（公共管理专业论文）公安机关文职雇员绩效管理对策研究——以苏州市公安局为例.pdf

公安机关文职雇员绩效管理对策研究以苏州市公安局为例 摘要 随着中国经济的快速发展，国内治安形势发生较大的变化，公安机关警力不 足的问题在各地普遍存在。为实现警力的无增长改善，文职雇员制度作为有效补 充警力、节约运作成本、提高工作效率的有效途径被引入到越来越多的公安机关。 在2 1 世纪最初的十年内，文职雇员队伍不断壮大，关于文职制度的可行性研究、 操作层面研究逐渐丰富，形成了一个较为完备的系统。但是在实践中，由于各个 地区政治、经济、文化发展水平不平衡，对文职雇员的管理使用也存在差别，总 体来说还停留在简单的目标管理阶段，尚未形成科学的绩效管理体系。 本文在回顾国内外公安机关文职雇员制度实施现状的基础上，对其绩效管理 进行概述，并以苏州市公安局文职雇员绩效管理为个案分析，重点对其文职雇员 制度实施的基本情况，运作的实际效果，取得的成效等进行研究，剖析其绩效管 理中存在的主要问题，并运用绩效管理的相关理论，针对存在的问题提出相应的 对策建议，提出一个符合当前治安形势和公安工作发展的绩效管理模式，最大程 度地发挥文职雇员对公安工作的积极作用。 关键词：公安机关文职雇员制度绩效管理考核研究 作者：邱俐佳 指导教师：袁勇志 公安机关文职雇员绩效管理对策研究以苏州市公安局为例 英文摘要 r e s e a r c ho np e r f o r m a n c e m a n a g e m e n ts t r a t e g i e so f c o n s t a b u l a r yc i v i l i a ne m p l o y e e a sa n e x a m p l e o fs u z h o up u b l i cs e c u r i t yb u r e a u a b s t r a c t w i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n to fe c o n o m yi nc h i n a , t h ep u b l i cs e c u r i t ys i t u a t i o n d o m e s t i c a l l yh a su n d e r g o n eg r e a tc h a n g e s t h el a c ko fp o l i c em a n - p o w e ri sap r o b l e m p r e v a l e n ti na l m o s te v e r yc i t y t oa c h i e v et h en o n e - g r o w t hi m p r o v e m e n to ft h ep o l i c e f o r c e ，c i v i l i a ne m p l o y e es y s t e ma sa ne f f e c t i v ew a yt os t r e n g t h e np o l i c ef o r c e ，s a v e o p e r a t i n gc o s t s ，i m p r o v ew o r ke f f i c i e n c yw h i c hi sb e i n gi n t r o d u c e dt om o r ea n dm o r e p u b l i cs e c u r i t yo r g a n s i nt h ef i r s td e c a d eo ft h e21s tc e n t u r y ，t h ec i v i l i a ne m p l o y e e s m o u n tu pc e a s e l e s s l y t h es t u d yo nt h ef e a s i b i l i t ya n dt h eo p e r a b i l i t yo ft h ec i v i l i a n e m p l o y e es y s t e mg r a d u a l l ye n r i c h e dt of o r mar e l a t i v e l yc o m p l e t es y s t e m a c t u a l l y , t h e u s eo fc i v i l i a ne m p l o y e e si sd i f f e r e n tc i t i e sh a v et h e i ro w l lc h a r a c t e r sa sar e s u l to ft h e d i f f e r e n c e si nr e g i o n a lp o l i t i c a l ，e c o n o m i ca n dc u l t u r a ld e v e l o p m e n t i naw o r d ，t h e m a n a g e m e n ta n du s eo ft h ec i v i l i a ne m p l o y e e si ss t i