（公共管理专业论文）从生态文明视野对乡镇领导政绩考评的探讨.pdf

从生态文明视野对乡镇领导政绩考评的探讨 摘要 “任何目标的达成，必须用科学的制度来支撑和维系。党的十七大在 党的历史上首次明确把“建设生态文明”写进党的文献，并提出了通过生 态文明建设实现国民经济又好又快发展的战略目标。乡镇政府作为我国最 基层的政权组织，乡镇领导自然就是这一战略目标的实施者、落实者，对 乡镇领导的政绩考评也就必然要引导、规范乡镇领导形成利于这一战略目 标达成的行为方式。传统的政绩考评机制由于存在“虚长、虚增、虚高、 虚胖 领导实绩的因子，不仅误导乡镇领导的行政行为，使其与科学发展 观、生态文明建设的目标要求相悖，而且损坏了党群干群关系及党和政府 的形象，危及一个地方全面建设小康社会的进程。为此，遵循生态文明建 设的“绿色价值观”和“生态政绩观 ，对乡镇领导政绩考评进行改革创 新就成为非常有必要的实用课题。 在对绿色政绩的涵义、特点进行分析的基础上，本文认为，以“绿色” 为标尺对传统的乡镇领导政绩考评内容要素进行整合重组，既符合党提出 的“完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系”的新要 求，又是实现可持续发展，确保全面建设小康社会目标实现的理性选择。 对传统政绩考评现状进行了分析，探讨将绿色考评内容要素作为分辨乡镇 领导政绩优劣的形势发展必要性与现实可行性。在此理论基础上，结合系 统理论设计原则和科学发展观的内涵，对乡镇领导绿色政绩考评的内容要 素进行了设想，具有简单、实用等特点，力求为党提高选人用人公信度提 供一个思路与模型。 本文共分为四个部分。 第一部分绪论。本部分主要介绍文章研究背景、国内外研究现状及研 究方法。 第二部分探讨生态文明建设对乡镇领导政绩考评的意义。本部分首先 分析生态文明建设的重要性及对传统乡镇领导政绩考评的挑战，并从生态 文明视野分析当前乡镇领导政绩考评的弊端。旨在说明贯彻落实科学发展 观，推进经济又好又快发展，必须对传统的政绩考评进行改革创新。 第三部分分析绿色政绩的涵义和特点，及建立绿色政绩考评内容要素 的行为导向作用。旨在为下文设想乡镇领导绿色政绩考评内容要素找到对 应点。 第四部分对乡镇领导绿色政绩考评进行设想。本部分从绿色政绩考评 建构的角度，提出了设想的原则及权重。将考评内容要素分为生态经济综 合发展、生态社会和谐发展、生态资源节用发展及生态环境保护发展四个 维度，并对具体运用提出意见。旨在提高本文在实际中的可操作价值。 关键词：生态文明乡镇领导政绩考评 t h ei n q u i r yo nt h el e a d i n gp l i t i c a la h i v e m e n t s f r o mt h ee c o l o g i c a lc i v i l i z a t i o n a bs t r a c t ”w em u s tu s et h es c i e n t i f i cs y s t e mt os u p p o r ta n dm a i n t a i na n yg o a l s ” t h ep a r t y s17l a r g e s tp a r t yi nt h eh i s t o r yo ft h ef i r s tc l e a r ”t h e b u i l d i n go f e c o l o g i c a lc i v i l i z a t i o n ，”w a sw r i t t e ni n t ot h ep a r t yl i t e r a t u r ea n dp r o p o s et h e g o a lo ft h er a p i de c o n o m i cd e v e l o p m e n tb ye c o l o g i c a lc i v i l i z a t i o nc o n s t r u c t i o n a st h eb a s ep o l i t i c a lo r g a n i z a t i o n ，t h el e a d e r so ft h et o w ns h o u l db et h ep e r s o n w h oc a r r yo u ts t r a t e g y , t h et r a d i t i o n a lp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nm e c h a n i s m b e c a u s eo f t h e u n p r a t i c a li m p r o v e m e n t ，i n c r e a s e t h u sm is l e a d i n gb e h a v i o ro f t h et o w n s h i p l e a d e r s ，w h i c hm a k e st h es c i e n t i f i cc o n c e p to fd e v e l o p m e n t ， e c o l o g i c a lc i v i l i z a t i o na n dc o n t r a r yt ot h eo b