（公共管理专业论文）区级公共服务型政府的建设——以上海市徐汇区政府为例.pdf

上海交通大学 mpa 学位论文 区级公共服务型政府的建设以上海市徐汇区政府为例 1 区级公共服务型政府的建设 以上海市徐汇区政府为例 摘 要 建设公共服务型政府是我国政府管理改革的目标之一。传统计划经 济体制下的政府运行模式难以适应市场经济发展的需要，2003 年的“非 典”事件更加促进了人们对于政府的服务角色和服务职能的认识，建立 公共服务的迫切需要已经成为人们的共识。 论文以上海市徐汇区政府为例，从公共服务型政府的概念和区级公 共服务的内涵出发，分析徐汇区政府公共服务的现状，指出存在的主要 问题，并对产生问题的原因进行分析。在此基础上，提出了加强徐汇区 政府公共服务能力的对策建议。论文共分五章： 第一章论述了市场经济条件下政府从传统管政府向服务型转变的必 要性，简要介绍了徐汇区政府在公共服务政府建设方面进行的探索和尝 试，以及在建设过程中遇到的困境，从而引出本文的研究意义；介绍了 国内外研究现状、本文的研究内容和研究方法。 第二章阐述了公共服务型政府的内涵、种类和本质，对区级公共服 务政府进行界定，指出区级政府公共服务要把握好政府公共服务的“一 个重点” 、 “两个关键”和“三大内容” 。并且分析了区级公共服务政府建 设的目标定位和公共服务的特点。 第三章对徐汇区政府公共服务的现状进行分析。徐汇区政府在政府 管理体制和管理方式上不断创新，提出了建设透明、高效、职业化公共 上海交通大学 mpa 学位论文 区级公共服务型政府的建设以上海市徐汇区政府为例 2 政府的设想，在政府法治化建设、学习型政府建设、政府信息化建设、 政府工作规范化、程序化建设、行政绩效评估等方面取得了比较明显的 成效。然而在建设服务型政府的过程中，公共服务的供给还存在诸多问 题，例如：在公共服务的供求方面总体平衡，部分错位；公共服务与时 代发展的阶段总体适应，局部落后；一般公共服务与特色公共服务存在 局部不适应等。 第四章对徐汇区政府公共服务问题的成因进行分析，通过分析发现： 政府及其工作人员公共服务意识薄弱、公共服务体制的限制，以及公共 服务供给的局限等原因造成了公共服务供求方面的问题。 第五章提出了完善区级公共服务型政府建设、提高公共服务水平的 对策建议，即从转变观念、加强职能转化、制度建设、方法创新、分类 服务、队伍建设、绩效评估等七个方面给出具体的建议。 关键词：区级政府，公共服务型政府，能力提升 上海交通大学 mpa 学位论文 区级公共服务型政府的建设以上海市徐汇区政府为例 3 construction for district service-oriented government taking government of shanghai xuhui district as an example abstract the chinese government has planed to transfer to public-service-oriented government through comprehensive innovations. it seems much more urgent when china joined wto and became more and more globalization. operation model under traditional planned market did not fit current development. the sars crisis happened in 2003 especially evoked recognition on governmental service from public. the paper will put shanghai xuhui district government as an example. through a set of research, the writer will analyze the current service status of xuhui district government, talking about the problems, and origins as well. furthermore, theres also a discussion about how to enhance the abilities of public service of xuhui district government. theres totally 5 charts in the paper. in the first chart, the writer tells necessity on government transformation. experiments on service-oriented public of xuhui district government are introduced