（公共管理专业论文）国库集中收付制度改革的问题及对策研究——以sy市为例.pdf

大连理工大学专业学位硕士学位论文 摘要 国库集中收付制度是市场经济国家普遍采用的比较先进的国库管理制度，它是财政 体制根本性变革，是规范政府性资金管理最彻底、最完善、最可靠的模式。在我国，随 着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和公共财政框架体系的初步构建，就自上而下 地进行一场针对传统财政资金分散收付体制的重大变革，这就是仅用了短短两三年时间 便覆盖中央、省、市、县四级的财政国库集中收付制度改革。 然而，这项制度在推行初期至今，由于我国目前没有形成统一的改革模式，也没有 规范的指导性条文，市级国库集中收付制度改革基本上是参照外地一些案例或效仿上一 级的改革模式在摸索中试点和推行，所以各地的做法五花八门，流程设计各不相同，模 式也差别很大，存在的问题不少，离改革的目标相距甚远。这是摆在我们面前迫切需要 研究的一个新的课题。 本文拟从国库集中收付制度改革入手，以s y 市为例，分别对国库集中收付制度的 基本理论和国库集中收付制度在国内外的实践情况进行了论述，同时对s y 市国库集中 收付制度的改革进行深入研究得出了s y 市国库集中收付制度改革的现状及存在的问题， 并对这些问题产生的原因进行了深入地分析；在此基础上，对改进市级国库集中收付制 度改革提出一系列可行性建议：改进固库集中收付制度的根本措施是出台国库法并 修改相关法律、加强宣传以加强部门配合、重新划定国库职能和统一国库集中收付制度 模式；改进国库集中收付制度的关键措施是建立高效协调机制、加快部门预算等配套改 革、统筹协调财政资源的配置和融合收入、支出和清算系统；改进国库集中收付制度的 重要措施是统一应用系统并完善其功能、进一步规范流程和清算、深化预算会计核算制 度改革和构建资金安全保障体系。 关键词：国库集中收付制度：公共财政；财政体制；财政资金 国库集中收付制度改革的问题及对策研究一以s y 市为例 t h ep r o b l e mo fr e f o r ma n ds t r a t e g yr e s e a r c hi nt h ec o n s t i t u t i o nr e f o r m o fi n c o m ea n dp a yo ff i s c a li n t e g r a t i o n _ b a s e do nt h ee x a m p l eo fs y c i t y a b s t r a c t t h es t a t et r e a s u r yc e n t r a l i s mr e c e i p t sa n dd i s b u r s e m e n t ss y s t e mi st h eq u i t ea d v a n c e d s t a t et r e a s u r yc o n t r o ls y s t e mw h i c ht h em a r k e t i n gc o u n t r yu s e sg e n e r a l l y ，i ti st h ef i n a n c i a l s y s t e mf u n d a m e n t a l st r a n s f o r m s ，i st h es t a n d a r dg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o no ft h e 如n di s t h o r o u g h e s t ，i sm o s tp e r f e c t ，t h em o s tr e l i a b l ep a t t e r n i no u rc o t l q t l 吼a l o n gw i t ho u rc o u n t r y s o c i a l i s tm a r k e te c o n o m i cs y s t e m sg r a d u a le s t a b l i s h m e n ta n dt h ep u b l i cf i n a n c ef r a m e s y s t e m sp r e l i m i n a r yc o n s t r u c t i o n ，f r o mt h et o pd o w n w a r dc a r r i e so nv i e wo ft h et r a d i t i o n f i n a n c i a lf u n d sd i s p e r s i o nr e c e i p t sa n dd i s b u r s e m e n t ss y s t e m ss i g n i f i c a n tt r a n s f o r m a t i o n ，t h i s w a so n l yu s e st h es h o r t2 - 3y e a r st h e nt oc o v e rt h ec e n t r a lc o m m i t t e e ，t h ep r o v i n c e ，t h ec i t y ， t h ec o u