（公共管理专业论文）公民参与城市管理的研究——以长沙市城市管理实践为例.pdf

硕士学位论文 中文摘要 中文摘要 城市建设和管理不仅直接决定着我们现在生活品质，更影响着一 座城市未来的发展。随着民主政治改革的不断深入，公民对城市管理 的参与程度越来越高，他们不仅仅要知道政策制定的结果，而且更多 想要了解和直接参与城市管理决策、实施、监督的全过程。在这个目 标下，公民参与城市管理的意义和作用日益凸显。上海、武汉、南京 等城市率先做出了许多有益的尝试并取得了一定的进展。但总体来说 我国城市管理的“公民参与 还属于较低层次的参与，主要表现为公 民参与管理的普遍性不足、制度缺失、效果不佳等方面。本文将结合 长沙在推行精细化城市管理中的实践，借鉴国内外关于公民参与理论 研究的成果，分析影响公民参与管理的要素，研究探讨公民参与城市 管理过程中存在的不足，并就如何从制度安排上实现真正意义上的公 民参与，进一步增强公民参与的城市管理意识，健全公民参与城市管 理制度提出对策和建议。 关键词城市管理公民参与 硕士学位论文 a b s t r a c t u r b a nc o n s t r u c t i o na n dm a n a g e m e n ta r en o tm e r e l yd e t e r m i n i n g o u rq u a l i t yo ft h el i f en o wd i r e c t l y ，i n f l u e n c i n gt h ef u t u r ed e v e l o p m e n to fac i t ye v e nm o r e w i t ht h ed e e p e n i n gc o n s t a n t l yo fd e m o c r a t i cp o l i t i c a l r e f o r m ，i n t e n s i t yo fc i t i z e n sp a r t i c i p a t i o ni nc i t ym a n a g e m e n ti sh i g h e ra n dh i g h e r ，t h e yn o to n l yw a n tt ok n o wt h er e s u l t t h a tt h ep o l i c yi sm a d eb u ta l s ow a n tm o r et ou n d e r s t a n da n dp a r t i c i p a t ei na d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o no ft h ec i t y ，i m p l e m e n t s ，t h ew h o l e c o u r s eo fs u p e r v i s i o nd i r e c t l y u n d e rt h i s g o a l ，c i t i z e n sm e a n i n ga n df u n c t i o no fp a r t i c i p a t i n gi nc i t ym a n a g e m e n ta r ep r o m i n e n td a yb yd a y s h a n g h a i ，w u h a n ，n a n j i n g ，e r e h a v et a k e nt h el e a di nm a k i n gal o to fb e n e f i c i a la t t e m p t sa n dm a k i n gc e r t a i np r o g r e s s b u to n t h ew h o l ec i t ym a n a g e m e n to fo u rc o u n t r y ”t h ec i t i z e np a r t i c i p a t e si n a l s ob e l o n gt ot h ep a r t i c i p a t i o no fl o w e rl e v e l ，m a i n l ys h o w i n ga s c i t i z e n s u n i v e r s a l i t yo fp a r t i c i p a t i n gi nm a n a g e m e n ti s i n s u f f i c i e n t , s y s t e ml a c k i n g ，g o o dr e s p e c to fr e s u l t t h i st e x tc o m b i n ec h a n g s h ai np u r s u e ，t a k ep r a c t i c eo fc i t ym a n a g e m e n tf i n e l y ，d r a wl e s s o n sf r o mt h ed o m e s t i ca n di n t e m a t i o n a la c h i e v e m e n tr e g a r d i n gt h e c i t i z e np