j e c t i v e sa n dr e q u i r e m e n t s ，a n d a l s od a m a g i n gt h er e l a t i o n sb e t w e e nt h ep a r t ya n dt h em a s s e s ，d a m a g i n gt h e p a r t ya n dt h eg o v e r n m e n t si m a g e ，t h r e a t e n i n gal o c a lc o m p r e h e n s i v ep r o c e s so f b u i l d i n g aw e l l o f f s o c i e t y s o ，f o l l o w i n g t h e e c o l o g i c a l c i v i l i z a t i o n c o n s t r u c t i o no f ”g r e e nv a l u e s a n d ”e c o l o g i c a lv i e wo np e r f o r m a n c e ，h a s b e c o m e av e r yn e c e s s a r ya n dp r a c t i c a ls u b j e c tf o rp l i t i c a la h i v e m e n t s b a s i n go na c h i e v e m e n t si nt h eg r e e na n dt h ea n a l y s i so ft h ec h a r a c t e r i s t i c s o nt h eb a s i so ft h i sp a p e rt h a ta g r e e n ”t ot h et r a d i t i o n a lr u l e ro ft h et o w n s h i p l e a d e r s h i pp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na se l e m e n t so fi n t e g r a t i o na n dr e s t r u c t u r i n g ， i ti si nl i n ew i t ht h e p a r t y s ”p e r f e c te m b o d i m e n tt h ec o n c e p to fs c i e n t i f i c d e v e l o p m e n ta n dac o r r e c tp o li t i c a la c h i e v e m e n t sr e q u i r e m e n t so fe v a l u a t e s y s t e m ，b u ta l s oi sc h o i c e st oa c h i e v es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ta n de n s u r et h e f u l lr e a l i z a t i o no fo b j e c t i v e so fb u i l d i n gaw e l l o f f s o c i e t y a n a l i s et h e p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no ft h et r a d i t i o n a ls t a t u sa n de v a l u a t eg r e e nc o n t e n t e l e m e n t st od i s t i n g u i s ht o w n s h i pa sal e a d i n gp o l i t i c a la c h i e v e m e n t s i nt h i s t h e o r y , i tb a s e do nt h ep r i n c i p l eo fc o m b i n i n gt h e o r ya n dd e s i g nt h ec o n t e n to f t h es c i e n t i f i c c o n c e p t o f d e v e l o p m e n t ，l e a d i n g t ot h e t o w n s h i pg r e e n p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no ft h ec o n t e n te l e m e n t so ft h ev i s i o ni th a ss i m p l e ， p r a c t i c a l e a t u r e s ，a n ds t r l v et oi m p r o v et h ep a r t yo fs e l e c t i n ga n da p p o i n t i n g ， 一 一 一 一 - 一 p e r s o n n e