n t yf o u rl e v e lo ff i n a n c es t a t et r e a s u r yc e n t r a l i s mr e c e i p t sa n dd i s b u r s e m e n t ss y s t e m r e f o r m h o w e v e r , t h i ss y s t e mi nc a r r y i n go u ti n i t i a lp e r i o du n t i ln o w ，b e c a u s eo u rc o u n t r yh a s n o tf o r m e dt h eu n i f i e dr e f o r mm o d ea tp r e s e n t ，a l s od o e sn o th a v et h es t a n d a r dg u i d a n c e a r t i c l e ，t h em u n i c i p a ls t a t et r e a s u r yc e n t r a l i s mr e c e i p t sa n dd i s b u r s e m e n t ss y s t e mr e f o r m b a s i c a l l yi sr e f e r st oo u t s i d ea r e a ss o m ec a s e so ri m i t a t e so nt h ef i r s t l e v e lr e f o r mm o d ei nt h e f u m b l et h ee x p e r i m e n ts i t ea n dc a r r y i n go u t ，t h e r e f o r et h er e g i o n a lp r o c e d u r e sa r ea l lk i n d s ， t h ef l o wd e s i g n sv a r i o u s ，t h ep a t t e r nd i f f e r e n c ei sa l s ov e r yb i g ，t h ee x i s t e n c eq u e s t i o nm a n y ， d i f f e r sg r e a t l yt ot h er e f o r mg o a l t h i ss u s p e n d san e wt o p i cw h i c hu r g e n tn e e d st os t u d yi n f r o n to f u s t h i sa r t i c l ep l a n sf r o mt h es t a t et r e a s u r yc e n t r a l i s mr e c e i p t sa n dd i s b u r s e m e n t ss y s t e m r e f o r mt oo b t a i n ，t a k et h es yc i t ya st h ee x a m p l e ，s e p a r a t e l yh a sc a r r i e do nt h ee l a b o r a t i o nt o t h es t a t et r e a s u r yc e n t r a l i s mr e c e i p t sa n dd i s b u r s e m e n t ss y s t e m se l e m e n t a r yt h e o r ya n dt h e s t a t et r e a s u r yc e n t r a l i s mr e c e i p t sa n dd i s b u r s e m e n t ss y s t e mi nt h ed o m e s t i ca n df o r e i g n p r a c t i c es i t u a t i o n ，s i m u l t a n e o u s l yc o n d u c t e dt h ed e e pr e s e a r c ht ot h es yc i t ys t a t et r e a s u r y c e n t r a l i s mr e c e i p t sa n dd i s b u r s e m e n t ss y s t e m sr e f o r mt oo b t a i nt h es yc i t ys t a t et r e a s u r y c e n t r a l i s mr e c e i p t sa n dd i s b u r s e m e n t ss y s t e mr e f o r mp r e s e n ts i t u a t i o na n dt h ee x i s t e n c e q u e s t i o n ，a n d t h er e a s o nw h i c hp r o d u c e dt ot h e s eq u e s t i o n sc a r r i e so nh a sa n a