一账户。 3 ) 财政资金支出严格遵循审批权、使用权相分离的原则。将政府资金的所 有权与支出部门的资金使用权相分离、执行部门与审计监督部门相分离，从制 度上保证了资金的安全使用。在巴西等国家，所有的政府资金都集中在中央银 行的国库单一账户上，支出预算的制定和支出计划的审批权在国库或财政部， 资金的使用权包括使用资金的时间、按照预算和计划办理的支出等，都在各预 算部门和支出单位。支出部门按支出预算从事商品或劳务的购买活动，但不具 体经办支付活动，只是向国库提出支付申请，由国库审核其支付申请后，向货 物或服务签发支票支付。这种支付控制模式，借助完备的计算机系统，在预算 1 4 第3 章国外实行国库集中收付制度的比较分析 支出环节实现了对预算全面而严格的控制。 4 ) 财政集中收付制度的实施以有健全的预算管理制度为前提。各国预算的 编制比较科学、详细，特别是支出预算更为详尽，不仅包括财政支出、总预算， 还包括各预算支出单位的支出总预算、分类总预算、项目总预算和各个时期支 出预算、分类预算和项目预算。同时，这些国家均严格按照预算计划安排和控 制支出，编制数和执行数出入较小，挤占、挪用预算资金的现象较少。 5 ) 建有严格的支出监督措施和责任机制。各国和地区对有关机构和人员在 有关国库资金的使用、支付和监督过程中的责任和权利都有明确的规定，并有 规范的监督程序和严厉的制裁措施。各国议会除对预算进行严格审查外，对预 算的执行过程控制也很严密，政府部门的负责人如不严格按预算执行，必然会 被议会追究责任，轻者次之，重者追究法律责任。政府预算是在一个完备的法 律及司法体系中运行的。 6 ) 运作有效的