（公共管理专业论文）乌兰察布风电产业发展与管理的研究.pdf

原创性声明 i ill ii i i i i ii ji fifu y 17 3 6 2 7 4 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果， 也不包含为获得囱鏊直太堂及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作 的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：纽 日 期：础址卑 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权 将学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘， 允许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论 文。为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者 今后使用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意； 若用于发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名：壅丞旌 日 期：型u 珥 乌兰察布风电产业发展与管理的研究 摘要 当今，风电产业为地区节约能源、降低污染做出了重要贡献，随着乌兰察 布风电产业的迅速发展和不断成熟，必须考虑政府的扶持、调节、干预等行为 对风电产业形成的影响。本文遵循提出问题，分析问题，依据市情借鉴好的做 法以解决问题的思路，对风电产业发展与管理的过程进行了深入的研究和探讨。 着重分析了乌兰察布如何紧紧围绕构筑“空中三峡 、打造“风电之都的战略 目标，有效强化风电产业发展的政府行为，不仅关系到风电产业的可持续性发 展，关系到地区工业经济结构的调整优化和发展方式的转变，而且直接关系到 地区经济发展水平的提高。此题的研究有利于政府决策的科学性和前瞻性；有 利于政府加强纵横合作，开拓新的经济增长领域；有利于政府走低碳发展之路， 积极减缓和适应气候变化；有利于拓宽政府研究风电产业的新视角和新领域。 综合考虑资源、技术、经济、环保等因素，乌兰察布政府大规模发展风电产业 是解决能源和电力短缺最现实的战略选择。 关键词：乌兰察布、风电产业、新能源、政府行为 r e s e a r c ho ft h eg o v e r n m e n tr o l ei n w i n dp o w e ri n d u s t r yd e v e l o p m e n ti nc i t yo fw u l a n c h a b u a b s t r a c t n o w a d a y s ，t h ew i n dp o w e ri n d u s t r yc o n t r i b u t e sal o tt ot h el o c a le c o n o m yi n e c o n o m i z i n ge n e r g ya n dr e d u c i n gp o l l u t i o n w i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n ta n dg r o w t h o ft h ew i n dp o w e r i n d u s t r yo fw u l a n c h a b u ，t h eg o v e r n m e n tp l a y sam o r ea n dm o r e i m p o r t a n tr o l ei ng i v i n gs u p p o r t ，a d j u s t i n ga n di n t e r f e r i n gw i n dp o w e rd e v e l o p m e n t b a s e do np r o p o s a l ，a n a l y s i sa n ds e t t l e m e n to ft h et o p i c ，t h ea r t i c l em i i n l yt a j l ( sa b o u t r e s e a r c ho ft h eg o v e r n m e n tr o l ei nd e v e l o p i n gt h ew i n dp o w e ri n d u s t r y t h ea r t i c l e m a i n l ya n a l y z e sh o w t h eg o v e r n m e n to fw u l a n c h a b uc i t yp u t si t s e l fi n t of u l lp l a yo f c o n s t r u c t i n g t h et h r e ea i rg o r g e s a n d w