（公共管理专业论文）农村金融改革背景下的农村信用社发展研究.pdf

i 原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 ，cp ，、，不包含为获得凼墓直太堂及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 坳指导教师签名：雠 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允 ，p j 。， 许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后 使用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意；若用 于发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 、 ，。一，? 。一 学位论文作 日 者签名： = ! 至j 畔指导教师签名： 彳张乏揿 农村金融改革背景下的农村信用社发展研究 摘要 本文紧紧围绕中国农村金融改革和农村信用社的发展这一主题， 运用相关理论的基本原理和实证方法重点对自2 0 0 3 年以来新一轮农 村金融改革背景下的农村信用社发展进行了研究。 首先，通过建立理论分析框架，从我国农村金融入手，对农村金 融存在的问题，特别是对影响农户融资品需求的因素进行剖析，介绍 了由土地制度状况影响的农户有无融资需求的四种情况，并通过合作 博弈理论分析了非契约式金融产生的基础，为进一步研究农村金融供 给，即农村信用社转型的选择提供了较好的理论基础。 其次，运用实证的方法，从狭义农村金融入手，对2 0 0 3 年以后 农村信用社发展沿革和现状进行分析，特别是结合新一轮农村信用社 改革的产权制度、管理体系和“花钱买机制”等核心问题所暴露出的 问题进行了分析。 最后，站在广义农村金融的角度，结合我国农村金融发展实际， 对我国下一步农村信用社改革的方向、金融结构选择及政策进行了积 极的探索。 关键词：农村金融改革，农村信用社，产权制度，管理体制 d e v e l o p m e n tr e s e a r c h e so fc o u n t r y s i d e b a n ku n d e rt h eb a c k g r o u n do fi t s f i n a n c i a lr e f o r m a a b s t r a c t t h i sp a p e rc l o s e l ya r o u n dt h er u r a lf i n a n c i a lr e f o r ma n dr u r a lc r e d i t c o o p e r a t i v e si nt h ed e v e l o p m e n to ft h i st i m e e ，t h eu s eo ft h eb a s i c p r i n c i p l e so ft h et h e o r ya n de m p i r i c a lm e t h o d si n - d e p t hs t u d y ，f o c u s i n g s i n c e2 0 0 3o nan e wr o u n do fr u r a lf i n a n c i a lr e f o r mi nt h ec o n t e x to fr u r a l c r e d i tc o o p e r a t i v e sd e v e l o p m e n ta n a l y s i s f i r s to fa l l ，t h r o u g ht h ee s t a b l i s h m e n to ft h e o r e t i c a lf r a m e w o r k ，f r o m c h i n a sr u r a lf i n a n c i a ls t a r to nt h er e s e a r c hb a c k g r o u n d ，d o m e s t i ca n d i n t e r n a t i o n a lr e s e a r c hi nr u r a lf i n a n c et h e o r yw a sa n a l y z e d ，a n df o c u so n t h ei m p a c to ft h ef a c t o r st h a tf a r m e r sn e e df i n a n c i n gt oa n a l y z et h e p r o d u c t si n t r o d u c e db yt h es t a t eo f t h el a n ds y s t e mw h e t h e rt h ef i n a n c i n g n e e d so ff a r m e r si nf o u r , a n da d o p t e dn o n - c o o p e r a t i v eg a m et h e