l y z e d t h o r o u 曲l y ；b a s e do nt h i s ，t oi m p r o v e st h em u n i c i p a ls t a t et r e a s u r yc e n t r a l i s mr e c e i p t sa n d d i s b u r s e m e n t ss y s t e mr e f o r mt op r o p o s et h a tas e r i e so ff e a s i b i l i t i e ss u g g e s t e d ：i m p r o v e st h e s t a t et r e a s u r yc e n t r a l i s mr e c e i p t sa n dd i s b u r s e m e n t ss y s t e m sb a s i cm e a s u r ei sr e l e a s e s ”s t a t e i l 大连理工大学专业学位硕士学位论文 t r e a s u r yl a w ”a n dr e v i s e st h er e l a t e dl a w ，t os t r e n g t h e nt h ep r o p a g a n d at os t r e n g t h e nt h e d e p a r t m e n tt oc o o r d i n a t e ，t od e l i m i tt h es t a t et r e a s u r yf u n c t i o na n dt ou n i f yt h es t a t et r e a s u r y c e n t r a l i s mr e c e i p t sa n dd i s b u r s e m e n t ss y s t e mp a t t e r n ；i m p r o v e st h es t a t et r e a s u r yc e n t r a l i s m r e c e i p t sa n dd i s b u r s e m e n t ss y s t e m se s s e n t i a lm e a s u r ei st h ee s t a b l i s h m e n th i g h l ye f f e c t i v e c o o r d i n a t e dm e c h a n i s m ，s p e e d su pt h ed e p a r t m e n t a lb u d g e ta n ds oo nc o o r d i n a t e dr e f o r m s ， t h eo v e r a l lp l a nc o o r d i n a t e df i n a n c i a lr e s o u r c e sd i s p o s i t i o na n dt h ef u s i o ni n c o m e t h e d i s b u r s e m e n ta n dt h es e t t l e m e n ts y s t e m ；i m p r o v e st h es t a t et r e a s u r yc e n t r a l i s mr e c e i p t sa n d d i s b u r s e m e n t ss y s t e m si m p o r t a n tm e a s u r ei su n i f i e st h ea p p l i c a t i o ns y s t e ma n dc o n s u m m a t e s i t sf u n c t i o n ，f u r t h e rs t a n d a r df l o wa n dt h es e t t l e m e n t ，d e e p e n i n gb u d g e ta c c o u n t i n gt h e c a l c u l a t i o ns y s t e mr e f o r i l la n dt h ec o n s t r u c t i o nf u n ds a f e t yc o n t r o ls y s t e m k e yw o r d s s t a t e ：t r e a s u r yc e n t r a l i z e dr e c e i p t sa n dd i s b u r s e m e n t ss y s t e m ：p u b l i c f i n a n c e ；f i n a n c i a lf r a m e w o r k ；f i n a n c i a lr e s o u r c e s i i i 独创性说明 作者郑重声明：本硕士学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工 作及取得研究成果。尽我所知，除了文中特另, l j n 以标注和致谢的地方外， 论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得大连理 工大学或者其他单位的学位或证书所使用过的材料。