i n dp o w e rc a p i t a l i ti sk n o w n t h a tt h e g o v e r n m e n tr o l ei sg r e a t l yr e l a t e dw i t ht h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to ft h ew i n d p o w e ri n d u s t r y , t h ec o n v e r s i o no fo p t i m i z a t i o na n da d j u s t m e n to f t h el o c a le c o n o m y s t r u c t u r ea n dt h ei m p r o v e m e n to ft h el o c a le c o n o m yd e v e l o p m e n t t h i st o p i cr e s e a r c h h e l p sg o v e r n m e n td e c i s i o n m a k i n gs c i e n t i f i ca n df o r e s i g h t ，f o rt h eg o v e r n m e n tt o s t r e n g t h e nc o o p e r a t i o n ，a n de x p l o r en e we c o n o m i cg r o w t ha r e a s ，h e l p sg o v e r n m e n t l o wc a r b o nd e v e l o p m e n t ，a c t i v e l ys l o wa n da d a p tt oc l i m a t ec h a n g e ，t ob r o a d e nt h e r e s e a r c ho fw i n dp o w e ri n d u s t r yan e w p e r s p e c t i v ea n dan e wf i e l d s t h e r e f o r e ，t h e g o v e r n m e n ts h a l lc o n s i d e ra l lt h ef a c t o r ss u c ha sr e s o u r c e s ，t e c h n i q u e s ，e c o n o m ya n d e n v i r o n m e n tp r o t e c t i o na n dp u tt h ew i n dp o w e ri n d u s t r yd e v e l o p m e n to np r i o r i t yo f t h ea g e n d as oa st or e s o l v et h ee n e r g ya n de l e c t r i c i t ys h o r t a g eo fw u l a n c h a b uc i t y k e y w o r d s ：w u l a n c h a b u ，t h ew i n dp o w e ri n d u s t r y ，n e we n e r g y ，t h eg o v e r n m e n t r o l e n 目录 引言1 ( 一) 研究背景及选题意义1 ( 二) 国内外研究文献综述3 ( 三) 基本范畴与基本理论6 ( 四) 研究方法9 ( 五) 创新与不足之处9 一、乌兰察布风电产业发展与管理的历程、特色和必要性1 1 ( 一) 乌兰察布风电产业的发展历程1 1 ( - - ) 乌兰察布风电产业发展的特色1 3 ( 三) 乌兰察布发展风电产业的必要性1 4 二、风电产业发展与管理过程中存在的问题1 6 ( 一) 风电政策支持不力，风电产业发展定位不高1 6 ( 二) 上网电价是制约风电发展的瓶颈1 6 ( - - ) 税收改革负面影响深远1 7 ( 四) 电网滞后造成外送通道不畅1 7 ( 五) 部门配合不密切、缺乏整体规划1 8 ( 六) 自治区政府政策倾斜力度不够1 8 ( 七) 风电专业人才紧缺1 8 三、乌兰察布风电产业存在问题的原因分析2 0 1 ( 一) 从政府行政观念上看，行政执行力越位和缺位2 0 ( 二) 从能源政策体制上看，落实难度大2 0 ( 三) 从电网连接结构上看，滞后而不合理2 1 ( 四) 从财税支持投入上看，资金管理和分配不科学2 1 四、国外风电产业发展与管理的经验借鉴2 2 ( 一) 欧洲各国全力支持发展风电产业2 2 ( 二) 美国政府加大风电投资力度i 2 4 ( 三) 印度和南非加快了风电的发展步伐2 5 五、完善风电产业发展与管理的对策建议2 6 ( 一) 制定指导思想与原则2 6 ( 二) 加强政府的宏观调控2 7 ( 三) 完善风电产业发展与管理的对策2 8 结论3 1 注释3 2 参考文献3 4 附录1 3 5 附录2 3 6 致谢3 7 i v 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论 1 研究背景 引言 ( 一)研究背景及选题意义 2 1 世纪前2 0 年是我国经济发展的重要战略机遇期，党的十七大提出“在优化结构、提 高效益、降低消耗、保护环境的基础上，实现人均国内生产总值到2 0 2 0 年比2 0 0 0 年翻两番 的奋斗目标。