（公共管理专业论文）事业单位人事制度改革研究.pdf

山东大学硕士学位论文 中文摘要 事业单位是我国特有的一种组织形式，是指为了公益目的，由各类机关或者其他 组织利用国有资产举办，由各级机构编制部门依法登记，并纳入事业编制管理的社会 服务组织。事业单位是各类人才的聚集地，是传承文明的主力军，是社会服务的中间 力量，因而做好事业单位人事制度改革，对于我国实施整体性人才资源开发战略，建 设高素质、社会化的专业技术人员队伍，从而推动经济发展和社会全面进步都具有十 分重要的意义。 然而现实中，事业单位人事制度还相对滞后，与社会主义市场经济和各项事业发 展还不适应，这突出表现在缺乏有效的人才约束机制和人才激励机制，没有形成能上 能下的用人机制。随着社会的不断发展和相关领域改革的不断深入，都要求把加快推 进事业单位人事制度改革作为促进国家整体改革和发展的一项重要而紧迫的任务。 对此，本文以山东省事业单位人事制度改革为研究对象，并借鉴国外公共服务机 构改革的成功经验，总结了我国事业单位人事制度改革的一些理论成果，从公共管理 学的角度对事业单位人事制度改革所出现的问题进行了比较深入的分析研究。在此基 础上，结合我国现实国情，理论与实践相结合，提出建立权威的综合协调机制、分门 别类实施改革、尽快出台与改革相匹配的政策措施等多项改革举措，从而重构事业单 位的公共服务运行机制，激活事业单位人员谋发展、找出路的积极性，大幅度提高人 员的工作效率和质量，从而完成提高公共服务的效率和质量的任务。 关键词：事业单位；人事制度：改革 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t p u b l i cs e r v i c eu n i t si sas p e c i a lo r g a n i z a t i o nf o r me x i s t e do n l yi nc h i n aw h i c hi sa s o c i a ls e r v i c eo r g a n i z a t i o ne s t a b l i s h e db yd i f f e r e n td e p a r t m e n t so ro r g a n i z a t i o n s ，r e g i s t e r e d b yo r g a n i z a t i o na u t h o r i z a t i o nd e p a r t m e n t si na l ll e v e l s ，a n db r o u g h ti n t oa n dm a n a g e db y g o v e r n m e n t p u b l i cs e r v i c eu n i t sa l ep r e f e r a b l et oa l lk i n d so ft a l e n t s ，t h e ya l el e a d i n g r o l e sf o rd e v e l o p m e n to fc i v i l i z a t i o n ，a l s ob a c k b o n eo ft h ec o m m u n i t ys e r v i c e ，u n d e rs u c h c i r c u m s t a n c e ，g o o dp e r f o r m a n c eo fp e r s o n n e ls y s t e mr e f o r mw i t h i np u b l i ci n s t i t u t i o n si s v e r yi m p o r t a n t , i ti n s u r e so u rw h o l ec o u n t r yt oc a r r yo u tt h es t r a t e g y o ft a l e n t 、s d e v e l o p m e n t ，t ob u i l du ph i g h - q u a l i t ya n ds o c i a l i z e dp r o f e s s i o n a la n dt e c h n i c a lp e r s o n n e l ， s o 嬲t op r o m o t et h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m ya n de n t i r es o c i a lp r o g r e s s 硒ar e s u l t b u ti nr e a l i t y ，t h er e f o r mo fp e r s o n n e ls y s t e mi np u b l i cs e r v i c eu n i t ss t i l ll a g s b e h i n dr e l a t i v e l y ，t h i sd o e sn o tg oa h e a dw i t hd e v e l o p m e n to fm a r k e te c o n o m ya