in details. besides, it also introduces purpose, theory and way of research of the paper. the second chart introduces the signification, category and essence of public-service-oriented governments. definition of public service in district government is identified. the writer shows her colors about the keys to be good public service. the third chart is talking about current status of public service by xuhui district government. the advantages and shortages are both included. 上海交通大学 mpa 学位论文 区级公共服务型政府的建设以上海市徐汇区政府为例 4 in the forth chart, discussion about the reasons of shortage in public service is carried out. weakness of service sense, system limitation, lag of public administrations are main reasons causing the problems. the fifth chart gives suggestions on how to enhance the establishment on service-oriented governments and abilities of public service. totally seven aspects are included such as idea re-structure, function transformation, system establishment, innovation, service classified, etc. key words: key words: public service, public-service-oriented government, capability enhancement 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本 文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 陆 雯 日期： 2007 年 6 月 3 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：陆雯 指导教师签名：郭俊华 日期： 2007 年 6 月 3 日 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位论文 区级公共服务型政府的建设以上海市徐汇区政府为例 1 第一章 导论 第一节 选题背景及研究意义 在市场经济条件下，政府已从传统管制型政府向服务型转变，公共服务成为现代政府的重 要职责。现代市场经济的发展和市民社会的发育，要求改变过去计划经济体制下政府作为整个 社会管理体系的中心而采取的自下而上的行政管制，改变政府通过计划、命令等手段将社会生 活的方方面面都纳入自己控制范围之内的做法，实现政府公共服务导向的转型。服务型政府， 将以“公民本位”代替“官本位” ，以“社会本位”代替“政府本位” ，以“权利本位”取代“权 力本位” ，真正体现“立党为公” “执政为民”的宗旨。 徐汇区作为上海经济发展较快的一个中心地区，近年来，区委、区政府按照“三个代表” 重要思想和科学发展观的要求，根据全国、上海和本区经济社会发展形势的需要，创新政府管 理体制和管理方式，提出了建立透明、高效、职业化的公共政府的设想。在区委、区政府的正 确领导和推动下，公共政府的概念已深入人心，徐汇各级各类政府机关及公务人员按照公共政 府的要求转变观念、开拓创新，改革举措不断推出，政府自身建设正扎扎实实向前推进。 然而，在当前建设服务型政府的过程中，政府公共服务也面临着困境。一些政府部门公共 服务的提供往往没有完全考虑社会公共服务的需求情况，而是政府一厢情愿的行为；政府提供 的公共服务与社会、企业、公民等的需求出现错位或缺位，即政府提供了他们不需要的服务， 或者没有提供他们需要的服务，或者虽然提供了他们需求的服务，但其提供过程不能令社会、 企业、老百姓等满意。同时，政府在提供公共服务过程中，往往没有能准确把握当前经济社会 发展阶段和政府公共服务水平、区级政府的“一般公共服务”与“特色公共服务”之间的关系， 造成了政府公共服务与时代需求的错位，一般服务与特色服务的不协调等现状。