l lo nt h es t a g eo fo b j e c t i v e m a n a g e m e n t p e r f o r m a n c em a n a g e m e n th a sn o ty e tf o r m e das c i e n t i f i cs y s t e m t 1 1 i sp a p e r , r e s t r o s p e c t i n gt h er e s e a r c hs i t u a t i o no ft h ec o n s t a b u l a r yc i v i le m p l o y e e s y s t e mb o t hd o m e s t i c a l l ya n di n t e r n a t i o n a l l y , s u m m a r i z e st h ec u r r e n ts i t u a t i o no f p e r f o r m a n c em a n a g e m e n to fc i v i l i a ne m p l o y e e s ，a sw e l la sa n a l y z e st h ep e r f o r m a n c e m a n a g e m e n to ft h ec i v i l i a ne m p l o y e e so fs u z h o up u b l i cs e c u r i t yb u r e a uf r o mi t sb a s i c c i r c u m s t a n c e ，i m p l e m e n t a t i o n , p r o b l e m s ，r e s u l t sa n du s e sp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t t h e o r yt op r o p o s es p e c i f i cs o l u t i o n s i nt h ee n d , p r o p o s eap e r f o r m a n c em a n a g e m e n t m o d e lw h i c hc o n s i s t e n t sw i t ht h ec u r r e n ts e c u r i t ys i t u a t i o na n dt h ed e v e l o p m e n to f p u b l i cs e c u r i t yw o r k ，t om a x i m i z et h er o l eo ft h ec i v i l i a ne m p l o y e e so f t h ep o l i c e k e y w o r d s ：t h ep o l i c e ，c i v i l i a ne m p l o y e es y s t e m , p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ， a s s e s s m e n t ，r e s e a r c h w r i t t e nb yq i ul ij i a s u p e r v i s e db yy u a ny o n gz h i i i 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个入或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。本人承担本 声b 目的法律责任。 研究生签名。惮日期： 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括干l 登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名： 导师签名善缓 期：幽弘丛 期：坐，万 公安机关文职雇员绩效管理对策研究以苏州市公安局为例引言 引言 受国际大环境和社会转型发展的影响，国内治安形势变化明显，群众利益需 求日益多元化，公安机关肩负的责任愈发重要。然而长期以来，我国公安机关警 力资源一直处于紧缺状态，且在警力配置方面也存在不尽合理之处，加上公安职 能扩大化，各种非警务活动有增无减，导致各地警力普遍不足，特别是经济欠发 达地区缺口较大。为此，各地公安机关纷纷研究相关措施致力于民警队伍的壮大 和警力资源利用率的提升。在大幅增加警力编制存在较大难度的情况下，大部分 公安机关开始推进人事制度改革，希望通过人力资源的优化实现警力的无增长改 善。其中，文职雇员制度作为有效补充警力、节约运作成本、提高工作效率的途 径被越来越多的公安机关所青睐。 文职雇员制度起源于西方资本主义国家，经过多年的发展已经形成相对完整 的系统，而我国是在最近二、三十年才开始将雇员制引入到公安机关等政府职能 部门，因此在研究的理论基础和实践成果方面还落后于西方国家。