n do t h e r s o c i a l p r o g r e s s ，a m o n gt h o s e u n b a l a n c e sl a c k i n ge f f i c i e n ta n dp o l i c yi nr e g a r d i n g i n s p i r i t i n ga n dr e s t r i c t i n gt a l e n t sr a n k sh i g h , a n dt h e r ei s 1 1 0g o o dp e r s o n n e lr e g u l a t i o n w h i c hg u a r a n t e er i g h tp e r s o ni nr i g h tp o s i t i o n , w i t hs t a b l ed e v e l o p m e n to fs o c i e t ya n d r e l e v a n tf i e l d ，i td e m a n d st oa c c e l e r a t ea na d v a n c e dr e f o r mo fp e r s o n n e ls y s t e mo fp u b l i c i n s t i t u t i o n s ，i ti sak e yi s s u ea n du r g e n tt a s kt op r o m o t en a t i o n a lr e f o r ma n dd e v e l o p m e n t o nt h i s ，t h i sa r t i c l eh a ss u m m a r i z e ds o m et h e o r e t i ca c h i e v e m e n t si nd o m e s t i cp u b l i c s e r v i c eu n i t sr e f o r m ，u s e ds o m es u c c e s s f u le x p e r i e n c eo ff o r e i g np u b l i cs e r v i c e o r g a n i z a t i o nr e f o r m ，a n a l y z e da n di n v e s t i g a t e di nt h ep r o b l e m se x i s t e di np u b l i cs e r v i c e u n i t sp e r s o n n e ls y s t e mr e f o r m ，a n dr e l a t i v er e f o r mp o l i c i e sf r o mp u b l i cm a n a g e m e n tp o i n t o fv i e wa n dg i v e nc o r r e s p o n d i n gs o l u t i o n sf o rt h e s ep r o b l e m s b a s e do nt h ea b o v e ， c o m b i n e dw i t hn a t i o n a lc o n d i t i o n s ，a d d e dp r a c t i c e 丽t l lt h e o r y ，i tg i v e st h ei d e a so f a u t h o r i t a t i v ea n ds y n t h e t i cc o o r d i n a t i o nm e c h a n i s m , s e p a r a t e dr e f o r mi nc a t e g o r i e s ， m a t c h i n gp o l i c ya n dm e a s u r e st o g e t h e r 、) ，i mt h er e f o r m se n t e r e do n 嬲q u i c k l y a sp o s s i b l e ， 2 山东大学硕士学位论文 t oi m p r o v et h ee f f i c i e n c ya n dq u a l i t yi np u b l i cs e r v i c e ，b yt h ew a yo fr e b u i l d i n gt h e o p e r a t i n g m e c h a n i s mo fi n s t i t u t i o n a l p u b l i cs e r v i c e ，e n c o u r a g i n g t h e a c t i v i t y o f i n s t i t u t i o n a le m p l o y e e st of i n dt h e i rw a yo ft h e i ro w n , i m p r o v i n ge f f i c i e n c ya n dq u a l i t yi n l a r g e k e yw o r d ：p u b l i cs e r v i c eu n i t s ；p e r s o n n e ls y s t e m ；r e f o r m 3 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：棒日 期： 毕7 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：暑兰半导师签 山东大学硕士学位论文 第一章绪论 1 1 研究背景和意义 事业单位是我国各类人才的主要聚集地，是增强我国综合国力的重要领 域，也是实施科教兴国战略的重要阵地。