徐汇区政府在 公共服务过程中，同样面临着相同或类似的问题。因此，社会有什么样的公共服务需求，政府 应提供哪些公共服务，如何使公共服务的提供满足社会公共服务的需求，也即如何增强政府公 共服务的有效性和针对性，实现公共服务的供求平衡，成为服务型政府建设的关键。 本文的研究就是在此背景下展开的， 其目的在于了解徐汇区政府公共服务的提供情况和公 众对政府公共服务的需求情况、徐汇区当前经济社会发展阶段和政府公共服务水平之间的适应 情况，以及区级政府的“一般公共服务”与“特色公共服务”之间的协调状况，找出当前公共 上海交通大学 mpa 学位论文 区级公共服务型政府的建设以上海市徐汇区政府为例 2 服务提供与公共服务需求之间的错位与缺位，分析其原因，并提出相应的对策建议，使政府提 供的公共服务能及时而有效的满足服务对象的需求，完善政府公共服务供给机制，实现政府公 共服务的供求平衡，进而增强政府公共服务的针对性和有效性，更好地推动徐汇区公共服务型 政府的建设。 论文的研究具有重要的意义，具体表现在：1、有利于增强政府公共服务的针对性和有效 性， 能够实现政府公共服务的供求平衡， 对于建立一个廉价的公共服务型政府具有重要意义； 2、 有利于提高政府公共服务的社会满意度和公众认可度，对于建立一个高度合法性的服务型政府 具有重要意义；3、有利于改善政府服务态度和政府形象，提高政府公共服务的效率和质量，有 利于促进政府部门意识向公共意识的转变， 部门行政向公共行政的转变； 4、 有利于加强政府 “执 政为民” ，进一步巩固党的执政基础；5、有利于按照“强化、弱化和转化”的原则进一步转变 政府职能。 第二节 研究现状 西方公共管理理论经历了 20 世纪初现代官僚制理论、 上世纪 80 年代的新公共管理理论和 新公共服务理论。新公共服务理论以珍妮特.v.登哈特和罗伯特.b.登哈特夫妇为代表人物，他 们对市场模型的不恰当借用、对顾客而不是公民的过分强调和对企业家精神的盲目鼓励等方面 对新公共管理的局限性进行了批判。明确地指出，建立在个人利益最大化和否认公共精神存在 的假设基础上的新公共管理所隐藏的是对公共利益的侵害和对公民权力的否定。在此之上，他 们以民主公民权、社区理论、组织人本主意和后现代主意等为思想渊源，提出了“新公共服务” 的七条原则， （1）强烈关注公共利益。公共利益是目标，既然政府这艘“船”为公民所拥有， 那么它所考虑的既非掌舵，也非划桨，而是为公共提供质优服务； （2）通过市场精神以保障效 率。 “效率和生产力等价值观不应丧失，但应当被置于民主、社区和公共利益这以更广泛的框架 体系之重。在这个框架重，其他优价值的技术和价值观（比如传统公共行政理论或新公共管理 理论的核心思想）都可以粉墨登场” 。 （3）通过公民对话以维护民主。 “管理主意”中所倡导的 ppp 模式（public-private partnership）只强调政府与市场关系，而公民沦为被动的“顾客” 角色， 导致了政府 （p） 、 市场 （p） 和公民 （c） 三角关系的失衡。 “新公共服务” 则更为关注 “pcp” ， 主张通过民主参与和公民对话来促进市民社会的形成。 同时，20 世纪 70 年代以来，随着全球化、知识经济以及信息社会的到来，针对传统官僚 政府失效的症状， 西方各国公共部门中兴起了一股通过政府再造来转变行政范式的 “行政改革” 上海交通大学 mpa 学位论文 区级公共服务型政府的建设以上海市徐汇区政府为例 3 运动，以期运用市场力量来改造政府绩效，改善公共物品的供给质量，重新赢得公众对政府的 信心。建设服务型政府的口号，其理论起源就是西方国家在政府再造过程中提出建立顾客导向 的公共服务的公共部门的观点。 这种观点认为， 政府不再是高高在上， “自我服务” 的官僚机构， 而是为社会公众服务的管理组织。因为公众是提供政府税收的纳税人和享受政府服务作为回报 的“顾客”和“客户” ，政府工作应该以顾客为导向，为顾客服务，政府应该增强对社会公众需 求的回应力。服务型政府是在公民本位，社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下， 通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。 中国理论界关于公共服务型政府建设的理论研究尽管起步较晚，但发展迅速，并已初步形 成了“南北呼应，百花齐放”的格式。具体而言，在北、南方分别形成了以北大、人大、清华、 南开、国家行政学院和中国（海南）改革研究院、夏大等为代表的卓有成效的研究团队，同时， 地方上也形成了省级行政学院和一些学术研究机构如中国行政管理学会等颇有建树的研究团队 和研究人员组合。 这些研究团队分别从西方公共管理理论起源和发展、 公共服务型政府的思想理念和价值取 向、我国建设公共服务型政府的背景动力和具体操作步骤、西方国家公共行政改革经验借鉴等 各方面展开深入研究。