（公共管理专业论文）内蒙古税式支出管理研究.pdf

原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得内墓直太堂及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： e t期： 指导教师签名： 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允 许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后 使用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意：若用 于发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名： 日 飙珈叶日 飙删 内蒙古人学公共管理硕i ：( m p a ) 学位论文 内蒙古税式支出管理研究 摘要 公共管理通常可以理解为公共组织尤其是政府组织有效提供公共物品( 公 ， 共资源) 的管理活动。预算管理作为政府活动的重要组成部分，以解决公共物 品( 公共资源) 的获取和使用问题为目的，是公共管理的核心。从各国公共管 理实践来看，政府改革往往因财政危机而起，预算改革大多是政府改革的前奏。 本论文基于以下目的开展研究：当前，财政支出管理日益受到重视，但是， 人们对另一种间接隐蔽的财政支出形式一一税式支出却几乎没有给予多少专门 的关注。税式支出是各国政府为了实现政治经济及社会发展目标，通过采取与 现行税法的基本结构相背离的税收制度来鼓励特定经济活动，减少纳税人的特 定负担而发生的政府支出。税式支出管理，是将税收支出通过政府支出形式加 以管理的全部活动，是财政支出管理中重要组成部分。税式支出属于一种特殊 的政府支出，反映着政府活动的完整性，没有税式支出的预算不是完整的预算。 本文首先讨论了税式支出管理的概念及理论基础，其次重点分析了内蒙古 税式支出管理的现状、问题及原因，在借鉴国内外税式支出管理的经验与启示 基础上，最后提出了内蒙古税式支出管理创新的对策建议。 本文为完整反映政府活动完整性、提高政府管理透明度提供了一种新的视 角和方法，对于加强内蒙古财政管理具有一定理论和实践价值。 关键词：税式支出，财政管理，内蒙古 r e s e a r c ho nm a n a g e m e n to f t h et a xe x p e n d i t u r e i ni n n e r m o n g o l i a a b s t r a c t p u b l i cm a n a g e m e n tc a nb eu n d e r s t o o da st h em a n a g e m e n ta c t i v i t i e sf o rs u p p l y i n g p u b l i cg o o d s ( p u b l i cr e s o u r c e ) b yp u b l i c o r g a n i z a t i o ne s p e c i a l l yg o v e r n m e n t o r g a n i z a t i o n b u d g em a n a g e m e n ti s a ni m p o r t a n tc o n s t i t u t e s p a r t o fg o v e r n m e n t a c t i v i t i e s ，i ti sa i mt os o l v et h ep r o b l e m so fp u b l i cg o o d sa c q u i r i n ga n du s i n g ，a n di s a l s ot h ec o r eo fp u b l i c m a n a g e m e n t v i e wf o r mp u b l i cm a n a g e m e n tp r a c t i c eo f s e v e r a ln a t i o n s ，g o v e r n m e n tr e f o r mi sa l w a y sb e c a u s eo ff i n a n c ec r i s i s ，b u d g er e f o r mi s a l w a y st h ep r e c e d i n gp r e s e n to fg o v e r n m e n tr e f o r m t h er e s e a r c ho ft h i st h e s i si sb a s e do nt h ef o l l o w e d t a r g e t s ：t h eb u d g e t m a n a g e m e n ti st h ec o r eo fp u b l i cm a n a g e m e n t ，w h i c hi n d e n t e dt os o l v ea c q u i r e m e n t a n du s ep r o b l e m