搞好事业单位人事制度改革，建设高 素质、社会化的专业技术人才队伍，不仅有利于推动经济发展和社会全面进步， 而且有利于改革开放和现代化建设宏伟目标的实现。 2 0 0 0 年8 月，中组部、人事部发出了关于加快推进事业单位人事制度改 革的意见；2 0 0 2 年国务院办公厅转发了人事部关于在事业单位试行人员聘 用制度的通知，要求3 5 年内在事业单位内部全面推行聘用制；2 0 0 3 年底中 央召开了人才工作会议，提出了“人才强国的战略。近几年来，各地区、各部 门根据建立社会主义市场经济体制的需要，按照党中央、国务院关于深化干部人事制 度改革的要求，积极推进事业单位人事制度改革，在实行多种形式的选人用人制度、 深化职称改革、促进入才流动、搞活工资分配等方面进行了积极探索，积累了有益的 经验。但是，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，事业人事管理制度改革的进 程与各项事业的发展还不相适应。一是由国家兴办的事业单位规模过大，增长速度过 快，供养人员过多，财政负担过重；二是在人事管理中实行身份管理和终身制度难以 形成人员能进能出，职务能上能下，待遇能高能低的机制，事业单位难以将内部激活； 三是实行国家大一统的用人制度，单位普遍缺乏用人自主权，使事业单位难以通过人 事运作调动各类人才的积极性；四是形成了人才部门所有、单位所有，使各类人才选 择单位和岗位的自主权受到限制，难以形成人才的优化配置；五是管理方法单一，缺 乏激励机制，既不符合事业单位的自我发展特点，又遏制了各类人员积极性和创造性 的发挥等等，这些弊端严重地束缚了各类人才才华的施展，阻碍着事业单位的发展。 事业单位自身存在的这些弊端必须通过改革才能解决。所有这些，都要求把加快推进 事业单位人事制度改革作为促进国家整体改革和发展的一项重要而紧迫的任务。 由于事业单位是中国特有的现象，事业单位人事制度改革没有现成的模式 可以借鉴，需要我们从具体的改革实践中不断摸索总结经验，因此关于事业单 山东大学硕士学位论文 位人事制度改革的研究具有十分重要的现实意义。社会的发展进步需要相关理 论的与时俱进，这就需要我们认真研究新时期人事制度改革面i 临的新问题，提 出新的思路和新的解决办法。 1 2 研究方法及国内外研究现状 1 2 1 国内外研究现状 在我国，对事业单位人事制度改革问题的研究虽然不属于一个陌生的课题，但国 内研究事业单位人事制度改革的理论与实践仍然处于探索阶段。近年来，国内部分学 者和政策顾问与有关政府部门合作，对事业单位改革进行了几次系统研究。他们在进 行理论研究的基础上，结合国际经验和中国的最新情况，提出了关于未来改革的建议， 做出了今后事业单位改革方向的理论底线论述。 一、成思危一“六要素模式 成思危领导的事业单位改革研究课题组强调事业单位改革需要确立一个“目标模 式 ，并迸一步提出了一个包含六项要素的模式。第一个要素是区分公共物品和私人 物品。沿着这一思路，该研究认为需要把不生产公共物品的事业单位转制为企业，同 时把与公共物品提供有关的事业单位转制为可由政府或民营机构运作的非营利机构。 政府负担起管理和运作纯公益性非营利机构的主要责任，而准公益性非营利机构应主 要由民营机构运作。“目标模式”的第二个要素是“整合社会资源 ，通过慈善捐助和 向使用者收费为公共物品的提供付费。该研究希望在中国，“非营利机构成为社会服 务创新的主要源泉 ，而且“非营利机构的收入主要来自社会；第三个要素是“给予 非营利机构优惠政策、合格的慈善组织享受免税待遇；第四个要素是制定“招募志 愿者 战略( 因为中国的非营利机构应更多地依靠志愿工作人员) ；第五个要素是“加 强立法 ，通过立法使非营利机构独立于政府之外；第六个要素是实施“科学管理 ， 包括对非营利机构的管理者和职工进行技能培训。就整体而言，这是一个以非营利机 构为中心的改革建议。 二、范恒山一“三类型 模式 国家发展和改革委员会综合体制改革司司长范恒山在国家发展和改革委员会、经 合组织和世界银行联合主办的关于事业单位改革的一个国际研讨会中，概述了国家发 改委的观点。总的来说，他提出应该把事业单位重新定义为介于政府和企业之间的、 进行社会服务和公益性服务的组织：即它们的基本特征是非政府、非企业、非营利。 o 王燕妮：中国事业单位改革的战略与实践研究，理论研究，2 0 0 8 年0 2 期。 2 山东大学硕士学位论文 他建议事业单位应在“公共事务、公益性服务、社会互助和慈善援助等领域内运作。 