温家宝总理在2 0 0 9 年政府工作报告中也提出：“政府要坚持依法行政。规范行 政行为，做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。“组织 调动各种社会资源，促进经济增长。 “大力发展循环经济和清洁能源，积极发展核电、风电、 太阳能发电等清洁能源 。由此看来，政府走新型工业化道路是实现这一目标的必然选择。从 2 0 0 7 年开始，全球风电投资中1 5 的资金投向了中国，中国已成为全球最大的风电市场。回 全球金融危机使很多行业投资收缩，但中国风电产业似乎没有受到冲击，反而出现了新的机 遇。为了保障能源安全和保护环境，世界上很多国家都在大规模发展风电，并把风电作为满 足今后一、二十年新增电力需求的重点，增长速度大大高于传统电源。我国风电资源丰富， 风电开发技术是目前新能源中技术比较成熟、具备规模开发和商业化发展前景的发电方式之 一，正进入上升周期。近年来我国风电发展用迅猛来形容并不为过，风电装机容量不断增大、 并网性能不断改善、发电效率不断提高，风电设备在全球能源设备中脱颖而出，发展风电产 业大有可为。全球的风能约为1 0 0 亿千瓦，相当于地球上可利用水能的十倍。 我国幅员辽阔， 陆地上风能资源丰富，实际可开发量达8 亿千瓦， 居世界首位，其中内蒙古风力资源居全国 之首，可开发利用的风能储量为1 0 1 亿千瓦。2 0 0 9 年，中国新增装机容量超过美国，位居 全球第一，内蒙已有8 个市的累计风电机组装机容量超过百万千瓦，乌兰察布就是其中之一。 在2 0 1 0 年，中国将在2 3 个省份有新增风电装机，除台湾省外，其他省份的预计新增装机容 量将达到1 0 2 9 5 7 万千瓦。其中，内蒙古的总装机容量和新增装机容量将继续保持领先地位， 分别达到4 3 0 2 万千瓦、2 9 0 1 1 万千瓦。 目前中国华能、中国大唐、中国华电、中国国电、 中国电力投资这五大电力公司和地方政府正在积极磋商开发风电场项目，全国到2 0 1 0 年将形 塑鍪直奎兰坌苎笪里堡主! ! ! 坠! 堂垡丝 成3 0 0 0 万千瓦具有电网配套的风电场，按照风电设备国产化率要达到7 0 以上的规定，风电 设备制造业将面临1 8 0 0 亿元的市场空间。 从世界各国风电产业发展经验看，政府是风电产 业发展的重要推动力量，是支持风电产业发展的有力保障。本文主要根据国家有关政策出台 后，结合乌兰察布实际，通过政策扶持，市场拉动，分析风电政策的内涵、政策实施效果及 存在的问题，制定好发展规划政策，做好风能资源评价工作，建立完善的风电产业化体系， 形成有利机制，提出完善的政策建议，以此推动风电产业商业化、规模化、产业化，力争达 到全国领先水平。 2 选题意义 有利于政府决策的科学性和前瞻性。政府要想从根本上解决能源问题，发展地方经济， 不断满足社会发展的需求，除大力提高能源效率外，加快开发利用充足、安全、清洁的风电 产业是重要的战略选择。本论文深入的调查和研究了政府行为在风电产业发展中的作用，有 分析有综合地提出科学性、针对性、前瞻性的意见和建议，为风电产业的发展提供理论依据， 有利于增加政府行为的透明度，提高本地政府学习先进经验和做法的积极性，提高政府决策 的科学性和前瞻性，切实加强了政府行政能力，为政府决策发挥参谋助手作用，拓宽政府研 究风电产业的新视角和新领域。 有利于政府加强纵横合作，开拓新的经济增长领域。乌兰察布当地自然资源和人力资源具 有风电能源开发的有利条件，这对促进地区经济发展、促进经济转型、扩大就业具有重要意 义。政府开发和推广可循环利用的风电资源正是落实科学发展观、建设资源节约型社会、实 现地区经济可持续发展的基本要求。通过本论文的研究，有利于政府加强纵向与横向的合作， 缩小与国内外的先进地区的差距，纵向，要发挥自治区上级部门对本地的政策倾向、业务指 导和带动作用；横向，要得到风电产业取得成功经验地区的支持和帮助。从而形成上下联动， 左右互动的机制，消除区域差距和行业差距，不断提高风电产业的整体水平，真正为乌兰察 布解决一些实际问题，最终实现地区经济的统筹发展与和谐发展。同时，风电产业也是高新 技术和新兴产业，快速发展的风电产业已成为一个政府加快地区经济发展的新的增长点，可 以有效拉动装备制造等相关产业的发展，对调整产业结构，促进经济增长方式转变，扩大就 业，推进经济和社会的可持续发展意义重大。 有利于政府走低碳发展之路，减缓气候变化。随着全球能源供应的渐趋紧张，风力发电 作为一种清洁的可再生能源的发电方式，已越来越受到世界各国人民的欢迎和重视。近几年 来，乌兰察布的风力发电事业也得到了很快的发展，已初具规模，昔日的“黄色灾害，今日 2 堕鍪查奎兰坌茎篁堡婴主! ! ! 坠! 堂垡丝 变成了“绿色产业 ，明日风电能源更是“钱”景可观。