a r t i c i p a t e si nt h et h e o r e t i c a lr e s e a r c h ，a n a l y z et h a ti n f l u e n c e sc i t i z e n st op a r t i c i p a t ei nt h ek e ye l e m e n to fm a n a g e m e n t ，s t u d y ， p r o b ei n t o c i t i z e np a r t i c i p a t ei nu r b a nm a n a g e m e n td e f i c i e n c yt h a te x i s t ，r e a l i z et h er e a lc i t i z e np a r t i c i p a t e si na to nh o wa r r a n g ef o rf r o mt h es y s t e m ，f u r t h e rs t r e n g t h e nt h ec i t ym a n a g e m e n tc o n s c i o u s n e s st h a tt h ec i t i z e np a r t i c i p a t e si n ，p e r f e c tc i t i z e n sa n dp a r t i c i p a t ei nt h eu r b a nm a n a g e m e n ts y s t e ma n dp r o p o s ec o u n t e r m e a s u r ea n ds u g g e s t i o n k e y w o r d su r b a nm a n a g e m e n tp u b l i cp a r t i c i p a t i o np o l i c yp r o p o s e h 原创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。尽我所知，除了论文中特别加以标注和致谢的 地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包 含为获得中南大学或其他单位的学位或证书而使用过的材料。与我共 同工作的同志对本研究所作的贡献均已在论文中作了明确的说明。 作者签名：癌域 日期：毕年月丝日 学位论文版权使用授权书 本人了解中南大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留学位论文并根据国家或湖南省有关部门规定送交学位论文，允 许学位论文被查阅和借阅；学校可以公布学位论文的全部或部分内 容，可以采用复印、缩印或其它手段保存学位论文。同时授权中国科 学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库， 并通过网络向社会公众提供信息服务。 储繇赴虹翩签箍丝魄埠畦膛日 硕士学位论文 第一章导论 1 1 课题研究的背景 第一章导论 随着科学技术的不断发展，经济全球化的浪潮不断冲击着世界的每一座城 市。城市管理的环境和技术条件都发生了显著的变化，信息更加开放、民主意识 不断加强，管理手段不断更新，各国都在探求适应时代要求的新的治理模式。在 这种情况下，新公共管理理论逐步兴起，并形成政府改革的一股潮流。在当前公 共管理学界广发研究的新公共管理理论认为，国家治理是一个上下互动的管理过 程。它主要通过合作、协商、伙伴关系确立认同和共同目标等方式实施对公共事 务的管理。公民的价值观念多元化，需求多元化，民主素质提高和民主意识、参 与意识增强对政府提出了新的要求，作为城市管理的主体，政府必须更加灵活、 更加高效，具有较强的应变能力和创造力，对公民的要求更具有响应力，更多的 使公民参与管理。它要求政府官员及其公共部1 7 , q 艮务人员由“官僚”转变为“管 理者 ，由传统的“行政”向“管理 和“治理 转变，提倡顾客导向，政府提 供回应性服务，满足公民的要求和愿望，提高服务质量，改善政府与社会的关系。 作为管理公共事务的政府具有回应性，它的基本意义就是公共管理人员和管理机 构必须对公民的要求做出及时的和负有责任的反应，不得无故拖延或没有下文， 在必要时还应当定期的、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。公民参 与恰如其分的阐释了这种新的管理理念公共参与实际上是国家的权力向社会的 回归，公民参与的过程就是一个还政于民的过程。正如托马斯杰斐逊所说：“我 不相信世上有比把权利放在人民手上更安全的作法，如果我们认为人民没有足够 的智慧去行使这权利，解决的办法不是把权力拿走，而是开启他们。 回公民参与 作为一种新的管理理念，将促使城市管理由上而下逐步向自下而上的转变，最终 达到两种形式上的平衡。 1 2 课题研究涉及的基本概念 公民参与城市管理在国外城市管理中有着悠久的历史。早在1 1 、1 2 世纪， 欧洲国家就出现了许多新兴城市或城镇有市民参与管理的实例。2 0 世纪7 0 、8 0 年代，新公共管理运动兴起，西方政府进行了大刀阔斧的改革，其中最重要的一 个做法，就是让公民参与城市管理，征求他们的对公共服务的意见和要求。