特别是在文职 雇员的使用管理方面，尽管已有实行文职制度较早的一些公安机关将绩效管理相 关理论进行引入、嫁接、转化，为提高文职雇员管理效果和工作效率起到了促进 作用，但是相关的理论和实践研究还不是很丰富。为此，本文在借鉴西方发达国 家实施警察文职雇员制度的经验基础上，从概括介绍各地文职制度实行情况入手， 通过对国内公安机关文职雇员绩效管理现状进行分析，查找存在的主要问题，为 进一步完善雇员绩效管理系统寻找突破口。为进一步突出研究的实际效果，本文 还将以苏州市公安局文职雇员制度的实施为契机，从雇员制度的实施背景、雇员 的招录情况、岗位设置情况、相关管理规定、运作的实际效果、取得的成效等方 面进行深入分析，探讨建立科学有效的绩效管理系统模型，并希望以苏卅i 市公安 局雇员绩效管理个案分析成果为基础，为有效推广该绩效管理系统提供事实依据 和理论基础。 公安机关文职雇员绩效管理对策研究以苏州市公安局为例1 概述 1 概述 1 1 研究背景和研究意义 1 1 1 研究背景 近年来，受国际大环境和经济体制改革影响，我国治安形势日趋严峻复杂： 我们正处在人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发和对敌斗争复杂的特殊历史时期， 同时国际金融危机还在蔓延、仍未见底，贫富分化、地区差距、失业下岗、邪教 组织等问题依然存在，如得不到有效控制必将不断恶化。公安部孟建柱部长对当 前公安工作面临的形势精炼概括为“三个更加明显 ，即境内因素与境外因素相互 影响的关联性更加明显，传统安全因素与非传统安全因素相互交织的复杂性更加 明显，“虚拟社会与现实社会相互作用的互动性更加明显。创造一个和谐稳定的 社会治安环境既是公安机关的神圣职责，也是公安机关面临的一个严峻考验。公 安机关必须更好地履行巩固共产党执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居 乐业三大政治和社会责任。然而，由于公安职能面广量大、执法范围不断扩大、 非警务活动牵扯大量精力、机构改革尚不到位等原因，我国的警力配备水平与发 达国家存在较大差距。2 1 世纪初，我国每万人拥有警察数为1 1 ，而国际平均为 万分之3 0 左右，相当于将当时警力翻一番还不止，存在很大的缺口。同时，远远 低于2 0 世纪9 0 年代的美国( 2 8 ) 、法国( 3 5 ) 、意大利( 2 9 ) 等西方发达国家， 与同是发展中国家的印度( 1 6 6 ) 、朝鲜( 1 4 8 ) 也存在不小差距 ( 见表1 1 ) 。各 地公安机关警力普遍不足( 见表1 - 2 ) ，特别是经济发展较为落后的地区警力资源 更加紧缺，造成了公安工作疲于奔命，忙于应付，很大程度上影响了公安机关的 履职能力。而随着政治体制改革进程的不断推进，国家机构不断精简，编制收紧， 也从根本上否定了通过大规模增加警力编制满足警力增长需求的可能性，公安机 关只有通过提高警务工作效率来实现警力资源的“无增长改善”；或通过引进新的 用人机制来弥补现有警力的不足；或通过公安机关机构改革来优化警力资源配置。 o 王南在犯罪高峰下负重前行我国公安队伍将扩编 【e b o l h t t p ：n e w s x i n h u a n e t e o m n e w s e e n t e r 2 0 0 5 0 3 2 4 c o n t e n t 2 7 3 8 4 8 8 h t m , 2 0 0 5 0 3 2 4 o 廖明我们的实力中外司法资源投入比较 2 公安机关文职雇员绩效管理对策研究以苏州市公安局为例1 概述 表1 - 1 各国每万人拥有警察数 表1 - 2 全国部分地区警力与总人口万人比。 每万人拥有警察数( 人) 地区与当前国际平均水平比较( 人) ( 2 0 0 4 2 0 0 5 年统计数据) 安徽 6 。62 3 4 重庆 7 82 2 2 广东1 2 ，91 7 1 江苏 1 0 31 9 7 上海 2 2 。67 。4 浙江 9- 2 l 为有效破解警力不足制约公安工作发展的难题，在国外先进警务工作理念和 国内政府机构实行雇员制的启发下，近年来，各地公安机关开始逐步探索用人机 制的新发展，在警务管理领域越来越注重引入公共管理理论。2 0 0 3 年开始，吉林、 江苏、福建、上海等部分发达省市开始尝试在公安机关中实行文职雇员制度，取 得了初步成效。实践证明，公安文职雇员制度的引入，是缓解当前警力不足，创 新公安用人机制，提升警务运作效能，节约用警成本的有效途径，但是在文职雇 员的管理使用过程中，公安机关往往将其视为内部的编外人员，对其绩效管理问 题不够重视。一些地方对公安文职雇员的绩效管理，只是简单参照民警或辅警的 绩效管理方法，没有准确把握文职雇员与民警、辅警在工作性质、工作职责、法 律地位、工资福利、危险性程度等方面的区别，操作机械，执行僵化。一些地方 通过中介机构派遣方式雇用文职雇员，只负责使用，对其管理考核一律由中介机 。王南在犯罪高峰下负重前行我国公安队伍将扩编 e b o l h t t p ：n e w s x i n h u a n e t c o m n e w s c e n t e r 2 0 0 5 - 0 3 2 4 c o n t e n t _ 2 7 3 8 4 8 8 h i m , 2 0 0 5 0 3 - 2 4 3 公安机关文职雇员绩效管理对策研究以苏州市公安局为例l 概述 构负责，这种使用与管理脱节的方式，显然也不符合实际。