与之相应，可以划分出三种具有不同功能的事业单位：( 1 ) 从事社会服务和公用事业 服务的机构，这类事业单位的功能是通过改善公共物品和服务的提供，满足日益增长 的社会需求；( 2 ) 从事社会保障、社会救济、慈善施助事业的机构，这类事业单位的 功能是促进扶贫济困事业的发展，提倡共同繁荣的价值观念；( 3 ) 从事政府和企业之 间沟通协调服务的机构。这类事业单位通过沟通协调促进政府目标和企业行为之间的 对接。在资金提供方面，他提出了以下模式：( 1 ) 政府全额提供。这类事业单位提供 纯公益性社会服务，如基础教育、公共卫生、基础科学和技术研究。从总体上讲，这 类事业单位应“由政府组织设定 。( 2 ) 捐款。从事扶贫济困事业的事业单位可以把收 到的捐款拿出一部分作为其日常运行资金，但要接受严格的审计和监督。( 3 ) 政府合 同。政府可以通过签订合同的形式将需要提供的某些服务外包。( 4 ) 使用者收费。作 为政府和企业之间中介的事业单位可以通过收取服务费获得收入。 三、葛延风一“政府主导模式 国务院发展研究中心课题组负责人葛延风发表的一篇论文提出了事业单位改革 的一些关键问题，表明了他们与成思危课题组对某些重要问题的不同看法。国务院发 展研究中心的研究指出，一些主要提供“社会公益性服务”的事业单位已经过度市场 化，“放权过度、约束不足”，这些事业单位“突出机构和个人利益目标而忽视甚至背 离、损害社会公益目标，利润最大化成了它们的唯一目标。研究还强调，政府必须 负担起组织此类“社会服务 的责任，不管是直接通过国有部门，还是采取其他间接 的形式。该研究承认非营利机构参与服务提供，以及与民营营利都门签订合同购买服 务都会起到一定的作用，但提醒人们在这方面要注意防止本末倒置。研究还警告说， 改革者应该对非营利机构提供服务这一制度创性构想保持适度谨慎的态度，同时指出 必须确保扩大事业单位自主权要与相应的问责机制相互协调。研究强调，不论采取什 么样的提供方式，“公益性社会服务 的提供都应该由政府直接组织，其中包括由政 府提供必需的预算投入。因此，事业单位改革必然涉及到重新将社会公益性服务确定 为资金投入重点。此外，改革还应包括政府间财政转移支付制度的全面改革，目的是 确保各级政府能够分配到足够的收入和财政转移支付来完成每一级政府承担的职责。 从总体上来说，国内对事业单位人事制度改革问题的研究还存在一些不足，研究 的系统性和深刻性不够。目前国内的学术理论尚停留在总体框架的认知范畴，虽然已 经指明了未来改革的方向和出路，但是对于改革进程中的细枝末节还没有深入细致的 山东大学硕士学位论文 研究，对于错综复杂的改革障碍也没有拿出具体的可行方案。 在西方发达国家，那些介于政府与企业之间的所谓第三部门( 非营利社会组织) ， 发挥着类似于我国事业单位的职能作用。非营利( n o n - p r o f i to r g a n i z a t i o n ，简称n p o ) 这个词产生于美国，但无人知道是谁最先提出来的。在美国，人们把公益性的组织称 为非营利组织。不管各类非营利机构之间有着多么大的不同，但是“非营利”可以概 括他们的共性。在国外，n p o 是介于政府与企业之间的第三部门。具体来讲，政府部 门属于第一部门，私人企业或市场部门属于第二部门，而n p o 贝j j 属于第三部门。又称 非营利部门。非营利组织从事的活动必须是社会公益事业，如慈善、救助、科学、教 育、体育、文学、宗教等；非营利组织的活动不以营利为目的，经营所获得的结余不 能分配给组织的任何工作人员、负责人以及投资者；任何单位或个人不因为出资而拥 有非营利组织的所有权；任何投资者对非营利组织的投资都不能收回，非营利组织一 旦进行清算，清算后的剩余财产应继续用于社会公益事业。目前，国际上关于非营利 组织的定义比较有代表性的观点有如下几种： 第一，法律定义法。例如美国税法规定，免税组织必须符合三个条件：一是 该机构的运作目标完全是为了从事慈善性、教育性、宗教性的事业，或者是为了达到 该税法明文规定的其他目的；二是该机构的净收入不能用于使私人受惠；三是该机构 所从事的主要活动不是为了影响立法，也不干预公开选举。在美国，凡是能够享受免 税资格的组织便是非营利组织。 第二，资金来源定义法。联合国的国民收入统计系统将经济活动划分为五大类： 金融机构、非金融机构、政府、非营利组织和家庭。非营利组织与其他四类社会组织 的区别在于，非营利组织的大部分收入不是来自以市场价格出售的商品和服务，而是 来自于其成员交纳的会费和支持者的捐赠。 第三，组织的“结构与运作”定义法。美国学者萨拉蒙认为非营利组织是：正式 设立的达到一定规模的公共组织，一般要具有法人资格；体制方面是从政府脱离出来 的民间组织，组织的本质是民间团体而不是官方机构；组织不进行利益分配；组织自 主管理；组织具有志愿性：组织具备公共性。 第四，组织功能定义法。日本学者川口清史认为，非营利组织一般是指不以获取 利润为目的，而从事商品流通、生产和提供服务的民间组织。 综上所述，国外学者比较早的就对非营利组织作过理论研究，提出了很多学说和 理论模型。例如，英国学者r i c h a r ds h o i c h e t 率先提出非营利组织经营管理完整的 三角模式；日本学者川口清史提出了非营利组织财务管理的目标；美国学者s a l a m o n 4 山东大学硕士学位论文 提出了非营利组织六个方面的特征。