如今 在众多发达国家城市管理体系中公民参与城市管理已经成为了一个重要的法定 刘柞昌：论杰弗逊的民主思想 j 1 历史研究，1 9 8 0 4 1 硕士学位论文第一章导论 环节，其参与的程度和成效，反映了一个城市经济和社会开放的水平，也是衡量 城市管理现代化水平的一个重要标志。 城市管理( u r b a nm a n a g e m e n t ) 是“对人们所从事的社会、经济、思想文化 等方面活动进行决策、计划、组织、指挥、协调、控制等一些列活动的总和。或 者说，是对城市中人的因素和物的因素进行整体管理。 现代城市管理理论诞生 于2 0 世纪5 0 年代，美国城市社会学教授h 孔兹在城市社会学理论和方法 一书中曾将之归纳为管理学派、管理经验学派、行为学派、社会学派、决策学派 和数量学派等六大学派。进入2 0 世纪8 0 年代以来，由于西方各国政府致力于迎 接经济全球化和国际竞争的挑战，出现了一些新的公共管理模式，如“企业型政 府 、“以市场为本的公共行政”等。9 0 年代初，美国的奥斯本( d a v i do s b o r n e ) 和盖布勒( t e dg a e b l e r ) 针对美国的城市政府提出了更为积极的观点，用企业 家精神来改革( 重塑) 政府，从此将城市的管理问题提升到治理的高度。现代城 市管理是一个非常复杂的系统工程，它主要包括城市经济管理、城市社会管理和 城市环境管理三个方面，是一个从宏观到微观，从整体到局部，从外部到内部， 从物质到精神，从动态到静态，多层次、分系统、纵横交错的巨大网络。城市管 理有广义和狭义之分。广义的城市管理涵盖自然、社会、经济、文化、科技、卫 生、教育、市政等诸多方面；狭义的城市管理一般指以城市基层设施为重点对象， 以发挥城市综合环境效益为目的的管理，具体包括规划管理、市政设施管理、市 容环卫管理、交通管理、水务管理、房产管理、公用事业管理、生态环境管理、 城市综合执法管理等重要内容。本文阐述的城市管理系统指狭义的城市管理。 公民参与同样也有广义和狭义之分。从狭义上讲公民参与即公民在代议制政 治中参与投票选举的活动，即由公民参与选出代议制机构及人员的过程，这是现 代民主政治的一项重要指标，也是现代社会公民的一项重要责任。而广义上的公 民参与除了政治参与以外还必须包括所有关于公民的公共利益、公共事务管理等 方面的参与。公民在公共管理活动中直接参与关系到公民切身利益的公共决策以 及对公共事务的处理，这日益成为民主行政的主要内容。本文所指的公民参与为 广义的公民参与。 所谓公民参与城市管理就是在社会分层、公民需求多样化、利益集团介入的 情况下采取的一种协调对策，它强调公民对城市管理过程的参与、决策和管理。 现代化城市管理模式提倡公民参与的城市管理，公民自下而上的参与和政府自上 而下的管理形成合力、强调公民参与的城市管理，不是简单的把公民看作城市管 理的对象而应该看成是城市管理的积极行动者，不是把公民当作被动的接受教育 者而且还向他们提供参与城市管理的各种机会，不是只让公民仅仅了解决策的结 刘国光：中外城市知识辞典【m 】。北京：中国城市出版社，1 9 9 1 ：5 5 ，1 3 7 2 硕士学位论文 第一章导论 果而且还应该让他们参与城市管理决策、实施、监督的全过程。 1 3 课题研究的主要内容 本文研究的主要内容：以长沙城市建设和管理的实际状况为基础，分析公民 参与现代城市管理兴起的必然性：二是集中反映国内外公民参与城市管理理论研 究的成果，分析公民参与的基本要件、参与过程及其实现形式；三是长沙市公民 参与城市管理的实践；四是结合长沙公民参与城市管理实践的进展情况，分析公 民参与城市管理过程中存在的缺陷和不足；五是如何从制度安排上保证公民参与 城市管理的实效，进一步增强公民参与城市管理意识、促进城市管理的社区参与、 加强城市管理主体能力建设、健全公民参与管理制度。 1 4 理论基础和研究方法 本课题的研究主要是通过实证分析的观点，密切结合长沙公民参与城市管理 的实践，借鉴国内外理论研究的成果，对公民参与城市管理进行合理的制度设计， 力求体现现实性、前瞻性和操作性的结合，为政府的公共管理提供参考。 传统城市管理与公民参与的现代化城市管理在理论和模式上有很大不同( 见 表一) 。现代城市管理力图突破传统公共管理模式的“单一中心论”，将来自民间 的社会力量纳入到地方公共事务管理之中，这就意味着由公民参与和自主性管理 形成多元管理网络体系逐步成为城市管理中不可或缺的一环。 表一：传统城市管理与公民参与城市管理理论和模式的区别，既长沙管理模式评价 传统城市管理理论和模现代化公民参与城市管理理论和 长沙城市管理模式 式 模式 管理理论政治学、行政学为主经济学、新公共管理理论、可持续 可持续发展理论为主 发展理论为主 管理主体政府 政府、赢利企业、非营利组织、公政府、公民、人大代表 民 管理方式 管制 治理治理 管理结构 金字塔型 扁平组织扁平组织 管理目标 行政效率优先 以人为本、经济社会环境协调发展以人为本、经济社会环境协调 发展，兼顾行政效率 管理权力集中分散集中 管理重心重心在上重心下移，逐步转移到社区管理重心向社区转移 硕士学位论文 第二章导论 开展本课题研究的主要理论支点： ( 1 ) 新公共管理理论。