概括来说，现行公安 文职雇员的绩效管理存在一系列现实问题，如文职雇员的积极主动性得不到充分 发挥；公安文职队伍整体绩效不高；文职雇员得不到有效激励等等。认真研究公 安文职雇员的绩效管理问题，制定一套完备的绩效考核体系，是推进公安文职制 度实施，发挥其优越性的首要条件。 1 1 2 研究意义 一、理论意义。虽然我国部分省市在借鉴发达国家和地区警察文职制度的基 础上，建立了符合地方特色的公安文职制度，但是公安文职制度在全国公安机关 的普遍推广仍然存在诸多问题：如公安文职雇员的法律地位问题、工作范围问题、 岗位设置问题、经费保障问题、发展空间问题以及公安文职雇员与公安民警的置 换问题等。本文通过对文职雇员的绩效管理问题的研究，能够从理论上进一步丰 富完善公安文职制度，为其进一步推广应用打好基础。 二、实践意义。国内关于公安文职制度的研究起步较晚，研究的成果也不多， 而专门针对公安文职雇员绩效管理的研究更是少之又少，本文通过广泛的资料查 询、专家咨询、公安文职雇员访谈以及问卷调查，并以苏少 i 市公安局为例，在研 究、分析文职雇员绩效管理的总体现状和存在问题的基础上，尝试通过建立文职 雇员绩效管理模型寻求应对之策，为公安机关建立科学的文职雇员绩效管理体系 提供借鉴。 1 2 文献综述 1 2 1 国内外警察文职雇员制度研究现状 国外警察文职雇员制度的出现是基于西方公务员制度的改革。为克服官僚主 义，提高政府部门行政效率，上世纪8 0 年代，西方各国在“新公共管理理论” 的引导下开展了公务员制度的改革。“新公共管理理论”对警务改革同样具有重要 意义。根据这个理论，警务规划就必须以效率、效益最大化为原则，将成本核算 作为警察机关的日常工作，以保证在警务活动中不出现或者尽量少出现无效警力 或负效警力。基于上述理念，为节约有限的警察经费开支，提高警察工作效率， 密切警民合作，提高公众对警察工作的满意度，西方各国在警力不足和社会治安 形势严峻的情况下，普遍建立了警察文职雇员制度。雇用临时雇员作为警力的补 充，是新公共管理理论在警务实践中的发展完善。目前，英国、美国、德国、澳 大利亚、新西兰等国家都在广泛推行警察文职雇员制度，警察文职雇员在上述国 家警察队伍中所占的比例已达到2 0 4 0 ，成为警察队伍中不可或缺的重要组成 4 公安机关文职雇员绩效管理对策研究以苏州市公安局为例l 概述 部分。国外警察文职雇员制度的建设和研究起步相对较早，法制化、系统化程度 较高，也从理论上形成了一定的体系，但也存在过于关注经济和效率，过于强调 绩效测量和绩效责任，过于倚重市场模式等问题，容易造成行政管理的“公共性” 失落。 国内公安文职雇员制度的研究尚处于起步阶段。2 0 0 3 年，河南公安专科学校 的毛志斌首先提出，要在警察机关实行文职雇员制度。而早在2 0 0 1 年2 月，上海 市公安局通过保安公司招录一批从事1 1 0 接警等文职事务性工作的“特殊保安 ， 从事机房话务、指纹比对等方面的工作，这些“特殊保安 实际上就是文职雇员 的前身。2 0 0 3 年底，上海市公安局浦东分局开展公安文职雇员制度试点，招录文 职雇员1 2 8 名用于置换机关警力充实一线。2 0 0 6 年1 1 月，福建省上杭县公安局为 有效缓解基层警力不足的情况，在福建省率先实行了公安文职雇员制度，聘用了6 名文职雇员。目前，公安文职雇员制度在国内的适用范围逐步扩大，相关的理论 研究也逐步形成系统。 1 2 2 国内外公共绩效管理研究现状 公共部门绩效管理在上个世纪8 0 年代受到了极大的重视和青睐，人们普遍认 为，英国是西方行政改革的先驱，对公共部门绩效管理的运用技术最成熟。1 9 7 9 年，英国首相撒切尔任命雷纳勋爵任其顾问并推进改革，开展了著名的“雷纳评 审”，1 9 8 0 年，英国环境大臣在环境事务部率先建立了“部长管理信息系统”， 1 9 8 2 年，撒切尔政府公布了著名的“财务管理新方案 。此后，“绩效意识 深入 人心，政府提升绩效的重点也逐渐由追求经济和效率，追求投入产出的最大化， 转向了追求“效益”和“顾客满意”、“质量优位 。9 0 年代以来，绩效管理在西方 各国中也更加规范化和系统化。如美国开展了绩效管理运动，并发布政府绩效 和成果法和绩效基础组织法案 ，荷兰、澳大利亚、法国等也都将提升绩效 作为政府改革的一个重要组成部分。绩效管理也触及到了西方警察领域，如英国 2 0 0 2 年发布的警务改革法案，美国麦迪逊市质量与生产效率运动中的警察实验 区等。在绩效指标的确立和分析方法上，逐步呈现由定性转向定性与定量相结合， 采取科学的数学分析方法的趋势。在绩效管理方法上也逐步呈现多元化的特点， 各种管理方法如标杆管理、全面质量管理等应运而生。 。