o r yt o a n a l y z et h er e s u l t i n gc o n t r a c t u a lf i n a n c i a lf o u n d a t i o nf o rt h ef u r t h e rs t u d y o ft h e s u p p l y o fr u r a l f i n a n c e ，t h er e s t r u c t u r i n g o fr u r a lc r e d i t c o o p e r a t i v e st op r o v i d eab e t t e rc h o i c et h e o r y n e x t ，u s i n ge m p i r i c a lm e t h o d s ，s t a r t i n g f r o mt h en a r r o wr u r a l f i n a n c e ，r u r a lc r e d i tc o o p e r a t i v e si n2 0 0 3a f t e rt h ee v o l u t i o na n ds t a t u so f i i t h ed e v e l o p m e n to f a n a l y s i s ，e s p e c i a l l yw i t ht h en e wr o u n do fr u r a lc r e d i t c o o p e r a t i v e sr e f o r mo fp r o p e r t yr i g h t ss y s t e m ，m a n a g e m e n ts y s t e ma n d t h e m o n e ym e c h a n i s m e x p o s e dt h ec o r ei s s u e sa r ea n a l y z e d f i n a l l y , s t a n d i n gb r o a dp e r s p e c t i v eo fr u r a lf i n a n c e ，r u r a lf i n a n c i a l d e v e l o p m e n t i no u rc o u n t r y r e a l i t y , o u rn e x ts t e pi nt h ed i r e c t i o no f r e f o r mo fr u r a lc r e d i tc o o p e r a t i v e s ，f i n a n c i a ls t r u c t u r ea n d p o l i c yc h o i c e h a sb e e na c t i v e l ye x p l o r e d k e y w o r d s ：r u r a lf i n a n c i a lr e f o r m ，r c c ( r u r a lc r e d i tc o o p e r a t i v e ) ， p r o p e r t ys y s t e m ，m a n a g e m e n ts y s t e m i i i 目录 绪论1 ( 一) 研究背景1 ( 二) 文献综述2 1 国外农村金融的主要理论2 2 我国农村金融的主要理论3 一、中国农村金融发展分析6 ( 一) 中国农村金融发展类型6 1 农业发展模式6 2 我国农村金融体系7 ( - - ) 中国农村金融存在的主要问题9 1 农村金融服务的品种不丰富9 2 政策性金融支农能力有限9 3 农村地区资金外流情况严重9 4 农村民间借贷行为日趋活跃1 0 5 农村金融风险较高1 0 ( 三) 非契约式博弈中的信用合作1 1 1 一次博弈的纳什均衡不可持续的合作1 1 2 无限次重复博弈可持续的合作1 2 3 农村土地制度是实现合作的基础1 3 二、当前农村信用社改革现状1 5 ( 一) 当前农村信用社改革的主要内容1 5 1 产权体系改革1 5 2 管理体制改革1 6 i v 3 消化历史包袱1 6 ( 二) 当前农村信用社改革的创新与阶段性成果1 7 1 农村信用社改革的三大创新点1 7 2 改革取得的阶段性成果1 7 ( 三) 当前农村信用社改革中存在问题分析1 8 1 产权改革中的股份合作制存在问题分析1 9 2 管理体制存在问题分析2 2 3 “花钱买机制的可行性问题分析2 3 三、农村信用社改革是农村金融体制改革的重要基础2 5 ( 一) 农村信用社改革与建立农村金融体系的关系2 5 1 中国农村金融类型选择2 5 2 农村金融产权模式与组织形式的多样化2 6 3 深化农村土地制度改革为农村金融拓宽了道路2 7 ( 二) 农村信用社改革的基本构想及思路2 8 1 按照农业发展形态提出的农村信用社改革方案2 8 2 农村金融改革背景下的农村信用社改革思路3 2 结语3 4 参考文献3 6 致谢3 8 v 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 绪论 ( 一) 研究背景 近年来，随着市场经济体制改革的深入，我国农村金融体系和制度建设不断 完善。