美国著名学者文森特奥斯特罗姆在其所著的美国 公共行政的思想危机一书中把新公共管理范式的出现称为是“一个哥白尼式 革命的转折点 。2 0 世纪8 0 年代以来，英、美等西方国家为解决传统刑侦管 理模式固有缺陷的公共管理领域进行变革，其浪潮席卷了所有发达国家和部分发 展中国家。新公共管理从经济学、私营部门管理理论，公共选择理论等相关理论 中吸取养分并以之为基础，在许多方面都从根本上改变了人们对政府管理诸多环 节的传统认识。到9 0 年代后期，学术界较为统一的认识是将也是近年来西方规 模空前的行政改革的主体指导思想之一。它主张在政府等公共部门广泛采用私营 部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服务的产出，强调文官对社会公民的 响应力和政治敏感性，倡导在人员录用、任期、工资及其他人事行政环节上实行 更加灵活、富有成效的管理，注重公民对公共管理的参与。回 ( 2 ) 治理理论圆。2 0 世纪9 0 年代，治理理论作为西方新的公共管理理念和 政治分析框架，日益收到了世人的关注。这一理论“可以视为新公共管理理论的 替代或者是发展 ，这一理论与新公共管理理论在许多方面是交叉重合的，是新 公共管理的拓展。但这一理论也对整个社会大系统的各个环节提出了非常高的要 求，也就是说，只有整个社会在市场化、民营化、民间的自我管理等方面取得了 全方位的、实质发展后，这一理论才有付诸实践的可能。最早是。1 9 8 9 年世界 银行针对非洲受援国较为混乱的行政管理体质所提出的一种愿景，首次使用了 “治理危机( c r i s i si ng o v e r n a n c e ) 一词，并且很快受到西方发达国家的重 视。那么到底什么是治理呢? “城市治理是政府协调非政府组织、私人利益集团， 实现集体目标的过程，是政府与市民，社会公共部门与私营机构的互动的过程， 它反映了政权与市民社会，传统的约束与被约束、管理者与被管理者之间的新型 关系。 本课题研究涉及政治学、经济学、行政学、管理学、规划学等多科学，主要 采用实证分析方法。 本课题对公民参与理论的研究探讨，是以政府作为城市管理的主体并对城市 管理起主导作用的前提下进行的研究，是为政府更好的进行城市管理提供制度安 排上的建议。 孙关宏、胡雨春政治学【m 】上海：复旦大学出版社，2 0 0 3 ：1 9 2 - 1 9 3 关于新公共管理理论的论述，可参见简莱恩新公共管理【m 】北京：中国青年出版社 吴旭引入城市管制理念创新城市管理思维 j l 。城乡建设。2 0 0 2 ( 2 ) ，2 0 - 2 l 4 硕士学位论文 第二章公民参与和现代城市管理 第二章公民参与和现代城市管理 传统的城市管理理念，受高度集权的计划经济影响，理想地认为政府掌握管 理城市的所有信息，拥有管理城市的全部能力，社会必须受制于政府，公民必须 服从政府管制。在这种理念支配下，我们始终无法很好的解决政府与公民的关系， 以人为本的思想难以得到充分体现。随着我国市场经济地位的确立和加入w t o ， 以及统筹城乡发展，统筹区域发展，统筹经济社会发展，统筹人与自热协调发展 和统筹国内发展和对外开放的科学发展观的确立，我们的城市管理理念也正在发 生根本性转变，城市管理日益重视提高管理绩效，重视城市公共服务功能，重视 提高城市居民生活质量。公民与政府同为城市参与主体和治理复合体，城市正在 走向一个利益相关者共同治理的道路。因此，公民参与是现代化城市发展趋势的 必然要求和制度安排。 2 1 公民参与城市管理的渊源和发展 公民参与城市管理源于西方国家。早在1 1 世纪，欧洲国家中就有相当多的 城镇是由全体市民参加的公民大会来治理的。官员的选举和新法律的采用，均需 经过民众大会的同意。当时的城市法中对公民参与的权利也有很明确的规定，如 “关于公民之间相互帮助和相互保卫以对付外来人和敌人的法律要求；关于同意 新法律时举行公民参与的公民会议的规定，官员选举须经普遍同意的规定等。 当今，公民参与已成为西方国家城市管理的普遍固定形式。 2 0 世纪6 0 年代以后，西方资本主义国家开始进入后工业社会，强调平等、 多元等社会价值观。经济全球化的进程，既强调跨越边界、区际差异，也强调控 制和协调。在世界城市化发展趋势加快的过程中，将这种源自经济领域的价值 观运用到城市生产与生活的各方面，人们的思想观念和对城市的要求已经发生了 很大的变化，崇尚和追求的最佳管理和控制往往不是集中，取而代之的则是网络 化及多样化。于此相应的公民参与也成为当然、公民参与具有浓厚的公共管理文 化底蕴，是民主行政发展的要求和途径，使原来自上而下的政府决策和行政管理 转变为上下互动、管制和服务的新型城市管理模式。固 随着社会的分工的进一步细化，人们的生活方式、工作方式的转变，城市开 始不断向开放、向相互联系的大都市圈或全球城市方向发展，整个世界都朝着一 个多元化的方向发展。城市作为一种公共资源的集合，其占有者主体范围不断扩 哈罗德伯尔曼法律与革命西方法律传统的形成【m 】北京：中国大百科全书出版社 1 9 9 3 ：4 6 7 顾朝林发展中国家城市管治研究及其对我国的启发 j l城市规划，2 0 0 1 9 吴旭引入城市管制理念创新城市管理思维【j 】。