s s a e - h c n r y ，k e s t e r s t r a t e g i em a n a g e m e n ti np u b l i cs e r v i c e h a r t o na n df a r n h a me d s ：p u b l i cm a n a g e m e n ti n b r i t a i n ，1 9 9 5 ，6 1 - 7 5 雪n e w c o m e r ，k e a n dd o w n e y p e r f o r m a n c e b a s e dm a n a g e m e n ti nt h ef e d e r a lg o v e r n m e n t ，p a t i m e s ，v 0 1 2 0 ， n o 1 2 ，1 9 9 7 5 公安机关文职雇员绩效管理对策研究以苏州市公安局为例l 概述 作为绩效管理的核心内容，绩效考核理论和实践的发展也相当迅速，特别是 发达资本主义国家的公务员考核已经相当完善。 英国公务员考核有中央政府考核和地方政府考核两种模式，中央政府公务员 考核由内阁办公室负责，地方政府公务员考核由临时组建的评审团负责( 评审团 由单位的主要负责人、人事主管、工会负责人和服务对象等组成) 。考核分为日常 考勤考绩和年终综合才绩两种，评估的内容主要分为工作知识、工作态度、人格 情况、判断能力、创造能力、监督能力、责任心、可靠性、适应性、个人道德1 0 项。评估结果没有统一的规定，大体上分为3 7 等，对不同的等次实施包括调薪、 培训、职务升降等激励措施。同时，英国的公务员考核把绩效评估和被评估者的 职业发展结合来，更加增强了执行的力度和效果。 美国的公务员考核制度比较完备，其主要内容是依据职位分类或职位分析， 规定每个职位必须完成的工作数量、质量、时限、方法等，并且以此标准去衡量 公务员的工作情况圆。公务员考核分为工作质量、工作数量和工作适应力三方面， 主要是对工作结果进行评价，对工作效能进行定量分析。考核结果分为优异、满 意、不满意三等。联邦政府规定，考核的结果与奖金、荣誉、表彰、休假挂钩， 但不与晋升直接挂钩。 日本公务员考核的内容，一是工作业绩，主要包括与职务有关事项的处理及 贡献等：二是工作能力，包括被评者的知识和技能、计划能力、理解判断力以及指 导能力、反应、应付能力等；三是工作态度，包括对待工作的态度、与同事的关 系及工作的任感等。 在我国，随着政府目标责任制的推行，政府绩效评估与管理也引起了理论界 和实践界的重视，目标管理责任制的特点是：以一定的时间空间内所要取得的最 终行政成果为主要职责依据和主要考评依据的责任制度，行为主体以所要完成的 工作目标为导向，根据国家公务员管理制度的有关规定，建立健全岗位责任制， 以对组织目标的完成产生积极效应。但单纯的目标管理以组织的职能目标为导向， 忽视了组织的成本效益分析和整体目标公众满意度，自有其局限性的一面。2 0 0 4 年7 月，国家人事部中国政府绩效评估研究课题组在总结国内外相关指标体 系设计思想和方法技术的基础上，经过深入调查，并组织有关专家论证分析，提 出了一套适用于中国地方政府的绩效评估指标体系，并将3 3 个指标划分为影响指 。于天中国公务员考核制度研究南京理工大学硕士学位论文，2 0 0 4 o 雷雨田我国公务员考核制度研究郑州大学硕士论文，2 0 0 4 6 公安机关文职雇员绩效管理对策研究以苏州市公安局为例1 概述 标、职能指标、潜力指标，来衡量政府工作的开展。其中，影响指标体现了公共 管理中的顾客导向，潜力指标体现了重视人力资源的开发与管理，比过去用单纯 的目标进行管理更加进步。 1 3 研究方法和技术路线 1 3 1 研究方法 一、文献研究法。通过收集多种文献资料，研究公安文职雇员制度和绩效管 理问题的发展，国内外警察机构实行雇员制的具体实践及其在中国借鉴的现有成 果，为本文寻找理论依据和开拓思路。 二、比较研究法。通过比较中西方警察机构在文职雇员绩效管理的视角、路 径、手段和结果的不同，为借鉴国外警察机构在文职雇员管理中的经验提供依据。 三、问卷调查法。通过问卷设计，调查苏州市公安局文职雇员的工作情况， 为进行更加有效的绩效管理系统设计提供依据。 四、案例分析法。通过对苏州市公安局文职雇员绩效管理现状进行个案分析， 提出进一步健全改进的具体方法。 1 3 2 技术路线 1 4 研究的理论基础 1 4 1 新公共管理理论 2 0 世纪8 0 年代以来，西方国家在对市场失灵与政府失灵进行纠错的基础上， 提出了新公共管理的行政改革理念和模式，即“新公共管理理论”。它以公共选择 7 公安机关文职雇员绩效管理对策研究以苏州市公安局为例1 概述 理论、管理主义和新制度经济学等为自己的理论基础，其关注的焦点是政府公共 部门内部，它主张通过引进市场机制来完善政府公共组织管理，认为提高政府等 公共部门的效益、效率的重要手段是运用企业化管理理论、原则、模式、方法和 技术，具体方法包括吸引私营部门管理人才到政府部门任职或兼职，引进私营企 业的管理技术和方法，如绩效评估、全面质量管理、组织发展、人力资源开发等， 以提高政府部门的行政效率和整体绩效。“新公共管理理论”中几个主要的观点为 警察文职制度的实施奠定了理论基础：一是引入私人部门的管理方式。波立特 ( c p o l l i t t ) 在管理主义和公共服务：盎格鲁和美国的经验一书中认为，“新公 共管理主义 主要由本世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成，即强 调将商业管理的理论、方法、技术及模式引入到公共部门管理中的应用。