总体看来，国外非营利组织研究尚处于成长阶段， 还存在着明显的不足，但是近三十年国外对非营利组织的研究也取得了一定成果。尽 管我国与国外发达国家政治经济体制和经济社会发展背景等国情不尽相同，但国外关 于非营利组织治理的成功经验，对我国事业单位的改革仍具有重要的借鉴意义。 1 2 2 研究方法 为了做好课题研究，在获取资料和具体分析研究时采用了多种方法，主要有以下 两种： 一、文献研究法。文献法也称二手资料调查法，就是通过收集有关的各种文献资 料，选取有用信息的方法。在本文中，由于时间关系，在获取有关理论和实践经验介 绍方面尽可能采用了文献法。首先查阅了大量有关事业单位改革的报刊和杂志，特别 是社会类核心期刊，了解当前国内关于事业单位改革的最新研究成果；其次，通过人 事系统内部刊物和网站，掌握改革信息，汲取有益改革经验；三是有针对性地阅读了 一些关于行政管理体制改革、公共事业管理，以及n g o ，n p o 方面的书籍、论文等，进 一步打好理论基础。四是查阅了大量的国民经济和社会发展资料、机构编制统计资料、 以及历次机构改革的历史资料，掌握了研究对象的基本情况，了解了历史上的改革状 况，起到了总结经验、开拓思路的作用。 二、个案访谈法。个案访谈是深入解剖典型的有效研究方法。我们在参与观察的 基础上，到比较有代表性的事业单位和试点单位进行调查研究，与事业单位的领导、 组织人事干部和一般人员进行深度访谈，了解事业单位运行过程中存在的突出问题， 以及单位、个人对事业单位改革的期望和看法，从而获取了大量信息，为发现问题和 及时提出改革策略提供了依据。 1 3 研究内容 本文的研究框架主要包括五个部分： 第一部分，绪论，介绍了论文选题的背景和意义、国内外研究现状、本论 文的研究内容和方法； 第二部分，介绍了事业单位人事制度改革的背景，分析了人事制度改革的 现状，总结了国内外相关的理论与实践。 第三部分，围绕用人、分配、社会保障三个方面探讨人事制度改革问题 第四部分，客观分析事业单位人事制度改革中遇到的障碍。 第五部分，从现实的层面对事业单位人事制度改革提出政策建议。 山东大学硕士学位论文 第二章事业单位人事制度改革概况 2 1 公共管理中的事业单位 作为一种社会组织，“事业单位 概念产生于新中国建立之初，是我国特有的称 谓。1 9 5 5 年7 月，在全国人大常委会关于1 9 5 4 年国家结算和1 9 5 5 年国家预算的报告 中，我国从经费使用的角度首次使用了事业单位的概念。 1 9 6 3 年7 月2 2 日发布的国务院关于编制管理的暂行办法，把教育、卫生等事业 单位表述为：为国家创造或改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫 生等需要，其经费由国家事业费用开支的单位。 1 9 6 5 年5 月4 日出版的国家编制委员会国家机关、事业、组织编制界限的意见( 草 稿) 把事业单位表述为：凡是直接从事为工农业生产和人民文化生活等服务的活动， 产生的价值不能用货币表现，属于全民所有制单位编制的单位，列为国家事业单位编 制。 1 9 8 4 年召开的全国编制工作会议把事业单位表述为：凡是为国家创造或改善生产 条件，从事为国民经济、人民文化生活、社会福利等项活动服务，不是以为国家积累 资金为直接目的的单位，可定为事业单位，使用事业单位编制。 1 9 9 8 年1 0 月2 5 日，朱镕基总理签署第2 5 2 号国务院令，发布了事业单位登记管 理暂行条例，对事业单位的概念重新界定为：“国家为了社会公益的目的，由国家机 关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社 会服务组织 。这一定义接近于公共事业的概念： 第一，从设立宗旨来看，新定义明确指出，事业单位的服务宗旨是“为了 社会公益目的”。鲜明的将事业单位与其他营利性社会组织区别开来。 第二，从举办主体来看，新定义将其限定在“由国家机关举办或者其他组织利用 国有资产举办 ，明确了事业单位与其他非使用国有事业资产的社会组织之间的界限。 除了国家机关之外，事业单位、社会团体和国家特批的团体、国有企业等“其他组织 运用国有事业资产，接收社会捐赠，以及其他经法律确认为国家所有的资产，来从事 公益性社会活动的单位，都是事业单位。它们有三种情况：( i ) 原事业单位利用国有 6 山东大学硕士学位论文 资产举办的，如普通高等学校的医院；( 2 ) 人民团体或经国务院批准免予登记的团体 利用国有资产举办的，如全国总工会、妇联、侨联、台联、共青团、科协、工商联等 举办的医院、学校、幼儿园等：( 3 ) 国有企业举办的，如中国汽车工业总公司、中国 石油化工工业总公司等举办的职工医院、子弟学校等。 第三，从活动性质来看，新定义将事业单位界定为“社会服务组织，清晰的划 分了事业单位与提供有形产品的企业和实行社会决策的政权单位的区别，这是对事业 单位活动属性的限定。事业单位通过提供精神产品和服务，满足人们发展和享受的需 要，其服务领域涉及城市社会的各个行业。通常所说的教育、科技、文化、卫生只是 事业单位的几个主要领域。 