（公共管理专业论文）中美食品安全管理体系比较研究.pdf

摘要 本文以美国食品安全管理体系为参照，研究了中美两国食品安全管理体系 的异同。通过研究发现，以食品品种还是以生产环节来划分食品安全监管领域， 对食品安全监管效率并没有必然的影响。食品安全监管的职能由不同的行政部门 行使，有可能会导致部门间监管职能重复而导致监管资源的浪费，因此需要建立 统一的协调机构( 如国家食品安全委员会) 或通过部门间的协议来协调各部门的 行动，划分部门间的边缘地带，提高监管效率，减少资源的浪费。 中美两国食品安全管理体系的职能重复、监管不力、效率低下等缺点受到 了来自政府自身、研究机构及公众的批评。两国的食品安全体系都需要不断地变 革来弥补体系本身缺陷并且适应不断变化的社会环境，提高食品安全监管的效 率。根据“路径依赖”理论，中美两国食品安全管理改革只能在一定的框架内进 行，很难突破多部门联合管理的现有体系结构。建立由一个部门负责食品安全管 理的体系在两国都不太现实。 自由的食品市场由于市场信息不对称与不完全而失灵。政府对食品市场的 监管目的在于弥补市场信息不完全与不对称。中美两国的食品安全管理体系都利 用了法律法规、食品安全标准、市场准入制度、食品标签制度及食品安全认证 等方法与手段弥补市场失灵，实现食品的信用品特性向经验品特性，经验品特性 向搜寻品特性转化，减少消费者对食品安全信息的搜寻成本，从而维护消费者利 益，保障食品安全。相比较而言，美国在法律法规体系、安全标准体系、食品标 签制度等比中国完善，值得借鉴与学习。 最后，根据路径依赖理论、食品市场信息不完全与不对称理论结合我国现 有的食品安全管理体系，提出了中国的食品安全管理的模型，供进一步的研究与 探讨。 关键词：食品安全；管理体系；比较研究 a b s t r a c t t h i sp a p e ri i s e $ t h ef o o ds a f e t ya d m i n i s t r a t i v es y s t e m 口s a s ) i nt h eu n i t e ds t a t e sa s r e f e f e n c ea n ds t u d i e st h ed i f f e r e n c e sa n ds i m i l a r i t i e so f t h ef s a sb e t w e e nc h i n aa n d t h eu m t e ds t a t e s t h ee f f i c i e n c yo f t h ef s a sd o e sn o tn e c e s s a r i l yd e p e n do i lh o wt o c o m p a r t m e n t a l i z ej u r i s d i c t i o n a l b o u n d a r i e so fd i f f e r e n tf o o ds a f e t yr e g u l a t i o n a g e n c i e sf o rf o o dv a r i e t y ( s u c h 嬲m e e t , p o u l t r y , e g gp r o d u c t s 、o rf o o dp r o c e d u r e s ( s u c h 鹄p r o d u c i n g ，p r o c e s s i n g ，m a r k e t i n g ，o rc o n s u m i n g ) m a n yd i f f e r e n ta g e n c i e s s h a r i n gt h ea u t h o r i t yo f f o o ds a f e t yr e g u l a t i o nm a y l e a dt oo v e r l a p p i n g , l o we t t i e i e n e y , a n dl e s o u t c ew a s t e o n ec o o r d i n a t i n ga g e n c y ( s u e l a 船n a t i o n a lf o o ds a f e t y c o m m i t t e e ) i sn e e d e dt oh a r m o n i z ea c t i v i t i e so fd i f f e r e n tr e g u l a t i v ea g e n c i e s , t o c l a r i f yt h eb o u n d a r i e sb e t w e e na g e n c i e s ，a n dt oi m p r o v er e g u l a t i o ne f f e c t i v e n e s s s o m e t i m e s ，o v e r l a p p i n ga n dl o we f f i c i e n c yo ft h et w oc o u n t r i e sf s a sc a u s e s e r i