二是广 泛采用授权或分权的方式进行管理。奥斯本和盖布勒在改革政府( 或译再造 政府) 中提出“新公共管理 模式包含社区拥有的政府：授权而不是服务；竞争 性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；讲究效果的政府：按效果而不是按投 入拨款；分权的政府：从等级制到参与和协作等十大基本原则或基本内容。三是 实施明确的绩效目标控制。胡德( c h r i s t o p h e rh o o d ) 将“新公共管理”看作是一 种以强调明确的责任制、产出导向和绩效评估，以准独立的行政单位为主的分权 机构，采用私人部门管理、技术、工具，引入市场机制以改善竞争为特征的公共 部门管理新途径 。 1 4 2 绩效管理理论 自2 0 世纪8 0 年代后期以来，西方各国的经济发生了巨大的变化，一方面， 经济全球化引发了跨国公司的大量增加和组织规模的迅速扩大；另一方面，信息 技术的飞速发展对企业管理模式产生了深远的影响。这种经济发展的巨大变化也 给组织管理带来了新的课题，各种崭新的组织管理理论也应运而生。绩效管理理 论就是其中的一个重要方面，西方国家政府大量借鉴企业先进的管理技术和管理 理念，将绩效管理方法和工具不断引入到公共管理领域，改进政府治理模式，掀 起了“企业型政府改革 的浪潮。 绩效管理，简言之就是对绩效的管理。绩效源于英文的p e r f o r m a n c e ，最早适 用于商业领域。绩效管理( p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ) 是现代人力资源管理的重要 。李鹏新公共管理及应用【m 】社会科学文献出版社，2 0 0 4 。丁煌西方行政学理论概要【m 】北京：中国人民大学出版社，2 0 0 5 o 李鹏新公共管理及应用【m 】社会科学文献出版社，2 0 0 4 8 公安机关文职雇员绩效管理对策研究以苏州市公安局为例1 概述 组成部分，对于公共部门绩效管理的定义，学术界也普遍存在着不同的理解。 胡雷( j o s e p hs w h o l e y ) 等人认为，绩效管理是改进公共组织和公共项目的 生产力( p r o d u c t i v i t y ) 、质量( q u a l i t y ) 、时效性( t i m e l i n e s s ) 、回应性( r e s p o n s i v e n e s s ) 以及有效性( e f f e c t i v e n e s s ) 的综合系统，应是一种“融入多种判断价值的工具模式”。 克内( k e a m e y ) 和伯曼( b e r m a n ) 等人则非常概括地将绩效管理定义为“面 向结果的公共项目管理”( m a n a g i n gp u b l i cp r o g r a m sf o ro u t c o m e s ) ，认为绩效类似 于生产力概念，但比生产力的涵义更加广泛，公共绩效是“多元的”，在效率、效 益、公正等方面同等重要。 另外有的学者认为，绩效管理是关于指导和控制组织中的人员和工作团队， 并激励他们达到更高的绩效水平的一个过程。 综上，绩效管理可以定义为：通过对组织战略的建立、目标分解、业绩评价， 并将绩效成绩用于日常管理的活动中，以激励员工业绩持续改进并最终实现组织 战略以及目标的二种正式管理活动。绩效管理一般可以从组织和个人两个层面上 加以理解，本文主要采用后一种概念，即个人绩效管理。 绩效管理一般包括四个最基本的过程：绩效计划、绩效评估、绩效衡量、绩 效改进。 绩效计划( p e r f o r m a n c ep l a n n i n g ) 是绩效管理过程中的第一个环节，指依据工 作目标和工作职责建立绩效目标。绩效计划是进行绩效评估、绩效衡量和绩效追 踪的前提和基础，目的在于通过对绩效计划的执行效果予以监督和追踪，便于管 理者与绩效计划执行者及时沟通协调，及时纠正偏差，达到预期目标。 绩效评估( p e r f o r m a n c ea p p r a i s a l ) 是以特定的工具、方法或技术对个人的绩 效表现进行测量的过程，主要是比较实际情况和理想情况之间的偏差程度，以评 估结果作为薪酬分配、职务晋升、培训发展等的重要依据。 绩效衡量( p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t ) 是为进行绩效评估而设定的一套衡量个 人目标实现的指标系统。绩效衡量必须符合三个基本的要求，即必须与绩效计划 相关；必须与整体绩效统一；必须可靠有效。 绩效改进( p e r f o r m a n c ei m p r o v e m e n t ) 指全面审视绩效管理的政策、方法、手 段等，通过持续的绩效追踪、诊断、反馈等，不断改善和提高绩效水平。 9 公安机关文职雇员绩效管理对策研究以苏州市公安局为例2 国内外警察文职雇员绩效管理概述 2 国内外警察文职雇员绩效管理概述 2 1 警察文职雇员制度历史纵览 警察文职雇员制度是现代警察制度的重要组成部分。2 0 世纪以来，随着第四 次警务革命的不断深入，文职雇员在各种勤务保障、技术、行政管理等工作中的 作用愈来愈明显，受到各国警方尤其是西方发达国家警方的普遍重视。