s n o w a d a y s ，f i n a n c ee x p e n d i t u r ei sr e g a r d e di n c r e a s i n g l y ，b u tt h e o t h e ri n d i r e c ts e c l u d e dm o d e lo ff i n a n c ee x p e n d i t u r e ，w h i c hm e a n st h et a xe x p e n d i t u r e ， i ss e l d o mf i x e do n 内蒙古人学公共管理硕i ：( m p a ) 学位论义 t a xe x p e n d i t u r ei st h eg o v e m m e n te x p e n d i t u r e ，w h i c hi st or e a l i z et h ea i m so ft h e p o l i t i c s ，e c o n o m ya n ds o c i e t a ld e v e l o p m e n t i ta d o p t ss p e c i a lt a xs y s t e mt h a to p p o s i t e t ob a s i cs y s t e mo fc u r r e n tt a xl a wt os u p p o r ts p e c i a le c o n o m i ca c t i v i t i e sa n dr e l e a s e s p e c i a lb u r d e n so ft a x p a y e r s t a xe x p e n d i t u r em a n a g e m e n ti s t h ew h o l ea c t i v i t i e s w h i c hi st om a n a g et h et a xe x p e n d i t u r eb ym e a n so fg o v e r n m e n te x p e n d i t u r em o d e l ， a n di st h ei m p o r t a n tc o m p o s ep a r to ff i n a n c ee x p e n d i t u r em a n a g e m e n t t a xe x p e n d i t u r ei sb e l o n g st oas p e c i a lg o v e r n m e n te x p e n d i t u r e ，r e f l e c t e dt h e i n t e g r a l i t yo fg o v e r n m e n ta c t i v i t i e s ，t h eb u d g e tw i t h o u tt a xe x p e n d i t u r ei sn o ti n t a c t t h i st h e s i sd i s c u s s e dt h ec o n c e p ta n dt h e o r yf o u n d a t i o no ft a xe x p e n d i t u r e m a n a g e m e n tf i r s t ，t h e na n a l y z e dt h es t a t u sq u o ，p r o b l e m sa n d r e a s o n so ft a x e x p e n d i t u r em a n a g e m e n te s p e c i a l l yi ni n n e r m o n g o l i a ，b a s e do nt h ee x p e r i e n c ea n d i n s p i r e so f t a xe x p e n d i t u r em a n a g e m e n ti n s i d ea n do u t s i d et h ec o u n t r y , s u g g e s t e dt h e c o u n t e r m e a s u r ea d v i s e so ft a xe x p e n d i t u r em a n a g e m e n ti n n o v a t i v e t h er e s e a r c ho ft h i st h e s i so f f e r e dan e wv i e wa n dm e t h o df o ri n t e g r i t y r e f l e c t i n go fg o v e r n m e n ta c t i v i t yc h a r a c t e r , a n da l s of o ri m p r o v i n gt h ed i a p h a n e i t yo f g o v e r n m e n tm a n a g e m e n t i ti s a l s oh