d c i s mf r o mg o v e r n m e n ta g e n c i e s ，r e s e a r c h e r sa n dt h ep u b l i c i ti sn e c e s s a r yt o c o n t i n u et or e f o r mt h ef s a st ok e 印u pw i t ht h ec h a n g eo fs o c i e t ya n df o o d c o n s l l m i l l gp a t t e r n a e e o r d i n gt ot h et h e o r yo f p a t hd e p e n d e n c e ”，r e f o r mo f t h et w o e o t m t r i e s f s a ss h o u l db eu n d e rac e r t a i nf r a m e i ti sv e r ym u c hd i f f i c u l tt ob r e a k t h r o u g ht h er e c e n tf l - a m eo fm u l t i - a g e n c yr e g u l a t i o na n dt oc o n s o l i d a t ef o o ds a f e t y f u n c t i o n si n t oas i n g l ea g e n c y f r e ef o o dm a r k e tw i l lb ef a i l u r ed u et oi n f o r m a t i o ni m p e r f e c t i o na n da s y m m e t r y 丑地 p u r p o s eo f t h em a r k e tr e g u l a t i o ni st oc o v e fi n f o r m a t i o ni m p e r f e c t i o na n di n f o r m a t i o n a s y m m e t r y b o t hf s a si nc h i n aa n di nt h eu n i t e ds t a t e su l a w , r e g u l a t i o n , f o o d s a f e t yc r i t e r i a , m a r k e te n t r yr e g u l a t i o n , f o o dl a b e l ，a n df o o ds a f e t yc e r t i f i c a t i o nt o h e l p c r e d e n c eg o o d s m o v et o w a r d s e x p e r i e n c eg o o d s ”a n d “s e a r c hg o o d s b y t h i sw a yt h ef s a sw i l lh e l pc o n s l l n l c rt os a v et h ec o s to f s e a r c h i n g 南o ds a f e t y i n f o r m a t i o n c o m p a r e dw i t hc h i n at h ef o o ds a f e t yl a w , f o o ds a f e t yc r i t e r i a , r e g u l a t i o n o nf o o dl a b e li nu n i t e ds t a t e sa m o l es c i e n t i f i ca n dc o m p r e h e n s i v e a tl a s t , w i t hr e f e r e n c et ot h et h e o r yo f p a t hd e p e n d e n c e a n d i m p e r f e c ti n f o r m a t i o n a n d a s y m m e t r yi n f o r m a t i o n a n dc o m b i n e dw i t ht h er e c e n tf s a si nc h i n a , 0 1 3 en e w f s a sm o d e li sc o l l s l r u c t e df o rf u r t h e rd i s c u s s i o n k e yw o r d s ：f o o ds a f e t y , a d m i n i s t r a t i o ns y s t e m , c o m p a r a t i v es t u d y 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文中美食品安全管理体系比较研究 l 导言 1 1 研究背景及意义 i i 1 研究背景 民以食为天，食以安为先。