自2 0 0 4 年以来，连续6 个中央一号文件都强调要加快推进农村金融体制 改革，改善农村金融服务。2 0 0 8 年1 0 月，党的十七届三中全会通过了中共中 央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定，2 0 11 年4 月，中共中央将农村 金融改革列入国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要。由此，对农村金融改 革发展的重视再度提上新的历史高度。 在我国农业金融改革的过程中，农村信用社作为我国农村金融的主力军，在 支持农村经济发展方面发挥了重要作用。但我们应该看到，中国农村信用社是一 种特殊的金融制度安排，是一个特定环境下承担特殊任务的产物，其产生与发展 具有浓厚的行政色彩。由于历史的、政策的、体制的等多种因素的影响，农村信 用社制度安排中的诸多问题逐步显现，并由此派生出的各种问题，已经影响到了 农村信用社的经营发展。 在2 0 0 3 年我国实行新一轮农业金融改革以前，农村信用社虽历经多次体制 调整与变革，但改革并没有收到预期的效果，更多的只是在形式上做出了改变，所 有者缺位、法人治理结构不完善等实质性的问题始终未能得到有效解决。2 0 0 3 年6 月2 7 日，国务院印发了关于深化农村信用社改革试点方案，掀开了我国 农村信用社新一轮改革的序幕。 近年来，农村信用社在支持农民、农业和农村经济发展中功不可没，已逐步 成为农村金融的主力军和联系广大农民群众的金融纽带。但是，农村信用社在产 权制度、管理体制、风险防范等方面还存在诸多亟须解决的问题，严重制约了农 村信用社服务“三农 作用的发挥，需要通过不断地深化改革，在发展中逐步予 以解决。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 分析新一轮农村信用社改革的内容、问题并提出解决措施，是在农村经济发 展与农村金融发展双重压力下的必然选择。为此，本文在系统分析农村金融需求、 供给模式的基础上，将改造农村信用社作为建设农村金融体系的重要基础展开了 深入研究。 ( 二) 文献综述 1 国外农村金融的主要理论 ( 1 ) 信贷贴补论 上世纪8 0 年代以前，农业信贷补贴论一直处于农村金融理论的主导地位。 美国经济学家r m c k i n n o n 和e s h o w 是其代表人物，他们提出了著名的“金融 抑制论”和“金融深化论 。该理论认为，农村居民特别是贫困农民没有储蓄能 力，农村自身无法提供足够的金融供给，同时农业产业的特殊性导致以逐利性为 目标的商业银行难以向农村投放贷款。因此，政府必须通过先行的农村金融战略， 建立非营利性的政策行银行等方式，将大量低息的政策性贷款注入农村。但这个 理论存在过分依赖外部资金、农村经济发展动员不力、资金回收率低以及不良贷 款率过高等困境。 ( 2 ) 农村金融系统论 2 0 世纪8 0 年代以来，在对农业信贷补贴论批判的基础上产生了农村金融系 统论。该理论提倡完全依赖市场机制，极力反对政策性金融对市场的扭曲，尤其 强调利率的市场化。这样可以使农村金融中介机构补偿其经营成本。有效地动员 农村储蓄，减少对外部资金来源的依赖。b r a v e m a n 和m n u p p i 指出：仅仅靠取 消农业信贷补贴来消除发展中国家农村信贷体系低效的问题是值得怀疑的，在一 定的情况下，政府对农业金融市场的介人仍然必要。 ( 3 ) 不完全竞争市场论 而上世纪9 0 年代后，随着信息经济学和博弈论在农村金融领域的扩展和应 用，又将农村金融理论的研究推向了一个新的高度。s t i g l i t z 认为，发展中国家 的金融市场不是一个完全竞争的市场，如果完全依靠市场机制就可能无法培育出 社会所需的金融市场，所以有必要采用政府适当介入金融市场的方式来弥补市场 2 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 失灵。 对农业金融而言，不完全竞争理论认为，简单地提高利率水平会引发逆向选 择和道德风险，b e s l e y 和s t e p h e n 认为，在正规金融信贷中，银行由于无法完 全控制贷款者的行为而面临道德风险的问题，而小组中的相互监督机制却可以约 束个人从事风险性大的项目，从而有助于缓解风险问题的发生。 ( 4 ) 三种理论思想的比较 在对农村、农业、农民的“三农理解上，三种理论存在差别最大。信贷补 贴理论认为，农民缺乏储蓄能力、收入不确定且固定收入低，农村缺乏自发的金 融市场；农村金融系统论和不完全竞争市场论认为，农民具有储蓄能力，农村金 融市场资金拥有较高的机会成本和外部依存度较高，但农村金融系统论认为农村 市场是完善的，不完全竞争市场论则认为市场是不完善的。三种理论在农村金融 市场发展方面，对于政府作用、利率政策和监管政策等应采取的手段都有不同的 看法。 2 我国农村金融的主要理论 关于中国农村金融改革的观点大致可以归纳为三种。 ( 1 ) 中国农村金融是政策性金融 第一种观点认为，我国农村金融应该强调政策性的特点，国家支持农民互助 合作金融组织是合理的发展方向。