a v ec e r t a i nt h e o r ya n dp r a c t i c ev a l u ef o r r e i n f o r c eo ff i n a n c em a n a g e m e n ti ni n n e r m o n g o l i a k e y w o r d s ：t a xe x p e n d i t u r e ，f i n a n c em a n a g e m e n t ，i n n e r m o n g o l i a 引言 目录 一、税式支出的理论基础概述一 ( 一) 税式支出的概念一一 ( 二) 税式支出与税收优惠的比较一一 ( 三) 税式支出与直接支出的比较 ( 四) 公共管理视野中的税式支出管理 二、内蒙古税式支出管理现状、问题及原因 ( 一) 内蒙古财政税收体制的基本情况 1 现行财政体制基本状况 2 税收体制基本状况一 1 8 3 中央与内蒙古的税权划分一一一一一 ( - - ) 内蒙古税式支出管理的基本情况 1 内蒙古税式支出分布状况 - 2 l 2 1 2 7 2 8 2 8 2 8 2 内蒙古税式支出管理工作概况 ( 三) 内蒙古税式支出管理存在问题及原因 1 税式支出给内蒙古财政带来压力 税式支出的普惠制倾向 3 税式支出政策过多，政策效应下降 4 政府部门出台税式支出政策缺乏事前论证 5 政出多门、影响税收政策的统一性、严肃性和权威性 6 对税式支出政策的运行缺乏系统、有效的跟踪分析 7 税式支出缺乏成本收益分析 8 缺乏税式支出的预算制度 9 税式支出缺乏时效性 l o 税式支出政策目标过于宽泛，导向作用不明显 0 l 4 4 4 7 0 1 1 _ 1 l l 2 8 8 9 9 9 o o o 2 2 2 2 2 3 3 3 内蒙古人学公共管理硕f ：( m p a ) 学位论文 1 1 税式支出政策缺乏宏观总量控制一一一 1 2 税权高度集中在中央，内蒙古自主制定税式支出政策权利有限，不利于发挥两个积极性一3 0 三、国内外税式支出管理的经验与启示 ( ) 国际经验与启示一一 ( 二) 国内经验与启示一一一一 1 国内经验与启示概述 2 广西的经验与启示一 四、内蒙古税式支出管理创新的对策建议 3 1 3 6 ( 一) 创新内蒙古税式支出管理制度的原则一 1 循序渐进、逐步规范、分段实施原则一 2 总量适度、结构优化原贝0 一一一一 3 夯实民族自治地方税式支出管理基础原则 4 提高税式支出管理效率原则 ( 二) 内蒙古税式支出管理创新的具体建议 1 税式支出管理创新的路线图设计 3 9 3 9 一一一3 9 3 9 4 0 4 0 2 建立科学的i 贝4 算方法一一一一一一一一4 l 3 开展税式支出测算 4 明确税式支出的政策重点和支持方式 5 科学合理地界定税式支出范围 6 建立税式支出的监测和评估机制 4 3 4 3 4 3 4 4 7 力口快税式支出立法一一一一一一4 5 8 在民族区域自治法框架内赋予民族自治地方适当的税权 4 5 结语一一一一一一4 6 参考文献 致谢 4 7 4 9 内蒙古人学公共管理硕i j ( m p a ) 学位论义 引言 ( 一) 选题背景及意义 公共管理通常可以理解为公共组织尤其是政府组织有效提供公共物品( 公共资源) 的管 理活动。预算管理作为政府活动的重要组成部分，以解决公共物品( 公共资源) 的获取和使 用问题为目的，是公共管理的核心。从各国公共管理实践来看，政府改革往往因财政危机 而起，预算改革大多是政府改革的前奏。2 0 世纪7 0 年代，为了应对财政赤字和信任危机， 西方国家开始了大规模的政府改革，政府运做由传统的、官僚的、层级制的、缺乏弹性的行 政，转向市场导向的、因应变化的、深具弹性的公共管理，并成为一种国际化的趋势。这股 改革的浪潮通常概括为“新公共管理 。“新公共管理”浪潮的兴起，使各国对2 0 世纪5 0 年代初由美国联邦政府首先提出，并应用于政府支出管理的绩效预算模式重新产生了兴趣， 纷纷开始了绩效预算管理制度改革。绩效预算作为一种以结果为导向、可量化衡量、管理者 充分享有自主权、对结果全面报告的预算，以科学管理效果为目标，克服了传统预算制度无 法胜任“评价 任务等弊端，是预算编制方法上的一种创新，更是政府管理理念上的一次革 命。绩效预算的核心内容是提高公共开支的效率，以最少的投入、最佳的方式，实现最大的 效果。 我国的财政管理模式形成于计划经济体制时期，改革开放以来进行了一系列重大改革， 特别是1 9 9 4 年按照党中央、国务院的统一部署，初步建立了分税制财政管理体制框架，规范 了国家与企业、居民的分配关系，财政收入占国内生产总值、中央财政收入占全国财政收入 的比重逐年提高，国家财政实力不断壮大。财政支出管理方面，2 0 0 0 年前受主客观条件制约， 我国财政支出改革仅在综合财政管理、预算编制的标准化、规范化等方面作了一些小的探索， 并没有进行深层次的、根本性的变革。随着社会主义市场经济体制的建立和发展，2 0 0 0 年党 的十五届五中全会通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议 明确指出，要逐步建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架。