然而随着科技的进步，社会的发展，食品并没有 如想象的那样变得越来越安全，相反人们受到不安全食品的威胁越来越大。由食 品污染而引起的疾病已经成为当今世界上最为广泛的卫生问题之一，食源性疾病 发病率居各类疾病总发病率第二位。 据世界卫生组织( w h o ) 与国际粮农组织( f a o ) 报告：发达国家每年约 有三分之一的人感染食源性疾病，这一问题在发展中国家更为严重，每年约有二 百一十万人死于食( 水) 源性腹泻跚。世界各地由于食品安全造成的事故时有报 导，食品安全日益成为消费者关注的焦点。即使在经济发达的西方国家食品安全 问题也频频发生；如比利时的二恶英事件、英国疯牛病事件、日本0 1 5 7 大肠杆 菌事件和雪印牛奶事件。 与西方国家相比，我国的食品安全形势也不容乐观：据我国卫生部公布的数 据，2 0 0 4 年卫生部共收到重大食物中毒报告3 8 1 起，中毒人数1 4 3 3 9 人，死亡 人数2 5 8 人；2 0 0 5 年第二季度年收到食物中毒报告6 7 起，中毒人数2 1 2 9 人， 死亡人数5 9 人1 2 4 1 。根据w h o 统计，发达国家食源性疾病的漏报率在9 0 以上， 而发展中国家则为9 5 以上，因此以上数据实为冰山一角，实际数字远高于统计 数字。 目前，我国食品安全存在以下三方面根本问题： 一是食品源头污染严重。造成食品源头污染有多方面的原因，其一是，在农 业生产过程中过量、不当使用化肥及化学农药现象普遍存在。我国是世界上化肥 与农药施用量最大的国家，每年施用化肥( 纯氮) 2 5 0 0 多万吨，单位面积用量 是世界平均水平的3 倍，化肥流失量( 纯氮) 约1 5 0 0 多万吨，流失的氮肥污染 水体，造成水体富营养化，有的以滞留、吸附、反硝酸化污染土壤环境造成硝酸 盐与亚硝酸盐超标；我国农药使用量超过1 3 0 万吨，单位面积使用量是世界平均 水平的2 倍。并且我国农药主要以杀虫剂为主，其中剧毒有机磷农药占整个杀虫 剂7 0 ，农药的安全性低，造成有毒农药残留超标；畜牧、养殖业滥用兽药、生 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 中美食品安全管理体系比较研究 长调节剂、饲料中非法添加的激素与生长剂现象普遍存在嘲。其二是，我国水、 土污染严重。我国1 2 0 0 条河流中8 5 0 条受到不同程度的污染；1 3 0 多个湖泊和 近海区域都不同程度地存在富营养化的问题，有5 1 个湖泊处在富营养化状态之 下网，利用这样的水源生产的水产品常常会受到化学和藻类( 贝类) 毒素的污染， 而利用受污染水源灌溉生产的粮食安全性也会降低。我国耕地长期以来由于污水 灌溉及工业废水污染，据估算，我国重金属污染耕地已经达3 亿亩，农药污染耕 地1 3 6 亿亩，2 0 0 2 年对3 0 万公顷基本农田保护区抽样监测表明，土壤重金属超 标率达1 2 1 。据估计每年我国约有1 2 万吨粮食因重金属污染而不能食用【4 】。 二是社会诚信缺失，制假造假现象频频发生。由于我国市场机制刚刚建立， 社会诚信体系还不完善，有些商人唯利是图，不顾社会道德，制假售假，谋取暴 利。瘦肉精事件、毒鼠强事件、海城豆奶事件、广东毒大米事件、云南曲靖假酒 事件、山西毒酒案、以及阜阳劣质奶粉事件等等恶性食品安全事件引起消费者的 极大关注。据统计，2 0 0 4 年l 至1 2 月份，全国共查处有关食品违法行为3 9 万 多起，货值1 4 6 亿元，其中立案查处1 2 8 万起，移送司法机关1 5 8 5 起，涉案人 数5 6 4 0 人，逮捕2 7 0 人，货值金额1 5 万元以上的9 8 8 起1 2 2 1 ，由此可见我国有关 食品安全的造假、制假、销假严重。 三是食品安全监管体系不完善。在过去，计划经济、传统农业生产方式使我 国的食物安全具有很大的保障，长期食物短缺也使人们忽略了对食品安全问题的 关注，食品安全管理对象简单，职能单一改革开放以后，农业生产方式的转变、 环境污染、市场流通的加速，个体、小型食品加工厂大量出现对我国的食品安全 管理带来了前所未有的压力，人们随着生活水平的提高，对食品安全也日益关注。 传统的食品安全管理体系面临的巨大的压力与挑战。各个食品安全相关部门纷纷 上马，仓促应战。然而任何管理体系的建设与完善都需要一定的过程，我国的食 品安全管理部门在这个过程中出现了部门职能重复、职责不明、管理边缘划分不 清、出现管理真空、相互扯皮等现象，导致食品安全监管效率低下 1 1 2 研究的意义 食品安全不仅对人民身命的安全具有直接的影响，而且对社会的经济与政治 影响巨大。 2 浙江大学公筵管理硕士醐p a ) 专业学位论文 中美食菇安全管理体系圪较研究 食品安全对经济的影响。食物中毒和其它食源性疾病的增加，直接地增加了 器民戆激疗费震，麓黧了藿家熬财浚受整。器美嚣统诗，该謦每年壶手食熬安全 造成食品销毁、医药赞用、劳动力等损失高达3 5 0 亿美元；疯牛病暴发后，英国 因宰杀疯牛损失高达3 0 0 亿美元州，欧盟为了防此其蔓延，至少化费了3 0 亿欧 元；1 9 9 9 年毙纛露嚣：恶葵污染造戏壹续静揍失瘫这3 t 3 5 亿敬元，蘩栗燕主稳 关联的食品产业，损失高达l o 亿欧元；2 0 0 0 年日本雪印乳业公司大阪工厂由于 金黄色葡萄球菌污染，公司召回所肖该厂的加工产品并无限期地停厂，造成的直 接疆失簿遮2 0 0 亿髫露( 合1 9 弦美元) 。