与我一同工作的同志 对本研究所做的贡献均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 作者签名：量蕉占白期：兰! ：墨玺兰旦 大连理工大学硕士研究生学位论文 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“大连理工大学硕士、博士学位论文版权使用 规定，同意大连理工大学保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子 版，允许论文被查阅和借阅。本人授权大连理工大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，也可采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编学位论 文。 作者签名：吕右山 导师签名： 巡年月且i t 大连理工大学专业学位硕士学位论文 1 绪论 1 1 选题的背景及意义 随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和公共财政框架体系的初步构建，自从 二十一世纪钟声敲响之后，在我国的神州大地上，就开始掀起了一场针对传统财政资金 分散收付体制的重大变革，这就是仅用了短短两三年时间便覆盖中央、省、市、县四级 的财政国库集中收付制度改革。国库集中收付制度是市场经济国家普遍采用的比较先进 的国库管理制度，它是财政体制根本性变革，是规范政府性资金管理最彻底、最完善、 最可靠的模式。 我国进行国库集中支付改革，从2 0 0 1 年中央6 个部门的试点开始，截至2 0 0 5 年1 2 月底，中央1 6 0 多个部门均实施了国库集中收付制度改革，并将改革实施到所属3 3 0 0 多个基层单位，涉及预算资金3 7 0 0 多亿元。3 6 个省、直辖市、自治区和计划单列市全 面推行了该项改革，并将改革推进到了2 0 0 多个地市和5 0 0 多个县。 由于我国目前没有形成统一的改革模式，也没有规范的指导性条文，市级国库集中 收付制度改革基本上是参照外地一些案例或效仿上一级的改革模式在摸索中试点和推 行。所以各地的做法五花八门，流程设计各不相同，模式也差别很大，存在的问题不少， 离改革的目标相距甚远，这是摆在我们面前迫切需要研究的一个新的课题。 本人因在市级财政部门工作，全程参与了s y 市本级财政国库集中收付制度改革的 筹备、组织、实施和推广工作：考察了省级国库集中收付制度改革和周边市级国库集中 收付制度改革；因对s y 市所辖县、区国库集中收付制度肩负有指导督促之责，对县区 国库集中收付制度改革情况也比较熟悉。在工作中，本人碰到过一些困难和阻力，发现 了一些问题：首先，就转轨经济而言，都会面临管理公共财政资金的问题，要解决这一 问题，存在一些不同的战略选择【。其中一项基本的战略选择是制定出适宜的改革优先 顺序：是先提高制定、编制预算的能力，还是先改进对执行预算的一些基本控制与管理， 即对国库的处理、会计和汇报机制【2 】。对执行预算的控制从根本上说是取决于制定符合 现实的预算方案，而后者取决于可靠的信息和上年预算方案的成本、绩效计算【3 】。 另外，还有一些问题，有法制方面的，有体制方面的，有制度设计方面的，有职能 交叉方面的，有组织实施方面的，有技术支撑方面的，有流程规范方面的，宣传培训方 面的，等等。这些问题有些是市级不能解决的，如法制方面的和体制上的：有些是通过 努力可以解决的，如制度设计方面的、职能交叉方面的和技术支持方面的；有些是可以 完全可以克服的，如组织实施方面的、流程规范方面的和宣传培训方面的。如何针对存 在的问题提出一篮子解决方案，设计出一套切合市级实际、比较系统和科学规范的市级 国库集中收付制度改革的问题及对策研究一以s y 市为例 国库集中收付制度模式和体系，是当前我国财政工作者的当务之急。因此，本人借助在 组织实施和考察交流过程中获得了大量的第一手感性材料，对我国国库集中收付制度在 市地级层面上的实施进行了一番深入地研究，针对目前改革存在的问题，提出解决问题 的可行性对策；以求为我国国库集中收付制度的实践提供理论上的指导，期望能为完善 我国国库集中收付制度出一份浅薄之力。 1 2 国内外对国库集中收付制度研究概况 1 2 1 国外研究概况 1 8 世纪英国经济学家亚当斯密1 7 7 6 年在国富论中确定了公共财政学理论框 架，1 8 9 2 年巴斯塔布尔出版公共财政学一书，标志着公共财政学正式形成。从公 共财政学形成开始，理论界就开始研究国库集中收付这- n 度。到2 0 世纪4 0 年代， 随着信息时代的到来，这一制度有了实现基础，便形成了比较成熟的研究成果。到6 0 年代，一些发达国家先后推行了这一制度。这一制度的实行，不仅解决了公共财政领 域中的一些困扰，更是大大地促进了市场经济的发展。作为与市场经济相适应的财政 运行机制模式，公共财政的基本特征之一就是收支行为的规范化。公共财政要求政府 的全部收支都要进入预算，委托独立的管理机构进行管理，并建立健全的法律制度， 接受社会的公开监督【4 】。而国库集中收付制度正是公共财政这些要求的具体化。 