在这些关于公共服务型政府的研究领域中，专家们更多关注三个重点， 那就是：公共服务型政府的概念、理论和价值取向；我国建设公共服务型政府的背景和动力； 我国公共服务型政府建设的具体做法和操作步骤。 关于这三个重点领域，专家学者们基本上达成了广泛共识，但在个别方面也存在激烈的观 点交锋。比如关于公共服务型政府的概念，刘熙瑞、李晓西、吴双等专家从政治道德追求和党 的宗旨要求的角度认为，服务型政府就是为人民服务的政府，它把为社会、为公众服务作为政 府存在、运行和发展的基本前提，是在社会本位和公民本位理论指导下，在整个社会民主秩序 的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为人民服务为宗旨并承担责任的政府。 吴玉宗、吴敬琏等学者从政府与社会关系角度，认为服务型政府与其他政府范式的根本区别体 现在政府与社会的关系上，服务型政府倡导的价值取向是社会控制政府，它体现了国家权力向 社会权力的转移，政府本位向社会本位、官本位向民本位的转移。马庆钰、赵春丽学者从政府 职能的角度，认为服务型政府就是提供私人和社会无力或不愿提供的、却又与公共利益相关的 非排他性公共产品和公共服务的政府；关于公共服务型政府建设的规划和步骤方面，有的学者 主张划区域、分步骤、有重点地进行，也有个别学者主张制定计划在全国全面展开。学者们和 各省级地方政府之间的观点差别就在“缓与急” 、 “快”与“慢”之间，实质上是“稳妥与急躁” 、 理性与感性之间。 学者们大都主张建设公共服务型政府要结合实际，结合国家政治、经济、文化、法制等条 上海交通大学 mpa 学位论文 区级公共服务型政府的建设以上海市徐汇区政府为例 4 件稳步进行，而各地方政府制定的建设公共服务型政府一揽子计划，大都表现出比较急躁的特 点。比如南京市政府的总体安排是“一年构建框架，三年初步完成，五年形成规范” ；重庆市政 府的总体目标是“一年重点突破，三年基本到位，五年规范完善”等。公共服务型政府建设是 一个系统能够复杂的工程，能否实现“五年规范”主要取决于国家政府、经济、文化以及法制 建设在五年内的现代化水平，而不是政府的单边计划。这些意见分歧，是在建设我国公共服务 型政府共同愿望基础上的分歧，是过程中的分歧，这将在进一步的科学研究和政治实践中最终 走向一致和统一。 第三节 研究内容与方法 公共服务型政府建设研究，总体上包含了三个层面，即：概念、理念和价值取向层面，目 标选择与背景动力层面以及政府规划与实践操作层面。 这三个层面既构成一个统一的研究体系， 同时又存在着递进关系。 论文从理论研究入手，具体阐述公共服务型政府的概念和区级公共服务的内涵理解出发， 借助公共管理学、绩效评估等理论，对徐汇区公共服务型政府建设的情况进行分析，并指出其 存在的问题，对产生问题的原因进行探讨，在此基础上，提出完善徐汇区公共服务型政府建设 的对策。 课题的研究坚持了理论于实践相结合、经验分析与实证研究相结合的研究方法，使得课题 更具有了实证分析性和信息可靠性。主要研究方法包括： 一、调查研究法。一、调查研究法。本次课题的研究方法主要采取调研的方法。选取政府服务接受者企 业、事业单位、居民的公共服务需求，以及政府服务提供者街道、镇政府以及区职能单位 为调查对象，通过访谈、调研、问卷等形式，收集资料，了解提供公共服务的具体情况，通过 分析研究，最后得出有关的经验结论或解决问题的方法。 二、文献研究法。二、文献研究法。通过搜集和分析有关政府公共服务供求方面的文献资料，描述、分析和 解释这一问题的现状、水平，揭示当前关注的一些问题，通过研究文献，从文献资料中获得新 论据，找到新视角，发现新问题，提出新观点，形成新认识。 三、经验总结法。三、经验总结法。通过对区内政府公共服务供给具体实践中取得良好效果的典型做法，以 客观事实为依据，定性与定量相结合，进行梳理、总结、归纳与分析，使之系统化、理论化， 得出规律性的结论。 上海交通大学 mpa 学位论文 区级公共服务型政府的建设以上海市徐汇区政府为例 5 第二章 区级公共服务型政府概述 第一节 公共服务型政府概述 一、公共服务型政府的内涵 目前， 我国学界对公共服务型政府的概念研究在一定程度上表现出 “一个概念， 各自表述” 的倾向。尽管如此，共识还是多于分歧。经梳理，公共服务型政府的概念可归为四类：一是服 务方式和工作作风革新论，强调集中办公、集中服务，优化工作流程，提倡便捷服务、微笑服 务等； 二是政府职能结构调整论， 强调政府的职责重心应从经济建设转向为社会提供公共产品。 这种政府模式与计划经济时期的政治型政府、市场化改革初期的生产建设型政府相对应；三是 政府性质重新定位论，强调在理念、职能、体制、运行机制、行为方式等方面，以“公民本位” 理念权方位革新政府，构建新型的政府与社会关系模式。它与过去政府北纬、官本位下“管制 型政府” 、 “控制型政府”相对应；四是“规制服务型”政府论。 本论文较为认同第四种概念，即“规制服务型”政府，它不是在原有概念逻辑基础上的 拔高或修正，而是从政治学理论的角度，结合政府本身特有的“统治、规制”特性及其服务功 能对公共服务型政府的再思考。