之后，顺应国际和国内 形势的变化，我国开始了部门预算、综合预算、国库集中收付、政府采购等财政支出管理改 内浆古人学公共管理坝i ( b i p a ) 学位论义 革。这些改革措施不仅增强了政府财政支出安排和财政资金使用效果的透明度，而且强化了 财政监督制约机制，硬化了预算约束，改善了支出结构，提高了财政资会的使用效益。2 0 0 5 年7 月，十届全国人大常委会第十六次会议提出，在财政资余供求矛盾异常尖锐的情况下， 必须建立以财政支出的绩效评价体系为标志的绩效预算制度。2 0 0 5 年8 月初，财政部相应出 台了中央部门预算支出绩效考评管理办法( 试行) ，对包括基本支出和项目支出在内的部 门预算支出实施部门预算绩效考评，考评结果将作为以后年度编制和安排预算的重要参考依 据，这表明，我国对财政资金的管理已从注重资金投入转向注重支出效果。2 0 0 8 年起，财政 部印发了关于推进财政科学化、精细化管理的指导意见( 财办( 2 0 0 9 ) 3 7 号) ，全面推进财 政科学化精细化管理。对此，财政部谢旭人部长指出，全面推进财政科学化精细化管理是落 实科学发展观的必然要求，符合现代管理发展趋势，也是有效应对国际金融危机、促进经济 平稳较快发展的重要手段，是新形势下做好财政工作的迫切需要。近些年来，各级财政部门 采取了一系列加强管理的措施，财政管理水平不断提高。但同时，财政管理仍存在法制体系 不够完整、预算约束力不强、管理基础工作比较薄弱等问题。随着政府职能的逐步转变以及 依法行政和行政管理创新的不断深入，完善公共财政体系尤为迫切，需要财政管理更加科学 精细。而日益庞大的财政收支规模，也对预算的编制、执行以及效果考核提出了更高要求。 随着财政服务的对象和层级明显增加，社会各界也更加关注，迫切需要财政工作更加细致有 效。同时，实行财政科学化精细化管理，有利于规范财经秩序，从源头上加强反腐倡廉建设。 谢旭人说，推进财政科学化精细化管理的主要任务，首先要加强财政法制建设，以预算法修 订和提升税收法律级次为突破口，着力完善财政管理法律制度体系。根据全国人大和国务院 的立法规划，近期重点做好增值税法、车船税法、耕地占用税法的制定工作。加快财政转移 支付管理暂行条例、财政资金支付条例、国有资本经营预算条例、行政事业单位国有资产管 理条例、非税收入管理条例、政府采购法实施条例等的立法进程。其次，要建立完整的政府 预算体系。2 0 0 8 年，我国公共财政预算的财政收入6 1 3 3 0 亿元，还有部分行政事业性收费未 纳入预算管理。社会保障预算尚未建立。政府各类收入都应纳入预算管理。要进一步完善公 共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算的编制，在建立社会保险基金预算的基础 上逐步建立社会保障预算，形成有机衔接、完整的政府预算体系，以全面反映政府收支总量、 结构和管理活动。第三，要加强预算编制管理，重点细化预算编制、加强部门结余资金统筹 使用、推进资产管理与预算编制有机结合并增强地方预算编制的完整性；强化预算执行管理， 重点加强财政收入管理、建立预算支出执行责任制度、提高预算支出执行的均衡性并推行预 算支出绩效评价。最后，在加快财政管理信息化建设的基础上，还要加强财政监督，建立健 内蒙古人学公共管理坝 ：( m p a ) 学位论文 全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制；自觉接受人大、审计监督，进一步扩 大向人大报送部门预算草案的范围并逐步细化报送人大审议的预算草案；增强预算透明度， 加大信息公开力度3 。从内蒙古来讲，1 9 9 4 年分税制财政管理体制改革，自治区财政、税务 部门依托目标管理、规范化管理等手段，财政收入( 含税收收入和非税收入管理) 管理取得 长足进步。其中，1 9 9 7 年至2 0 0 1 年自治区地方税务系统从开展规范化管理工作受到了国家 税务总局和自治区党委政府的充分肯定，对于地方公共管理理论与实践的创新具有借鉴意义。 财政支出管理方面，2 0 0 0 年，自治区党委、政府下发关于改革预算管理制度推进依法科学 理财的决定明确规定，改革预算管理制度，解决预算编制、执行和监督中存在的问题，优 化政府财力资源配置、提高财政资金的使用效益。至此，以绩效评价体系为标志，我区财政 预算改革丌始逐步向绩效预算制度目标迈进碑1 。2 0 0 9 年，为贯彻落实党的十七大关于加强财 政管理的要求，充分发挥财政职能作用，进一步提高内蒙古财政管理水平，根据财政部关 于推进财政科学化精细化管理的指导意见( 财办( 2 0 0 9 ) 3 7 号) ，结合我区实际，自治区财政 厅下发了转发推进财政科学化、精细化管理的指导意见的通知( 内财办 2 0 0 9 1 0 2 5 号) ， 财政科学化、精细化管理工作在自治区全面推进。 在财政支出管理日益受到重视、绩效预算制度改革迈出重要步伐的同时，我们发现，人 们对另一种间接隐蔽的财政支出形式一税式支出却几乎没有给予多少专门的关注和讨论h 1 。 