鬟嚣嚣为疰，我国滏笼鑫食瑟安全瓣蘧 而造成损失的统计数据。但是由于食品安全问题所带来的损失据估计也是非常巨 大的。2 0 0 4 年由于禽流感，仅广西一雀，由于鸡肉降价而导致的损失达1 5 亿【4 l 。 食菇安全与嚣酥蟹荔关系密翡。疆着经济全球纯、贸荔鑫盘纯进程懿翔侠， 各个国家在降低关税蹙垒的同时又不断地利用非关税壁垒的乎段来加强对本国 食品行她的保护。食品安全的标准使用便是有效的手段之一。掇商务部统计，2 0 0 2 年我嚣裔7 1 的塞蠢众照、3 9 n 痰1 2 1 产菇遭遥猢翟井技零鼙辍静疆裁，邋成损 失达1 7 0 亿美元。仪猩2 0 0 2 年一攀度，我国被美国食品与药物管理局( f d a ) 扣留的农产品、饮料占被扣产品总批量盼4 4 。4 5 ；由于农残麓标，2 0 0 2 年i - 6 秀，我嚣溺日霹本静绦鲜蔬菜数量及掇品额分羽蹴2 0 0 1 年嗣麓下降2 3 帮1 9 ， 2 0 0 2 年我国禽肉产品出口下降3 2 9 畜产品下降4 1 ，蜂蜜下降1 6 7 。另外 水产品、茶咔等出口产品也大受影响【4 1 。 食懿安全影响社会与致治稳定。绘柱会提供安金的食晶燕每一个国家敢府的 重要职责之一，也是政府执政能力的重要表现。在国际上曾出现由于食品安全而 影响到政党执政的事铹，如比利时的二恶荚事l 串鼹致了执政达4 0 多年的社会党 内溺垮螽；2 0 0 1 年德嚣卫生部长与农韭部长由于疯牛病丽被遥辞职。我匿嗣前 尚未出现对社会稳定构成重大影响的食品安全事件，但是据调查，我国居民对任 何一类食鼹安全的信强度均低于5 0 ，食品安全殴成为我垦蘑惩据心的闻题，薪 华瓣出瑗了。百姓对食品安全。信铗魔低予5 0 ”为何无害辞职? ”责闯文章1 。 美豳是世界上食晶最安全的国家之一，其国家的食品安全管理体系经过一个 多世纪熬发展已经院较成熟，著且荚溺的食品安全管理体系与我嚣耀魄甄鸯援钕 1 新华蝌：。百姓对食晶安全信任度低于s o 为何无官辞职? 。，h 印：、n e 粥蚰n h u 柚c l 啪，f o r t u n e ， 2 0 0 5 - 0 7 ，1 9 ，c o n t e n t _ 3 2 3 8 6 5 6 h t m ：2 0 0 5 年7 月1 9 日 3 浙江大学公托管理硕士( m p a ) 专业学位论文中美食品安全管理体系比较研究 之处，又有不同之处，因此比较研究分析两国食品安全管理体系，对进一步加强 我国的食品安全管理具有积极意义 1 2 研究目标与内容 研究主要由以下几方面的内容组成。 通过比较研究来寻找两国体系的异同及优缺点。首先，从比较两国现行的食 品安全行政管理体系着手，研究食品安全管理的政府职能安排。运用路径依赖等 理论来分析考量两国政府食品安全行政管理体系的形成与发展。其次，将对二国 有关食品安全管理的法律、法规体系等进行比较，试图深层次地挖掘中美两国食 品安全管理体系的异同。最后将对两国现行的食品安全管理理念以及由此理念而 衍生的具体管理的方法与手段进行比较，从中找寻我国与美国的差距。 利用市场信息不对称、不完全理论来分析中美两国食品安全管理体系的特 点。市场信息不对称、不完全是造成食品市场不安全的主要原因。政府通过各种 管理手段对食品市场进行行政干预，其主要的目的之一是为了弥补由于信息不对 称、不完全而造成的市场失灵。因此利用市场信息不对称理论来分析比较中美两 国食品安全管理体系的异同将会从一个全新的视角来考察两国食品安全管理体 系。 通过上述研究，将试图提出一个适合我国国情的食品安全管理体系的模型， 该模型将充分地考虑我国的食品安全管理现状，并结合本研究所得出的，现代食 品安全管理体系所必须具备的因素，建立一个比较可行的食品安全管理体系。 总而言之，通过比较研究试图回答以下几个问题： 1 ) 中美食品安全管理体系的异同及其优缺点； 2 ) 食品安全管理体系是如何弥补市场信息不对称的 3 ) 美国经验对中国食品管理体系有何借鉴作用 本研究主要达到的目标有； i ) 提供一个进行不同管理体系间比较分析的框架 2 ) 完成一个食品安全管理体系模型的构建 3 ) 对我国食品安全管理体系建设提出建议 4 浙旺大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文中美食晶安全管理体系比较研究 1 3 研究方法与框架 本义拟选用美国的食品安全管理体系为参照对象，但不预设中美两国食品安 全体系孰优孰劣之前撮，采用比较分析的方法，来考察我国的食品安全体系。 美嚣鹣食瑟安全繁理薅系与孛嚣褪 矬，二今嚣家食鑫安全繁淫在法律渡烧建 设、行政机构的组成、职能划分等方面具有可比饿，并且在现实中，特别是在改 革开放以质，中国食懿安全管理体系改革参考借壤了美国经骏； 与程方发达零家稳魄，美鏊赘食瑟安全警瑾傣系鞋：较完善，毽遣存在着绫貉。 