“规制服务型” 政府理论主张在转型时期应该强调遵循 “规范、 统一、效能、服务、透明”原则，树立“以公共服务为导向，以规制治理为手段”的理念，提 升政府能力及其有效性，全面建设具有时代特征和民族特色的“规制服务型”政府。所谓规 制（regulation） ，是指政府为了克服市场失灵，以法律为依据，以法规和行政规章、命令、裁 决的方式，对市场经济主体（主要是企业）的交易活动以及社会团体的行为进行干预、限制和 约束。“规制”一词，源于英文日译，也译作“管制”。相比较而言，“管制”意指强制性的管理， 带有计划经济色彩；“规制”强调市场主体对法律、法规和规章制度的遵守，更能体现这种政策 的实质，是与市场经济相对应的概念。 “规制服务型”地方政府，是一种以加强服务为政府工 作的中心和政府改革、发展的基本目标，强调以完善和加强规制为主要措施的政府管理，同时 也不排斥必要的政府统治行为的行政创新的目标范式。在此，规制和服务是一种手段和目的的 上海交通大学 mpa 学位论文 区级公共服务型政府的建设以上海市徐汇区政府为例 6 关系。 二、公共服务的种类 公共服务型政府应该提供哪些公共服务？其服务的内容包括哪些？服务的范围有多大？ 这是我们首先要明确的问题。从公共服务的发展过程、理论基础和实际文作的过程来讲，比较 实用的分类方法是将政府公共服务分为维护性公共服务、经济性公共服务和社会性公共服务三 种： （1）维护性公共服务。它是保证国家机器的存在和运作的公共服务。 （2）经济性公共服务。 它是指政府为促进经济发展而直接进行的各种经济投资服务，如投资国有企业与公共事业、投 资公共基础设施建设等等。 （3）社会性公共服务。它是指政府通过转移支付和财政支持对教育、 科技、社会保障、公共安全、公共医疗卫生、环境保护等社会发展项目提供的公共服务。世界 银行在1997 年世界发展报告：在变化世界中的国家中详细分析了公共服务型政府的作用类 别、服务内容和协调功能，具体如表 21 所示： 表 21：公共服务内容分析 作用类别 服务内容 协调功能 最基本作用 提供纯公共物品 国防 法律秩序 保护穷人： 保护产权 宏观经济管理 公共卫生 反贫困计划 救灾 强调外部性 规则垄断 克服不完全信息 提供社会保障： 中介作用 基础教育 通用规则 保险（健康、人寿、退休） 重新分配养老金 环境保护 反欺骗政策 金融规则 保护消费者 失业保险 行动者作用 协调私人活动 促进市场 调动积极性 再分配 资产的再分配 资料来源：世界银行1997 年世界发展报告：在世界中的国家 ，牛津大学出版社 1997 年出版。 根据我国的具体国情和政府服务现状，温家宝总理明确指出了我国政府公共服务的具体内容和 公共服务型政府的全部职能。他指出， “公共服务，就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公 共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发 布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。 ” 1 这是对政府公共服务范围的新概括。本论文认为，政府提供的公共服务是一个涉及到经济、社 1 温家宝.提高认识，统一思想，牢固树立和认真落实科学发展观在省部级主要领导干部“树立和落实科 学发展观”研究班结业式上的讲话n.人民日报，2004-03-01（2）. 上海交通大学 mpa 学位论文 区级公共服务型政府的建设以上海市徐汇区政府为例 7 会、政治、文化等各个方面的体系，包括政府教育类、政府社会保障类、政府公共医疗类、政 府环境保护类、政府公共科技类、政府公共事业类、政府公共秩序类、政府公共行政类八个类 别的共服务，每个服务类别又包括若干公共服务项目。具体如表 22 所示： 表 22：政府公共服务的类别及内容 公共教育支出占 gdp 成人文盲率 中学入学率 政府教育类 大学生毛入学率 社会保障支出占 gdp 比重 社会保障覆盖率 失业率 政府社会保障类 基尼系数 公共医疗卫生支出占 gdp 比重 婴儿死亡率 每千人拥有医生数 获得安全用水设施人口占总人口的比重 政府公共医疗卫生类 享有卫生设施人口占总人口的比重 环境保护投资占 gdp 比重 固体废物综合利用率 废水排放达标率 城市垃圾无害化处理率 政府环境保护类 森林面积占土地总面积的百分比（森林覆盖率） 政府公共科技支出总规模 每百万人中从事研究与开发的科学家和工程师数量 高科技出口占制成品出口的百分比 政府公共科技类 个人计算机普及率 铺敷道路百分比 平均每万名城镇居民拥有下水道长度 政 府 公 共 服 务 的 内 容 政府公共事业类 平均每万名城镇居民绿地面积 上海交通大学 mpa 学位论文 区级公共服务型政府的建设以上海市徐汇区政府为例 8 私人固定投资占国内固定投资总额的百分比 政府公共秩序类 对私营部门的国内信贷占 gdp 的百分比 税收收入占 gdp 的比重 财政支出占 gdp 的比重 国防支出占 gdp 的比重 补贴和其他经常性转移支付占中央政府总支出的百分比 资本支持占中央政府总支出的百分比 政府公共行政类 国家财政债务依存度 资料来源：根据李军鹏关于政府公共供给指标体系整理。