这种观点的理由主要是，在我国的一些贫困地 区，经济活动所产生的资金流量和经济效益无法支撑商业性金融机构的运行，如 果实行商业化，农村金融必然会发生缺位现象，导致农村资金外流，商业银行集 中化的机构和管理不适应农户多样化的、分散的和小额的需求，而合作金融组织 在我国具有旺盛的生命力和良好的适应性的原因是，农村信用社兼顾了效率与公 平。程漱兰认为，向农户、农业生产单位等非法人实体提供金融服务是合作金融 和政策金融的天然职责，合作金融应有政策金融作财力支撑。温铁军指出，正规 的商业化金融不能提供高度分散化的小农经济条件下的信用服务。不可能在传统 农村作商业化银行改革 ( 2 ) 中国农村金融要走商业银行的发展模式 第二种观点认为，农村金融改革和发展的重点应转向组建和发展股份制商业 银行。其理由是，我国农村信用社的合作属性已全部丧失，合作是靠政府行政强 3 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 制力量实现的，我国农村信用社从诞生时起，就没有实行真正的合作制，贷款程 序与商业银行基本相同，因此，农村信用社吸引农村居民参与的改革，注定只能 流于形式，即使是贫困农民也有能力承担商业化利率，现在应鼓励农村信用社走 商业银行的路。党国英指出，即使为农业服务，也要讲商业化。而文贯中认为， 在发展中国家，由于市场机制作用有限，银行的服务十分不充分，但是在发达国 家，农民却能获得很好的金融服务，中国既然要想成为发达国家，农村金融体系 商业化就是其必然的选择。 ( 3 ) 中国农村金融应该走合作金融和商业金融并举之路 第三种观点认为，合作金融一般只能在小范围内进行很好的运作，但扩展到 更大范围时，合作金融所依据的信任机制和互助机制等则难以正常发挥作用，所 以二者应该并重。中国农村金融市场未来的发展方向应当是商业化金融与合作金 融共存，相互补充，共同发展。无论从国内还是从国外，从发展中国家还是发达 国家的金融市场发展情况看，商业化金融与合作金融并存是农村金融发展的共同 特征。针对以上三种不同的观点，张杰认为，各种观点的不同在于对中国现实农 村经济的理解。如果按照s c h u l t z ( 1 9 6 4 ) 和p o p k i n “理性小农的命题，中国 的农户应该被认为是富于理性的，那么就没有必要单独为其设计一套农户贷款制 度安排，而只需将服务于现代经济的金融体系直接延伸到农村经济，商业化的金 融体系同样适用于农村地区；如果按照c h a y a n o v ( 1 9 2 5 ) 和s c o t t “道义小农的 命题，那么中国的农户则由于以生存取向而不会冒险追求利润最大化，农村地区 的商业化金融安排就失去了存在的基础，合作制的金融安排则是恰当的。但由于 经济发展的地区差别，没有哪一种关于中国农村经济的命题是普遍适用的，因此 农村金融安排绝不能“一刀切，到底选择哪种模式，应尊重农村金融需求主体 即农民或称为农村居民的选择。 ( 4 ) 2 0 0 3 年农业金融改革背景下的新理论 时间来到2 0 0 3 年，在新一轮农村信用社改革中不再强调合作制，而是借鉴 企业改革的模式，按照股份制和股份合作制的方式来改革农村信用杜。谢平则认 为，农村信用社改革方案具有重要的正向激励的效应，有助于防止农村信用杜改 革过程中和改革后的道德风险。陆磊认为，农村信用牡体制性问题没有根本性地 得到解决，扭亏为盈一方面是由于农产品价格的上升使得农民的还贷能力提高， 4 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 另一方面是由于国家为使农村信用社脱困而投入了巨额的资金。李莹星、汪三贵 根据对部分欠发达地区农村信用杜经营管理现状的调查认为，由转贷行为所产生 的虚假盈利制造了全行业扭亏为盈的现象。易宪容指出，在短时间内农村信用杜 资本充足率大幅提高，基本上是地方政府采取行政措施的结果。这些措施既有行 政上直接的强制，也有以地方政府财政担保的间接诱导，因此不管农村信用社能 否发展，都不可能建立真正的现代企业制度及有效的运作机制，反而可能成为各 地方政府的附庸。陈雪飞在分析农村信用社发展的信用逻辑和经济条件约束的基 础上，提出了合作制与股份制是并行不悖的两种制度选择的观点。 5 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 一、中国农村金融发展分析 农业在我国经济发展中一直处于弱势地位，而粮食问题关乎民生，因此农业 问题一直是政府和社会各界的关注焦点。农业发展不仅仅关系着产业结构的调整 与升级，更关系到国家的食品安全和社会稳定。但长期以来，国家经济布局和产 业发展的重心是城市和工业，我国的农业长期在较低水平缓慢发展。只有当农业 发展的弱质性，阻碍了工业化和城市化进程，它才会被决策层自发地重视起来。 为了引起各界对农业发展的关注，本文将首先分析作为农业发展成长第一推动力 的资金发展情况，即中国农村金融的发展情况。 ( 一) 中国农村金融发展类型 1 农业发展模式 农业发展模式决定了农村金融的形式，农村金融又反作用于农业发展模式。 因此在研究我国农村金融发展之前，我们有必要对我国农业的发展模式做一介 绍。 