世界卫生组织专家通过研究指出：“据估计美国每年发生食源性疾病( f o o d b o m e d i s e a s e ，f b d ) 7 6 ，0 0 0 ，0 0 0 例，住院3 2 5 ，0 0 0 例，死亡5 , 0 0 0 例，英格兰威尔士每 年发生食源毪疾痿2 , 3 6 6 ，0 0 0 簇，靛貌2 1 ，1 3 8 镄，7 1 8 天死之。获摄导豹数攥可 以估算，食源性疾病张大多经济合作与发展组织( o c e d ) 国家具有相似的严重 程度”2 ，从表1 1 可知，与其它o c e d 国家棚比，美国的食晶安全管理襁澍具 有一定黪撬势，毽帮邈不是o c e d 蓬家食燕安全管理最蟹豹嚣家。如嗣串弱， 美国也曾发生过了严黛的食物污染，如在1 9 9 4 举2 2 4 ，0 0 0 人由于食用受到沙门 氏菌( s a l m o n e h o s i s ) 污染的冰激凌受到感染嘲。可以推断：荧国的食品安众管 理体系存在许多撬赢，毽存在着牵筝多有特致逶戆鹣方。嚣诧，本文选爱美潮为参 照对象，但不预设中荚两国食品安众体系孰优孰铝之前提。 全文童要分以下几个部分；第一部分为导言，主要奔绍零文研究的背爨、研 究意义、研究方法等；第二部分为审荚两莺食熬安全管理接系豹描述与院较；第 三部分利用市场信息不对称不完全理论来考察麓个体系在弥补由于信息不鲇称 丽导致市场失灵的作用；第四部分在第二、第三部分研究的基娥上，提出我疆食 品安全管理体系模蝥，叛颓篷对今精我国豹食磊安全管理体系的构建能有摇簿作 用；第赢部分为结论、建议与后继研究。其中第纛、第三部分题本文的重点研究 部分。 2 lr o c o u n , g m o ye t c ， t h ep r e s e n ts t a t eo fr o o d l x d i s 郸ci no e c dm l n 埘c s 蜘；! ： w w v v w h o i n t , f o o d s a f e t p u b l i c , i o n s f o o d b o m ed i 避a s c , o c c x lf o d , p d k2 0 0 3 5 聪长曙赫忙魑， 嗳器区胛镀懈呈圃疃扎嘲岬姐憾姆回，n_一8n斛66_震憋韶骧赫薯区嗥蟮g廿l匿)擎哑窿睁贮堪盟官恃：忸，_【 nooni口qz等量，_g司80 留薯inou口oo ii!o辱9sio警-oqp02j0墨葛p2山。矗卜； ”舔骊圳爿昧掣翳长 i | l ( 娅( 2 0 0 0 ) 林雹( 1 9 9 8 ) 一 祥书( 1 9 9 8 )n 镪球( 1 9 9 8 ) 寸 旧瀑酞( 1 9 9 8 n n 壕媲萃援( 1 9 9 8 ) 耀姆氐( 1 9 9 8 ) k t 4 寸 籍爿1 l ( 1 9 9 8 ) 蘑镯( 1 9 9 8 )o 一 寸 塥菌4 1 l ( 2 1 ) 寸n 一 稼：1 1 1 ( 2 0 0 1 ) 皿幡( 2 0 0 0 ) 艟k 熏( 1 9 9 8 ) 寸 一 蜊婚圳( 2 0 0 0 ) o 一 骜宵( 1 螂) 嗣* 餮( 1 9 9 8 ) 胬 高 瓣匠( 1 9 粥) 燃匠( 1 9 9 8 ) 戢 ( 1 9 孵) 拳 t q 逗嚏 食 喀器瑶 器 l 母【 簇蝶霹咯 话遥赵 赵耀 趣血 静 嗡 褪啷| i l最 商霉鲴姐嚣 最七 墨镰霞 超廿话婶 锯理 嫡槭硭姐 哪籁铬懈馔蝼掣聪姐g越啭瞎雾州器*忸俩皿qu衄ov瓢删噬坷世姐j盆蒯ii僻 认摩搿：h嚼拉剐缸剞骰咯拉撇乎 议馨曩扑爿妒v掌e书群剐瓠械s扑k埘蕞 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文中美食品安全管理体系比较研究 1 4 可能的创新与不足 目前，我国有关食品安全管理的文章较多，但大多停留在对其它国家食品安 全管理体系的介绍方面，或有关具体某一方面食品安全管理( 如对转基因食品安 全的管理方法) 的探讨。对食品安全管理体系做出全面探讨与描述的文章较少。 本文的创新之处在于利用美国食品安全管理体系为参照，分析我国的食品安全管 理体系，并结合市场信息不对称理论与路径依赖理论来研究分析我国的食品安全 管理体系最后，管理模型的建立为更好地分析我国今后食品安全管理体系提出 了有益的尝试。 由于我国近几年才开始关心食品安全管理的有关问题的研究，加之本人学识 有限对我国食品安全管理体系的研究有可能流于肤浅，另外有关模型的建立也仅 是一次有益的尝试，可能不够成熟而有待日后进一步的深入研究。 7 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文中美食品安全管理体系比较研究 2 中美食品安全管理体系及其比较 2 1 中国的食品安全管理体系 2 1 1 行政机构 中国食品安全行政管理体系主要有中央机构及地方机构组成。中央一级食品 安全管理机构涉及：食品与药品监督管理局、卫生部、农业部、国家质量监督检 验检疫总局、国家工商行政管理总局、商务部、国家环保总局等机构共同负责。 以上机构( 部、局) 都各自独立、自成体系，有的行政部门在省、市、县都设有 相应的延伸机构，构成中国食品安全管理行政体系。 食品药品监督管理局：是国务院综合监管食品、保健品、化妆品安全的直属 机构，负责食品、保健品和化妆品安全检查管理的综合监督、组织开展对重大事 故查处，负责保健品的审批。