由于大多数事业单位建立的目的是提供公共服务，同时，为了适应社会主义市场 经济建设，并与国际接轨，对于“事业单位 这个特殊概念，专业人士反复斟酌，给 其对应的英文名称p u b li cs e r v i c eu n i t ( 公共服务机构) ，其定义是指在教育、 医疗、科研、文化、体育以及农业技术服务等领域为社会公众提供公共服务的机构和 组织的总称。圆 2 2 事业单位人事制度改革 2 2 1 传统事业单位人事制度的基本特点与弊端 计划经济体制下，事业单位实行行政事业一体化的人事制度，国家以行政任用方 式建立事业单位的用人制度。这- - $ , j 度有三个基本特点： 第一，国家是事业单位的真正用人主体：国家制定统一的人事制度；国家规定事 业单位( 实质是国家) 与其工作人员的关系：国家确定事业单位人员编制；国家制定 事业单位用人计划；国家运用计划与行政指令手段调配人员，负责事业单位人员供给； 国家制定工资政策、工资制度、工资标准，事业单位没有独立用人权，事业单位仅是 事业单位工作人员的办公场所事业单位仅仅代表国家管理国家分派到事业单位的工 作人员、执行有关人事制度与政策。 第二，不存在独立的事业单位人事制度。事业单位和国家机关实行一体化的人事 制度。事业单位的管理人员与专业技术人员同属于国家干部，执行与国家机关相同的 干部人事制度；事业单位的工人与国家机关的工人同属于机关事业单位工人。事业单 。成思危：中国事业单住改革一模式选择与分类指导，民族与建设出版社，2 0 0 0 年版。 o 范恒山： 事业单位改革：国际经验与中国探索，中国财政经济出版社，2 0 0 4 年l o 月版。 。范恒山：关于中国事业单位改革几个重要问题的思考，中国经贸导报，2 0 0 4 年第1 2 期。 7 山东大学硕士学位论文 位工作人员与国家机关工作人员在任用关系、奖惩考核、工资分配、福利保障等方面 没有区别。 第三，事业单位工作人员与国家的任用关系属于公职关系，以法律观点看，即属 于行政法律关系范畴的行政任用关系，而非平等主体之间形成的劳动雇佣关系。事业 单位工作人员属于国家公职人员，事业单位人事制度属于国家公职人员人事制度。 上述人事制度与计划经济体制和“大一统 的干部人事制度是相适应的，因而有 其客观基础与合理性。但在市场经济条件下，这种“大一统 的人事制度不利于市场 经济及各项社会事业的发展，与干部人事制度发展趋势、改革方向也是相背离的。同 时，这种人事制度已经弊病丛生，严重扼杀了事业单位用人的自主权，阻碍了人才的 合理流动，造成了人力资源的内耗与浪费。 第一，事业单位规模仍然很大，增长过快，从而财政负担过重没有根本性的缓解。 根据2 0 0 4 年公布的数字，全国国有单位职工总数6 6 2 1 万人，事业单位3 0 0 3 万人， 占总数的4 6 ；同期，国有单位职工工资总额支出为9 6 9 4 亿元，其中事业单位为4 2 8 8 亿元，占总数的4 4 2 ；另外，事业单位占全国财政供养人数已经达到7 7 ，成为国 家财政最大的一项开支。相对于政府机关和国有企业改革，事业单位的改革相对滞后。 再加上国有企业改革和政府机构改革过程中，有一部人分流到事业单位，使事业单位 人满为患的问题非常突出。如1 9 9 8 年政府机构改革期间，机关人员减少了0 0 2 ， 事业单位人员却反比上年增加了2 3 。事业单位拥有的资产超过了3 0 0 0 亿，国家每 年在事业单位的费用，占财政指出的3 0 以上。然而相对于事业单位所拥有的资源， 它对社会的贡献很不成比例。据统计，事业单位对中国g d p 的贡献在5 一1 0 之间。 6 0 的人才，三分之一的国有资产，国家预算开支的三分之一，贡献才是5 一1 0 9 6 。可 见事业单位的效率极为低下。以科技为例，我国7 5 的科技成果得不到转化，国家每 年4 0 0 多亿元的科技拨款，大部分成了人头费、行政费。事业单位韵职能是向人民提 供公共产品和公共服务，但由于事业单位人员过剩，管理体制落后，国家对现有事业 机构的大量资金投入，在相当程度上用来养人，造成事业单位应当给社会提供的公共 服务严重不足，制约了经济的协调发展。 第二，政事一体，按照行政机关的管理模式管理事业单位工作人员。国家把行政 化的人事管理模式用于事业单位，将事业单位管理人员、专业技术人员与党政机关干 部一并纳入国家干部范围，按照党政机关干部人事制度管理各类事业单位人才，在人 江泽民：人才是科技进步和经济社会发展最重要的资源，论科学技术，中央文献出版社，2 0 0 l ，第9 4 页。 8 山东大学硕士学位论文 员安排、工资、福利待遇、考核机制等方面与国家机关的公务员相似。主要特点是： 国家是事业单位的真正用人主体，事业单位人员设置受人事编制部门控制，不存在独 立的事业单位人事制度，事业单位不能根据自身发展的需要，对人员的需求变化做出 调整。事业单位的工作人员与国家的任用关系属于工职关系，以法律的观点看，即属 于行政法律关系范畴的行政任用关系，而非平等主体之间的劳动雇佣关系，当事业单 位的人员与单位发生矛盾时，不能借助劳动法维护自己的权利。事业单位的管理主要 是采用垂直的行政官僚管理模式，不同部门的事业单位享受不同的级别待遇；领导人 员与政府部门的人员一样分成不同的级别，参照公务员的工资执行标准。 