国外对国库集中收付制度的研究主要建立在两个最具代表性的理论和学说上：公 共选择理论和委托一代理理论。 公共选择理论起始于2 0 世纪4 0 年代，发展于5 0 - 7 0 年代，自8 0 年代开始形成较 为成熟的理论。所谓公共选择就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共物品间 的分配。公共选择理论学派认为，政府是为社会公众提供公共产品和公共服务的机构， 政府的决策应当体现公众的意愿和要求。要使公共产品和公共服务的供给充分体现公 众的利益和要求，仅凭公务员的良好愿望和优秀品质是不够的，必须有一套把公众的 利益和要求由上而下及时进行传达的机制，这就必须建立一套科学决策的公共选择机 制。只有充分了解公众的偏好，对于重大决策，让公众知情，让公众讨论，让公众参 与，决策才会符合公众的意愿和要求。国库作为一个政府机构，它也应当体现公众的 意愿和要求，要实现高效、规范、透明的制度管理【5 1 。在实践上，国库单一账户即国库 集中收付制度能够在国际社会得到广泛运用，这正是现代公共选择理论在国库管理领 域的具体体现。 委托一代理理论是近二十年西方企业契约理论最重要的发展。这一理论由伯利和米 恩斯( b e r l e a n dm e a n s ，1 9 3 2 ) 于1 9 3 2 年提出【6 】，之后由詹森和麦克林( j e n s e nm e c k l i n g ， 大连理工大学专业学位硕士学位论文 1 9 7 6 ) 【7 1 、斯宾塞和泽克海森( s p e n c e ，z e c k h a v s e r ，1 9 7 1 ) 【8 1 、罗斯( r o s s ，1 9 7 3 ) 9 1 以及 其他学者加以发展。他们看到在大公司中所有权和经营权相分离这一事实，所有者和经 营者所追求的目标存在差异，于是对传统的股东权益理论提出质疑，并试图探讨这种分 离是否存在组织和公共政策的结果。由两权分离带来的委托一代理问题，即作为委托人 的股东如何才能以最小的代价，使得作为代理人的经营者愿意为委托人的目标和利益而 做出努力工作的问题，成为所有委托一代理理论共同研究的中心问题【l 0 1 。 委托一代理理论产生的前提是信息不对称。经济学的委托一代理关系泛指任何一 种涉及不对称信息的交易，交易中具有信息优势的一方称为代理人，另一方称为委托 人。也就是说，知情者是代理人，不知情者是委托人。现代国库管理制度中，纳税人 与政府之间就是一种委托代理关系，而且是国库管理制度中最基本的委托一代理关 系。国库资金来自纳税人，用公共选择理论分析，纳税人是为了获得诸如安全、秩序、 基础设施等公共产品而向国家纳税的。但是政府、政治家都有各自的不同于纳税入的 效用函数，而且在纳税人与政治家的关系中，政治家们占有信息优势，所以纳税人的 公共需求能不能被满足及多大程度上被满足，均取决于政府的行为多大程度上服从纳 税人的效用函数。因此，建立现代国库管理制度就是要解决怎样最大限度符合人民的 利益，怎样用最少的钱提供最符合需要的公共产品。如果在这一委托一代理关系中出 现较大偏差，则国库管理制度就会出现颠覆性的问题。如果纳税人能够很好地制约政 府行为，那么这一委托一代理问题就能得到很好的解决。 1 2 2 国内研究概况 虽然国库集中收付制度是借鉴国外的经验，但我国学者早在二十世纪九十年代就提 出了改革国库管理制度，构建国库单一账户体系的设想。 人民银行国库司副司长董文超( 1 9 9 4 ) 发表文章中国国库的概况和管理体制，提 出了完善国库管理的措施【】。 。 在1 9 9 8 年全国预算会计研究会上，喻文( 1 9 9 8 ) 所撰写了关于国库管理体制改革的 初步设想一文，提出了改革的三种设想，其中一种就建议在财政部内部设置国库管理 机构【1 2 】。在2 0 0 1 年国务院办公厅( 2 0 0 1 ) 颁发了关于财政国库管理制度改革方案有关问 题的通知【1 3 】。此后的一年时间内，国库集中收付制度的讨论更是层出不穷。 廖俊英( 2 0 0 0 ) 在对改革国库体制的几点看法中提到，需要进一步完善组织结构 和人员配套，明确制定各级国库的权责利及有关规章制度：国库资金应统一归口管理， 促进币值的进一步稳定；国库必须由核算型向管理型转化，以促进金融改革步伐加快： 要加快国库电子化建设，使之适应金融改革和经济增长的需型1 4 】。 国库集中收付制度改革的问题及对策研究一以s y 市为例 预算管理与会计( 财政部，中国人民银行，2 0 0 1 ) 刊载了中央单位财政国库管 理制度改革试点资金支付管理办法，该办法详细规定了财政性资金的银行账户设立、 使用和管理，并介绍了财政直接支付程序和间接支付程序【】5 】。 张泽荣( 2 0 0 1 ) 在建立和完善国库集中收付制的考虑一文中谈到要从深化财税 改革和加强财政管理与监督的实际出发，对现行的财政资金收付管理制度进行根本性的 改革。一是转变职能，重新界定财政收支范围；二要规范标准，优化财政收支结构；三 要完善管理体制，保证国库集中收付制的顺利实施【1 6 】。 王俊峰( 2 0 0 1 ) 在实施国库集中支付制度的原则及意义中，结合陕西省实行国库 集中支付制度试点中的基本做法，论述了现阶段实行国库集中支付制度应遵循的原则， 以及实施此项制度在提高财政资金使用效益、降低财政资金运行成本、推进部门预算改 革等方面有重要意义【l7 1 。 