食品药品监督管理局作为综合监督和组织协调部门， 不代替具体监管部门的职能，但是负责监督各项食品安全监管工作的实施【4 】【1 1 1 。 卫生部；卫生部主要负责国内市场的食品卫生政策与食品管理工作。主要职 责是：负责拟定食品卫生安全标准，牵头制定有关食品卫生安全监管的法律、法 规、制度，并对地方执法情况进行指导、检查、监督；负责对重大食品安全事故 的查处、报告；研究建立食品卫生安全控制信息系统【4 】【1 1 1 。 农业部：主管种植养殖过程的安全，负责农田和屠宰场的监控以及相关法规 的起草和实施工作，负责食用动植物产品中使用的农用化学物质( 农药、兽药、 渔药、饲料及饲料添加剂、肥料) 等农用投入品的审查、批准与控制工作，负责 境内动植物及其产品的检验检疫工作【4 】【1 1 l 。 国家质量监督检验检疫总局：主要负责食品生产加工和出口领域的食品安全 控制工作。负责食品安全的抽查、监管，并从企业保证食品安全的必备条件抓起， 采取生产许可、出厂强制检验等监管措施对食品加工业进行临管，建立与食品有 关的认证、认可和产品标识制度。特别是出口食品加工厂的注册、出口动物和植 物性食品检查、活体动物的进出口检疫、出口检验检疫证书的发放【4 1 【1 1 1 。 商务部：侧重于食品流通管理，主要职责是通过积极开展争创绿色市场活动， 整顿和规范食品流通秩序，建立健全食品安全检测体系，监管在市面上销售食品 和出口农产品的卫生安全质量【4 j 【1 1 1 。 8 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文中美食品安全管理体系比较研究 工商行政管理局：负责组织实施市场交易秩序的规范管理和监督，对食品生 产、经营企业和个体工商户进行检查，审核其主体资格，执行卫生许可前置审批 规定。查处假冒伪劣产品和无证无照加工经营农副产品与食品的违法行为【4 】【l l 】。 其它部门：除了上述部门外，还有其它一些部门参加了食品安全的管理工作： 如铁路和交通管理部门的食品安全监督司参与了其职责领域内的食品安全管理 工作：环保局参与产地环境、养殖场和食品加工流通企业污染物排放的监测与控 制工作等。 2 1 2 法律、法规 初步统计，1 9 4 9 年至今，我国部级以上机关所颁布的有关食品安全方面的 法律、法规、规章、司法解释以及各类规范性文件等多达8 4 0 蒯”】。改革开放后， 全国人大制定了中华人民共和国产品质量法、中华人民共和国食品卫生法 等法律，国务院制定了农药管理条例、兽药管理条例、生猪屠宰管理条例 等相关行政法规，国务院农业、卫生、质检、工商等部f - j 铝0 定了 无公害农产品 管理办法、农业转基因生物安全评价管理办法、新资源食品卫生管理办法、 转基因食品卫生管理办法、食品广告管理办法等相关部颁规章【5 】。上述法 律、行政法规、部门规章构建了我国食品安全的基本法律框架及其基本法律制度， 为全面提高我国的食品安全保障水平发挥了重要作用。我国主要的法律( 条例) 见表2 1 。 2 2 美国的食品安全管理体系 2 2 1 行政机构 美国的食品安全管理机构的设立也体现了“三权分立”政治制度。美国的食 品安全管理机构对总统、国会、及司法机构负责。食品安全管理机构的行政长官 由总统任命，国会制定食品安全管理机构的经费预算，司法机构审查食品安全管 理机构执行联邦法律与法规的情况。然而，更重要的是，美国食品管理机构对广 大的公众负责，美国公众经常行使他们的权利，参与食品安全管理法律法规的制 定，对拟定法规进行评论并对拟建的法律法规提出建议【8 】【ls 1 。 美国负责食品安全管理行政机构主要有以下几个：美国农业部( u s d a ) 的 9 留 腔 举谜 磐 确 一 箍 城 露 割楹 世 口 塔 磐 搬箍 皿 谢刊 柑 翊剐 舳 靼 啦 蚕r - q 薹 蜊 剐 足 翻 缸 赠 嚣 甜 葵 篆划p - t 颦 嘟 刊 剐 导鬻 耔 剧缸 蛔 心 g 盘 稍圣 羽 挺 世 妊 盎 刺 圳 基】= 姐 翊 鼬 齄 哩姐窿 匝 翻剧 鬻娑 珀 蜊 靛 瓤 疃 替 舅矗 锚 群剐 喔 ，喧妊 硇 世 匡 剐 锚hh 拙 妇 蔫囊 掣 掌懈 箍 辅爿 翻 g 世翻搂靼 翻 磐匠 世蜷 hg 搏 皋爿蜷 刊 磐靶刊爿 蝮幡h抽， 憾，畦褶捌 箍 匠扭 辎啦熏 h 咖捌 绸剐鼯。 d 疃 * 稞 剐峰鼬删“粼 瓤俩捆恒 蠢宦 划哑d聪 h斟匠 羹耋 疃静咯_ 扭期缸世 假纠爿h矮 世刊牡蜊 世酬觏* 箍 h 农爿明 铂 世世h 剧1 剐划押 趣 靼昭驾愀霹h 姐 制蠼螺j 扭爿 枢怔 绸撼忙靶 憾箍朝翻h联龌 划懈疆箍 蒋援爿 刊赠喔焱磐霸 般 孵 爿舀球赠磐 彝p 篓硇蜷 账 斌* 嘿血弧倒 羽 臀j f f 螺制蜊箍如枢假 啦坤嫌 制g 匠h掣敏咯麟唱 哑柑轴圃哑喔匠g翻+ h l 剐 剞哩鲥钏 剞剐制毗翊餐喔锄哩 瓤箍剐州瓤缸抽假h鼬靶馘 剐毯霸 + h ： i 缸h+ h+ h 怛 暇圈翊米蝴 驰妊账 怔督咯h制哪忸 餐 耀 螺 箍赣蠼妊啦 鞋箍箍g峰堪箍 靶h酶 餐州球惺螺爿 爿艇州囊憾球爿程懈懈 靶刊皿h 嘶磷趁爿丑哑圃描h匠 皿 需求 蝮 一铎 搬 话 嚷 碍 累! 