lt op r o v i d eal e t t e ro fi d e a sw i t ht h em o d e l t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t of o u rp a r t s t h ef i r s tp a r to fi n t r o d u c t i o n t h i sa r t i c l ei n t r o d u c e ss o m eo ft h eb a c k g r o u n d ，o fr e s e a r c ha n dr e s e a r c h m e t h o d s ，a th o m ea n da b r o a d t h es e c o n dp a r to ft h ee c o l o g i c a lc i v i l i z a t i o na n dt h et o w n s h i pl e a d e r s h i p p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns i g n if i c a n c e t h ef i r s tp a r ti sa b o u tt h ee c o l o g i c a l c i v i l i z a t i o na n dt h ei m p o r t a n c eo ft r a d i t i o n a l p e r f o r m a n c ea n dc h a l l e n g e e v a l u a t i o no ft h et o w n s h i pl e a d e r s h i p s h o r t c o m i n g s a i m i n ga ts t a t i n gt h e s c i e n t i f i c c o n c e p to fd e v e l o p m e n t ，p r o m o t i n ge c o n o m i cd e v e l o p m e n t i ti s n e s a s s r yf o rt h et r a d i t i o n a lp e r f o r m a n c ea p p r a i s a lt oc a r r i yo u tr e f o r m i n ga n d i n n o v a t i o n t h et h i r d p a r t a n a l i s e st h e m e a n i n g a n dc h a r a c t e r i s t i c so f g r e e n p e r f o r m a n c e t h i sp a r tp r o p o s e sp r i n c i p l eo ft h ee s t a b l i s h m e n tf r o mt h ev i e wo f g r e e ne l e m e n t so f t h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n t h ef o u r t hp a r ti sa b o u ti m a g i n a t i o no ft h el e a d e r sg r e e np e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n t h i sp a r tp r o p o s e sp r i n c i p l eo ft h ee s t a b l i s h m e n tf r o mt h ev i e wo f g r e e ne l e m e n t so ft h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n e v a l u a t i o nw i l l b ec o n t e n t e l e m e n t si n t e g r a t e di n t oe c o l o g i c a la n de c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，s o c i a lh a r m o n y a n de c o l o g i c a ld e v e l o p m e n t ，a n de c o l o g i c a lr e s o u r c e so ft h ed e v e l o p m e n ta n d p r o t e c t i o no ft h ee c o l o g i c a le n v i r o n m e n tt h i sp a p e ra i m st oi m p r o v et h ev a l u e o fi m p l e m e n t k e yw o r d s ：e c o l o g i c a lc i v i l i z a t i o n ；t o w n s h i pl e a d e r s ；e v a l u a t i o no f p l i t i c a la c h i e v m e n t s 广西大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是在导师指导下完成的，研究工作所取得 的成果和相关知识产权属广西大学所有。