开发利用风电产业是保护环境、应对 气候变化的重要措施。目前，我国环境污染问题严重，生态系统脆弱，大量开采和使用化石 能源对环境和气候变化影响较大。风电产业清洁环保，开发利用过程不增加温室气体排放， 可减少二氧化碳、二氧化硫、烟尘和废水的排放量，对优化能源结构、保护环境、改善生态 环境、减排温室气体、应对气候变化具有十分重要的作用。通过本选题增强了政府的资源意 识，转变了经济发展方式，促进了人与自然的和谐发展。 1 国外研究文献综述 ( 二)国内外研究文献综述 风电产业在2 0 世纪7 0 年代末起始于丹麦、西班牙等西欧国家，全球风电行业的真正发 展始于1 9 7 3 年石油危机，美国、西欧等发达国家为寻求替代化石燃料的能源，投入大量经费， 用新技术研制现代风力发电机组，8 0 年代开始建立示范风电场，成为电网新电源。在过去的 3 0 年里，风电发展不断超越其预期的发展速度，一直保持着世界增长最快的新能源地位。目 前全球有7 0 多个国家利用风能发电，风电行业员工超过2 0 万人。世界风能市场装机资金达 4 5 0 亿欧元，提供5 0 万个就业岗位。 从上世纪7 0 年代各国政府积极出台各类政策，在这些 优惠政策的扶持下，支持和重视风能可持续的发展，逐步形成了完整的风能产业链。2 0 世纪 9 0 年代起，欧洲制定了欧洲风能发展计划，确立了风电发展目标。1 9 9 1 年德国就通过了 输电法、购电法，为德国电网经营者规定：购买风电给予合理的价格补偿，有力地促进 了德国风电产业的发展。2 0 0 0 年实施可再生能源法，制定了市场促进计划，以此作为 风电发展的依据。西班牙政府风电发展史上的里程碑是1 9 9 7 年实施的电力法，在此基础 上，政府又相继制定了环境影响评估法、可再生能源促进计划等。政府又下设可再生 能源研究中心对不同能源之间相互转化进行研究。西班牙驻华大使馆等经济商务参赞司马 睿认为，西班牙政府计划加强绿色清洁能源的发展，整个西班牙社会从政府到民众，都意识 到利用可再生能源的重要性。另外，政府除了建立“向义务 制外，政府会在研发方面进行 投入。丹麦2 0 世纪8 0 年代初期，自第一部能源法实施至今。英国2 0 0 7 年政府宣布全 面风力发电计划，2 0 0 9 年7 月发布低碳转型计划。法国工业部制定了电力生产投资初 步计划，2 0 0 4 年制定风力发电的中期发展计划。美国1 9 7 8 年实施能源税收法、1 9 9 2 塑鍪查奎堂坌茎篁里堡主! 坚坠! 堂垡丝 年的能源政策法、1 9 9 8 年出台的可再生能源发电配额制( r p s ) 、2 0 0 4 年能源部推出风 能计划，美国至少2 2 个州通过了可更新能源资产标准法案，2 0 0 9 年6 月，美国众议院 通过了清洁能源与安全法案。2 0 0 8 年，全球风能理事会和绿色和平组织共同发布了全 球风能展望2 0 0 8 年报告。 2 国内研究文献综述 我国风电发展始于2 0 世纪八十年代，2 0 0 3 年以前，我国风电产业处于示范和产业化发 展初期。之后，随着风电政策逐渐明朗，风电成本显著下降，我国风电产业进入规模化和国 产化阶段。2 0 0 5 年从我国实施可再生能源法以来，风电建设步伐明显加快，我国风电产 业便进入了一个新的发展时期。近年来，我国可再生能源发展得到国家和全社会的高度重视， 为了加快我国可再生能源的发展，更好地满足经济和社会可持续发展的需要，国家相继制定 下发了风力发电场并网运行管理规定( 试行) 、风力发电场技术监督实施细则，并且相继 制定完善了国家中长期科技发展规划纲要，可再生能源发展“十一五 规划、可再生 能源中长期发展规划、风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法、新能源和可再生能 源发展纲要( 1 9 9 6 2 0 1 0 ) 、2 0 0 0 - 2 0 1 5 年新能源和可再生能源产业发展规划、关于进一步 支持可再生能源发展有关问题的通知、可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法、可 再生能源电价附加收入调配暂行办法、节能发电调度办法( 试行) 、气象法、环境保护 法、大气污染防治法、环境噪声污染防治法、电力法、土地管理法、草原法、水 土保持法、自然保护区条例、风电场风能资源测量方法、风电场风能资源评估方法、 关于进一步促进风力发电发展的若干意见、风电场工程规划报告编制办法、关于风电 场并网运行的暂行规定、关于印发( 新能源基本建设项目管理的暂行规定) 的通知、关 于开展全国大型风电场建设前期工作的通知关于实施西部大开发若干政策措施的通知。 内蒙古自治区人民政府制定了关于印发( 实施西部大开发若干政策措施规定) 的通知、内 蒙古电力工业规划等多项政策。其中涉及风电发展的主要政策有：支持风电设各国产化、 风力发电全额上网、风电特许权招标、强制风电发展目标、风电价格分摊和补偿、财政税收 支持等。我国风电在短时间内迅速发展，得益于这些强有力的政策支持，自2 0 0 5 年以来，我 国的风机装机容量连续四年以每年翻一番的速度增长，并且在未来几年内还继续保持着飞速 的增长。