斟 绦 ，、# 缸 描 趣 酬喀 薹鉴 疃 靛 越 、一谍 赶 啦嘻 燃趔，、蜊当h 。疆一辉 鲥 g 郇 锚霉塞援 v 瘿。辎 ，、睦 隧 至篓 翊趔奎雾蠼罄忙，、$ 嗥 芸爿 瘿 雾需 。需垲2 龌 l毯邻 荟 垒搂 嚣 罂。燃。僻 轺。州褶 妊划饰 臀鼬越谗嘟刊燃肄一辎袖、一袖燃饔扛 vh 翟 囊；霍趁霍hs 长曙椰翟 燃霍禚爱 妊嚷抽 丑舡嚣匏删爨磐抛 l积掘舡驻蛇舡 燃邻翊亲j 封捌稃翻霉 皿蜂匐醒鲥l 匐 * 鲥 箍牡翻皇馋霍缸蛙球嗡器礞v避燃瞰州删嵌嗳锥皿壬 i n 僻 认摩邻丑嚼蛙割扯剞嵌哩舡撇d| 杖诺秘亏鲁哉妒lv_千匿雕缸撇裔扑kh餐 时懿 峨 鞴 圃累馨伸画制 弱垂。世犀磁西豫 运 警涨粤：菇累疆 蝥篓囊采 氅堡事谣暮塑 差 粪耋蚕 燃 燃* 斜面越面 蚕 骊搦肾，碌茉辐 垂冀囊 删 蝗 冥匿掣姆罨搂吾 缫 岖 鼎引辎捌足露尉 文亩l f 馔佰驰菇 捆 k 蛙毯雾谣j 釜互 世蒸藜薹 哩 母鼬靶捋彝鹾 袒 嚣俩嚼撼匿醛 u匠鹾 h 剐。蟮 聪 轴 晷鑫f - 嚣 皿。 。世世 粤望朝瞪磊雄g 班世hh 塑墅啦攀露匪 磊 捌h 鼬 龠鹦峰栅蜊r 辎 僻 世砷 争熨餐 鼬智g h 靶忐鬈錾 翻哪遥 唧罂蠼皿* 捌惶艟 世 驰盎林， 蟮嚷 口 h 逝，母测爿 嚷牝 茁 剐 蚓寂h 举 k 枢j 封 舡 匠皿 鼬 糯累冬，剞墨枷 翻 驶账圈爿鼬匣鼬 襁 娶螺螺制捶+ h 张+ h ：血 骝g酶， ，。假 足 制怔匠锅钆哩昏哩 盟 蕊d翟盏鼍 硇盆 ：啕 铷 搂糠：垲皿 趔 蠕 g 脚霉趔谁罐 釉 哑皿遐犀刊 翟艟l像 匝 删剞硇窨g 翻 删 假 暇霸箍世鼬辕鼬 假 斌雀霸替翊彩鹭 斌 骡毯皿啊l 杠蝴 - 箍齄酶螺_ 螺毽 蜷 鞋 爿h懈薛叫懈球懈 爿 皋哑吝匠啦匠 h， 疃 靼 景 l 一 酶，州 辎 一 l 昌喏 l 、一 譬酬喏。趣刊螺 苫 。糯2 霸 蠢薹 燃 呕薛 鞠丑，、也州 、一蠕 嚣。 l 掣稍g ， 嚣雄 磺啦蠼。疃 高昭 磺 鲫稚 $ 罄扛棚毒扛疆钵 螽鐾螽嚣 剐肄 缸墨 毯墨 峰爱霞 爿缸爿， 糯缸 霞弛囊；抽喏舰钼觐 抽翟 鲥瞬訇 l 翻 封捌鲥磷h 班翻 暇积 妖毒邻丑嚆堆剐缸啪撇嚏拉秣壬 议嘏掣扑爿秘酋e_千巨剐缸域采扑k目糖 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 中美食品安全管理体系比较研究 食品安全与检验署( f s i s ) 、动植物卫生检验署( a p h i s ) ；人类与健康服务部 ( d 删s ) 的食品与药物管理局( f d a ) ；环境保护署( e p a ) 、财政部所属海关 署、商业部的国家海洋渔业署( v s ) 等几个行政管理部门。除此之外与研究、 教育、监督、标准制定有关的机构还有：人类与健康服务部( d h h s ) 的疾病防 治中心( c d c ) 、国家卫生研究所( n m ) ；农业部( u s d a ) 的农业研究署( a r s ) 、 州际研究、教育和推广合作署( c s r e e s ) 、农业市场署( a m s ) 、经济研究署 ( e r s ) 、谷物检验、包装和堆料场管理局( g i p s a ) 【8 】【1 8 1 ；以及美国法典办公室 等机构与组织，具体机构及其职责见表2 2 。 2 2 2 法律、法规 在美国，国会制定法令以保证食品供应的安全并建立全国的保护机制。行政 部门负责法令的实旖，并可以颁布规章来实施法令，美国的这些规章都在联邦 记录上发表而且还有电子版。由国会制定的法令授予管理机构很大的权力，但 也对管理行为设置了限制措施。美国的食品安全管理体系在强调科学性、风险分 析的同时也强调灵活性，即有时在没有新的立法的情况下就可以对规章进行修订 或修改。 美国是一个非常重视行政程序的国家，美国的食品行政管理机构制定规章必 须遵守美国程序性法律行政程序法( a p a ) 。a p a 对规章的制订过程提出了特定 的要求，要求制定的规章必须合理、具有科学依据，当遇到特别难解的问题时， 需要向管理机构以外的专家进行咨询，可以召开公开会议或咨询委员会会议。召 开公开会议时，可以根据管理机构的需要，将专家和与相关人员( 利益团体代表) 召集在一起开会，通过会议收集公众对某一食品相关的法律或今后食品安全管理 项目的意见与建议。除此之外，在制订新法规和修订现有法规之前，管理机构经 常通过“拟议规章预告”( m 旧r ) 公布拟制定的规章草案，供公众讨论和发 表意见。通过这种办法公众可以向管理机构提出食品安全相关的问题或解决问题 的意见、建议及解决方案。管理机构可以利用来自公众的信息，决定是否使制订 规章的工作更进一步。美国的这些政策充分地保证了公众( 相关利益团体) 参与 制定国家食品安全管理法律及政策，保证了食品安全管理法律、政策的群众基础， 有利于今后法律与政策的实施【8 】【1 8 1 。 浙江大学公筵管理硕士( m p a ) 专业学位论文串美食赫安全管理体系诧较研究 荑翻有关食品安企的主要法律有；联邦食晶、药品和化妆品法( f f d c a ) 、 联蘩疼炎捡验法( 瓢) 、禽类产赫捡验法( 羚狐) 、蛋产罴检验法( 秘弧) 、 食品质墩保障法( f q p a ) 、公共健廉服务法等。