除已注明部分外，论文中不包含其 他人已经发表过的研究成果，也不包含本人为获得其它学位而使用过的内 容。对本文的研究工作提供过重要帮助的个人和集体，均已在论文中明确说 明并致谢。 论文作者签名： 学位论文使用授权说明 年f 只溅日 本人完全了解广西大学关于收集、保存、使用学位论文的规定，即： 本人保证不以其它单位为第一署名单位发表或使用本论文的研究内容； 按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本； 学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并提供目录检索与阅览服务； 学校可以采用影印、缩印、数字化或其它复制手段保存论文； 在不以赢利为目的的前提下，学校可以公布论文的部分或全部内容。 请选择发布时间： 口即时发布口解密后发布 ( 保密论文需注明，并在解密后遵守此规定) 论文作者 导师签名：年月日 广西大掌公共管理硕士掌位论文从生态文明视野对乡镇领导政绩考评的探讨 1 1 、研究的目的和意义 第一章绪论 古人云“治本在得人，得人在慎举，慎举在核真。党的十七大报告在论述实现 全面建设小康社会奋斗目标的新要求时，明确指出“要建设生态文明，基本形成节约能 源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模，可 再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。生态 文明观念在全社会牢固树立。修报告同时强调“要规范干部任用提名制度，完善体现科 学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系，完善公开选拔、竞争上岗、差额选举 办法。o 协生态文明作为全面建设小康社会的奋斗目标首次写入党的报告，是我们党新 时期对社会主义现代化建设规律的新认识，这就要求对干部的政绩考评，必须融入生态 文明“绿色价值理论，树立以人为本、均衡发展的考评新理念，摒弃“唯g d p 增长为 首 ，转向经济增长、运行质量厦效益并重：引导基层领导干部形成“经济发展看持续， 政绩创造重绿色的共识，把行政行为融入到贯彻落实科学发展观的实践中去，确保一 方发展的可持续性。 政绩考评作为上级组织对下级组织领导班子、领导干部施政成效的一种考评制度， 对干部行政行为具有导向性的激励功能，其在某种意义上说是一种奖励制度，其考评内 容要素的组成、权重比例蕴含着上级部门的奖励趋向。上级如何考评，下级就如何努力， 即是说用什么标准衡量政绩，就意味着引导干部树立什么样的政绩观。在把握生态文明 所倡导的“绿色价值观 、“生态价值观刀等原则的基础上，加强对领导政绩考评的研 究，特别是对处于我国政府管理最末梢的乡镇领导政绩考评的研究，对于破解“三农 问题，提高一个地区的可持续发展能力，促进政治文明建设，构建和谐社会，推进全面 建设小康社会都有着非常重要的现实意义。传统的乡镇领导政绩考评呈现泛经济化倾 向，注重g d p 增长，扭曲了乡镇领导政绩价值取向观，而这种观念往往使其施政行为出 ( 1 ) 胡锦涛：在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告，十七大报告学习辅导百 问，党建读物出版社，学习出版社，2 0 0 7 年版第1 9 页 广西大掌公共管理硕士掌位论文从生态文明视野对乡镇领导政绩考评的探讨 现很大的盲目性、随意性和破坏性。因此，整合完善传统的以g d p 为核心内容的乡镇领 导政绩考评机制，探讨建立以“绿色 为标尺的乡镇领导政绩考评是十分必要的。在生 态文明价值理论的指引下，加强对乡镇领导政绩考评的研究，探讨建立生态经济综合发 展、生态社会和谐发展、生态资源节用发展、生态环境保护发展的绿色考评内容要素， 将引导乡镇领导形成与“以人为本，全面协调可持续的科学发展观 相适应的新的行为 导向，使其在施政中既重经济效益、社会效益，又重生态效益。这不仅利于引导乡镇领 导树立生态文明理念，注重发展的全面性和协调性，同时对衡量一个区域的可持续发展 和进步都有较为深远的影响。 对绿色政绩考评内容要素进行设想是本文的研究目的。旨在找到生态文明“绿色 价值”理论与乡镇领导政绩考评的对应点，构建一个乡镇政绩考评整合重组的参照体， 以此促进领导政绩考评理论与经济社会的同步发展。研究意义在于在生态文明视野下， 对党的十七大提出的。完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系是 具有实用价值的课题。 1 2 、国内外研究现状 对领导干部政绩考评的研究，一直是世界各国政府加强公务员管理的重要课题， 也是我国公共管理学界研究公共部门人力资源开发和管理的核心内容。就国外而言，目 前美国、新加坡等国家考核制度经过多年的探索和完善，已形成适应其管理体制较为完 备的考核体系。