但是，与风电发展的形势相比，有关部门还需要进一步开拓政策空间，完善相关制 度。 由于检索条件的限制，尚未发现专题研究风电产业发展中政府行为的文献，多数是介绍 4 塑鍪直奎兰坌茎篁里堡主! 塑垒! 兰垡丝 风电产业的发电总量、电源布局、风电接入和设备制造能力等方面的文章。但有些文献中也 提到政府如何制定优惠政策以利于风电发展，包括张楠在风电产业发展需要什么推力? ( 2 0 0 9 ) 中提出：要使风电产业健康发展，政府应形成适合风电特点的产业管理模式，对风 电产业发展过程中出现的一些问题要立足市场经济，找到问题根源，疏通经脉，对症下药， 为风电产业设计一整套政策制度。要使风电担当起减排和发展新能源的重任，政策的大力支 持是必不可少的。有关政府部门应充分利用市场经济手段，建立与化石能源稀缺程度相联系 的长期电价联动机制，完善影响风电价格形成的配套政策和措施。我国的风电发展前景广阔， 有关部门要积极制定税收、信贷、投资、价格、补贴等方面的激励政策，建立适合风电特点 和市场经济规律的管理机制，促进风电健康有序发展。尽管设计一套政策制度比简单发布行 政命令要复杂艰难得多，但是其效率要高得多，因此值得为此付出努力。宁远喜在完善风 电行业有关政策促进风电行业又快又好发展( 2 0 0 8 ) 中提出：进一步完善风电行业有关政策， 建议理顺政府定价和政府指导价的关系，规范风电上网电价制定的依据，建立统一的风电上 网电价标准。风电前期工作费用必须专款专用，前期工作成果归政府所有。通过注入资本金、 贷款贴息、税收优惠等措施，鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等 方式，参与项目建设，允许社会资本进入风电项目前期工作，鼓励社会资本投资，形成国家、 省市各级政府、社会资本共同投入的局面，并对社会资本投入的风电项目经营权给予政策上 的倾斜。国家能源局新能源和可再生能源司副司长史立山( 2 0 0 9 ) 认为：近年来，在可再 生能源法及配套政策的支持下，风电发展速度明显加快。市场引导和政府支持相结合，大 大促进了风电规模化的发展。国家能源局和有关部门正在完善风电发展的政策，加强对电网 规划的引导，制订设备制造准入标准，建设检测认证体系和试验场，有针对性地解决并网、 运行、管理等制约风电发展的问题，促进整个产业持续健康发展。赵世明在风电产业化， 需要政府作为一“第二届中国替代能源与电力国际峰会2 0 0 6 ”可再生能源专场上众家论风电 ( 2 0 0 6 ) 中认为：首先确立法规支持，推动风电产业化起步。依靠合理的价格运营机制，推 动风电产业进入商业化运行。希望政府抓紧出台相关配套政策，提高税收、金融方面的支持 力度，对风电的支持不应小于小水电。靠政策支持风电产业化起步，是国际成熟的经验，根 据中国的国情，也应该是这样，应尽快形成易于风电产业化发展、商业运行的价格形成机制， 应该综合考虑风电的环保价值。 一些专家也认为政府应该与有关部门加强协调配合，积极创新工作方法，不断加大扶持 力度，坚持高起点谋划，努力高效推动风电产业开展。如全国政协常委修福金、郑建邦在全 国政协十一届常委会第六次会议上呼吁，加大政府引导和支持力度，充分发挥市场机制的作 5 塑鍪直奎兰坌茎篁墨堡主! 坠! 堂垡笙 用，尽快建立包括设备制造、技术服务和人才培养在内的风电产业体系，是促进风电持续健 康发展的重要条件。文杰在如何促进我国风电产业健康可持续发展( 2 0 0 7 年) 中指出： 政府负责落实风电场资源、土地、环保、交通、电网接入和按中标电价收购风电可发电量等 建设条件，通过公开招标方式选择投资者。中国可再生能源学会风能协会副会长施鹏飞( 2 0 1 0 年) 认为：迫切需要政府建立有效的激励机制，由被动转为主动接受风电上网的状态，否则 随着风电装机规模的增大，风电上网的阻力会越来越大。酒泉市人民银行关于金融机构支持 风电产业加快发展的指导意见指出：完善信贷管理体制，有效传导货币政策、优化信贷结构， 加大对风电项目的信贷投入力度。各县市区政府要积极向银行推荐和介绍当地好的风电项目， 支持银行加强对信贷项目的考察和论证，促进银行信贷投入更好地符合国家信贷政策和地方 经济发展的要求。 1 基本范畴 ( 三)基本范畴与基本理论 政府在风电的发展过程中确保增强政府治理能力的前提下，要有所为、有所不为，把有 限的理性运用在政府具有比较优势的领域内，做到各项资源的最佳配置。 ( 1 ) 风电产业及其特征 风电产业是国家战略性新兴产业，具有广阔的市场需求前景，能够有效地调整能源结构、 保护环境、促进地区经济发展，对经济社会发展和国家安全有重大和深远影响，具有非常重 要的战略地位。 风电产业的特征：一是环保性。当今资源和生态环境问题日益突出，向人类提出了严峻 的挑战，而风电产业的突出优点是发电过程对环境没有破坏性，不排放任何有害气体和废弃 物，不污染草场，不消耗矿产资源，不影响农场和牧场的正常生产，是目前各国大力推行的 环保性新型能源产业。二是效益性。大力发展风电产业，可以形成巨大的经济效益和社会效 益。产生的社会效益是由于风电产业进程的加快，节约当地能源，减少对其它能源的依赖， 拉动偏远地区的经济，增加地区的投资和就业机会，解决大量人口的用电需求。