所谓税式支出，就是政府为了实现政治经济及社会发展目标，通过采取与现行税法的基本结 构相背离的税收制度来鼓励特定经济活动( 如投资、扩大内需、购房、市政债券发行和慈善 捐赠等) ，减少纳税人的特定负担而发生的政府支出，属于一种特殊的政府支出，反映政府 活动的完整性口3 ，没有税式支出的预算不是完整的预算。所谓税式支出管理，就是将税收支 出通过政府支出形式加以管理的全部活动，是财政支出管理中重要组成部分。2 0 0 1 年，财政 部税政司领导曾尖锐指出，“现在我们收了多少，花了多少，这里其实有一块钱( 注：指税 式支出) 实际没了，政府没有控制，也没有分析；有些部门得到税收优惠之后，根本没有分 析，同时指出，“税式支出制度的建立，是一件非常困难的事。美国人在建立税式支出制 度之初阻力很大，但是国会的主流坚持住了，许多年过去，他们认为这是一项伟大的工程 。 本人在自治区财政部门长期从事税式支出管理工作，工作实践中深深感到，内蒙古作为 西部少数民族自治地方，目前税式支出管理相对比较滞后，主要表现为：一是尚未建立规范 的税式支出预算管理制度，对税式支出缺乏事前充分的成本估算，也几乎事后严谨的绩效分 析和评价，不能形成优惠税款使用、检查、评估、反馈等环节相互衔接、良性循环的封闭体 系。二是缺乏对税式支出的事前预测。三是缺少对自治区税权范围内税式支出的分析。在理 3 内浆古人学公共管理顾l ：( m p a ) 学位论义 论研究中，我本人感到目前国内针对地方政府税式支出管理的研究非常少。特别是针对特殊 形式的地方政府，例如民族自治地方的税式支出管理研究更是寥寥无几，需要深入研究。在 财政支出管理备受上瞩目的今天，深入研究内蒙古税式支出管理问题有助于丰富内蒙古财政 支出绩效评价理论基础，扩大财政支出管理的视野和思路，使财政支出更加真实、完整地反 映出政府活动的全貌，进而优化财政支出的整体结构。具体理由是：深入研究内蒙古税式支 出管理问题，是建立预算绩效评价体系，使自治区财政支出更加真实、完整地反映出政府活 动的全貌的需要；深入研究内蒙古税式支出管理问题，是研究中央与民族自治地方税权划分， 在自治区税权范围内制定政策支持经济社会发展的需要；深入研究内蒙古税式支出管理问题， 是研究选择税式支出与直接支出形式的需要，合理选择财政支出形式的需要。四是研究税式 支出与转移支付关系，争取国家支持的需要。 ( 二) 国内外相关研究成果综述 所谓税式支出是在总结税收优惠实践的基础上发展起来的一种制度创新。早在1 9 5 5 年， 英国皇家利润和所得课税委员会就注意到，在税收制度中所安排的许多税收减免“实际上相 当于用公共货币提供的补助”。自此，税收减免问题就不仅被从收入的角度，而且从支出角 度加以研究。1 9 5 9 年联邦德国首次公布了包含税式支出的补助报告，随后，更加详细的涉及 税收补助的财政报告被要求附在预算文件中。而税式支出这一概念的正式形成则源于美国。 1 9 6 7 年1 1 月1 5 日，美国财政部税收政策部长助理斯坦利s 萨里在纽约一家金融集团公 司的演讲上首次提出了税式支出的概念，他指出：“那些包含特别豁免、宽免、扣除和其他 税收利益的联邦所得税条款实际上是一种提供政府财政扶持的方法，这些条款并非所得税自 身结构所必需，而是通过税制实现的政府支出。因此它们与列在常规预算中的直接支出在目 的上是一致的。但由于它们是通过减少税收而不是直接援助的途径来提供扶持，我称它们为 税式支出 。在这次演讲中，萨里还特别强调了统计税式支出的意义。因为当时既没有 官方文献也没有私人研究对通过税制的财政扶持予以列示和计量，时任财政部助理的萨里率 先进行了“税式支出预算”的探索，并将结果发表在1 9 6 8 年的财政部年度报告中。在这份预 算中，萨里估计美国的税式支出数额为6 0 0 亿川5 0 亿美元之间，相当于同期一般预算的四 分之一。1 9 6 9 年萨里回到哈佛大学法学院后继续对税式支出概念进行研究，并于1 9 7 3 年在 税收改革的途径一书中，结合美国实践，第一次从理论上全面分析了税式支出的各个方 4 内蒙古人学公共管理坝i j ( m p a ) 学位论义 面及其数量和对经济的影响，提出了重新审视税式支出的正确方法，寻求通过修改和限制税 式支出以实现削减税收逃避和低效政府补贴的税制改革之路。这本书的出版标志着税式支出 作为种财政理论j 下式出现。 在我国，税式支出观念的萌芽起源于2 0 世纪8 0 年代改革开放和税制改革的实践。一方 面，在两步“利改税 之后，税收成为财政收入的主要形式；另一方面，以放权让利为主的 经济体制改革使减免税的范围和规模日益扩大，随着企业要求减免税的呼声越来越高，国家 财政也越来越吃紧。为了加强减免税的管理，人们丌始从新的视角对减免税等税收优惠进行 有益的探索：既然财政拨款是支出，那么减免的税收也是支出，是财政支出的一种特殊形式， 因而把它称为“第二财政支出。伴随这一认识向深层次发展，税式支出的思想在少数学者 中酝酿。1 9 8 4 年，东北财经大学马大英教授在简论税收的本质及其分配原则一文中写道： “国家通过税收减免，给予纳税人某些利益，这种减免称为税收支出。税收支出的经济影响， 在税收征课中，也应予以恰当的估计。要想确切估计税收支出的经济影响，会有几种困难。 第一，税收支出常是隐蔽的，其支出水平究竟达到什么程度，不易计算。