1 9 9 3 年，美国政府颁布了政府绩效和结果法，克林顿政府在对政府 官员的政绩考评中，发展和使用绩效评估技术，向公众通报绩效状况。新加坡也创建了 一套科学的评估方法体系，以政绩考核来衡量政府工作人员绩效。就国内而言，“从建 国以来，党的干部考核制度大致可分三个阶段：1 9 4 9 年以前作为一个阶段，叫干部审查， 重点审查干部的来历、品质和能力；1 9 4 9 年至1 9 7 9 年作为第二阶段，叫干部考查、干 部鉴定；1 9 7 9 年至现在作为第三阶段，中央组织部下发了关于干部考核工作的意见， 干部鉴定为干部考核所代替。1 切近十年，中央对干部考核工作更为重视：1 9 9 7 年1 0 月，党的十五大对十四届四中全会提出的“十六字方针 进一步加以拓展，并要求加快 ( 1 ) 杜恒年，继续传统、积极创新，努力提高干部考核工作的质量和水平，广西组工干 部系列培训干部考察专题研讨班资料，2 0 0 7 年7 月5 日 2 广西大掌公共管理硕士掌位论文 从生态文明视野对乡镇领导政绩考评的探讨 干部人事制度改革步伐；1 9 9 8 年5 月，中央组织部制定下发了党政领导干部考核工 作暂行规定；2 0 0 2 年7 月，中央正式颁布实施党政领导干部选拔任用工作条例； 2 0 0 4 年9 月，中共中央下发的关于加强党的执政能力建设的决定，明确指出“建立 体现科学发展观要求的经济社会发展综合评价体系。 2 0 0 6 年，中央组织部制定下发了 体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法，对领 导班子、领导干部的考核分9 章4 7 条进行了具体的细化。随之，各地结合实际，再次 掀起了改进和完善干部考核评价工作研究的热潮，四川、重庆、北京等地也试图将g n p ( 即现行g d p 总量扣除资源成本和对环境资源的保护服务费用后剩下的部分) 纳入干部 考核体系中。在实践中，一些地方及学者们也提出了一些观点，现综述如下： 1 、强调考评内容要素职能化。祝建兵、王普光在论公务员考核制度改革中认 为，应根据不同的考核目的，针对不同的考核对象及工作性质，因地制宜，设计不同的 考核标准。唐任伍针对省级政府设计了由政府公共服务、公共物品、政府规模、居民经 济福利四个因素及其子因素组成，共计4 7 个指标。国家发改委在有关区域经济发展的 新思路和机制报告中强调：考核地方首长的主要标准应以社会保障率、就业率、家庭财 产增长率、九年制义务教育实现率、生态环保达标率、社会治案破案率、重大责任事故 率、对突发事件应急反应能力、人口自然增长率九项指标为主“。 2 、强调考评内容要素全面化。章大李在改进和完善干部考核评价工作中，认 为在评价内容选择上力求全面性，提出运用“发展位次综合评价法一进行政绩考评。刘 瑞认为应从资源的占用与使用情况、提供服务的数量和质量以及管理目标的实现程度等 方面进行考核。王国清在提高综合考核办法实施效果的途径中，提出调整考评标 准，从单一的“g d p 经济指标考核转变到涵盖政治、经济、社会的“绿色g d p 综合考 核。一些地方也针对环境污染日趋严重的现状，增添了与环境保护相关的指标，如广东 设置空气污染指数、地面水质达标等指标。 3 、强调考评内容要素人本化。周奋进在其政绩评价过程的偏差及其矫正中 认为，要根据人民公认首要原则的制度理念来设计政绩评价制度，在评价上设置反映民 生指标o 。徐邦友在我国政绩考评制度的结构性偏失及其矫正一文提出，要以科学 ( 1 ) 胡继妹：对地方政府绩效考核取消g d p 指标的思考，行政论坛，2 0 0 4 年第l l 期 ( 2 ) 刘瑞：论政府经济管理的绩效 j ，经济理论与经济管理，1 9 9 6 ( 5 ) ：1 - 7 ( 3 ) 周奋进：政绩评价过程的偏差及其矫正，中共杭州市委党校学报，2 0 0 2 ( 5 ) ：4 2 3 广西大掌公共管理硕士掌位论文从生态文明和u 予对乡镇领导政绩考评的探讨 发展观为指导，把人民群众的关注点作为政绩考评的侧重点1 。重庆市则将净增就业岗 位、落实就业政策、强化再就业服务加大资金投入，帮助困难群体就业等纳入政绩考评 范围。 从本人所搜集到的国内关于政绩的研究资料来看，当前我国学术界对政绩考评的 研究，虽取得不少成果，但大部分是基于学理上的讨论，存在着以下的不足：( 一) 缺 乏完整性和逻辑性。总的看来，较少涉及对考评内容要素的深层次、系统化设计方法进 行论述，没有构成一个有机体系，对哪些考评指标为主，哪些为辅，权重比例如何等， 缺乏制度性规定和一贯性做法，人为影响因素大，不利于领导形成正确的政绩观。( 二) 可操作性不强。侧重反映抽象的问题多，反映具体的问题少，所提出的解决问题的办法 理论方面的多，在实践操作上难以具体化。( 三) 以乡镇领导干部这个职能多样、具体 的个案来研究的很少。已有的研究大都是从宏观上、原则上进行划线，专门从生态文明 视野对乡镇领导政绩考评这一问题进行的研究有限。实际上，当前乡镇领导政绩考评对 科学发观、生态文明建设目标要求的正导向激励作用方面还存在许多缺失，某些情况下 甚至在干部、社会中造成了负面效应，影响社会的和谐、永续发展。那么，问题具体表 现在哪些方面、当前应如何改进和完善等；这都是本文要进行深入探讨的重要问题。 1 3 、研究的内容和方法 本文的研究内容主要通过分析查阅相关文献，结合当前我国乡镇领导政绩考评工 作的现状，分析思考生态文明建设、科学政绩观和整合重组乡镇领导政绩考评的内在逻 辑关系，认为这是提高乡镇领导政绩考评准确性，保证社会和谐、永续发展的对策。