我国幅员辽阔，由于地理和气候条件的巨大差异，使得农业成长呈现出不同 的发展类型，不同的农业发展类型对融资的质量和用途都有所不同。因而，要求 应该有不同的农村金融发展类型并存。我国的农村金融发展类型，简单的可以分 为初级型农业、成长型农业、现代型农业和特殊型农业。图2 - 1 反映了我国农业 的发展的现实状况和农村金融与之相对应的状况。曲线揭示了农业发展和农村金 融都是一个逐渐向上、共同由低级形态向高级形态发展的过程。静态来看，农业 发展类型如按降序排列，大致显现西部、中部、东部的地区分布；动态来看，农 业发展的各种模式在各地域内都有交叉。 6 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 表2 - 1农业发展模式的融资需求对农业金融类型的选择 融资 政策性补贴非正规金融正规金融与 辅之以非常辅之以政策非正规金融 正规金融和 方式金融市场 规金融l 生补贴相结合 生产力 水平：生产 工具落后， 处于山区、 罗 高原，生产 单位零星分 布，盈利机 会少，收入 水平低。 农业 | 成长 形态 旧。 特豫型 压却农业 弋一 金融 以互助制为 以互助制、以合作制为以股份制为 产权 主 合作制为主 主主 模式 在此表中，特殊型农业是初级型农业的一个特例。这种从初级农业到现代 农业的发展过程中，各个阶段的融资需求均各不相同，这是由于其各自所处的生 产环境、生产条件、生产规模、生产方式、财富增长能力即生产力水平存在着很 大的差异而形成的。这就要求农村金融应以恰当的产权模式和组织形式与之相对 应，这样才有利于农业经济与农村金融相互促进，由较低的形态向更高的形态不 断演进。 2 我国农村金融体系 为了便于进行深入的分析，本文把我国农村金融划分为正规金融和非正规金 融( 见图2 - 2 ) 。 7 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 图2 - 2 中国农村金融体系 ( 1 ) 正规金融 正规金融是指在政府登记，接受政府部门的监督和管理、经营活动公开的金 融组织。从组织类型上，包括了政策性金融机构( 农业发展银行) 、合作性金融 机构( 农村信用社、农村合作银行和农村商业银行) 和商业银行( 农业发展银行、 农业银行、邮政储蓄银行) 等机构。长期以来，虽然在农村信用社究竟属于合作 性金融机构还是商业银行的问题上学术界有所争论，但农村信用社在农村金融发 展上的主渠道作用一直没有改变。 正规金融机构( 不包括政策性银行) 的产权模式主要为股份制( 有的股权并 不明晰，如农村信用社) ，由于受政府统一管理控制，其共同的特点是：资产规 模较大但运营质量较差，机制构成较为完善但运行效率低，经营方式粗放且运营 成本高，正规金融机构往往距离农户较远，金融产品单一，价格偏高。主要为有 较高支付能力和有支付意愿的农户提供担保贷款的融资服务。 ( 2 ) 非正规金融 非正规金融与正规金融相对应，是指在未在政府登记，没有接受政府部门的 8 内蒙古大学公共管理硕二仁( m p a ) 学位论文 监督和管理、经营活动较为公开、半公开或不公开的金融组织。主要包括民间借 贷、小额信贷组织、资金互助组织、合作金融组织的部分机构、微型金融组织等。 它们的产权模式或是独资、或是合伙，产权归私人所有或出资人共有，由出资人 自行管理，其共同特点是资产规模较小但运行质量好、机制构成简单但运行效率 高、经营方式灵活且运行成本低，因其距离农户很近，金融产品单一但价格不算 太高，主要为有较低支付能力和有支付意愿的农户提供融资服务。 ( - - ) 中国农村金融存在的主要问题 1 农村金融服务的品种不丰富 相较全国城市地区金融服务产品创新快，业务品种相对丰富，银行卡、电子 银行、手机银行、代客理财、衍生产品、资产证券化等新的金融产品层出不穷的 现状，目前农村金融只能提供基本的存、贷、汇三种最基本的金融服务。农村金 融创新力度不足，业务品种缺乏，服务方式单一，结算手段落后，难以满足目前 农村地区多元化的金融服务需求和不同地域、不同农业发展模式下金融需求。目 前，农村金融机构在县城的金融服务功能并不健全，县及以下金融机构提供最基 础的存、贷、汇金融服务的网店数量不足2 0 ，绝大多数的行政村不能提供基本 的贷款业务。 2 政策性金融支农能力有限 国家政策性支持农村地区的贷款因其风险补偿、分担和转移机制不完善，没 有建立完整的对农村贷款进行贴息、补贴、税费减免等杠杆机制，加之农村担保 机制不健全，政策性农业保险制度缺乏，制约了金融机构对“三农”的资金投入。 特别是在贫困地区金融服务问题还没有找到有效的解决途径。据2 0 1 0 年岁 末统计，全国5 9 2 个国家级贫困县人均g d p 4 3 8 5 元，为全国平均人均g d p 的3 5 ； 人均纯收入2 2 8 4 元，为全国农民平均收入的5 0 ；而存贷款总量仅占到银行业 金融机构的2 。扶贫贴息贷款这一政策性金融服务亟待推行。 3 农村地区资金外流情况严重 在邮政储蓄银行改制之前，邮政储蓄机构“只存不贷”，在县域内吸收的资 金几乎全部流出农村。各大商业银行在大规模收缩农村信贷业务的同时，偏重存 9 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 款业务，大量吸收农村存款，再将从广大农村基层吸收的资金直接转存到人民银 行，农村金融机构购买债券、拆解和上存资金已经成为农村地区资金外流的主渠 道。