第二，税收支出的 预算，在国家预算中占多少比重，在整个财政中占何等地位，国家预算怎样与税收预算协调， 也不易确知。第三，同一项税收支出，其受益人常不限于某部分特定人，而它对不同有关集团 的具体影响，或不同集团的人对税收支出的主观评价，不是一样的。需要全面地认识它对各 方面的不同作用。第四，税收支出的存在，常使税制本身趋于复杂。因此对税收减免的每一 具体条款的制定，事先应明确其具体目的。总的来说，用税收减免办法，给予有关纳税人一 定利益，不如给予补助或津贴那样明显易把握。所以用税收支出来搞活经济，在应用上应有 一定限制。目前社会上所流行的、动辄以减免税的办法刺激经济，并不是一种健康的财政思 想和经济思想，勿宁说存在着一定病态，不利于用经济办法管理经济 。上述论述，在今天 看来，仍不失精辟的论述。进入2 0 世纪9 0 年代，在已有理论探讨和实践发展的基础上，诞 生了一批有关税式支出的专著，如税收支出管理( 邓子基，1 9 9 9 ) 借鉴西方发达国家的有 益做法，总结我国税式支出管理的实践经验，揭示问题，提出改革、完善我国税式支出管理 的建议；税式支出的经济分析( 刘蓉，2 0 0 0 ) 从储蓄、投资、科技进步、对外经济、区域 经济和可持续发展等不同角度分析了税式支出对国民经济运行的影响，为完善税式支出政策 提供了选择方案。这些著作的问世促进了税式支出理论在我国的长足发展h 1 。 近年来，随着我国现行税收优惠过多过滥，导致数额不清、管理不严、缺乏系统控制监 督、越权减免屡禁不止等问题日益突出，针对我国国情对税式支出进行探讨再次成为理论研 究的焦点，参见楼继伟( 2 0 0 2 ) 、史耀斌( 2 0 0 2 ) 、解学智( 2 0 0 3 ) 等的相关论述n 叼。财政部 5 堕鍪直叁堂坌茎笪里堡土! ! ! ! ! 兰丝堡苎 分别于2 0 0 2 年、2 0 0 7 年山东省潍坊市、广西壮族自治区北海市召开了两次税式支出国际研讨 会，出版论文集税式支出理论创新与制度探索，其目的旨在探寻建立一种新的科学模式 来对税式支出实行更为有效的控制，以解决我国现行税收优惠政策执行中存在的种种问题。 配合理论研究逐步深入的需要，2 0 0 4 年7 月国家税务总局、财政部首次在全国范围内对减免税 情况进行了一次普查，普查的主要目的，一是摸清各地减免税的总体情况；二是发现各地减 免税存在的问题，为新一轮税制改革作好准备。2 0 1 0 年3 月，财政部税政司对我国现行税收优 惠政策进行了梳理，编制了我国现行税收优惠政策汇编，并联合清华大学等单位j 下式启 动了税式支出报告编制试点工作。2 0 1 0 年1 1 月1 6 同至1 9 同，财政税政司在山东威海召开了税 式支出测算培训班，下发了中国税式支出测算方法指引，布置了各省财政部门测算任务， 培训了税式支出测算方法，j 下式开展年度税式支出规模统计测算工作。以此为标志，我国税 式支出管理进入实质操作阶段。 ( 三) 研究范围和方法 1 研究范围 目前，国内外税式支出研究范围十分广泛，包括税式支出的定义与判别、税式支出的形 式与分类、税式支出的转移和归宿、税式支出的效率与公平、税式支出的规模测算、税式支 出成本收益分析，以及税式支出预算报告编制等诸多内容，内蒙古税式支出管理研究的 研究范围是，在统一多民族单一制国家中，内蒙古自治区作为民族自治地方税式支出管理的 特点和规律、现状和问题，以及相关政策建议。 2 研究方法 为达到说理透彻，论述有力，内蒙古税式支出管理一文拟采用如下研究方法，一是 规范分析与实证分析结合的方法。二是综合分析与个案分析结合的方法。三是定性与定量结 合的方法。四是综合分析与个案分析结合的方法。 ( 四) 论文正文结构 6 内蒙古人学公共管理硕l ：( m p a ) 学位论文 第一部分为税式支出管理的理论基础。包括税式支出与税式支出管理概念界定；税式支 出与直接支出的比较；公共管理视野中的税式支出；第二部分为内蒙古税式支出管理现状及 问题。包括内蒙古财政税收体制的基本情况、内蒙古税式支出管理基本情况、内蒙古税式支 出管理存在问题、原因；第三部分为税式支出管理的经验与启示。包括国际经验与启示、国 内经验与启示；第四部分为内蒙古税式支出管理创新的对策建议。包括创新内蒙古税式支出 管理制度的原则、内蒙古税式支出管理创新的具体建议。 内蒙古人学公共管理顽i ：( m p a ) 学位论文 一、税式支出的理论基础概述 ( 一) 税式支出的概念 一般财政学理论中，财政收入与财政支出是一组对等、均衡的概念，构成了财政运行中 相互制约的两个方面，两者内涵外延泾渭分明，十分明确，是财政的主要矛盾，构成了财政 的基本特征之一。中国人民大学陈共教授支出，“财政的运行过程是有收有支，即通过收 入一支出、支出一收入过程运行的，因而收入与支出的对称性构成财政运行的一个重要特 征 ，“收支是否平衡，表面上是一种收支关系，而背后反映政府与企业和居民之间的关系， 反映各阶级、各阶层之间的利益关系，反映中央与地方、各地区以及政府各部门之间的利益， 因而收支平衡也成为制定财政政策的轴心 ，“围绕收支平衡这个轴心，合理安排支出规模 和结构并提高使用效益，制定合理的税收和收费制度并保证收入的及时、足额入库，既发挥 国债的积极作用又防止赤字和国债发行的失控，制定财政管理体制，合理调节中央与地方关 系，依据政治经济形势的发展及时调整财政政策等，就构财政学的一条主线”n 们。