文职雇员， 或称文职人员，最早出现于英美等西方发达资本主义国家，这些国家的警察系统 通常把警察分为军装警员、文职雇员和便衣警察，其中文职雇员往往负责非执法 岗位工作。西方文职雇员制度已经有一百多年的历史，在考试录用、考核晋升、 学习培训、管理运作等方面积累了许多成功经验。 2 1 1 西方各国的警察文职雇员制度 一、英国的警察文职雇员制度 英国是现代警察制度的诞生地，也是现代文官制度的发源地。1 8 2 9 年，英国 伦敦创建了世界上第一支现代制服职业警察。英国的警察体制属盎格鲁一撒克逊 警察模式，实行中央与地方分权，全国没有完整统一的警察制度。英国警察自诞 生之日起就以平民化和文职化为主要特征，雇用大量的文职警察。在没有大量使 用文职雇员前，英国警察在处理文字和行政事务上平均要花费1 4 的工作时间，造 成警力的浪费和各警局的警力紧张。因此，1 9 8 8 年以来，英国各警局在内政部的 建议下，大量录用文职雇员，承担警局内的许多工作，使警力资源得到充分利用， 并节省了政府的大笔开支。英国的警察文职雇员制度从执行伊始就强调平民化、 非武装性质和服务职能，重视与公众的关系。文职雇员主要承担社会服务和福利 工作，对宣誓警察提供辅助和支持，同时也承担通讯、接待、信息、排除炸弹等 专项技术工作。他们虽然不享有警察权力，但可以参与非执法性质的警务活动， 如犯罪现场取证、拍照等。近年来，文职雇员的比例不断上升，以伦敦大都市警 察为例，在2 8 万名警察中，就有1 7 万名是文职警察。 二、美国的警察文职雇员制度 美国拥有世界上最为复杂的警察体制。联邦政府、州政府、市、县，甚至一 些地方组织都有自己的警察机构或队伍( 如公园警察、校园警察、私人警察等) ， 这些警察机构都只受联邦和本级地方政府领导，没有直接的隶属关系，与联邦警 l o 公安机关文职雇员绩效管理对策研究以苏州市公安局为例 2 国内外警察文职雇员绩效管理概述 察机构及其彼此间也没有垂直的上下级关系。尽管如此，美国各警察局内的工作 人员类别却是统一的，只有宣誓警察和文职雇员两种。宣誓警察佩枪，有执法权 和逮捕权，工作在执法一线，而文职雇员主要从事内勤、行政事务、支援保障， 不穿制服，不佩枪，没有执法权和逮捕权。美国警察文职雇员制度另一个显著特 点就是，一些著名的地方警察局( 如纽约警察局) 局长不是宣誓警察，而是文职 雇员。目前，美国警察机构中的文职雇员已达2 6 万人，占总警力的2 8 2 。在中 小城市的警察部门中，文职雇员的数量近2 0 年来的增长幅度为8 6 ，而正规警察 人数的增长幅度只有2 7 ，在大城市的警察部门中文职雇员数量的增长尤为突出， 如纽约警察局总警力为4 8 9 5 0 人，其中正规警察3 7 3 4 0 人，文职雇员1 1 6 1 0 人， 约占总数的2 3 7 。美国警方认为，警察文职雇员制度的实行，既减少了日渐紧缩 的行政经费开支，又提高了警察工作的专业化水平，还有利于塑造警察的职业形 象，提高公众对警察工作的满意程度。 三、加拿大的警察文职雇员制度 加拿大同样实行的是中央与地方分权的组织体制，警察机构错综复杂，互不 隶属，各司其职。它在人事管理上的一大特色就是在社会上招募大批的文职雇员。 加拿大全国现有警察7 4 万余人，其中正式警察5 4 万余人，文职雇员约2 万人， 占2 6 。文职雇员不享有警察的执法权力，分别在警察的科学技术部门( 毒物学、 化学和生物学等) 、通讯部门( 计算机系统发展、无线电通讯和信息服务等) 和行 政管理部门工作。如维多利亚警察局虽然仅有正式警察3 8 0 名，却能将一个百余 万常住人口和流动人口的著名旅游城市管理得井井有条，原因就在于维多利亚警 察局雇用了2 5 0 名文职雇员，专门从事接警、档案管理、文字处理、后勤管理等 辅助性工作，从而能够将有限警力最大限度地投入到社会面和社区维护治安。加 拿大警方认为实行文职雇员制度，既精简了机构，又避免了人力资源的浪费。 四、法国的文职警察制度 法国警察是欧洲大陆模式的典型代表，在管理体制上实行中央集权，内部实 行垂直领导和军事化训练与管理，警衔分明，一般都配备武器。法国警察分为两 种：一种是国家宪兵，主要负责小城市、农村与边境的警务工作，属军事性质； 另一种是国家警察，主要承担大城市警务工作，并为全国性警务提供特别服务， 是文职警察。文职警察也设警衔，分为侦探处长、侦探长、侦探、见习警察等4 个等级。法国国家警察共设9 个业务局，其中负责打击有组织犯罪和职业犯罪的 公安机关文职雇员绩效管理对策研究以苏州市公安局为例2 国内外警察文职雇员绩效管理概述 司法警察中心局( 7 0 0 0 余人，下设刑侦处、财政处、经济事务处和警察科技处) 的警察全部不着警服。法国的文职警察与英美有着明显的区别，文职警察同样享 有警察权力。 2 1 2 我国引入公安文职雇员制度的实践 一、香港的警察文职雇员制度 香港警察部队被誉为亚洲“最优秀的警队 ，其警务管理模式受英国警务管理 影响较大，在实行文职雇员制度时与西方国家较为接近。香港警察部队中的文职 雇员主要承担机关内勤、技术、后勤及其他警务辅助性工作，进行专门化管理。 香港警察文职雇员享受一般公务员待遇，薪金标准和福利待遇低于纪律人员。