城乡建设2 0 0 2 ( 2 ) 硕士学位论文 第二章公民参与和现代城市管理 大，从而导致不同利益主体之间的更多集体行动的发生；当选官员做出的政府决 策开始受到控制；公民拥有普遍的选举权和被选举权；公民有政见表达的自由。 “按照西方城市治理理论，现代城市治理结构揭示了一种界定和约束城市政府职 权的法律制度关系，这种关系主要是由城市市民社会和城市政府之间形成的委托 代理关系。市民社会包含着作为基本自治机制的市场经济体系和作为法律道 德调节机制的非政治公共组织体系。现代城市治理就是在现代市场经济架构中， 城市政府和市民社会在城市发展和管理中共同决策的过程。在以市民社会为基础 的现代民主政治架构中，城市政府作为服务于城市居民自治体系的行政机构，其 主要职能在于提供诸如公共设施服务、制度法律规定等市场无法提供的公共产 品。 信息革命打破了原来官僚体制下信息不对称的局面，使以信息不对称为基 础的等级权力日益失去了强制的色彩，通过对话、协商等形式，把公民纳入到城 市政府公共管理决策过程，已越来越可行。所以，公民参与已不仅仅是政府为了 维护自身民主的形象，给予公民的好处，而是公民自身的权利和利益使然。公民 参与已是城市治理发展的不可逆转的大趋势。 2 2 公民参与城市管理的必然性 目前，长沙正处于建设外向型、多功能、现代化城市的关键时期，经济、社 会发展面临着新的机遇和挑战，而城市管理水平相对滞后问题却日益突出，甚至 在一定程度上制约了长沙的新一轮发展。因此，探索适合长沙城市管理新模式， 实现城市管理跨越发展已经成为长沙城市管理迫切需要解决的课题。公民参与既 是现代化城市管理追求的目标，也是实现现代化城市良好治理的重要手段。 一、经济全球化和文化多元化发展的实施需要 经济全球化的重要特征就是各种生产要素开始在全球范围内大量流动。长沙 作为国家两型社会建设试验区，凭借国家加大中部大开发战略的实施，成为实现 中部崛起的重要支点。人流、物流、信息流的大量进驻，在提高长沙活力的同时， 也给城市的现代化管理带来了前所未有的机遇与挑战。特别是外来人口规模的不 断扩大，对城市管理水平的要求日益提高。来自四面八方的市民及其丰富多彩的 生活方式，逐渐造就了长沙现代思想与传统观念、西方文明与东方文化的强烈碰 撞以及本地时尚与外地风俗鲜明对比的文化多元化特征。 文化多元化表明了长沙未来的城市管理工作难以按照中国固有的文化理念 和传统模式进行“一刀切 管理，必须充分考虑和尊重国内外各界人士多层次、 多样化的合理需求，尽量满足其工作、生活和居住环境的要求。这就要求长沙的 周诚君，洪银兴城市经营中的市场、政府与现代城市治理：经验回顾和理论反思【j 】改革2 0 0 3 ，4 6 硕士学位论文 第二章公民参与和现代城市管理 城市管理要立足本地，面向全国与世界，尽快与国际接轨，以w t o 的规则及国际 通用的城市管理法规和标准为依据，通过公民参与，为当地的国内外人士创造符 合他们需求的令其满意的、具有长沙特色的一流工作、生活、居住环境。 二、城市管理模式和城市功能转变的必然要求 发达国家大都市的发展经验显示，公民参与城市管理模式是实现现代化城市 管理的必然选择。在城市发展到一定阶段以后，城市管理工作的重心应当适当转 移。长沙适时提出精细化管理的目标就是基于现代城市正在由大规模基础建设和 形态建设转向形态和功能同步开发的时期，探究公民参与城市管理的新思路、新 理念、新手段、新流程，做到既注重外延形态的扩展，又注重内涵功能的提升理 所当然地成现阶段城市管理工作的重点。 同时，城市功能定位的变化也提出了公民参与城市管理的需求。列宁曾讲过： “城市是经济、政治和人民的精神生活中心，是前进的主要动力 。早期城市 的功能定位是向公民提供生产生活的空间。显然这种功能所要求的城市建设和管 理，只是建筑物和道路等设计和布局，空间要素是城市管理关注的焦点。随着社 会的发展和理论的进步，人们认识到城市不仅仅是为公民提供居所的物质空间， 它还是公民个体感情归属的精神家园。新的城市功能定位要求城市管理必须考虑 人、空间和时间三大要素。城市的现代化功能要求对城市的时空使用方式的管理， 必须以给公民带来情感的乐趣为出发点。城市功能的变化表明，只有公民才是城 市生活的主体，因此，只有公民生活的熟悉的空间才是城市管理的真正基础，也 正式在这种意义上，城市功能的变化要求公民参与城市管理。 三、公民民主意识和政治素质提高的需要 在今天，公民对民主的理解已经不再是公民选择自己的民意代表管理和决定 国家或地方事务，并依靠官僚执行公共事务的管理过程。民主应应该是在宪政制 度下，人民通过自治的共同体获得参与公共事务管理的权利，并实际参加公共事 务管理的过程。因此，衡量一国民主状况最主要的标准是公民是否有权获得公共 领域的资源，并能够直接参与公共资源管理的过程。“真正的民主需要通过民主 不断的参与方能领略什么是民主，在心理上融会和建立民主作风，在行为上获取 民主办事的技巧和方法，这样才可以保证社会运作是真正由人民主宰。 固这种超 越于狭义的代议制民主参与的公民直接参与观念，在实践上，推动了一个国家将 更多的公共事务决定权和行政管理权下放到能够直接面对公民的社区层次上，为 公民直接参与建立了可行的基础。当然，公民民主意识的增强，在很大程度上依 列宁选集第2 9 卷，2 6 2 页 莫泰基公民参与：社会政策的基石【m 】香港：中华书局( 香港) 有限公司，1 9 9 5 ：3 6 7 硕士学位论文第二章公民参与和现代城市管理 赖于公民整体素质的提高。