产生的经济 效益是投资商的资产将会大幅扩大，不仅为自身带来了经济效益，也带动了制造业、旅游业 等产业链的发展，为当地带来新的经济增长点。三是可持续性。风电产业的发展既满足当今 6 堕鍪直奎堂坌茎笪里堡主! 塑垒! 兰垡丝 人们对资源的需求，达到发展经济的目的，又不会破坏自然资源和环境，影响后代生存，既 可节能减排，又能清洁生产，更不会消耗殆尽，在风电资源永续可持续利用的前提下，有利 于经济和社会的共同发展。四是风险性。目前，乌兰察布市风电产业仍处于发展初期，产业 基础薄弱，自主创新能力不足、产业体系不尽完善，风电整机及零部件部分产品存在质量问 题，机组运行可靠性差，风能资源评估准确性不高，风电场建成后发电量低于可研水平，造 成项目亏损，存在技术风险；风电产业一般立项时间较长，本身具有不确定性，存在政府财 政支持不到位的政治风险。 ( 2 ) 政府规制风电产业及其特征 政府规制风电产业是政府应形成适合风电特点的产业管理模式，不是简单的装机、发电 和使用，需要系统地规划，对风电产业发展过程中出现的一些问题要立足市场经济，找到问 题根源，提出解决的办法，为风电产业设计一整套合理的政策制度。 政府规制风电产业的特征：一是科学性。政府制定和实施风电产业政策必须站在全局的 高度，每项政策出台前都要征求相关部门的意见和建议，经过广泛搜集各种信息，进行认真 细致的科学可行性分析，并要符合当地的客观实际，做到统筹兼顾，资源整合，科学规划， 才会促进风电产业持续健康发展。二是强制性。风电产业的发展需要逐步纳入“法治化的轨 道 ，政府在规制政策时必须具有可信度和约束力。强制性的政策是对风电产业规划实施的基 本依据，政府必须重视风电产业发展程度，必须加大法律的执行力度，加大行政的干预力度， 实施风电强制配给制度，为风电产业健康发展和有序建设提供了保证。一些风电发展比较好 的发达国家，大都采用强制性的经济杠杆和法律手段，为风电产业发展营造有利的外部条件。 我国颁布的可再生能源法明确了风电产业的法律地位，更具针对性及强制性，有关风力发 电强制上网、全额收购、分类定价等原则在该法中都得到了采纳，为风电产业提供更好的执 法条件和工作指导方针。三是激励性。政府发展风电产业的主要目的就是带动地方经济。因 此，政府要采取一些切实可行的措施来提高投资商的积极性。例如采取设立专项资金，补贴 税费，简化审批程度等手段，实施一些激励性政策和措施，进一步推动风能的开发利用。四 是及时性。一种是弥补性的及时，属于亡羊补牢之策；另一种属于预见性的及时，属于未雨 绸缪之计。风电产业是一种庞大的系统工程，涉及到政策、法律、技术、经济、社会、环境 等方方面面，这就要求政府深谋远虑，根据风电产业发展的进程，及时调整、完善、补充、 细化政策，为风电产业的发展保驾护航。 7 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论 2 基本理论 ( 1 ) 公共治理理论 公共治理理论就是政府不要整天疲于应付，而是做自己应做和能做的事，将主要精力集 中在加强与改善宏观经济调控上，按照建立统一、开放、公平竞争的市场的要求，大力整顿 市场秩序，规范市场，为风电产业提供优良的投资空间环境。政府规制对风电产业发展具有 强大的政策导向作用，政府要从“全能型政府”走向“有限型政府和“公共治理型政府 ， 要由“划浆人 向“掌舵人转变，借助市场和社会的力量，通过政府行为规制一系列法律、 法令、条例、规章、章程和政策，引导、约束、规范风电产业健康快速发展，为提高当地经 济出谋划策。 ( 2 ) 资源配置最优理论 所谓资源配置，是指社会如何把有限的经济资源分配安置到社会需要的众多领域、部门、 产品和劳务中去，产生最佳效益，以最大限度满足社会需求，即在一定的社会条件下使可支 配的资源在各种可能的用途之间作出选择，以实现资源利用的节约、高效和资源分配最佳比 例的优化过程。政府在对风电产业实施行政行为时，以较小的行政资源投入来实现最佳的工 作目标，达到资源配置的“帕累托最优状态。风电产业在资源配置过程中，既不影响他人 的经济利益，又能为部分人改善经济状况，这就是资源配置的帕累托改善，政府应当以寻求 帕累托改善为目标。政府行为的出发点和归宿是取得资源最佳配置，谋求公众利益的最大化。 政府规制应纵观全局，如果只看到地区利益和部门利益，容易浪费社会资源，导致重复建设， 增加行政成本。政府为了加快经济发展，必须跟踪产业发展的趋势，经过深思熟虑、多方考 证后，制定实施谋求最优经济效益的风电产业政策法规，创造有利的条件，使其能够依靠自 身的努力，不折不扣的执行，在公平的市场环境中获得发展空间，赢得最大经济利益，从而 保证社会经济全面、稳定、协调和可持续发展 ( 3 ) 交易成本理论 交易成本理论，就是在一定的社会关系中，人们自愿交往、彼此合作达成交易所支付的 成本。政府是风电产业发展中宏观调控的主体，对一个产业整体经济良好运行有着极其重要 的作用。交易成本理论更加明确了政府在建立制度、保护产业权利以及制定法律法规方面所 承担的重要角色。