据统计，2 0 1 0 年，农户储蓄余额3 9 9 0 0 亿元，占全部储蓄存款的2 3 ，比 2 0 0 3 年增加7 6 3 个百分点。2 0 1 0 年，通过县域金融机构流入1 4 1 万亿元，流 出2 6 3 万亿元，全国县城信贷资金净流出额为1 2 2 万亿元，比上一年增长了一 倍多。 4 农村民间借贷行为日趋活跃 在农村私人间的借贷行为极为普遍。农户的日常支出比例从到小以此为教 育、生活、医疗和生产，当出现入不敷出时，农户往往更倾向于通过私人借贷的 方式获得融资。根据国家统计局的相关数据，农户从正规金融渠道获得的借款占 全部借款的比重不到1 3 。 尤其是近年来，民间金融在浙江、福建、广东等沿海发达地区非常活跃，民 间资金相当充裕，其流动性也相当惊人，已经形成一个颇具规模的地下金融市场。 目前民间融资的主要形式包括：民间自由借贷、和会、私人钱庄、经营纯粹民间 借贷业务的典当行、非政府小额信贷和其他民间金融机构等。对于不少地区的农 户和农村地区的中小型企业而言，非正规的金融市场的重要性要远远超过正规金 融市场。有研究表明，浙江温州现有的1 6 7 万家企业中，6 0 依靠民间借贷筹集 资金。 农村民间借贷行为的迅速发展，在一定程度上弥补了正规金融的供给不足， 起到了促进农村经济发展的作用，但非正规金融存在的种种问题也不容忽视。一 是诱发了高利贷行为，致使高利贷盛行于农村地区。二是地下金融风险较大，干 扰正常的金融秩序。地下金融的趋利性容易迎合人们的金融投机心理，在没有法 律约束的情况下，人们的投资心理往往会被不法的地下金融组织所引导，从而脱 离正常的借贷行为而演变为投机行为，引发诈骗和金融市场的动荡。 5 农村金融风险仍较高 2 0 0 3 年进行的农村金融改革，在一定程度上增强了农村金融机构防范风险 能力，但农村金融风险仍然较高。 ( 1 ) 资产质量不高 农村金融机构的资产质量普遍不高。2 0 1 0 年末，全国县域金融机构不良贷 1 0 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 款率为1 3 4 ，整体风险比城市金融机构高很多。 ( 2 ) 资本充足率严重不足 农村地区金融机构的资本充足率严重不足，基本都是负数。操作风险严重。 农村金融金钩的案件数量普遍高于城市，仅农村合作 金融机构案件数量就站到整个银行业的一半以上。另外，诸如高利贷、地下金融 等潜在风险仍然存在。 ( 三) 非契约式博弈中的信用合作 在对前面提出的非正规金融的分析中看到，非正规金融在与其对应的农业生 产组织的生产力条件下的适应状况，无一不透露出一种合作的精神。即以农户或 其他民间组织出资的信用合作方式来实现劳动合作，促使生产力水平的提高。下 面，将使用非契约式博弈的纳什均衡理论，来解释在农村金融中这种合作是如何 实现的，合作的基础又是什么。 1 一次博弈的纳什均衡一不可持续的合作 为更好的说明问题，我们假设农民出资进行信用合作不是事前协商的结果， 而是各自独立的行为，即没有信息的交流。我们通过两个农户的合作来进行分析。 如图2 3 所示的博弈，矩阵的每个方格中的文字表示每个农户被指派给不同收益 的效用。每个农户在合作过程中都可以自由选择遵守诚信或者不遵守。如果只有 一人不守信，则此人就可以占到便宜，另一人受到损失。如果两个人都选择守信， 则获得一样的收益。如果两人都选择不守信，则两人都没有收益。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 农户b 守信不守信 农 守信收益，收益损失，占便宜 产 a 不守信 占便宜，损失 杀毒 夸9 夸 图2 - 3 博弈的收益矩阵 从农户a 的角度看，如果b 守信，那么农户a 选择不守信一定会对自己更有 利。同样，如果b 不守信，那么农户a 不守信也会对自己更有利，因为a 尽管没 有收益，但不会有损失。因此不论农户b 作何选择，不守信都是农化a 的最好选 择。同样的情况也适用于农户b 。因此这个博弈的唯一的纳什均衡是两个农户都 。实际上，两个农户都不守信不仅是纳什均衡，也是占优策略均衡，因为 户都有相同的独立于另一个农户的最优选择。 如果他们都选择了守信，则情况会比其他选择都会好一些。如果他们都能 方会守信，那么每个人都能最终获得收益。( 收益，收益) 的模式就是帕 效率的策略组合。 次重复博弈可持续的合作 上所述的过程中，两位农户都不发协调对方的行动，如果每一个农户都能 外一个农户，那么他们的境况就都会得到改善。如果这个博弈只进行一次， 是合理的策略。因为选择这样的策略会使选择方境况更好，且这个农户无 他人的行为。但是如果两个农户重复进行这个博弈，情形就会有所不同。 户都会面对新的可选择策略。如果其他农户在某局博弈中不守信，那么这 就可以在下一局中也选择不守信。因此，这个农户的对手就会因为自己的 为受到惩罚。在一个重复博弈的过程中，每个农户都是有机会树立合作的 从而鼓励其他农户也这么做的。 种策略是否可行，取决于博弈是有限次数还是无限次数的重复博弈。 