2 0 世纪 中叶，随着“税式支出”概念以及理论的出现，作为财政理论的重大创新，在财政收入与财 政支出之间搭起一座桥梁，为财政理论与实践提供了一种全新的视角。所谓税式支出是各国 政府为了实现政治经济及社会发展目标，通过采取与现行税法的基本结构相背离的税收制度 来鼓励特定经济活动( 如投资、扩大内需、购房、市政债券发行和慈善捐赠等) ，减少纳税 人的特定负担而发生的政府支出。属于一种特殊的政府支出。税式支出的手段主要有：税额 减免、起征点、税收扣除、优惠税率、优惠退税、盈亏互抵、税收还贷、税收递延、税收抵 免、加速折旧等。1 9 6 7 年，美国财政部官员斯坦莱s 萨里在一次讲话中第一次使用了税 式支出这个词。1 9 6 8 年，美国将其运用于财政预算分析，公布了美国第一个税式支出预算。 1 9 7 4 年度美国预算法案规定，税式支出是指“由于采取偏离正常税收结构的特殊措施而引起 的收入损失 。这一概念来自对既定事实的确认。所谓税式支出管理，是将税收支出通过政 府支出形式加以管理的全部活动，是财政支出管理中重要组成部分。、 8 内蒙古人学公共管理硕 ：( m p a ) 学位论文 ( 二) 税式支出与税收优惠的比较 此后，许多国家相继丌始对税式支出问题进行研究，并广泛运用于实际。我国税收优惠 政策的实践由来已久，但对税式支出的规范化研究一直到2 0 世纪8 0 年代才开始予以重视。 市场经济国家的实践和公共经济学理论的发展表明，在我国不远的将来，随着社会主义市场 经济的发展，优化税式支出结构、选择税式支出方式、评估税式支出效果等方面将是规范化 的财政税收管理的重要内容。税式支出与税收优惠的联系在于，首先，税式支出脱胎于税收 优惠，源于税收优惠，与税收优惠“同根”，是税式支出产生的原因和基础。没有税收优惠， 就没有税式支出问题。这是两者之间的基本联系。其次，单从对基准税制的背离和减少税收 收入的角度，两者是等同使用的。但是从西方国家提出税式支出概念的动机及税式支出概念 的核心看，税式支出与税收优惠并不能完全替代。两者的区别在于，首先，税收优惠只是一 个税制要素，仅被视为政府对纳税人的一种收入让渡，而税式支出是作为财政支出的一种形 式和一个新的预算范畴，是税收优惠在特定领域和特定目的下的再现，其内涵比税收优惠更 为复杂、宽广和丰富，也在更深层次上揭示了税收优惠的实质。其次，国外的税式支出实践 表明，税收优惠一般在基准税制之外，同时，也有包含在基准税制之中的情况。否则，基准 税制和税式支出就不会出现界限上的模糊，认定中的争议也不会那么大。第三，税式支出的 实质意图，旨在确认税收优惠作为一种政策手段和特殊财政支出的基础上，赋予税收优惠同 直接支出一样的预算管理程序，借以解决财政税收领域的问题，而绝非只是对税式支出概念 建立之前早已存在的税收优惠概念进行简单的替换。正如o e c e 财政事业委员会在1 9 8 4 年税 式支出开篇报告中指出的“一些时间以来，人民业已认识到税收减免可以贯彻国家政策，并 且可以经常用来取代直接支出 ，“用来实现政府计划的税收减免，已逐渐别被称为税式支 出，这一方面是强调它们与直接支出相似，另一方面是确认它们和其他政府支出一样，也要 服从预算控制程序”，实际上，斯坦莱s 萨里首次提及税式支出问题时，就是和他本人应 把税收优惠列入政府预算加以评估和控制的主张联系在一起的。“税式支出概念以预算的形 式获得了最初的具体表达形式。各国政府和有关国际组织在接受和倡导税式支出概念时， 也都是以事实税收优惠预算管理和控制为实践目标的。因此，也正是这一点，才使税式支出 概念成了财政和税收上的一个公认的新“发明。否则，税式支出也就失去了独立存在的必 9 内蒙古人学公共管理顾+ l ：( m p a ) 学位论义 要性。第四，税收优惠可以是个不能量化或只能定性静态的税收措施，而税式支出是可以 计量的。否则，就无从对税式支出进行预算管理和控制，税式支出也就失去了独立存在的价 值。最后，税收作为税式支出必须具备两个必要条件：一是税式支出必须以一个具体税法中 的规范性条款为基准，再考虑税法中偏离规范化的特殊条款一优惠减免规定，形成支出的依 据。二是税式支出必须有明确的社会、经济政策目的，由于减少税收使纳税人得益，从而使 某一事件或某项业务得到支持和发展，以达到政府预期的目标1 。 ( 三) 税式支出与直接支出的比较 税式支出与直接预算支出具有同质性和财政替代性，但也具有与直接预算支出不同的具 体性质和特点，使得税式支出有了直接支出外独立运用及专门研究和管理的必要，构成了政 府在税式支出与直接支出之间选择的基础和依据。与直接的财政支出相比，税式支出还具有 以下六个特点： 1 税式支出的财政转移支付性。根据财政支出实现过程中是否与商品和劳务相交换，直 接支出分为购买性支出和转移性支出两部分，即直接支出整体上具有财政购买性和转移性。 税式支出同直接支出中的转移支出一样，支出后无须收回，也不能取得相应的商品和劳务补 偿，是一种不存在支出转移过程的特殊财政转移支付和一种特殊形式的政府财政利益净损失。 由此，财政转移性支出既可以采取直接预算支出的方式，也可以采取税式支出的方式，而财 政购买性支出只能采取直接预算支出的方式。 