交易成本是考量、评价政府行为效率的一项重要指标，政府凭此判断在部 门与层级间权力体制、职能关系、权责体系、沟通管道、反馈机制、人力配置、技术装备与 运行程序设置中存在的问题，全面检视政府内部制度安排的合理性，从而寻求更有效的发展 的方案。政府在制定风电产业的政策和制度时，必须考虑到推行或实施这些政策和制度的各 8 堕鍪直奎兰坌茎笪翌堡主! 坚坠! 兰堡丝 种交易费用，即成本支出的可承受性以及支出与收益比率的均衡性，使政府能够更加理性地 选择有效的制度，以降低管理过程产生的交易费用，从而达到各种政治需要和利益关系的平 衡。有效地控制与减少交易成本的支出，有助于提升政府行政能力，制度法规就更完善，经 济活动的内在效率也能提高，将会有利于风电产业的健康发展。 1 文献研究法 ( 四)研究方法 通过阅读相关文献著作、论文，了解有关的历史和现状，帮助确定研究课题，并对相关 资料梳理、探究和分析，为本文寻找理论依据。 2 调查研究法 通过对风电行业进行实地考察调研和对风电专业人士访谈和交流后，对调查搜集到的大 量资料进行分析、综合、归纳，有针对性地提出问题、揭示弊端，总结经验。从中发现存在 的问题，探讨政府行为对风电产业发展的影响，提出今后需要改进的方面。 3 比较分析法 通过对国内外风电产业的分析和研究，参照一些先进经验和做法，来比较本地区与发达 国家在政府制定政策方面的差异，为建立完善的风电产业政策提供可借鉴的参照系。这种比 较不仅仅落在某一时间的截点上，而是必须从可持续发展的角度分析，从中寻找适合本地风 电产业发展的特点和最新研究方法。 1 创新之处 ( 五)创新与不足之处 理论选题较新。本论文以政府调整能源结构的战略高度入手，分析了风电产业发展阶段 中政府行为的关键作用，并提出对策和建议。由于目前国内外主要从全球风电产业发展现状 及趋势去研究，很少有从政府行为的角度去研究，这正是本文的新意所在。 实践指导意义强。本文从行政行为的角度研究政府对风电产业发展的主导作用，为实际工 9 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论 作提供了一个独特而又亟需引起重视的方面。在风电产业日益快速发展的今天，政府的支持 是有力保障，风电产业健康有序的发展不能不考虑政府在指导思想和宏观调控中的作用，政 府应该在哪些方面积极为风电产业发展发挥作用，这正是本文试图给实践工作者提供借鉴的 地方。 2 不足之处 风电产业是近几年来新兴的能源产业，乌兰察布市又处于风电发展初期，政府还在摸索 和不成熟阶段。由于实证材料不详细，只侧重于理论论证与制度分析，缺少实际中政府行政 行为在风电产业开发中运行情况的准确把握和详细分析。因此，论文中对政府在市场准入政 策、电力定价体系、价格补偿机制、税收优惠手段分析的不够全面。另外，由于国外文献资 料不足，对国外相关政府行政行为对风电产业发展的状况分析的不够深入和透彻。研究方法 不够全面，缺乏实践活动中经验总结情况的归纳与分析，对风电产业调查的不够细致，缺少 问卷性和案例性的科学研究。 1 0 内蒙古大学公共管理硕士( i v i p a ) 学位论 一、乌兰察布风电产业发展与管理的历程、特色和必要性 ( 一) 乌兰察布风电产业的发展历程 乌兰察布认识风能始于2 0 世纪7 0 年代，但是真正进入加速发展阶段是2 1 世纪初，纵观 发展历程，经历了以下三个阶段： 1 第一阶段，认识较早、起步缓慢、重视不够、火电为主 1 9 7 6 年全国第一次风力发电机协调会和1 9 8 5 年全国水电系统第一次风力发电机现场会 在乌兰察布召开。1 9 7 8 全国第一个独立运行的小型风力发电机站在察右后旗韩勿拉建成。上 世纪九十年代初，乌兰察布富集的风能资源就引起了国内外的关注，在国家计委和电力部的 支持下，内蒙电管局就在乌兰察布市先后建起两处风电场，其中辉腾锡勒风电场被联合国开 发计划署( u n d p ) 选为全球风力发电场示范案例，美国普林斯顿大学为之做了4 g w 规模的可研， 而且世界银行同意给予长期贷款。尽管当地政府认识到风电的开发是有利于优化本地区的能 源结构，但是当时人们认识上的差异和风电产业普及性低，政府又没有制定相关的政策、法 规，特别是产业政策的滞后，风力发电项目仅限于示范，造成发展较为缓慢，当地的电力供 应主要还是依赖于火电。 2 第二阶段，调查研究、找准优势、制定政策、合理规划 从2 0 0 5 年初可再生能源法颁布不久，乌兰察布市委、政府就以超前的意识和正确的 决策，把开发利用风能资源列作学习实践科学发展观建设资源节约型、环境友好型和谐社会 的重点，把风电产业列为发挥资源优势，拉动地方经济的支柱产业，号召各级干部下大力气 发展风电。随着全球对能源的急剧需求，政府必须采取措施优化电源结构，解决本地“缺煤、 缺电、缺油”和环境污染问题，经过多次到国内外风电发展优势地区考察调研后，决定从2 0 0 5 年开始筹建“风电开发办公室 ，首先抓“风电场中长期发展规划，同时，组织人员，聘请 专家，利用二个多月的时间，行程6 0 0 0 多公里，对全市的风资源进行了普查和资料征集，对 3 2 处适合建立风电场的地方进行了实地勘测。 风电办根据地形、地貌、交通道路、电网状 堕鍪直奎堂坌茎，堡型堡主! ! ! 坠! 