行政一体化人事制度既导致用人与治事的脱节，也不利于人才资源的优化配置； 同时，事业单位缺乏必要的用人权，一切按行政计划与行政命令行事，事业单位没有 权力、没有能力、也没有动力根据实际需要实施人力资源开发与管理，这在一定程度 上造成了人才“干多干少一个样、“能进不能出 及部门所有、单位所有等弊端。另 外，政事一体客观上强化了官本位意识，不利于调动事业单位工作人员的积极性，也 不利于社会事业的发展。 第三，管理方式单一、管理手段落后、管理机制缺乏活力。事业单位内部人员基 本分为三种：管理人员、技术研究人员和后勤服务人员。长期以来，事业单位套用机 关方式管理所有人员：人员由国家按计划配给，级别由国家确定，工资由国家统发并 执行相关标准，福利按规定提取、发放。领导人员采取委任制和终身制，按行政级别 的高低享受不同的待遇。主管部门对事业单位领导人员的考核缺乏法定的绩效责任关 系。事业单位内部人员之间也缺少竞争激励机制，人员之间的分配具有明显的平均主 义色彩。事业单位的人事管理也是简单的事务管理，不需要人力资源发展战略，没有 引才、用才、育才、留才系统规划，不用协商，不必依据岗位与人才特点制定精细化、 人性化的管理方式，只要由国家计划、行政命令、工资基金，人事工作就可以维持、 运行。由于缺少科学的管理与激励模式，因而无法对事业单位各类人员进行科学化、 精细化管理，不利于事业单位各类人才的成长与积极性的调动，严重窒息了各类人员 的创新能力。如1 9 9 6 年，我国从事研究开发的总人数和企业研究与开发的人数均列 世界第4 位，而我国科研与专科指标的国际竞争力只分别列世界第3 2 位和第2 1 位。 2 2 2 事业单位人事制度的改革历程 改革开放以来，伴随着干部人事制度改革与国家事业管理体制改革的不断深入， 计划经济体制下形成的大一统的入事制度逐渐分解成三套相对独立的人事制度：国家 9 山东大学硕士学位论文 行政机关( 包括其他国家机关、党群机关) 适用或参照执行国家公务员制度；企业组 织适用以劳动合同为基础的企业劳动人事制度；事业单位适用事业单位人事制度。现 行的事业单位人事制度原始计划经济体制下大一统的干部人事制度、机关事业单位人 事制度组成部分，改革开放后经历局部改革与调整后形成了一种特殊的、相对独立的 公职人员人事制度。如果粗线条的概括2 0 年来我国的人事制度改革，大致进程是： 首先是企业人事制度进行改革，通过推行全员合同制等，逐步建立以劳动合同为基础 的属于劳动关系范畴的企业劳动人事制度；其次，国家行政机关通过推行国家公务员 制度，将党政机关人事制度从大一统的干部人事制度、机关单位人事制度剥离出去， 建立以行政法律关系为基础的国家公务员制度。原来大一统的干部人事制度、机关事 业单位人事制度剩下的部分，经过单项或局部改革，构成事业单位人事制度的主干部 分。这一概括似乎是说现行的事业单位人事制度不是积极、主动改革的产物，而是改 革的剩余。但从总体上说，情况就是如此。改革开放2 0 多年来，事业单位人事制度 也进行了许多改革，如扩大单位用人自立权、实行专业技术职务职称制度等。上述改 革总体上看是单项的、局部的、不彻底的，缺乏清晰、完整的目标与准确的定位，没 有从根本上触动事业单位人事制度的基础。从比较意义上分析，与机关、企业建立全 新的制度体系相比，事业单位人事制度改革无论在深度还是在广度上都是相形见绌 的。事业单位人事制度改革的滞后，无疑将制约我国科教文卫等各项事业的快速发展。 2 0 0 0 年中共中央制定出深化干部人事制度改革纲要和中组部、人事部联合下发 关于加快推进事业单位人事制度改革的意见后，事业单位人事制度改革的步伐加 快了。改革也取得了一些成果，至2 0 0 4 年初，全国已有3 0 多万个事业单位、8 0 0 多万 职工实行了聘用制度。但与各项事业发展对人事制度改革的要求相比，总体进展及成 效并不理想。 经过改革后的事业单位人事制度目前有如下特点： 第一，独特的公职制度。与国外相比，市场经济国家没有事业单位这类组织，国 家举办的公共事业组织一般属于政府机构，具有公法人地位，其工作人员属于国家公 务员。在我国，事业单位工作人员属于国家工作人员，一般有国家财政供养，因而事 业单位人事制度属于公职制度。但我国法律规定事业单位不属于国家机关，事业单位 并没有明确赋予行政主体法律地位，事业单位工作人员不具有国家机关工作人员身 份，也不适用与国家公务员制度。因此，事业单位人事制度是一种不同于国家公务员 赵立波：事业单位改革，山东人民出版社，2 0 0 3 年。 l o 山东大学硕士学位论文 制度、特殊的公职制度。 第二，整体因袭与局部变革并存。事业单位人事制度包括事业单位本身是计划经 济体制下的产物，这一制度虽经历2 0 年改革依然较为完整的保存下来，其核心特征 ( 国家工作人员性质、财政供养、国家统一确定级别待遇等) 仍然沿用至今。近2 0 年来，事业单位人事制度也进行了许多改革，如扩大单位用人自立权、建立辞职辞退 制度、实行职称评审分开、改革分配制度等。上述改革从总体上看是局部的、不彻底 的，没有从根本上改变事业单位人事制度的基础，而且远远滞后于党政机关、企业的 人事制度改革。 第三，1 日的弊端尚未根除，新的问题不断产生。