随着教育水平的提高，公民的素质也在不断的提高， 较以往更有能力参户公民政策，这也进步消除了公民参与城市管理所遇到的障 碍，提高了公民参与的效率。 四、现代信息技术发展提供的支持 随着科学技术的发展，信息技术特别是互联网技术的普遍应用，电子政务公 开已经成为提升一个国家或地区综合竞争力的重要因素，成为信息时代政治文明 建设的重要方面和手段。随着经济全球化的到来和中国加入w t o ，电子政务作为 一种有效手段，运用现代信息技术，打破时空限制及条块分割的制约，在计算机 网络上实现政府城市管理的职能的精简、优化、整合、重组，对企业和公民提供 高效、优质、廉洁的一体化管理和服务。电子政务的推行有助于政府的角色和管 理观念发生变化，建立一个以公民需求为导向的服务型政府。信息技术的运用促 进了政府决策的民主化。在政府决策时，公民可以通过互联网参与决策，有关专 家的意见也能够及时反映给政府，从而大大促进了政府决策的民主化。同时，电 子政务的推行有助于促进政务公开和信息公开，增强政府工作透明度，建立“透 明政府 。通过互联网，可以实现政府相关信息以及政府业务流程处理的公开化， 从而加强公民政府行政过程的监督，减少传统政务工作的暗箱操作，实现政府的 公开化、透明化，减少或降低腐败产生的机会。 2 3 公民参与城市管理的理论模式 一、国外的理论模式 国外关于公民参与的研究城市管理的研究首先兴起于城市规划领域，早期关 于公民参与城市管理最著名的文章是：波尔戴维多夫p a u ld a v i d o f f 在1 9 6 5 年发表的规划中辩护论和多元主义以及谢莉安斯汀在1 9 6 9 年发表的市 民参与阶梯。这两篇文章成为早期美国讨论公民参与城市规划的最重要的理论 基础，而中外规划学术界基本认同把1 9 6 9 年英国的斯凯夫顿模式作为公民 参与城市规划发展的标志。 ( 一) 斯凯夫顿模式( t h es k e f f i n g t o nr e p o r t ) 1 9 6 9 年，斯凯夫顿发表了人民与规划( 公共参与委员会的报告) ，在斯 凯夫顿报告中提出了一些关于鼓励公民参与规划的有趣想法，例如采用“社区论 坛的形式建立地方规划机构之间的联系，通过任命“社区发展官员来联络那 些不倾向公民参与的利益群体。但从早期对规划的界定来看，公民参与在是地方 政府主持和职业规划师指导下进行的，实质更多是“征询公民意见，还不能说 8 硕士学位论文第二章公民参与和现代城市管理 公民主动地参与决策。国 ( 二) 谢莉安斯汀( a r n s t e i ns h e r r yr ) 的“梯子理论”模式 在1 9 6 9 年市民参与的梯子( “al a d d e ro fc i t i z e np a r t i c i a t i o n ”) 一 文，至今仍被公认为市民参与的最佳指导文章。她认为参与的梯子有八级，归纳 为三类。分别是假参与、象征性参与、实质性参与。 二、国内公民参与的理论模式 国内关于公民参与城市管理的研究起步于2 0 世纪9 0 年代，在总结国外公民 与研究的基础上，结合国情，逐步形成了一些列具有实践意义的理论和观点。 ( 一) 公民参与生长模式 国内学者在比较分析英国、美国、德国和加拿大四国公民参与城市规划管理 状况后，提出了公民参与“生长模式理论 ，将公民参与分为三个阶段( 见表三) 表三：公民参与“生长模式”内容 公民参与阶段萌芽阶段成长阶段成熟阶段 公民参与主体规划专家、媒体专业团体、媒体、各层次公民 公民代表等 公民参与方式专家会议、媒体座谈会、接待现讨论会议、热线、图形模 报道场、展览会等 拟展览、公民听证会等 公民参与深度参与城市规划编城市规划编制和城市规划、立法、执法和 制立法的参与监督的参与 ( 二) 构建制度平台模式 有学者提出在全球化视野中完善地方治理，构建公民参与自主管理的制度平 台，包括：( 1 ) 创建学习型社区，描绘与展望地方发展的共同愿景；( 2 ) 地方立 法创制权与复决权；( 3 ) 组建有关公共政策议题“公民咨询委员会 ；( 4 ) 社区 发展公司；( 5 ) 公民系列论坛；( 6 ) 公民对公共物品和公共服务水平的监督和评 价；( 7 ) 公民志愿组织直接从事公共服务的行动。 2 4 公民参与城市管理的基本要件 公民参与是现代公共管理不可或缺的重要一环，是促使公共部门实现其公共 责任和良好治理的一个重要手段。良好而有效的公民参与以下几个互相影响的基 本要件： 张晓燕城市规划与公众参与【e b 】长春市城乡规划设计研究院，2 0 0 3 - 6 - 9 陈志诚，曹荣林，朱兴平国外城市规划公众参与研究【j 】城市问，2 0 0 3 ，5 孙柏瑛全球化时代的地方治理：构建公民参与和自由管理的制度平台【j 】公共治理与制度创新， 2 0 0 4 5 9 硕士学位论文 第二章公民参与和现代城市管理 一、公民的主体性 公民参与的主体是公民或其委托的代表，公民主体性赋予公民的普遍知情权 和监督权，其行使的参与行为在于确保普遍利益不受损害。在一个社会的治理体 系中，必须真正确立公民的主体地位，政府的正当性和合法性要有公民的同意。 在一个公民不具主体性的政府里公民参与必然是形式主义的。政府或者决策者与 公民本身不在同一对等的地位上，政府往往忽视公民的主体性，由此而造成的不 合法但合理的参与过错不在公民。