张继珍( 2 0 0 1 ) 在关于我国国库集中支付制度改革的思考中，分析了当前我国财 政改革的重点是支出管理改革，而国库集中支付制度是支出的重要内容之一。因此该文 首先谈到当前我国国库管理体制存在的主要问题和建立国库集中支付制度的必要性，在 此基础上提出了建立这- n 度的指导原则，最后提出了关于建立我国国库集中支付制度 的一些具体设拶1 8 】。 吴娇( 2 0 0 0 ) 在经合组织国家的国库管理及其启示中介绍了o e c o 国家国库管理运 作的基本情况，并对o e c d 国家国库管理的有关经验进行了总结，在此基础上，针对我国 的国库改革提出了若干建测1 9 j 。 东北财经大学的彭健( 2 0 0 0 ) 则撰写了我国预算支出管理方式改革研究论文。他 的论文从预算支出管理方式改革的背景和意义、中外预算支出管理模式比较、建立科学 规范的支出预算编制模式、改进预算执行、强化支出预算约束、加强预算监督、提高管 理的法制化程度几个方面谈了对预算改革的认- i r ，t j 2 0 1 。 。 4 大连理工大学专业学位硕士学位论文 2 国库集中收付制度概述 2 1 理论基础 2 1 1 委托代理理论 委托代理理论是研究经济活动中各种委托代理关系的理论。委托人能够观察到的只 是代理人行动的结果，而这些结果部分是由代理人看不见的行动决定的。出于成本的考 虑，委托人对代理人的监督是有限的。由于信息不对称造成委托人和代理人之间经常会 发生某种利益冲突。委托代理理论所要研究的就是管理制度及如何改进管理效率的办 法。解决委托代理问题的办法主要有两种：一是通过降低获取信息成本的办法来减弱信 息不对称的程度；二是设计合理有效的激励约束机制。在我国的国库管理制度中存在纳 税人与政府、政府与财政资金管理者和财政资金管理者与财政资金使用者之间的委托代 理关系。代理人为了谋求自身利益的最大化，往往会偏离委托人的目标，做出不利于财 政资金效用最大化的行动。国库集中收付制度通过收支直达的方法控制财政资金的流 向，正好能从根源上解决信息不对称和激励约束机制的问题，从而很好地解决委托代理 存在的弊端【6 00 1 。 2 1 2 社会福利理论 福利经济学之父庇古( p i g o u ，a r t h u rc e c i l ) 提出一个很重要命题：要使全社会 福利达到最大，必须使社会产品达到最大：要使社会产品达到最大，又必须使社会资源 的配置达到最优。社会资源是以一定的比例分别集中在政府部门和私人部门手中。为实 现社会福利最大化，这两部分资源都要实现有效利用并优化配置。而政府资源在形式上 表现为财政性资金，提高政府资源的配置效率也就是要提高财政性资金的使用与管理效 率。国库集中收付制度一方面减少了财政资金在中间环节的流失，另一方面使财政资金 最大限度保留在国库，可实现规模效应，提高财政资金的使用效率。此外，财政资金通 过国库单一账户管理，还可以增强财政政策和货币政策的调控力度以及财政政策与货币 政策的协调配合，有利于政府对宏观经济的调控。可以说，国库集中收付制度是政府资 源优化配置的一个重要手段，也是优化资源配置思想的一个具体体现【2 1 1 。 2 1 3 公共选择中的寻租理论 公共选择理论认为，人、集团、公共部门等都是“经济人 ，以追求最大利益为根 本出发点。政府集团在追求自身利益最大化的过程中，有一种扩大公共领域的偏好即“管 制需求”。“公共领域全部资源的价值就是租。”所以在政府配置资源的过程中，互相 国库集中收付制度改革的问题及对策研究一以s y 市为例 争夺租金，从而引起所谓的“寻租行为 。当制度条件不允许人们直接去追求自身利益 时，人们的“经济人”特性便无从体现。从寻租理论出发，不难理解改革开放以来各政 府部门争相“创收”、自谋“收费”；同时从自身利益出发，层层向上寻租以谋求在政 府财政分配中多得份额的现象。我国财力分配不公平、不合理，正是在财政资金管理制 度缺陷的外因诱发和部门经济利益的内在驱动下产生的。国库集中收付制度通过改变各 政府部门全部收支的自行分散管理，实现对收支的全程监管，达到增加部门违规操作的 难度和成本，从而抑制政府各部门自身利益的过度膨胀【2 2 】。 2 1 4x 一效率理论 产生于2 0 世纪6 0 年代中期的x - 效率理论主要包括三个方面的内容：选择理性理 论、“全权委托”偏好原理和个人努力均衡理论。选择理性理论指出个人选择理性的程 度取决于个人所处的外部环境。“全权委托”偏好原理揭示了个人心理上的“全权委托” 偏好，即个人宁愿做出自己的选择并承担这一选择的后果，而不愿接受他人的选择及其 后果。个人努力均衡理论则揭示了个人行为的惯性特征，即在一定范围内，外部环境的 变化不会对个人行为产生明显的影响。在公共资金的管理链条上存在一条很长的委托代 理关系链条。在关系链的每一环节，代理人的努力水平都会因代理人与委托人目标和利 益的不一致而背离委托人的目标，链条越长，最终代理人背离初始委托人的目标越远， 公共资金的管理水平就越低。公共部门对公共资金使用效率不高且对各种违法乱纪行为 屡禁不止的原因，主要在于目前公共部门对公共资金的管理水平过低，存在大量、复杂 的委托代理关系。推行国库集中收付制度改革，让税款直达国库，让公共资金从国 库直达最终用款人，从而缩减公共资金管理链条上的环节，提高国库资金的管理效率。 