同 时，结合生态文明建设赋予乡镇政府的目标价值取向和要求，阐明将“绿色一作为乡镇 政绩考评标尺是实现区域可持续发展的理性选择，进而结合价值和系统管理理论提出 “乡镇领导绿色政绩考评 的设想，对乡镇政绩考评内容组成的原则、基本要素、具体 指标进行探讨整合，并提出权重设想的原则、配套机制的建立及运用应注意的问题。尤 其在考评内容要素上尝试构筑一个绿色的要素，以期对完善体现科学发展观要求的乡镇 领导综合考评体系有所裨益。具体研究内容如图卜1 所示。 ( 1 ) 徐邦友：我国政绩考评制度结构性偏失及其矫正，人大复印资料，公共行政，2 0 0 5 ( 1 2 ) ：4 9 4 f - 西大掌公共管理硕士学位论文从生态文明霸u 予对乡镇领导政绩考评的探讨 绿 色 政 绩 考 评 理 论 绿色政绩考评内容要素设想的原则广1 1 绿色政绩考评的要素组成 绿色政绩考评权重设想的原则 绿色政绩考评配套机制的建立 绿色政绩考评应注意的几个问题 图1 - 1 绿色政绩考评研究内容 本文研究方法从根本上讲，主要通过从相关理论文献中找寻与论题有价值的信息、理 论，作为主论的理论基础。并立足现行乡镇领导政绩考评现状，提出健全完善现行考评内 容要素的设想。具体来说，有以下几种：( 1 ) 、文献分析方法。文章从党的十七大报告 等理论文献中找寻生态文明建设与乡镇领导政绩考评的结合点，进而分析提炼成论题的 理论支撑点。( 2 ) 、归纳分析方法。归纳总结了生态文明对乡镇领导政绩考评的意义、 作用及弊端，进而结合生态文明建设对干部政绩考核的内在要求进行分析，提出具体改 革设想。( 3 ) 、理论联系实际方法。站在多年工作实践及对近年各地工作的实践观察 的基础上，对已有成果进行创新发展，一些做法也已在工作中进行探索，文章的第四部 分较好地体现了理论与实际的相融。 1 4 、研究的成果与结论 l 、赋予乡镇领导政绩考评“绿色价值内涵，实现生态文明建设的“节约促发展、 友好助发展、持续保发展 目标与干部考评工作的融合和强化。 2 、在分析绿色政绩考评涵义、特点的基础上，指出将“生态文明 作为乡镇领导 政绩考评价值建构的基础的形势发展必要性与现实可行性。 3 、设想的绿色政绩考评在内容要素上分生态经济综合发展、生态社会和谐发展、 生态资源节用发展、生态环境保护发展四个维度，每个维度下设若干个基本内容和具体 要素。这在符合国内外经济社会发展指标体系的基本划分的同时，也充分体现了以人为 本，全面、协调、可持续发展的科学观。 5 广西大掌公共管理硕士掌位论文从生态文明视野对乡镇领导政绩考评的探讨 第二章生态文明建设对乡镇领导政绩考评的意义 2 1 、生态文明建设的重要性 生态，英文为“e c o l o g i c a l ，简称“e c o ，意为“人和住所。1 9 世纪的生物 学家用它表示生物与环境的关系。后来，日本学者将其译为生态，指生存状态的意 思。2 0 世纪初，国外社会学家和地理学家将研究人与环境的关系称为人类生态学。 进而，生态涵义拓展为生物和人类与环境的关系o h 。本文在综合前人研究的 基础上，认为所谓生态文明，即在内涵上以尊重、维护生态环境为主旨，以可持续发展 为依据，着眼于未来人类的继续发展，强调社会、经济、生态三者并重的人类文明新形 态。其在本质上强调人的自觉与自律，强调人与自然和谐，强调社会、经济、自然的可 持续发展。由此可见，生态文明建设是新时代赋予我们的历史使命。 2 1 1 、生态文明建设是缓解资源环境危机的理性选择 “人与自然的关系反映着人类文明与自然演变的相互作用及其结果，人类的生存与 发展依赖于自然，同时，文明的进步也影响着自然结构、功能与演变。心切工业文明时 代，在“人是自然的主人一思想主宰下，人类着眼于眼前利益，无视自然规律，随意主 宰自然，奴役自然、支配自然。这种发展模式使一些地区以生态平衡的破坏和部分地区 的贫困加剧为代价，换取了经济的高速发展，结果是自然资源的迅速枯竭和生态环境的 日益突出，出现能源稀缺、空气和水源污染、土地流失、江河断流。物种灭绝、酸雨增 多，引发了全球性生态灾难，直接威胁人类的生存与发展。以我国为例，据有关数据统 计，“二氧化碳排放量列居世界第二位；全国7 0 的江河、湖泊受到不同程度的污染； 水土流失面积达国土总面积的3 7 ，沙漠化每年达3 4 3 6 平方公里，相当于每年吞噬一个 中等县。一生态文明建设是在审视工业文明时代人类不当行为而提出的人与自然、社 会互处共生的伦理观、价值观、发展观，是人们物质需求和精神需求两相博奕后的权衡， ( 1 ) 李良美：生态文明的科学内涵及其理论意义，理论参考，2 0 0 6 年( 1 2 ) ：1 5 ( 2 ) 周生贤，生态文明建设，环境保护工作的基础和灵魂，求是杂志，2 0 0 8 ( 4 ) ：1 7 1 9 ( 3 ) 赵建军，建设生态文明的重要性和紧迫性，理论视野，2 0 0 7 ( 7 ) ：3 2 - 3 4 6 广西大掌公共管理硕士掌位论文从生态文明视野对乡镇领导政绩考评的探讨 其从根本上摒弃“人是自然的主宰 思想，强调走既能满足当代人需求，又不对后人生 存与发展留下恶果的可持续发展之路，把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、 现代化战略的突出位置，要求从根本上改变当前高投入、低产出、高消耗、低效益的经 济粗放型增长方式，以推动发展向节约资源、保护环境、循环经济方向迈进，从而实现 经济、政治、文化与生态的协同发展。