而政府和公民都是希望公民参与处于法律调整 的范围之内，在合法的渠道下参与政府决策过程或接受公民的参与。 二、知情的公民 公民要有参与公共事务处理的能力。一个参与的公民必须具备公共事务相关 的知识。这种知识包括了政策、法律法规、沟通技巧等方面。行政机关应保障公 民的知情权，使公民具有获得信息的可能，具备参与的能力。另一个方面公民的 态度也十分重要。公民积极参与的态度，也是一种对于政府工作的监督。在某种 程度上，政府的滥用权力，一般发生在公民对公共事务冷淡，在没有尽到控制责 任的情况下发生。 三、有效的参与系统 在政府主导的城市管理中，政府公共部门应主动提供各种直接或间接的多种 参与渠道与网络，以方便公民对政府所提建议和意见，并能直接有效地影响政策 的制度和执行。在政府应该为公民提供哪些必要的参与渠道的研究中，许多学者 在此方面做了一些有价值的探讨。m g k e i t 与r w k e i t ( 1 9 8 1 ) 两位学者将公 民参与的方式划分为四种类型：( 1 ) 选举参与。公民通过投票的方式选举出政府 首长或民意代表，或对政府重大决策进行“公民复决”( r e f e r e n d u m ) 的方式， 间接地影响政府的决策与执行。( 2 ) 团体参与。公民通过参加各种民间团体，以 集体的方式汇集其意见，以影响政策的制定和执行过程。( 3 ) 公民与政府的接触。 政府通过民意调查、听证会、媒体宣传等形式与民众沟通，了解民意；公民也可 通过成立监察官等形式来监督政府的行动。( 4 ) 公民实际参与政府决策过程。政 府通过对一些公共事务或公共工程的委托或外包，使公民能够实际参与政策过 程。 m a r yg k w e i t & r o b e r tw k e i t , “i m p l e m e n t i n gc i t i z e np a r t i c i p a t i o ni nab u r e a u c r a c y j s o c i e t y 1 9 8 1 1 1 0 硕士学位论文第二章公民参与和现代城市管理 2 5 公民参与城市管理的过程和实现形式 公民参与的实现形式多样，由于公民参与的水平、自主性程度与能力的不同， 参与方式也存在不同。 本文对公民参与城市管理的研究将主要从参与过程出发，将城市管理的全过 程分为三个阶段：决策、执行和效果评估三个阶段，三个阶段各有其特殊性，公 民参与的内容和形式都有很大不同。 一、决策参与 公民对城市管理的决策参与，即通过公民和社会组织集中反映不同社会群体 的意见与要求，直接参与城市管理的决策过程，对城市管理工作提出社情、民情 的依据，促进政务活动的公开性和透明度，克服“黑箱作业的弊端。 这一阶段参与的特点就是要最大限度的反映各方面的利益和需求，广泛吸收 不同层面公民群体的意见和建议，为科学决策提供依据。在决策参与阶段，最主 要的实现形式就是听证会制度。价格决策是听证会制度最早发挥作用的领域，是 价格决策民主化和科学性、消费者直接参与定价的重要形式。中华人民共和国 价格法第2 3 条规定，制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价 格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应建立听证会制度，征 求消费者、经营者和有关方面的意见。在政治领域，特别是立法领域，听证制度 也越来越多地被采用。2 0 0 0 年3 月九届全国人大三次会议通过的中华人民共 和国立法法，正式明确了立法听证会的法律地位。至此，立法听证会开始纳入 各级立法机关的议事日程。立法听证会能减少新的法律法规实旌的阻力，提高政 府政策制定的透明度，同时激发市民参政议政的积极性，提高政府政策法规制定 的透明度，使法律的实施效果更好。 二、执行参与 公民对城市管理执行过程的参与，就是公民通过组织和自身的方式，参与到 城市管理执行的全过程，保证政策、措施能够有效无误的实施，并及时对执行过 程中的偏差提出意见和建议。 这一阶段最主要的特点就是通过公民的直接参与，提高城市管理行为的有效 性。公民参与执行决策的最主要形成就是通过非政府组织( n g o ) 或志愿者队伍 发挥作用。 非政府组织( n g o ) 这一概念主要是指“处于政府与企业之间的那块制度空 间它是现代社会结构分化的产物，是一个社会政治制度与其它非政治制度不断 趋向分离过程中所衍生的社会组织系统的重要组成部分。在不同国家有不同称 硕士学位论文第二章公民参与和现代城市管理 谓，在美国，被称为“独立部门( i n d e p e n d e n to r g a n i z a t i o n ) 或“第三部门 ( t h et h i r ds e c t o r ) ，在英国被称为“志愿部门 ( v o l u n t a r yo r g a n i z a t i o n ) ， 在法国则被称为“社会经济”( e c o n o m i cs o c i a l e ) ，在中国一般被称为“社会团 体 或者“志愿者组织。嗵年来，中国非政府组织发展迅速，特别是以环境保 护方面尤为突出，组织体系从单一问题的当地组织到全国性组织，已经出现了非 政府组织的多样化。