【2 3 】 2 1 5 制度创新理论 “创新的概念和创新理论是由熊彼特在1 9 1 2 年出版的经济发展理论一书中首次 提出和阐发的。熊彼特认为，创新包括产品创新、技术创新、组织创新和市场创新等。 美国经济学家戴维斯和诺斯于1 9 7 1 年出版的制度变革和美国经济增长一书中，继承 了熊彼特的创新理论，研究y s j j 度变革的原因和过程，并提出了制度创新模型，补充和 发展了熊彼特的制度创新学说。 戴维斯和诺斯认为，制度创新的过程是制度失衡与制度均衡的交替变化过程。在制 度均衡状态下，对现存制度的改革，不会给从事改革者带来更少的利益，因此，这时不 会出现制度创新的动机和力量；但如外界条件发生变化，或市场规模扩大，或生产技术 发展，或一定利益集团对自己的收入预期有改变等等，而出现了获取新的潜在利益的机 6 大连理工大学专业学位硕士学位论文 会时，可能再次出现新的制度创新，然后又达到制度均衡。在制度学派经济学家看来， 制度不断完善的过程，就是这样一种周而复始的从制度的非均衡到制度均衡的动态变化 与发展过程1 4 。、 制度创新的原动力在于：作为国家和社会主体的个人、社团和政府都企图在这一过 程中减少实施成本和摩擦成本，从宏观上谋取经济、政治和社会的最大收益，从微观上 对不同主体的行动空间及其权利、义务和具体责任进行界定，有效约束主体行为，缓解 社会利益冲突。从一般意义上讲，如出现预期的净收益超过预期的成本，一项制度就会 被创新。 从推行国库集中收付制度的效益来看，由于财政资金实现收入直达国库和支出直达 最终收款人，减少了“跑、冒、滴、漏”和挤占与挪用的可能，同时财政资金不再被分 配成小块拨付预算单位，不仅节约了财政资金，提高了财政资金的使用效率，而且增强 了财政宏观调控功能。从推行国库集中收付制度的成本看，主要包括制度设计和实施成 本。目前，信息技术和金融结算的创新大大降低了实施成本。推行国库集中收付制度是 财政部门根据成本效益分析后进行的一项制度创新。在目前财政资金使用效益不高，财 政支出监管不力的情况下，是符合成本效益最大化原则的。 2 2 实践综述 2 2 1 国内外实践经验 ( 1 ) 国库收付制度在国外的实践 国库集中收付制度是市场经济条件下公共财政的必然选择。但由于信息技术的滞 后，西方市场经济发达国家在上世纪中叶才正式推行。由于国库集中收付制度促进了市 场经济的发展，一些发展中国家和东欧转体国家也先后跟进。所以，到目前为止，包括 英国、法国、意大利和挪威等许多国家和地区，普遍实行了国库集中收付制度，已形成 了一整套规范化并行之有效的做法和规则。国外国库集中收付制度的实践情况： 英国 英国国库管理体制以皇家国库部( 以下简称国库部) 为国库管理的主要机构，以国库 部来负责公共收支预算及管理。它管理政府预算和政府借款，向各部门分配预算、监督 各部门财政资金的分配和使用。每年由政府内阁首先提出为期三年的滚动计划，制定税 收和其他政府收入计划和政府借款计划，以满足政府公共支出的需求。国库部根据三年 滚动计划编制政府三年滚动预算，提交政府内阁审核；政府内阁对预算进行审核之后提 交给议会审议，由议会批准政府当年预算及以后的调整计划。议会批准预算之后，国库 国库集中收付制度改革的问题及对策研究一以s y 市为例 部将预算资金拨付到皇家总支付办公室( 以下简称支付办公室) 为各部门开设的账户上， 再由支付办公室集中对各部门支付。 英格兰银行为国库资金的开户行。各部门在支付办公室开设的账户统一设在英格兰 银行，英格兰银行为国库办理日常的收支业务。国家审计署负责对任何设在英格兰银行 的财政账户上支取的款项进行审计，对政府各部门和其他公共机构的账户进行稽核，并 对预算资金的使用效果进行财务分析。审计署每年将审计情况向下议院公共账户委员会 报告。 英国国库管理制度的基本原则是：通过国库单一账户制度对预算资金进行严格管 理，但是，不限制预算支出部门管理支出的权力。国库部编制部门预算，议会按部门审 批支出预算。每个部门的行政长官要对本部门的财务负责。 英国国库单一账户有统一( 汇总) 基金账户、国家贷款基金账户和支付办公室账户三 部分构成。英格兰银行随时根据国库部的指令从统一基金向支付办公室各部门的账户划 转资金用于各部门的支付，当收入超过支出时。财政部账户就表现为贷记余额，并以此 从英格兰银行取得利息；当收入不足支付时，统一基金就立即从国家贷款基金中划入资 金用于支付俐。 法国 法国财政部在法兰西银行开设国库特别账户，用于存款和支付国库资金，根据财政 法规定，账户资金必须列入国家预算，定期向全国公布，并经国会批准，由政府和财政 监察人员监督其预算实施，国库部特别账户有四项功能，即执行预算、管理和使用政府 债务资金、发放中长期投资性贷款实现政府对产业结构合理化的有效干预和为政府金融 机构提供贷款保证【”】。 意大利 意大利国库部在中央银行设置国库单一账户，所有政府部门的所有资金包括中央、 大区、省、市各级政府资金，都存在国库单一账户中，并由该账户集中支付。中央银行 管理国库单一账户的职责权限有：一是中央银行为各级政府、各个政府部门分别设立和 登记国库分类账。二是中央银行为各级政府提供支出支付。国家一级预算单位的每一笔 支出，都通过中央银行划拨给商品和劳务的供应商；其他各级预算单位的支出以及所有 的国库收入，均由国库收入代理商业银行与中央银行的国库单一账户进行清算。三是中 央银行要控制国库单一账户的资金余额。