篾国与食品相关的法律法规见表 2 3 。 2 3 中英食品安垒管理体系的比较 2 3 1 行政体系形成历史比较 从形成的历史来比较，美国食品安全管理体系具有比较憋久的历史。如聚从 第一部全国性有关食品安全的法律出台之日算起，荚国的食品安全管理体系融有 1 0 0 多每戆历史。二髓纪戮藏，荚霜毒关食瑟安全戆立法投童要由熊及戆穷立 法机构彳予使。二十世纪初叶，由子翻内食品市场的行成，促进了食品在全国瓶围 内流通，并由此带来了一系列的食龋安全问题，1 9 0 6 年美国图会通过了第一部 全国瞧黪是夤深毪疾痰法寨：褒类捡验法窝缝净食瑟与努菇法。投撂1 9 0 6 年的肉裟检验法，肉类检验由蓑豳农部( u s d a ) 负责。1 9 5 7 年，国会通过 禽制晶检验法，1 9 7 0 年国会通过蛋制品检验法，该二个法案赋予了荧国 农监邦( u s d a ) 霹象鸯与蛋铡曩蛰壤懿投限。1 9 3 8 年餮会缓蠢了食品、菸瑟 与化妆晶法，该法案规定了食品药品管理局( 黼i a ) 的职责范围，1 9 5 8 年豳会 将有关食品添加剂管理的内容加入食品、药品与化妆品法，从而食品药鼯管 理嚣( f d a ) 臻趣了瓣铯学食晶添麓裁事熬譬璞投疆l 弱。 中国有关食品安全管理的历史栩对美国来讲较短在改革开放以前，我网食 品安全管理的职能仅限于食品卫生篱理。一方面怒由于当时公有经济占据绝对控 麓楚盛，食鑫工翌多兔蒸家瑟有，暇嚣镑劣食菇少骞窭瑰，农教麓箨寿法惑狱传 统为主，对化肥、农药的依赖程度很低，农产品的安全性高；另一方面当时融于 农业生声力水乎低，政府与消费者煲多地关注粮食安全( f o o ds e c u r i t y ) 而不是 食品安全( f o o ds a f e t y ) 。疆是褒敬革秀簸羧爱，特爱是9 0 冬代菝来，耄予诗 划经济向市场经济转燮，食品流通内自产自销向火市场、大流源转变，农药化肥 大量使用、环境污染严匿，辐射保鲜、转基因等新技术的出现等因素对食品嶷全 氇豢来了攥战，食鑫安全淘嚣鑫盏严竣，食鑫安全褥透遣雩| 趋竣癣及港费畿极 大关注。1 9 8 2 年全国人大常委会制定了我国第一部食品卫生专门法律，即中 。n般番陬栅碌喇蒜孵瑶锥最、irq趁乎球世h爿毖斜嵌叫幡卜骤量皿粼m芋iip“ 静；皿群糊靴咖霞。；皿肾私乎垡扑。假斌最臀烬g水罂州嵌呕钲圩剥，隶翠辎菩心燃g水霉剞懈疃姐圩忙辎箍球鹾蠼怛爿箍爿吼粼嗥罂i 垫 螈 皿 #臀 磺l 赵牿 删器 肝 蜓靴 妞 g蠼辎 喏 框髀， h赵蜡删 最，妊懈鬟 嘲础匠疃燃 锼 疆掣缸， 赵翻嚷 噬 锄 妊 需 匠辎钆 散疃 趔 删燃 靶 ，基缸 酴 瑾 k 霎短掣鼎忙 皿 船窭 三 蜓聪 蟾器状龌 蜘 -颤 翅 。 圻 ， 酬 塔 罂窨枷 蜘幄毯 8 霎 掘蜓 彘嗽候翻皤 赵 驾 臀憾g豳赣 林咯蜒剞旺瘟 咯 v ，嘿 垦七嗡h翳馘垂掣 v l氆 蝶钆扑螺爆暑缸 肝基 ， 删 h型糕椒塔g聪 粼! g嘲，| | l怅 异赌 ，罂蝗状粘嘲坷世疃划略 粼爆 删g罂+ 赵嚷趣星 缸 嘲爿*蜮谈 剞 枷捌短堪 l赵窭譬 ， 赵害懈锁哑聪掣避磊 短圃最雾删疃疃 皿，积鬟窭赣 俩 摒k廿轴佩 缸趣j | 1 ；(农雌桨 匿施 假如 捌捌 哩哑 毯啦 卜 霸 拭 百妲骘 甾起 胀倒铡缸粼嗽似氆毯裂螨 盎 疃 剐 细 喔 螂l 埋 撼 一赵 赵疃 昧浆 妞 。 赶 啉 罄 团帮匾岳躯 咖蜘 疆， 翻珥，剐窭呕隧 翻翻靴鲁 七 认额隧爿豁 翻修蠼掣 脚翻mj 蠹； 宣疃 肝 硬 廿 剞翘据彝袄尕爿世糯器姥鼹 制 霉喀 稆 富宦 寸圻 钽姥， 略耀钆赣引蜘 懈 篮疃馔 懈糕 缸 需 甾磷毁j哑乏血舔皿蕻 齄 晾 爱 一 j 目箍 一删 箍话 肝 箍喔话锁 尉爿催 昧 账 替刊 锄裂豫薛蠢哑 假娶斌岚窭鑫水罂剐扯剞销咯啦皿撇nn僻 欲蘑搿：h嚼蛙割舡剞嵌咯批粼乎 杖刁车斜扑爿妒vd=v_千匿副缸栽采扑k班瘴 暖 魁 g 曩 舞 窭最 ，酬 魁 缝 ，抒 疃 搬 掘缸 器 器 雌 ， 捌 ，累 姐 堰k 丑l 剞删固 燃 稍器巍 谣 螺 曙 龌1 1 缸缸 蓝圻 葵 丰 蚓 口 鞲 卿kh基 嚣避， 蜘 京赠赵暑赡 刊h葚掣扯 喏 肝 衷 瑶糯 d暑 墨赵瓣惩冀 铎坦 l 喏 颤粼， 栅 馥臣 蕻基 一 髑姐躯 矧 鞍塘 岱 圻 咯 蜊h * ：刨 熏 ， 僻 蝰 咯 舞 ，霞 疃潼蠡键缸， 轺 寸 ，俪 粼， 缸 ，赵引g喏 耀怅器 祢羽社状翳 矮皿褫： 咯 糊 钮 爱， 晦杠隶廿 载据 ， 掣 缸 咯蝼啦 i e彝栅霉 称 口 龌 j | | 碹 似 赡鲻钆器键翅 称 饔j 暇憾 餍 壬缸 翅m 恩矧 趣 毒趣 貅楼饔懈赠 缸 嘲 龟 锄 乎 暇 纂 帐 箍 喝 钽 疃 m r 爿 塍倏 刳 驭 睑髅魍 疑 甾 黏 窿 如疃疃噜 嫩疃疃 引呕 刚剐 剐 懈 尉剐 霸喘扭 舡舡皿抽 扭 跫嚼咯 罐磕 疃疃 箍 蜓 疑照箍蕊 蔚箍糯箍冁话锭哩箍蠕： 糯 艋 彩赫 引赣爿唱爿督罐 爿 咯 引爿毯引疃疃爿 罂陬搂岱趣 蜇趣缸睦妞 缸 厘 寸 荨 心 富 a 当 苫 一 一 瘿 屦 燃蓝 赠礁 葵隧 皇 谣 燃趟瑚 圻 姐 埘燃 燃 姐趟 罐燃