可见，生态文明既是工业文明自身演变，自我超 越的成果，也为人类与自然和谐统一、协调发展提供了一个可行之路，无疑也是缓解当 前资源和环境危机、置身未来的理性选择。也只有这样，当前面临的资源环境恶化问题 才能得到有效改善，科学发展、永续发展才不会成为空谈。 2 1 2 、生态文明建设是构建和谐社会的必然要求 生态是和谐之本，发展之基。和谐社会是一个人与人、人与社会、人与自然诸多 要素和谐共生的社会。在诸多要素中，人与自然的和谐是人与社会和谐的基础，人与自 然能否和谐，在很大程度上取决于生态与发展关系的处理。生态文明建设以实现经济、 生态、社会及人互融共生为根本目标，着力以生态和谐促进社会和谐。其在价值取向上， 强调人口、环境与生产力发展相适应，使经济建设与资源环境相协调，实现良性循环， 走生产发展、生活富裕、生态良好的科学发展道路“。这些价值观、目标与构建民主法 治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的和谐社会有着共 同的取向，是一脉相承，互融共通的。只有通过生态文明建设，人和自然才有可能处于 和谐状态，才能提高百姓的幸福指数，更好地满足人们的生存发展的需求，才能在全社 会实现真正和谐。可见，生态文明建设，既是人类文明社会发展的必然趋势，也是贯彻 落实科学发展观、推进可持续发展战略、构建和谐社会的必然要求。 2 1 3 、生态文明建设是加强社会整体文明建设的内在需要 生态文明是人类文明的一种新形态，其在内容上包含人类为实现人与自然、人与 人、人与社会之间和谐共生所创造和建构的技术、组织、法律、制度、意识，以及实际 行动。生态文明作为物质文明、精神文明和政治文明建设的升华，就其四者的关系而言， “生态文明是要在把握自然规律的基础上积极能动地利用自然、保护自然、繁荣物质文 明；生态文明所倡导的绿色价值观、生态政绩观等原则往往上升为国家战略和 ( 1 ) 于来山：建设生态文明、实现科学发展，求是杂志，2 0 0 8 ( 2 ) ：3 2 7 广西大掌公共管理硕士掌位论文 ，一 从生态文明视野对乡镇领导政绩考评的探讨 法律制度，促进了政治文明建设，生态文明要求人类尊重和爱护自然，树立生态观念， 以此促进人与人、人与社会的和谐共生和全面协调可持续发展，丰富了精神文明内涵 n 。同时，生态文明所创造的生态环境为物质文明、精神文明、政治文明建设也提供了 必不可少的生态基础，而物质文明、精神文明、政治文明也为实现生态文明提供了基础 条件。由此可见，社会的整体文明建设的发展离不开四大文明中的任何一个，生态文明 与物质文明、精神文明、政治文明共同构成了文明建设的体系，生态文明建设自然也是 加强社会整体文明建设的内在需求。 2 2 、从生态文明视野看传统乡镇领导政绩考评存在的弊端 随着各级对党政领导干部政绩考评工作的不断充实、完善，现行乡镇领导政绩考 评形成了以德、能、勤、绩、廉为核心的制度化、规范化、民主化、科学化考评机制， 政绩考评工作的有效性和准确性进一步提高，较好地保证选人用人质量，为推进全面建 设小康社会进程提供了强有力的干部队伍保证。但由于受传统工业化发展理念的影响， 当前对乡镇领导的政绩考评仍存在重经济轻社会，重成果轻过程，重现实轻长远，重速 度轻效益的倾向。这种考评模式，用生态文明建设的“绿色 标尺来衡量，在内容要素 的选择上还不够全面、科学，在目标的指向上还有所缺失，甚至反其道而行。 2 2 1 、经济指标至上，政绩考评认定存在“虚长 科学发展观和生态文明建设要求以最小的资源、环境代价来赢取国民经济的又好 又快发展。反观传统的乡镇领导政绩考评，受“政府包揽一切 及重经济建设轻社会事 业发展的影响，长期把经济增长这一实现发展的基本手段作为政绩考评的目的，片面将 政府职能归结为经济职能，领导政绩等同于经济业绩，直接以完成上级经济任务的好坏 当作考评依据，把“能 与“绩量化为g d p 这一经济硬指标，以g d p 的增长数量、 幅度当作考评的权衡尺度，甚至唯一尺度，采取数量化和物质化的形式对上级党委政府 年初下达的各项经济发展指标进行达标考评，对领导干部的行为形成了强烈的g d p 导向。 对其他有意义的，诸如科教文卫事业的发展社会保障等重要参数则可评可不评。但从g d p 的内涵概念功能来看，g d p 反映的仅是一个区域经济的总量和全貌，至于这个区域经济 ( 1 ) 杨国听：树立生态文明观、实现可持续发展，求是杂志，2 0 0 7 ( 2 4 ) ：4 7 8 g - 西大掌公共管理硕士掌位论文从生态文明视野对乡镇领导政绩考评的探讨 活动运行的质量如何，创造的经济社会效益如何，及“含金量的高低和经济增长背后 的各种成本却无法显示。这种以经济速度、总量增长为纲的考评模式，将发展是硬道理 异化为发展速度是硬道理，诱导部分乡镇领导在政绩观确立上陷入误区。表现在一些乡 镇领导抓发展无视经济与社会发展的客观规律，只求经济增长，不计自然资源和社会财 富，只图眼前利益，不顾长远利益，出现表面经济高速增长，实质上寅吃卯粮，出现了 诸如“前任政绩后任债，一届政绩几届还”的不可持续发展的怪现象；表现在一些乡镇 领导为完成上级下达的指标任务，乐于玩数字游戏，出现了“数字出干部、“政绩工 程 等不良现象，导致一些地方经济“增长不增效 ，最终造成社会发展失衡；表现在 一些乡镇领导对。