意大利规定，每月末国库单一账户的资金余额 应保持在一定数额以上，若国库单一账户的月末余额小于这一数额，中央银行应当立即 停止办理支付，同时，国库部要向议会解释原因，并说明将要采取的措施。四是中央银 行每天通过电子信息网络系统，提供每一笔国库收入和支出的详细信息。五是中央银行 大连理工大学专业学位硕士学位论文 国库关系司要分析和预测公共支出部门的资金需求、资金流量及其变化，以及对中央银 行的宏观货币政策和基础货币的影响作用，促进货币政策与财政政策的协调。六是中央 银行的国库部要及时向大众公布国库支付以及_ 些国库业务方面的法律性文件【2 6 1 。 挪威 挪威的中央银行国库单一账户制度，是集中办理与政府预算收支债务融资相关的支 付服务操作系统。国库单一账户中包括的国家预算支出项目主要有：公共交通网建设支 出、国防支出、警察费用支出、国有费用医院支出、大学经费支出、转移支付等。国库 单一账户的设置有四个层次： 第一层次为在中央银行的国家资金账户。该账户负责汇总以下几个层面的资金余额， 同时，财政部根据市场利率，对资金余额向中央银行收取利息。 第二个层次为包含财政部账户、国家债券账户、国家外汇存款账户、国家基金账户 等单独的账户，大约有1 2 0 个账户，其中财政部的账户最大。 第三个层次为在中央银行开立的、为各政府支出部门办理资金清算的账户。 第四个层次为在私有银行开立的零余额过渡账户，即为各政府支出部门办理当天收 支资金清单的账户，该账户每日无余额。以上四个层次账户合计约有1 5 0 个。 挪威中央银行对国库单一账户的管理办法是：根据中央银行与财政部签订的协议，i ：， 央银行负有监督和管理国家国库收支代理银行的职责。如果国库收支代理银行在代理z 府收支资金的清算业务方面出现任何差错，特别是在银行的账户上持有资金余额，中迤 银行将负责保证这些银行向政府赔偿损失和所损失的利息收入：中央银行可以采取抽葶 检查或定期与代理银行召开座谈会等方式，对代理银行进行监督和管理，如发现代理于 有问题，除按规定惩罚外，代理银行还要向中央银行递交整改措施和方案，而且，中三：乇 银行每个季度要向财政部递交监管报告。中央银行建立了政府收支财务电子信息系统， 每个月要通过该系统，向财政部提供有关国库单一账户的会计报告。同时，各政府支出 部门可以通过这一系统，获得国库单一账户第一至第三层次账户所有的信息，中央银行 可以通过这些信息，分析政府收支资金对货币流动性的影响，为货币政策服务【2 6 1 。 总之，从以上分析中可以看出，实行国库集中收付制度的国家，为集中、有效地管 理政府的所有财政资金，大都由中央银行设置和管理国库单一账户；同时，根据不同的 管理需求，在国库单一账户下设置了多层面的分类账户，全面反映、监督政府资金的运 作。 ( 2 ) 国库集中收付制度在我国的实践 我国国库集中收付制度的推行情况。从2 0 0 1 年中央6 个部门的试点开始，截至 2 0 0 5 年1 2 月底，中央1 6 0 多个部门均实施了国库集中收付制度改革，并将改革实施到 9 国库集中收付制度改革的问题及对策研究一以s y 市为例 所属3 3 0 0 多个基层单位，涉及预算资金3 7 0 0 多亿元。3 6 个省、直辖市、自治区和计划 单列市全面推行了该项改革，并将改革推进到了2 0 0 多个地市和5 0 0 多个县。 我国国库集中收付制度的主要内容。一是建立国库单一账户体系；二是改革财政 收入收缴程序；三是规范支出拨付程序。 我国国库集中收付制度的重要意义。一是有利于增强财政的宏观调控能力，各部 门单位在用款之前，所育资金都存在国库，改变了过去大量资金都沉淀在单位分散账户 状况；二是有利于强化预算约束，保障财政资金的安全，从源头上预防和治理腐败；三 是有利于随时监控财政资金运行情况，针对存在的问题及时采取措施；四是有利于深化 部门预算改革，完善和细化预算定额，提高预算的透明度。 2 2 2 国外实践经验借鉴 国外国库集中收付制度的共性。一是国库集中收付制度是一种集权式的财政管理； 二是国库具有财政管理职能：三是以国库单一账户体系为基础；四是财政收支严格遵循 管理决策者与实际办理者相分离的原则：五是完善的监管体系和严格的责任机制；六是 运作有效的国库现金管理制度；七是国库收付制度的实施以有健全的预算韦l j 度为前提： 八是现代化的电子信息网络系统是国库集中收付制度的基础和手段。以上国外的国库集 中收付制度虽然做法不尽相同，但通过预算的编制和严格的执行、通过相互分工合作的 财政支出管理体系及较为健全的监督体系，保证了财政资金的安全性和有效性，这对我 国目前正在推进的国库集中收付制度具有相当重要的借鉴意义。 l o 大连理工大学专业学位硕士学位论文 3s y 市国库集中收付制度改革现状及成因分析 3 1s y 市国库集中收付制度改革的现状 3 1 1 基本情况 s y 市于2 0 0 6 年9 月在市直8 个预算单位进行了国库集中收付制度改革试点，2 0 0 7 年4 月份改革增加了3 0 个单位，目前实行国库集中收付制度改革的单位共3 8 家。该市 为配合国库集中收付制度改革，将原财政局内设国库科改名为财政集中支付办公室( 以 下简称国库办) ，履行原国库科和国库集中支付执行机构的职能；增设信息科，负责国 库集中支付网络建设和维护等工作。 。 s y 市已于2 0 0 1 年在行政事业单位推行的会计集中核算。目前实行国库集中收付制 度改革后，该机构( 机