堂垡丝 况，确定1 6 个大型风场，总面积1 2 5 0 0 平方公里，远景可开发量7 0 0 0 万千瓦，是本市风电 与煤电的装机比重基本达到2 0 1 0 年1 ：2 ，2 0 1 5 年l ：l ，2 0 2 0 年2 ：1 。 在此基础上又委托 甲级设计院编制了乌兰察布市风电发展中长期规划( 该规划为当时全国首例) ，确保风电 产业可持续发展。2 0 0 6 年，全市“两会 把大力发展风电产业的决策作为地方经济发展战略， 载入了本市经济发展的中长期规划，市委、政府又提出“构筑空中三峡，打造风电之都”的 战略构想。由于风力发电是新的产业，且科技含量高，资金投入大，除了国家发布的可再 生能源法外，尚缺产业政策指导，为了不失时机做好前期工作，乌兰察布市政府起草出台各 类风电开发文件，规范风电厂建制程序，起草编制了内蒙古乌兰察布市风电发展规划、乌 兰察布地区电网“十一五 发展规划及2 0 2 0 年远景展望、风力发电场并网运行管理规定( 试 行) 、关于进一步促进风力发电发展的若干意见、关于部分资源综合利用及其他产品增值 税政策问题的通知、乌兰察布市风电厂建设前期工作程序、风电场测风协议、风电厂 开发建设协议、外资开发建设风电厂协议等规范性文件，并制定出“开发与节约并存， 重视环境保护，合理配置资源，开发新能源，实现可持续发展”的能源战略方针，确保全市 风电开发的有序推进。这一系列政策和法规成为全市风电发展的主要驱动力，并对风电产业 发展进行了宏观层面的指导，着重考虑其未来发展的方向、产业布局、建设重点等问题，而 且出台扶持风电发展的有关税收、信贷等保障性优惠政策，对解决整个风电产业发展面临的 问题起到了关键性作用。2 0 0 7 年乌兰察布市风能协会成立，这标志着乌兰察布市风能资源开 发跨入了一个新的发展阶段。 3 第三阶段，多方合作、商业开发、规模领先、跨越发展 从2 0 0 7 年开始，市政府将风电视为本地区的经济增长点和今后的支柱产业，多次积极主 动与国电龙源、大唐、大唐国际、华电、华能、航天万源、北京京能、京能国际、中广核、 中水投、中海油、金风、天润、华润、君达、三峡集团、香港新能源、汇德、内蒙古汇通能 源、华仪、北京君达、歌美飒、中电投等洽谈风机总装与风电开发项目，签订了多项风电场 开发协议。乌兰察布市按照“规划大基地、建设大通道、打造大风场的思路，在不断增加 风电装机规模的基础上，实施好中广核等重点风电项目，并规划开发了吉庆、辉腾锡勒和四 子王旗三个百万级风场。风电作为乌兰察布的一项特色优势产业，开始大规模开发建设。截 止2 0 0 9 年连续实现了年翻番，即：2 0 0 5 年全市累计装机7 2 1 万千瓦，2 0 0 6 年1 6 8 4 万千瓦， 2 0 0 7 年3 7 8 l 万千瓦，2 0 0 8 年8 4 1 万千瓦，2 0 0 9 年2 0 0 万千瓦；并突破了三个1 0 0 万，即： 2 0 0 9 年全市当年新增装机1 1 8 万千瓦，辉腾锡勒风电场单场装机达到1 3 0 3 5 万千瓦，察右 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论 中旗风电装机1 0 7 万千瓦。未来的发展目标是到“十一五 末风电装机规模达到3 0 0 万千瓦， 2 0 1 5 年建成1 0 0 0 万千瓦装机，规划到2 0 2 0 年末总装机容量达到两个千万千瓦级风电基地( 四 子王旗巴音风电基地和辉腾锡勒吉庆风电基地) 。 “十一五末这里将成为风电装机总容量 全国第一，单机容量全国第一，单场装机容量世界第一。 ( 二) 乌兰察布风电产业发展的特色 1 政府设立市县两级风电办，为投资商作好服务 风电产业作为推动可再生能源发展的重点，有序推进，规模发展，政府支持仍然是风电 发展的主要动力。乌兰察布政府主导风电产业，成立了以市长任组长，分管副市长任副组长， 相关部门、各旗县市区领导和在聘专家为成员的全市风能资源开发领导小组，并下设办公室， 具体负责项目日常工作。同时，全市1 1 个旗县市区都相应成立了风电办，主要职责是落实规 划目标，制定分阶段实施方案，筹备风电项目的前期工作和风电厂项目的跟踪服务。政府的 协调和支持，有效地带动了各地发展风电的积极性，保障了风电产业的顺利发展。 2 政府的大力支持和倡导是风电产业发展的重要引擎 几年来，政府把大力发展风电产业作为经济发展与生态建设的最佳结合点，作为经济发 展和结构调整的最佳切入点，深入实施了走特色之路发展战略。政府通过制定中长期发展规 划，起草出台风电开发文件，规范风电场建设程序，掌握当地长期气象资料，立塔测风取得 数据供开发商参考等一系列措施，对乌兰察布风电的发展起到了一定的推动作用。目前，国 家电网正规划特高压交流输电网和直流输电网，可谓全国的“输电高速公路 ，并且蒙西电网 已完成“三横三纵”战略任务，以后还要增加，乌兰察布市覆盖其中，是全国电力发展最具有 潜力的市场。政府对发展风电产业的支持必将是全面性和长久性，所采取的措施也会不断加 大。政府如果大规模的开发和利用风电，既能满足政府对能源的需求，又能优化能源结构、 节能减排、增加就业、改善生存环境、促进地区经济发展，发展前景将是非常广阔，并且将 成为