香 港警队的文职雇员分成三种职系：1 、一般职系。即由香港政府统一聘用的、各个 政府部门都需要的职系，如文员、电脑操作员、政务主任、会计主任、统计师等； 2 、共通职系。即香港政府各部门都存在的、由香港警队自行聘用的职系，如临床 心理医生、电讯工程师、厨师和工人等；3 、部门职系。即香港警队独有的、自行 聘用的职系，如枪械管理员、警察电讯督察、交通督导员等。香港警队的文职雇 员由警务处政务部统一管理，分别被派驻到警察总部及各部门。截止到2 0 0 3 年底， 香港特别行政区警务处共有警察3 2 7 1 5 名，其中文职雇员达6 0 6 8 名，约占警力总 人数的1 8 5 5 。 二、上海公安文职雇员制度 上海市公安局在国内较早实施文职雇员制度。2 0 0 1 年，上海市公安局先后在 1 1 0 接报警、指纹比对、出入境咨询等岗位以“特殊保安”的名义招聘了2 0 0 余名 非警务人员，将原来这些岗位的民警置换到执法岗位。2 0 0 3 年底，上海市公安局 在浦东分局试点，正式试行以政府保障、社会招聘、中介派遣、岗位管理为特点 的文职雇员制度，共录用1 5 7 名文职雇员。通过试点，上海市公安局制定了完善 文职管理的规章制度体系，形成了包括岗位设置、民警转岗、薪酬福利、人员派 遣、考核制度、日常管理、保密规定在内的一系列制度，并从2 0 0 5 年起，在上海 市各级公安机关全面实行公安文职制度。目前，上海公安文职雇员制度实行的是 派遣制和劳动合同制相结合的用人方式，实行统一派遣、统一招聘、统一工资、 统一管理。录取的文职雇员在签订劳动合同后，接受派遣到所属区、县公安机关 文职岗位工作，不具有人民警察( 公务员) 身份，不享受民警的有关待遇，不参 加警务培训，不发给警服和警用装备。政府以购买服务的方式为公安机关实行文 1 2 公安机关文职雇员绩效管理对策研究以苏州市公安局为例2 国内外警察文职雇员绩效管理概述 职雇员制度提供保障，文职雇员的薪酬和单位应缴纳的“四金”由政府财政保障。 目前上海市公安文职岗位的设置分为技术保障、辅助管理和行政事务三大类。至 2 0 0 6 年底，上海市公安机关已录用文职雇员2 3 2 0 名。 三、深圳公安文职雇员制度 2 0 0 6 年9 月，深圳市公安局启动警务管理改革，出台了深圳市公安系统公 务员专业化改革方案，从职位分类入手，将公安机关全部职位划分为警察、文职、 雇员三类，其中承担治安行政和刑事司法职责的为警察类，一般行政管理职位为 文职类，内部服务和后勤辅助职位为雇员类。经过改革分类后，岗位职责更加清 晰，公安执法和社会管理职责由警察类负责，内部管理和保障服务则由文职类和 雇员类负责。 四、杭州公安文职雇员制度 2 0 0 6 年，杭州上城警方面向社会招聘文职雇员2 0 名，滨江警方招聘文职雇员 5 4 名，并于2 0 0 7 年在杭州公安机关全面实施公安文职雇员制度，将警力置换至基 层一线。以目前杭州1 7 0 个派出所计算，每个派出所约需要有3 名警察从事文职 工作，将会有5 0 0 多名警力补充到第一线，能大大缓解警力供需紧张的矛盾。 2 0 0 5 年2 0 0 7 年，鄂尔多斯、西安、大庆、山东等省市的公安机关分别通过公 开招考形式，招聘了数量不等的公安文职雇员，充实到公安部门的辅助性工作岗 位o ( 见表2 1 ) 。 表2 1 全国部分地区招录公安文职雇员情况 地区招录时间招录人数( 名)主要岗位 内蒙古鄂尔多斯2 0 0 5 年1 0 月 3 0 7 信息输入、1 1 0 接处警等 浙江杭州2 0 0 6 年3 月7 4 计算机管理、医务、文秘等 黑龙江大庆2 0 0 6 年1 0 月 1 5 1 1 0 接处警 山东聊城 2 0 0 6 年1 0 月3 0 计算机、文秘、艺术、体育等 广东东莞2 0 0 6 年1 0 月 6 1 8 监控、窗口接待等 陕西西安2 0 0 7 年1 月 6 0 1 1 0 接处警 从各地的招录情况看，公安文职雇员制度尚处在初级探索和起步阶段，招录 人数普遍较少，岗位也大多集中于信息录入、医务、会计、文秘、计算机等辅助 。乔燕芬我国公安文职制度研究上海交通大学公共管理硕士论文，2 0 0 7 1 3 公安机关文职雇员绩效管理对策研究以苏州市公安局为例2 国内外警察文职雇员绩效管理概述 性、事务性岗位。 2 1 3 我国公安文职雇员的相关概念界定 2 0 0 5 年，上海市人事局在公安机关文职岗位工作人员管理的试行意见中 指出：公安文职雇员是在对警务活动起辅助、保障作用的公安非执法岗位上工作 的人员，不得对公众直接行使公安执法权力和对执法民警行使指挥、管理、监督 职能，不具有公务员身份，不享受民警的有关待遇，不参加警务培训，不发给警 服和警用装备。 吕萌，田少平在对武汉公安机关实行文职雇员制度可行性的认识和分析回 一文中提出：公安文职雇员是公安机关用契约的方式从社会上雇用的专门人员， 他们不具有行政职务，不行使行政权利，不占用行政编制，服务于公安机关某项 工作。 郭建成在对我国实行公安文职雇员制度基本问题的探讨回一文中提出：公 安文职雇员是公安机关雇用的，只从事警察非执法岗位中的警务保障和辅助性管 理等工作的专门人员。 田卫华在公安文职人员制度的试行与思考固一文中提出：