李军鹏公共服务型政府 ，北京大学 出版社 2004 年版，第 56 页。 三、公共服务型政府的本质 建设公共服务型政府的本质， 就是要实现有政府本位、 官本位和计划本位体制向社会本位、 民本位和市场本位体制转变；由“全能政府”向“有限政府”转变；由传统的审批管制型管理 模式向公共服务型管理模式转变。公共服务型政府的根本理念在于认为：为社会公民服务是政 府的价值体现，增进社会公共福祉是政府的价值取向。公共服务型政府的理念主要包括以下几 方面： 一是以人民利益为政府行为的出发点和归宿。公共服务型政府首先要坚持以人为本的理 念，政府的全部公务活动和行为都要服从服务于最广大人民群众的根本利益，有利于实现人的 全面发展。 二是以公共服务为政府工作的主体内容。公共服务型政府必须突出服务职能。政府职能要 定位在公共物品生产和公共事务管理上，政府的主要精力和公共财政的主要支出应集中在满足 民众的公共需求上，使政府工作的重心从经营性活动转向基础性、公益性、非营利性活动。尤 其是在维护公共秩序、制定公共规划、建设公共设施、开发人力资源、建立公共卫生体系、提 供社会保障、实施市场监管、保护环境、支持基础研究等方面发挥积极作用。 三是以增进社会公共福祉为政府的价值取向。公共服务型政府是人本取向的政府，政府公 共服务的目的在于促进经济发展和社会进步，不断提高人们的生活水平和生活质量，最终增进 全社会的公共福祉。 上海交通大学 mpa 学位论文 区级公共服务型政府的建设以上海市徐汇区政府为例 9 第二节 区级公共服务型政府的内涵及特点 区级政府作为地方政府， 尤其作为特大城市的地方政府， 是国家政治体系的基本组织单位， 在公共产品和服务的供给以及国家法律政策的执行和地方经济社会发展中扮演着极其重要的角 色。将公共服务型政府的基本内涵与理念引入到区级政府的视阈中，明确区级政府公共服务的 内涵、目标定位及特点，由于推进徐汇区建设公共服务型政府的建设。 一、区级政府公共服务的内涵 2004 年 3 月温家宝总理在讲话中指出： “我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主 体服务，为社会服务，最终是为人民服务。 ”这为政府公共服务指明了方向。区级政府公共服务 应在坚持服务这一方向的基础上进行区内基础设施建设、区内公益事业发展和区间公共资源整 合。区级政府公共服务关键要把握好“一个重点” 、 “两个关键”和“三大内容” 。 1、 “服务民生”是区级政府公共服务的重点方向。 “公众的需要，就是政府的职责” 。作为直接和居民现实生活打交道的基层政府，洞悉民 情、服务民生是政府公共服务的立足点和着力点。徐汇区政府要突出民生服务的重点和特点， 以社区为依托，面向居民的现实生活领域，加强社区公共服务的覆盖面。为此，必须按照国 务院关于加强和改进社区服务工作的意见 ，推进社区就业服务、社区社会保障服务、社区救助 服务、社区卫生和计划生育服务、社区文化教育体育服务、社区流动人口管理和服务，以及社 区安全服务等。 2、 “服务市场经济发展”和“服务和谐社会建设”是区级政府公共服务的两个关键。 服务型政府存在的重要任务是维护公平竞争的市场经济秩序，提供“经济性公共服务” 1， 服务于市场经济的发展。区级政府为市场经济的发展提供经济性公共服务，主要包括：招商引 资的优惠性公共政策服务，为区内市场主体的准入提供良好的金融环境和经济发展环境；提出 科学的中长期规划，为企业和社会提供经济社会发展预测；政府通过严格规范的市场监管，形 成良好的市场环境，保持公平的市场竞争秩序；政府及时、公开地向全区市场主体提供经济信 息和市场信息等等。 为社会发展提供良好“社会性公共服务” 2，服务于我国社会主义和谐社会建设，是区级 1 所谓经济型公共服务， 是政府为保障经济的平稳快速发展， 向所有市场主题提供经济运行必需的经济环境等 软件设施和基础设施等硬件设施。迟福林.建设公共服务型政府与经济的平稳较快增长 db/ol. 2所谓社会性公共服务，是指政府通过转移支付河财政手段支持教育、科技、社会保障、公共医疗卫生、环境 保护等社会发展项目。唐铁汉.建设公共服务型政府的着力点n，人民日报， 2005-03-04(15). 上海交通大学 mpa 学位论文 区级公共服务型政府的建设以上海市徐汇区政府为例 10 政府公共服务应有的责任。区级政府的社会性公共服务内容，主要包括：区内国民公共教育服 务、社区居民社会保障与养老服务、社区医疗卫生服务、区内居民就业服务、以及科技环保等 方面的服务性项目。 3、区内基础设施建设、区内公益事业发展和区间公共资源整合是区级政府公共服务的三 大内容。 区内基础设施涉及市区生产生活必需的供排水、道路交通、供热供气、园林绿化、环境卫 生等方面，具有重要的产业地位、鲜明的投资特征和投资效应、巨大的发展潜力等基本特征。 加快区内基础设施建设，是区级政府公共服务的重要内容之一。 “社会公益事业就是由非营利的社会第三部门发起并倡导的， 为全社会公共利益服务的事 业” ， “一个社会公益水平(亦称公益度)的高低是一个社会政治、经济、文化、社会等多层面发 展水平的综合反映。 ” 1区内公益事业同样是区内社会综合发展的重要衡量指标，是区内公共服 务水平高低的重要反应。在中国具体实际中，政府在社会公益事业的发展中起着重要的作用。 区内公益事业的发展同样离不开区级政府的政策、组织和管理等方面的支持。 作为直辖市的区级单位， 由于区域面积较小， 一个区的项目发展往往涉及到几个区的利益， 区级政府在进行公共服务的政策制定时，尤其要做好区间公共资源的整合。因此，这也成为区 级政府公共服务的重要内容之一。 二、区级公共服务政府建设的目标定位 徐汇区公共服务型政府的建设，必须在变权力政府为责任政府，变无限政府为有限政府， 变管制政府为服务政府等方面取得明显成效， 努力把徐汇区政府建成在上海各区中 “服务优良、 程序规范、办事效能高效、综合成本合理、广大创业者和人民群众满意”的区级政府。 徐汇区的公共服务型政府建设，一方面要反映国际、国内、上海公共服务的共同趋势和共 同要求，反映公共服务型政府建设的一般规律和要求；另一方面，更要体现徐汇区的个性和特 色，主要表现在：一是徐汇区的公共服务型政府是在区级政府这个层面推进的，整体体制和做 法受到行政级别的影响，受到中央、尤其是上海市政府层面的影响比较多，所以必须充分考虑 中央和市政府的统一要求；二是徐汇区地域面积大、人口密度高，各种经济形态都有且较为先 进，同时教育、文化、科技、人才资源丰富，建设公共服务型政府的经济、社会基础较好，应 该在公共服务型政府建设中充分利用这些资源，并通过公共服务型政府的建设，进一步整合服 务资源，突出服务优势，体现徐汇区的鲜明特点。 1严维佳.从希望工程看中国社会公益事业的发展j.陕西青年管理干部学院学报，1999（4）. 上海交通大学 mpa 学位论文 区级公共服务型政府的建设以上海市徐汇区政府为例 11 三、区级政府公共服务的特点 与中央政府、上海市政府相比较，由于政治空间相对较小、行政级别相对较低、行政权力 相对较弱、层级设置相对简单、条块结合较为复杂等方面的原因，徐汇区政府的公共服务具有 与上级政府不同的独特特点，主要表现在以下几个方面(如表 23 所示)： 表 23：区级政府公共服务与中央、上海市政府公共服务特点比较 区级政府公共服务 中央、上海市政府公共服务 区级政府公共服务 中央、上海市政府公共服务 执行性服务 生产性服务 维护性服务 发展性服务 中介性服务 终端性服务 微观性服务 宏观性服务 1、相对于中央政府、上海市政府偏向生产性服务而言，区级政府的执行性服务相对明显 生产性服务是经济学上的术语，又称“生产者服务”或“生产服务” ，是指在那些作为商品或其 他服务生产过程的投入而发挥作用的服务。生产性服务面向中问用户和最终用户两个市场。生 产性服务的疆盖面同生活消费服务业一样广阔，包括金融保险、法律、会计管理咨询、研究开 发工程设计、房地产、工程和产品维修、运榆通信、广告、仓储人事、行政、保安和企业清洁 等等 1。这里借用这一概念来描述中央政府上海市政府的公共服务，目在表明中央和上海市政 府作为公共服务的生产者角色，要在为各下级政府提供公共服务的同时，为社会生产提供公共 服务性的政策。相对于中央和上海市政府的生产性服务而百，徐汇区政府作为区级政府，其执 行性服务更为明显。中央政府和上海市政府生产提供的公共服务，很多需要通过区级政府的政 策执行来贯彻落实。 2、相对于中央政府上海市政府偏向发展性服务而言，区级政府的维护性服务相对明显。 中央政府和上海市政府的公共服务，一般更多的致力于促进经济、政治、社会和文化的发展， 致力于人民生活水平的提高，落实到发展先进生产力、发展先进文化、实现最广大人民的根本 利益上来，从而更好地促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明的协调发展，推动社会全 面进步，促进人的全面发展。相对于中央政府、上海市政府偏向发展性服务而言，区级政府的 公共服务起着维护政策、保持稳定的重要作用，更多地要保证国家政策执行的连续性，保证政 府行政管理的常态性，保证法律法规的相对稳定性，保持国防、环境等服务项目的例行性，维 1 1966 年美国经济学家 h.greenfield 在研究服务业及其分类时，最早提出了生产性服务业(producer services)的 概念。姚为群.生产服务服务经济形成与服务贸易发展的原动力j.世界经济研究，1999（3）. 上海交通大学 mpa 学位论文 区级公共服务型政府的建设以上海市徐汇区政府为例 12 护性服务相对明显。 3、相对于中央政府、上海市政府偏向终端性服务而言，区级政府的中介性服务相对明显。 社会的公共服务要求，在区级政府这一层面上不能解决的或得不到的，一般在中央政府和上海 市政府这一层面上能得到最终的解决和获得，尤其在社会组织、公民的行政办事服务上，中央 政府、上海市政府的公共服务一般是终端性服务。