1 2 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 农户之所以要进行信用合作，是因为他们希望在已有的或将要进行的经济合 作中，通过信用合作会引导接下来的合作，而这样的合作总是存在将来博弈的可 能性，如果最后一次不再有将来博弈的可能性，则没有人愿意采取合作的战略。 在一个次数固定并且已知的博弈中，合作要从最后一次阐明。如果博弈重复无限 次，就有办法影响对方的行为：如果对方这次拒绝合作，则本方下次也可以拒绝 合作。只要双方都关心将来的收益，将来不合作的威胁就足以使双方都采取帕累 托有效率的策略，这种策略也被称为“针锋相对”策略。它能够立即对不守信者 实施惩罚，同样，它也是一种宽恕的策略：对于每次不守信，农户只受到一次惩 罚。如果农户开始采取合作的策略，那么，“针锋相对 策略就会给予这个农户 合作的奖赏。 3 农村土地制度是实现合作的基础 我国农村经济发展的实践证明，生产合作决定信用合作，信用合作对生产合 作具有积极的促进作用。新中国成立以来，从我国农村生产关系变革和调整所经 历的土地改革、农业生产合作社、人民公社、家庭联产承包责任制和以多种形式 流转土地承包权五个阶段来看，无不和土地有着直接且密切的关联。 我国是一个农业大国，有大约七成的人口从事着农业生产工作，而土地则是 其主要的生产资料。在我国许多地区还以分散农户为生产单位的农业生产中，生 产资料所有制形式是否与农业的生产力水平相适应，将直接影响农民的生产积极 性。 土地制度的变迁不仅影响到农业生产合作形式的变化，也影响着农村信用合 作形式的变化。农村的土地一旦能为农民所掌握或者使用，使他们在土地上从事 的劳动成为自己、自主的劳动，则土地与劳动力结合就一定会产生效益，否则就 不会产生效益。而当效益产生时，自然就产生了融资需求，当融资方式能够满足 农户的融资需求时，就会更有力地促进效益的提高；当融资方式不能够满足农户 的融资需求时，则会极大地削减效益。 随着市场经济的不断发展，农业成长和农业融资需求增长速度不断加快，农 业成长分化的速度一般要快于融资分化的速度。这也是长期以来农村金融的发展 总表现滞后于经济发展的原因所在。根据前面的分析，因地区不同和农业成长形 态不同，土地规模化生产和经营的程度也会有所不同。如果农村金融不随农村土 1 3 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 地经营层次的增加而在产权制度上及时作出相应的调整，就会对整体农业的成长 造成极大的阻碍。为了适应土地制度改革带来的变化，也相应的要求农村金融必 须丰富目前单一的金融服务组织形式。只有当农村金融类型能够与其一一对应， 并能满足不同农业发展时期的生产状况时，才能促进土地资源效能的充分发挥。 1 4 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 二、当前农村信用社改革现状 建国以来，我国农村信用社经历了从人民公社、生产大队管理，到中下贫农管 理，又到农业银行管理的多次改革。在2 0 0 3 年新一轮改革之前，农村信用社的合 作制并不规范，未能真正实现农村信用社管理的民主性，农村信用社的产权不清 晰；农村信用社离农户的距离仍然较远，农户贷款难的问题依然严重，在这样的 情况下，农村信用社的新一轮改革就变得愈加迫切。 为了进一步深化农村信用社改革，改善农村金融服务，促进农业产业发展、 农民增收、建设社会主义新农村，2 0 0 3 年6 月2 7 日，国务院下发了深化农村 信用社改革试点方案，方案明确了明确了改革要按照“明确产权关系、强化约 束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责 的总体要求。试点工作 首先在浙江等8 个省进行，2 0 0 4 年8 月底，试点地区进一步扩大到了2 1 个省市 自治区。至此，我国新的农村信用社产权制度框架和省级政府管理体系初步建立。 ( 一) 当前农村信用社改革的主要内容 新一轮农村信用社改革是在管理体制、产权模式和组织形式等方面的一次全 面改革，主要包括以下三方面内容。 1 产权体系改革 本次农村信用社产权体制改革可概括为“三种产权形式，四种组织模式 。 即可以按照股权结构多样化、投资主体多元化的原则，根据不同地区农村信用社 的发展情况，分别实施的不同产权形式。在有条件的地区可以进行股份制改造； 暂不具备条件的可以比照股份制原则和做法，实施股份合作制；进行股份制改造 较为困难的农村信用社进步以完善合作制；部分严重资不抵债、救助无望的农村 信用社要予以撤销。与三种产权形式相对应，分别建立农村商业银行、农村合作 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 银行、统一法人农村信用社和两级法人的农村信用社四种组织形式的农村金融机 构。同时，对准入条件、经营方向、法人治理结构等方面进行规范。改革后的农 村信用社将由单一的合作模式向多种模式转变，农村信用社的概念也将扩展为农 村合作金融机构。 2 管理体制改革 在新一轮农村信用社改革中，农村信用社的管理体制发生了显著的变化，管 理权下放给地方政府。这种变化又可分为两点。 ( 1 ) 地方政府职责的转变 农村信用社的管理职能交由省级政府负责，试点地区可按照精简、高效的原 则，结合实际情况，成立省级联社或其他形式的省级管理机构，并在省级人民政 府的领导下。具体承担对辖内农村信用社的管理、指导、协调和服务的职能。省 级人民政府应坚持政企分开的原则，对农村信用社依法管理，不干预具体业务和 经营活动，不得将管理权下放。同时，省政府应承担农村信用社的风险责任。 ( 2 ) 监管职责的转变 银监会将依法形式对农村信用社的金融监管职能，承担监管责任。 3 消化历史包袱 为了帮助农村信用社消化因为历史原因，长年积累下来的沉重包袱，促进改 革的全面顺利开展，对信用社试点地区的农村信用社，国家给予了资金、财税、 利率等多方面的政策扶持。国家“买单扶持主要体现在四个方面。 ( 1 ) 保值补贴政策。对亏损信用社因执行国家宏观政策开办保值储蓄而多支 付的保值补贴利息给予补贴。由财政部核定1 9 9 4 - 1 9 9 7 年期间亏损信用社实付保 值补贴数额，由国家财政分期拨补。 ( 2 ) 税收减免政策。2 0 0 3 年政府出台规定：“农村信用社的营业税减半征收， 征收3 ；3 3 的所得税中、西部地区全免，东部地区减半 。在三年执行期结束 后，中央决定再延长三年，其中第一批试点的8 省( 市) 延至2 0 0 8 年底，第二 批试点的2 1 个省( 自治区、直辖市) 延至2 0 0 9 年底。 ( 3 ) 中央银行资金支持政策。对试点地区的信用社，采取中央银行专项票据 和专项再贷款两种方式给予适当的资金支持，按照2 0 0 2 年末实际资不抵债数额 的5 0 ，安排再贷款或发行专项央行票据，用于置换信用社的不良贷款。专项再 1 6 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 贷款由省级人民政府统借统还。利率按金融机构准备金存款利率减半确定，期限 分为3 、5 、8 年。专项央行票据期限2 年，年利率1 8 9 ，按年付息，专项票据 不能流通、转让和抵押。专项票据支付必须与信用社改革效果挂钩，以县为单位 验收支付。 ( 4 ) 利率政策。实行灵活的利率政策。允许信用社贷款利率灵活浮动，在基 准贷款利率的1 0 倍至2 3 倍范围内浮动。 ( 二) 当前农村信用社改革的创新与阶段性成果 1 农村信用社改革的三大创新点 自2 0 0 3 年开始的新一轮农村信用社改革在制度设计上有三大创新点。 ( 1 ) 用资金支付方式解决历史遗留问题 与以往只给政策不给资金的改革方式不同，本次改革正视长期以来中国农村 信用社承担的改革成本和各种历史包袱，以负责任的态度审视历史遗留问题，通 过给予上千亿元资金来化解农村信用社的历史包袱。 ( 2 ) 建立法人治理结构 本次改革承认了过去农村信用社并没有产生真正意义上的合作机制，通过规 范老股金和增资扩股、建立新的股份合作关系等股权改制的方式，进行法人治理 结构的建立。同时，通过首次增设投资股，充实了资本金，改变了“小马拉大车 的现象，提高了农村信用社抗击金融风险的能力，奠定了农村信用社独立承担民 事责任的基础。 ( 3 ) 通过下放管理权，调动地方政府积极性 成立省联社是对农村信用社管理方式的一次重要改革，这种制度设计具有两 方面的作用，既明确了信用社的监督和管理权限，又有利于规范和提高基层信用 社的经营管理能力。 2 改革取得的阶段性成果 随着各项扶持政策的逐步落实，农村信用社历史包袱初步化解，资产质量明 显改善。全国在2 0 0 4 年首次实现轧压盈余，2 0 0 4 年以来五年间实现盈利就超过 了千亿元大关。取得的阶段性成果主要表现在： 1 7 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 ( 1 ) 历史包袱得到初步化解 根据证件部门的数据显示，考虑到专项票据置换因素，2 0 0 7 年按四级分类 口径统计，农村合作金融机构不良贷款比例为9 3 ，比2 0 0 2 年末下降2 7 6 个 百分点，资本充足率为1 1 2 ，比2 0 0 2 年末提高1 9 7 个百分点，资产质量得到 明显改善。 ( 2 ) 资产规模不断扩大 农村信用社的存款规模扩大、股本金数额增加以及服务“三农”意识的增强， 使农村信用社支持“三农 的信贷投入明显增加。2 0 0 7 年末，农村合作金融机 构的各项存款为4 6 万亿元，各项贷款为3 1 万亿元。贷款占整个金融机构贷款 总额的比例由2 0 0 2 年末的1 0 6 提高到1 2 ，提高了1 4 个百分点。 ( 3 ) 产权制度稳步推进 2 0 0 7 年末，全国各地农村信用社共组建1 7 家农村商业银行，11 3 家农村合 作银行和1 8 1 8 家以县为单位的统一法人，4 6 0 家以县( 市) 为单位的两级法人。 部分农村信用社在明晰产权关系、加强内部管理、完善法人治理结构等方面取得 初步成效。参加改革试点的省( 市) 均成立了农村信用社省级管理机构，明确并 初步落实了省级政府对辖内农村信用社的管理职责，新的管理体制基本建立。 ( 4 ) 市场意识不断深入、市场机制不断完善 农村信用社一方面在取得了有效的支农效果的同时，追求商业可持续运营已 经成为农村信用社改革和发展的基本目标。另一方面，为了适应市场经济的要求， 农村