非政府组织的出现为公民参与提供了良好的平台，由于政府 不可能解决所有的问题，也不可能提供所有的完备服务，就必须依靠社会的其他 领域贡献他们的力量。 三、效果评估参与 公民对城市管理成效的评估参与，就是公民通过监督、评议等形式对城市管 理的实际效果进行评价，为下一步城市管理的实施提供参考依据。 这一阶段公民参与最主要的特点是公民管理效果的评估来源与公民的满意 度和认同度，对参与的形成具有较强的主观性。效果评估参与的主要实现形式是 民意调查或公示。民意调查就是运用访问、问卷调查等形式，获取或了解民众的 意见和建议，对已实施的政策进行评估。民意往往反映了公民对政府的期待和对 政府政策的评价，对政府行为和绩效的评估。因此民意调查是促进和提高政府城 市管理能力的重要环节。西方社会一般都非常重视民意调查，往往将其贯穿城市 管理的始终，目前中国对民意调查的重视程度还不够，对城市管理政策的后评估 运用还不够。不过，随着电子政策和信息公开的不断完善，效果评估的公民参与 将会更加得到重视。 公民参与的不同阶段有不同的特征和实现形式，本文主要研究了每个阶段最 主要的实现形式，其实在每个阶段，可能在实现形式上存在交叉。 孙关宏，胡雨春政治学【m 】上海：复旦大学出版社，2 0 0 3 ：2 0 3 1 2 硕士学位论文 第三章长沙市公民参与城市管理的实践 第三章长沙市公民参与城市管理的实践 3 1 解析长沙旧城改造之“朝阳模式刀 旧城改造是城市建设发展过程中的一个世界性课题，也是最能体现城市管理 水平的一个重要方面。无论是在发达国家还是在发展中国家，每一座城市都在不 断探索适于自己的改造模式，力争以最低的成本取得最佳的改造效果。 一、拆迁背景及过程 长沙市芙蓉区朝阳二村位于长沙火车站西南面，东邻车站路，西至朝阳路， 北起解放路，南抵人民路，是上世纪7 0 年代初为建设长沙火车站和五一路而兴 起的第一批安置小区。随着长沙城市化的快速推进和城市品位的提升，经历了 3 0 年变迁的芙蓉区朝阳二村成为了城市中心区域的一片旧城区，人居环境极差， 严重影响到城市形象。2 0 0 5 年，长沙市委市政府启动了对朝阳二村的整体改造 工程。 朝阳二村整体改造拆迁安置涉及3 7 5 8 户，1 2 5 0 0 余人。其社区的情况复杂， 初中以下文化程度的居民占总人数的7 0 ，领取最低生活保障人员占芙蓉区低保 对象的1 4 ，有“两劳回归人员 1 3 6 人，涉毒人员9 5 人。是目前，长沙最大的 旧城整体改造项目，也是难度最大的拆迁项目。据统计，第一批拆迁户在启动第 一个月内，就有9 0 0 多户拆迁居民主动签订了拆迁协议，占拆迁对象的6 1 4 ； 第二批拆迁，在启动的当天就签订了1 3 0 多户拆迁协议，占拆迁对象的3 2 6 ； 第三批拆迁于2 0 0 7 年7 月7 日启动，7 月6 日晚，就有3 0 0 多户拆迁居民通宵 排队等待签订安置协议，7 月7 日当天共有5 0 0 多户签订了安置协议。拆迁居民 踊跃排队争相签订安置协议的盛况令前来采访的新华社记者叹为观止，称其为 “全国独有的现象 。 二、模式特点 解析“朝阳模式 的主要特征：按照政府主导，居民做主，市场运作，政策 扶持，坚持以民为本，和谐共赢，积极创新理念和机制，形成了以“民利最大化 、 “整体就地实物安置 、“诚信融资 、“阳光拆迁为亮点的旧城改造新模式。 一是将民意作为决策基础和依据。在改造启动之初，组织了三次大规模的摸 底调查工作，根据绝大多数居民的意见最终确定整体就地实物安置的基本模式。 拆迁安置方案制定过程中，先后2 0 多次召开党员代表大会、楼栋长会、居民议 事会议、分别组织了5 次2 0 0 多人参加的征求意见座谈会，召开了楼栋长、党员 1 3 硕士学位论文第三章长沙市公民参与城市管理的实践 代表、居民群众代表等6 0 0 多人参加的方案见面会，根据居民群众提出的意见和 建议，对方案进行修改完善，使之具备更广泛的群众基础，更具操作性。拆迁安 置方案公示期间，指挥部对所有住户发出通知共3 6 0 0 份，集中2 0 余天时间，分 批组织居民进行政策咨询。由于每个环节都体现了公民参与决策，群众对拆迁安 置的认同感和参与度空前高涨，群众的支持率达到了9 0 。 二是邀请公民参与拆迁的监督。拆迁之初，工程指挥部便根据市委市政府的 有关指示，成立一个以拆迁居民为主体的拆迁监督委员会，这个委员的成员由楼 栋长、居民党员代表、居民群众代表组成，其中居民群众代表占6 0 。拆迁监督 委员会，参与整个拆迁规划、设计、安置标准制定等全过程，对于其中的问题， 拆迁委员会都能向指挥部提出，并且指挥部在2 天以内给予答复，并且张榜公布。 三是居民直接参与安置小区的规划设计管理。如何能让安置的居民能有自己 满意的居住环境，建设指挥部一方面让设计单位拿出多套设计方案，供安置居民 选择，对于居民提出的意见和建议，按照一户一票的方式进行表决，做到“安置 小区以居民满意为标准”。安置居民共进行了3 轮5 次的小区规划会议，基本上 达到了让居民满意的要求。 3 2 长沙跃进湖“还湖与民刀事件 2 0 0 8 年6 月3 0 日，长沙园林在线公示了湖南烈士公园东大门区修建详细 规划，规划介绍，烈士公园北边的用地原为湖南三湘物业公司填跃进湖局部水 面而成，用地2 0 余亩，地势低洼，根据市政府精神，由政府回购，交由烈士公 园做公园的办公区。 跃进湖作为烈士公园的第二大湖泊，在长沙市民的心中意