区级政府由于行政级别的限制，只能终端性 地解决仅限于本区范围内的某些公共问题，尤其作为上海这样的直辖市下的区级行政单位，涉 及到省市级层面和全国层面的公共服务需求和公共问题，甚至有些本区范围内的公共问题，也 要上升到上海市和中央政府的层面去解决。在这种情况下，区级政府必须扮演好公共服务中介 者的角色，为社会组织、企业和公民提供如何寻求服务等方面的中介信息，以更好地方便社会 公众的公共服务需求。 4、相对于中央政府、上海市政府偏向宏观性服务而言，区级政府的微观性服务相对明显。 中央政府的公共服务政策一般是面向全国范围的，或者是大区域范围内的，上海市政府的公共 服务政策一般是面向整个上海市，同时，由于中央对上海服务长三角、服务全国的要求，上海 在制定公共服务政策时，有些也要辐射到长三角甚至全国范围内。因此，中央政府、上海市政 府的公共服务宏观性比较强。而作为区级政府，一方面，要执行中央、上海市的公共服务政策， 就要把这些宏观性的公共服务政策，具体细化为微观层面的、适应本区发展和服务要求的公共 服务项目；另一方面，区级政府在制定公共服务政策时，主要是面向全区范围，解决社会公民 的实际生活问题，为区内企业单位提供具体的公共服务政策，为事业单位营造切实的公共服务 环境。所有这些，都是微观层面的服务内容。 在建设区级公共服务型政府时，必须把握区级政府公共服务与中央、上海市政府公共服务 的不同特点，只有这样，才能更清楚区级政府该做什么、不该做什么，该怎样做、不该怎样做， 才能更具有针对性士也提供公共服务。 上海交通大学 mpa 学位论文 区级公共服务型政府的建设以上海市徐汇区政府为例 13 第三章 徐汇区政府公共服务的现状分析 徐汇区作为上海市综合经济实力较强、社会发育水平相对较高的中心城区，建设公共服务 型政府是对上海市政府提出的“法治政府、服务政府、责任政府”建设目标的积极回应。近年 来，徐汇区在建设公共服务型政府的进程中，提出的建立透明、高效、职业化的公共政府的设 想，力图通过加强自身建设，为社会、经济、文化等的发展提供良好的服务保障，通过几年的 实践，取得一定成绩，但也存在很多问题。 第一节 徐汇区建设公共服务型政府的做法及成就 一、政府法治化建设取得一定进展 大力推进依法行政，认真贯彻落实国务院全面推进依法行政实施纲要 。结合行政许 可法执法检查，重点完善了行政许可的事后监督检查制度并把行政许可制度的重点放在企业 服务方面；在区内建立和完善行政处罚、行政许可等行政执法及其他行政管理中的回避、公开、 事先告知等各项行政程序制度；完善规范性文件的制度和实施，建立政府规范性文件的评估机 制；建立健全督促检查制度和定期报告制度。分批开展公务员培训学习公务员法 、 依法行 政实施纲要 、 行政许可法 、 行政诉讼法等基本行政法律法规以及部门、行业专门法律法 规和行政执法责任制的各项规定，实施以考促学、以考准入办法，实现法制教育与法治实践的 统一。加强公务员依法行政的理念。逐步推进行政审批制度改革。开展政府规范性文件的评估 工作，在行政决策的合法性、民主性和科学性进行了有益的探索并取得了成效。 主动接受人大和政协的法律监督和民主监督。目前人大、政协对政府监督已由工作评议向 项目评议深入，由全面评议向专题评议深入。建设和实施政府管理“议决行”的制度，该制度 是政府行政能力的重要体现，主要目的是完善区政府及其政府部门内部决策程序，充分发扬民 主，做到决策科学，执行有力，务求实效。 “议”主要对于重大事项，建立和按照有关议事规则， 集思广益，发动公众参与讨论和专家论证，为执行奠定良好的思想基础； “决”主要在党委领导 下，充分听取意见，主动接受监督，使决策做到民主化； “行”主要强调执行中有效操作机制， 有人力、物力、资金等保证，做到执行有力，执行有效，提高政府的诚信度。目前已经在区政 上海交通大学 mpa 学位论文 区级公共服务型政府的建设以上海市徐汇区政府为例 14 府层面和部分政府机关单位开展试点，并制定了相应制度。 二、努力打造“学习型政府” 在加强学习型政府的建设过程中，徐汇区政府组织各部门、街道、镇认真学习什么是战 略 、 细节决定成败和执行如何完成任务的学问等三本书籍。通过理论学习以及讨 论交流，全区公务员的发展理念得到提升，工作细节得到完善，执行能力得到强化。大力培育 公务员的职业荣誉感和责任心；完善公务员岗位学习制度和国内外培训制度，提高业务和政治 素质；开展徐汇区政府及工作人员形象设计。建立新进公务员宣誓制度；逐步实施公务员规范 着装标准制度。 三、大力开展政府信息化建设 徐汇区政府积极推进政府信息的公开透明。坚持“公开为原则，不公开为例外” ，徐汇区 政府制定了 贯彻实施办法 ， 规定对政府信息公开工作进行分析评 估和监督要求。 首先，政府信息公开的渠道多元，包括网络、报纸、张贴、电视等，为市民获取公共服务 信息提供了众多方便。在对 220 为居住在徐汇的市民进行政府信息公开渠道的抽样调查，结果 如图 31 所示，可见政府信息公开的渠道多样化，且网络已成为市民获得信息的主要途径。 87 65 40 28 0 10 20 30 40