计划经济时代事业单位人那是制 度的许多弊病至今依然保留，如按照行政机关的管理模式管理事业单位工作人员、缺 乏科学分类、国家统的过死、管的过严、事业单位缺乏用人权与自主性、管理方式单 一、管理机制缺乏活力等。社会转型过程中，一些新的问题、新的矛盾又突显出来， 如宏观调控不力，人员增长过快；内部约束机制缺乏，事业单位收入趋向个人分配； 不同单位、不同地区收入差距加大；社会保障体系不健全；事业单位出口不畅。 根据最新的统计，经过几年的改革，我国共有事业单位1 4 0 万个，独立核算事业 单位9 5 2 万个，拥有近3 0 0 0 亿国有资产，从业人员3 0 0 3 万人，广泛分布在我国教 科文卫体等1 2 大行业，1 0 0 多个小的类别中。其中中央单位1 7 2 5 万人，地方单位 2 8 2 4 8 万人。如果再加上国有企业办的事业单位人员，接近4 0 0 0 万人，是全国公务 员总人数( 6 3 6 9 万) 的4 6 倍。 目前，事业机构大体有2 5 种行业类别，包括教育、科研、勘察设计、勘探、文 化、卫生、体育、新闻出版、农林牧水、交通、气象、地震、海洋、环保、测绘、信 息咨询、标准计量、知识产权、进出口商检、物资仓储、城市公用、社会福利、经济 监督、机关后勤及其他。7 0 以上的科研人员、9 5 以上的教师和医生都集中在各类事 业单位，其经费支出占政府支出的2 0 以上。全国事业机构中，全额拨款单位、差额 拨款单位、自收自支单位的比例分别是6 5 、1 5 、2 0 。按实有人数计算，在全额拨 款事业机构中工作的人员占总数的6 0 ，在差额拨款和自收自支事业机构中的人员， 分别占2 1 和1 9 。与政府机构数量从中央到地方呈几何级数增加的特点相一致，中 央各部门的事业机构总数为4 2 8 7 家，占全国的0 3 7 ，从业人员占全国的7 8 7 ，地 方所属的事业机构占了比较大的比例。 中国的经济资源有相当大一部分投入到了事业单位，其中包括6 0 的受过最良好 m 束大学顿学位论i 教育的专业技术人员大量的国有土地，大约三分之二的非经营性国有资产以及各级 政府综合预算经常性开支的三分之一。 事业单位行业分布、经费来源、人员结构等分析图表如下： 图表一：事业单位机构致、人员数捶名示意图( 截止2 0 0 0 年底) 辩来誊北京：国家统计局2 0 0 0 年统计年鉴皿 北京：中国缝计出版社，2 0 0 i 妾辑来谭，北京：田家统计月2 0 0 i 年统计年鉴阻 北京：中国统计出版社2 0 。2 山东大学硕士学位论文 资科来源：北京：国家统计局2 0 0 1 年统计年鉴 蜘北京：中国统计出版社，2 0 0 2 教育部，2 0 0 t 年全国教育发展统计公报 z 3 ，2 0 0 2 - 6 - 1 3 2 2 3 事业单位人事制度改革的目标与总体思路 事业单位人事制度改革面临的既是一个烙有深深计划体制痕迹的制度体系，又是 一个处在变革并在变革中不断产生新问题、新矛盾的制度体系。因此，改革是在双重 约束条件下展开，这意味着事业单位人事制度改革是将来式、现在式、过去式并存的 改革：首先，改革必须将利刃指向计划体制，革除计划体制及由此产生的各种弊端： 其次，改革应有效解决转型过程中衍生出的并且还在不断衍生的新问题、新矛盾；最 后，改革应当是朝着建立形成适应社会事业发展、提供事业单位活力、有利于各类人 才开发与管理的新制度、新体制不断努力的过程。将来式、现在式、过去式并存，要 求这一改革应有清晰的目标、系统的思路、突出的重点与可操作的措施。 事业单位人事制度改革的目标有以下几点：一是构建一个新体制，即充满着生机 与活力的人事管理新体制，这个新体制应当具备六大特征：政事职责分开：分类管理到 位：单位自主用人：个人自主择业：制度规章健全：配套措施完备。二是形成一套新机 制，比较重要的有四大机制，即竞争上岗机制、双向选择机制、利益驱动机制和优胜 劣汰机制。三是创建一套新制度，主要包括全员聘用制度、竞争上岗制度、岗位管理 制度、岗效工资制度、契约合同制度、专业技术职务评聘分开制度、双考录用制度、 流动用人制度、兼职兼薪制度、执业资格制度、职员制度、领导人员管理制度、分流 人员安置制度、人事宏观管理制度、人事监督制约制度等。四是建设一支好队伍。这 1 3 山东大学硕士学位论文 支队伍应当符合“规模适中，素质精良，专业配套，结构合理，活力强盛 的要求。 改革的基本思路是走“脱钩、分类、放权、搞活 的路子，改变用管理党政机关 工作人员的办法管理事业单位人员的做法，使事业单位的人事制度与党政机关的人事 制度脱钩，逐步取消事业单位的行政级别，不再按行政级别确定事业单位工作人员的 待遇；根据社会职能、经费来源的不同和岗位性质的不同，建立符合不同类型事业单 位特点和不同岗位特点的人事制度，实行分类管理；在合理划分政府和事业单位职责 权限的基础上，进一步扩大事业单位的人事管理自主权建立健全事业单位用人上的自 我约束机制；贯彻公开、平等、竞争、择优的原则，引入竞争激励机制，通过建立和 推行聘用制度，搞活工资分配制度，建立充满生机活力的人事制度。通过制度创新， 配套改革，充分调动各类人员的积极性和创造行，促进优秀人才成长，增强事业单位 的活力和自我发展能力，减少国家财政负担，加快建设高素质社会化专业技术人员队