即期政绩 热衷，乐此不彼，青睐短、平、快项目，如一段时期以来， 很多地方掀起招商引资热，为招大商上大项目，置乡镇政府的多元功能不顾，将招商引 资任务层层分解至各个领导和干部，实行领导干部“全员全日脱岗招商 ：表现在一些 乡镇领导出于自利动机的驱使，纵容企业“先污染后治理，不惜以浪费资源、破坏环 境为代价发展经济，甚至亲自登台唱戏，盲目出资办企业，以求用高投资换取经济和财 政收入的高增长，最终造成低重复投资，产业结构低，区域发展不协调，结果是“经济 跨越、环保负重、资源枯竭，这实质上是区域经济社会发展高速不高质。这些现象的 出现，表明在“唯g d p 是从 的“以偏概全式 的政绩考评强大惯性使然下，一些地方 的经济实质“增长不增效，其政绩的认定存在着很大的虚假性，无形中“虚长一了领 导的工作成果，直接损害了群众的利益，危及了区域内生态文明建设，乃至全面建设小 康社会的进程。 2 2 2 、人本指标不足，政绩考评认定存在“虚高 生态文明以人类未来的永续发展为根本着眼点，强调人与人、人与社会的和谐共 生，提高人民的生活质量是其题中的应有之义。反观传统的乡镇领导考评，考评内容有 失偏颇，人文、民生等内容缺失，忽视以人为本，忽视社会的全面发展，忽视自然和人 的长远发展和全面利益，如社会保障、就业率、收入增加、医疗等最能体现以人为本、 满足人的需求的考评内容甚少出现。对于公共行政所要达到的多元目标中的其他公共软 目标，如民疾、民苦的解决，经济规划和建设的水平和质量，基础设施方面的投入，及 科技、文化、教育等公用事业的发展状况则更少考评，即使偶尔有，也没有科学的可操 作性的指标，这就难以对领导促进社会发展、提高人民福祉的行为进行考评，也难以强 9 广西大掌公共管理硕士掌位论文从生态文明视野对乡镇领导政绩考评的探讨 化乡镇领导加强和谐社会建设的责任。致使一些乡镇领导在行政行为的价值取向上，抓 经济建设硬，抓资源环境保护、精神文明软的现象，无视民生，无视社会和谐，存在只 要g d p ，不要政治、教育文化、社会保障以及自然生态环境。对费时、费力却难获上级 眼球，如扩大就业，完善社会保障，实现收入分配公平，提高义务教育，发展文化事业、 产业、保障人民安居乐业等利民惠民工程上甚少花精力，在此方面投入之低更可想而知， 经济总量增长和社会事业发展出现极端不和谐。从而使乡镇领导在主观上造成城乡之 间、区域之间的不平衡以及教育、就业、社会保障等不和谐现象，导致各种矛盾积重难 返，社会发展欠和谐。据国家统计局机关数据显示：1 9 7 9 - 2 0 0 2 年，我国g d p 在保持高 位增长，年均达9 4 的同时，近十年教育经费的支出却仅在2 上下浮动，由于投入不 足，一些地方社会保障体系不健全，公共医疗严重缺乏，一些地方经济社会看似协调， 实质上经济社会发展不同步，人民幸福指数不升反降。从这些来看，当前的乡镇领导政 绩考评由于人本指标不足，政绩的认定存在有名无实的“虚高 成份。因此，很有必要 在乡镇领导政绩考评中融入“社会各项事业发展的人本内容，通过考评，逐步改善乡 镇社会事业的发展与经济建设难同部署、难同落实、社会进步不和谐的现实，从而在根 本上重新建立人、自然与经济之间新的平衡与和谐共进。 2 2 3 、成本核算忽略，政绩考评认定存在“虚胖 生态文明坚持走资源节约型、环境友好型的发展道路，要求切实转变经济增长方式， 克服因追求发展而无视资源过度开发和浪费的现象。反观传统的乡镇领导政绩考评，只 问施政成效，不问施政成本，关注的仅是g d p 或几件重大决策及几大项目。部分领导为 取悦上级，自觉不自觉将上级视为工作服务对象和绝对负责人，工作缺乏实是求是态度， 决策办事围绕“乌纱帽做文章，不计成本，不惜代价搞“形象工程 、“泡沫工程 ， 出现发展靠投资规模扩大及物质投入，经济粗增长，资源利用低、能耗大，所考评认定 的政绩存在有名无实的“虚胖”成份，夸大了领导施政取得的经济社会发展成果。据相 关资料统计，“目前，我国以消耗全球4 0 的水泥、3 0 的原煤、3 0 的铁矿石、2 7 的钢 铁、2 5 的氧化铝和7 4 的原油为代价，只创造4 的g d p 。1 切这也应对了中国科学院 可持续发展战略组组长牛文元指出的：“多年计算的平均结果显示，中国经济成长的g d p ( 1 ) 姜艳生，对建立干部绿色政绩考评考核体系的思考，领导科学，2 0 0 8 ( 3 ) ：2 6 1 0 广西大掌公共管理硕士掌位论文从生态文明视野对乡镇领导政绩考评的探讨 中，至少有1 8 是依靠资源和生态环境透支获得的，这种代价至今仍存在于我们的 经济发展之中 1 。因此，在乡镇领导政绩考评中关注成本核算，既可剔除政绩考评 认定“虚胖的成份，又可引导激励乡镇领导树立节约抓发展，清洁抓发展，安全抓 发展的政绩观。 2 2 4 、环评指标缺失，政绩考评认定“虚增 建设生态文明，不同于传统意义上的污染控制论和生态恢复论，而是在修正工业 文明弊端中实现经济发展和环境保护同步。反观传统的政绩考评，对环境保护和生态状 况的考评要求不足，难以体现科学发展观的要求，难以达到人与自然协调发展的目标， 致使部分乡镇领导出于自身利益和局部利益，不实事求是，一味追求经济指标，乱上项 目，乱铺摊子，在区域内取得的低效率、低水平、顾此失彼的增长的同时，发展出现断 续，