2 税式支出的间接性与隐蔽性。一般财政预算支出必须经立法机关同意，编列正规预算， 税式支出是通过税收制度规定和在税制实施过程中实现的一种税前支出或“坐支 ，其在政 府收入实现之前就已经发生，不具有直接支出那样的先收后支和按照预算由国库账户直接划 拨的支出实施程序是利用税收制度的特殊性来体现直接支出应完成的目标。税式支出的这种 间接性，使得它在没有建立税式支出预算之前，无须经过立法机关的支出审查和同意，而是 径直利用税收制度的特殊条款达到政府所要实现的目标。如果说直接预算支出中的财政补贴 是“明给”，税式支出则属于一定意义上的“暗补是一种隐蔽性的支出预算，具有明显的 间接性特征。 3 税式支出的法定性和相对稳定性。在税收民主与税收法制比较完善、奉行税收法定主 义的国家，税式支出条款一般都是其正式税法的组成部分，因而具有法律意义上的相对持久 1 0 堕窭直叁兰坌茎篁里竺! ：! ! 坠! 堂垡堡塞 一 性，不像直接支出那样要受每年支出计划调整变动的左右。即使税式支出预算要进行调整， 也还要受到税收立法程序的钳制。同时，与直接支出相比，税式支出在一定时期具有更强的 稳定性，某种税式支出一旦由某项税制条款规定下来，就可以在该税制规定存续期间连续实 施，从而可为纳税人提供更多政策和收益的确定性。 4 税式支出的时效性与灵活性。税式支出是在纳税人履行纳税义务时直接从应缴纳的税 收收入中扣除，无实际的支出程序，因而省却了纳税人支付税款和财政部门再拨付资金两个 环节，消除了所支出资会在缴拨过程和政府停留的时滞，使得纳税人“自动”收益、“直接” 受益，与受益人的相关程度高，有利于实现某种特定的目标。同时，作为影响税收收入的一 个重要因素，税式支出与税收收入呈反比关系。由于税收优惠在时间、范围等方面可以做到 具体问题具体分析，可以因事制宜，因地制宜，因纳税人制宜，具有明显的灵活性特征。具 体表现在两个方面：一是与直接支出相比，税式支出允许个人或企业自我确定出将有多少特 定活动能够得到资助，从而具有纳税人自我选择的灵活性。二是与直接支出不同，税式支出 的手段是多样化的，例如，有税额减免、起征点、税收扣除、优惠税率、优惠退税、盈亏互 抵、税收还贷、税收递延、税收抵免、加速折旧等多种手段，可以根据不同的支出需要灵活 运用，从而更具有适应性。 5 税式支出的或有负债性。在实际社会经济生活中，纳税人的主观选择和其选择得以实 行的条件何时发生都具有不确定性，由此，导致税式支出的不确定性。一方面，某项税式支 出何时发生是不确定的；另一方面，税式支出发生多少也是不确定的。这种不确定性特点表 明，税式支出具有或有支出的性质。从支出预期角度看，这是一种通过税收制度产生的政府 或有负债，并且是现代财税制度下政府或有负债的主要组成内容之一。由此，税收优惠发生 几率和数量的不确定性使得税收优惠具有了政府或有负债的特点。 6 税式支出的广泛性。长期以来，财政管理的资金一直以预算内资金为对象，财政支出 的范围也受此制约。而现代社会税收的范围要大得多，不论是什么区域，不论是过去、现在 还是将来，也不论是何种所有制，只要是纳税人，就有可能得到税收优惠，因此，有税收收 入的存在，就有税式支出的客观性；税收收入的广泛性决定税式支出的广泛性1 。 ( 四) 公共管理视野中的税式支出管理 、 内浆古人学公共管理f i ! i ! i ：( m p a ) 学位论义 从2 0 世纪7 0 年年代中后期，西方发达国家( 主要是o e c d 国家) 逐步兴起了一场以实 现公共领域的公j 下与高率为宗旨，以“新公共管理 为旗帜的公共管理改革浪潮。新公共管 理作为一种旨在解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事物施加管理的社会活 动，以绩效管理和企业化管理为导向。其主要理念包括：1 公共性。即公共管理的对象是社 会公共事物和公共服务，其实质是运用公共权力和公共资源的过程，与社会中的每一个成员 都有着直接或间接、这样或那样的联系。2 效能性。效能是指绩效与功能，包括公共决策和 政策对于公共问题解决的有效性、解决问题的速度、所花费的成本。3 公正性。公共管理肩 负起维持社会公平和正义的职责，能够有效维护经济活动的起点公平、过程公平和结果公平， 并平等和一视同仁地对待各个社会经济主体，从而为效率的发挥提供可持续的和稳定的条件。 4 法治性。法制性在公共管理改革理论中主要体现为严格遵守规则的精神。对公共权力施加 约束，使其在合法合理的范围内行使，是实现公共管理服务公众宗旨与目标的必要条件。5 适用性。公共管理系统需要与外部环境相适应，才能及时有效地解决公共问题，促进社会经 济的发展；管理主体的多元性和相互竞争性，有利于形成公共服务的饿公众选择机制。6 回 应性。即公共管理的主体始终要保持对于公民或社会的关注，并要求公众对公共管理特别是 公共决策过程有较高程度的参与；要求切实尊重和保护公民的权利；要求公共管理体制保持 灵敏的社会感知力，保持公共决策信息系统的开放性和决策系统的有效输出与反馈，形成与 “顾客为导向的公共品提供机制，实现公共管理主体与客体以及被管理者之间的双向良性 互动。公共管理改革的要旨在于促进良好或有效的公共治理。所谓公共治理，即公共部门行 使权力、制定和执行政策所依赖