（公共管理专业论文）地方人大代表履行职责现状及对策研究——以潍坊市为例.pdf

摘要 人民代表大会制度是我国的根本政治制度。作为人大代表，应该充分行使代表 职权，积极履行代表职责，这是实现人民民主的重要体现。 本文通过详细的调查研究，结合工作实践，运用定性和定量分析、比较分析法、 文献分析法等方法，对当前地方人大代表履行职责的现状进行深入研究，找出地方 人大代表履行职责过程中存在的问题，分析问题产生的主要原因，进而提出促进地 方人大代表履职的对策建议。本研究将会对我国地方各级人大工作有所启示和借鉴。 具体内容：一、阐述了人民代表大会制度和人大代表的性质、重要地位和职能作用。 二、通过发放调查问卷、与人大工作者座谈、查阅资料等多种方式，总结出当前地 方人大代表在履职过程中存在的问题，其包括代表履职积极性不足、代表比例结构 的失调、代表联系选民困境、代表能力的欠缺。三、结合潍坊市人大代表履行职责 的具体情况，详细分析了导致问题的四个方面的根源：人大代表角色意识不强、选 举机制的缺陷、监督机制与激励机制的缺失、代表职务本身的尴尬。四、探讨并提 出促进地方人大代表履职的对策建议，主要包括不断提高代表履职能力、建立对代 表的监督约束机制、把好代表选举关、探索实行代表专职化等。本文还对代表履职 进行监督这一当前人大工作新课题进行研究，指出对人大代表履职实施有效监督， 是提高代表履职积极性的关键。 关键词：人大代表；履行职责；问题与原因；对策建议 a b s t r a c t t h e p e o p l e sc o n g r e s ss y s t e mi sc h i n a sf u n d a m e n t a lp o l i t i c a ls y s t e m d e p u t i e s s h o u l df u l l yp e r f o r mt h e i rp o w e r sa n da c t i v e l ye x e r c i s et h e i rr e s p o n s i b i l i t i e s ，w h i c hi sa n i m p o r t a n tm a n i f e s t a t i o no fr e a l i z a t i o no fp e o p l e sd e m o c r a c y w i t ht h eu s eo fq u a l i t a t i v ea n dq u a n t i t a t i v ea n a l y s i s 、c o m p a r a t i v ea n a l y s i s 、l i t e r a t u r e a n a l y s i sa n ds oo n ，t h r o u g hd e t a i l e di n v e s t i g a t i o na n dp r a c t i c e ，t h ep a p e rs t u d i e st h e s i t u a t i o no fd e p u t i e s p e r f o r m i n gr e s p o n s i b i l i t i e sa n df i n d so u tt h eq u e s t i o n si nt h ep r o c e s s o fd e p u t i e s p e r f o r m i n gr e s p o n s i b i l i t i e sa n da n a l y z e st h er e a s o n s ，t h e np u t sf o r w a r dt h e a d v i c e so fp r o m o t i n gd e p u t i e s p e r f o r m i n gr e s p o n s i b i l i t i e s t h ep a p e rw i l lb e n e f i tt h e w o r ko fl o c a lp e o p l e sc o n g r e s sa tv a r i o u sl e v e l s c o n t e n t s ：1 、s t a t i n gt h en a t u r e 、s t a t u s a n df u n c t i o no ft h ep e o p l e sc o n g r e s ss y s t e ma n dd e p u t i e s 2 、t h r o u g hi s s u a n c eo f q u e s t i o n n a i r e s 、i n f o r m a ld i s c u s s i o nw i t ht h ew o r k e r so f l o c a lp e o p l e sc o n g r e s sa tv a r i o u s l e v e l sa n dc o n s u l t i n gan u m b e ro fb o o k s ，i th a sp o i n t e do u tt h ec u r r e n tq u e s t i o n so f d e p u t i e s p e r f o r m i n gr e s p o n s i b i l i t i e s ：l a c ko fm o t i v a t i o no fp e r f o r m i n gr e s p o n s i b i l i t i e s 、 t h ei m b a l a n c eo fp r o p o r t i o no fr e p r e s e n t a t i v e 、t h ed i l e m m ao fr e p r e s e n t a t i v ec o n n e c t i n g v o t e r s 、t h ed e p u t i e s p o o rc a p a c i t ya sar e p r e s e n t a t i v e 3 、a d h e r i n gt od e p u t i e s p e r f o r m i n g r e s p o n s i b i l i t i e sa tw e i f a n gc i t y ，i tr e v e a l sf o u rr o o t e dr e a s o n s ：t h el a c ko f a w a r e n e s s o fb e i n gat r u ed e p u t y 、d e f i c i e n c i e so fe l e c t o r a ls y s t e m 、t h em i s s i n go fm o n i t o r i n g m e c h a n i s ma n di n c e n t i v em e c h a n i s m 、d e p u t i e s e m b a r r a s s m e n to fh o w t op e r f o r md u t i e s 4 、a f t e rd i s c u s s i o nt h ep a p e rp u t sf o r w a r dt h ea d v i c e so fp r o m o t i n gd e p u t i e s p e r f o r m i n g r e s p o n s i b i l i t i e s ，i n c l u d i n g ：c o n t i n u o u s l yi m p r o v i n g t h ed e p u t i e s c a p a c i t yo fp e r f o r m a n c e o fd u t i e s 、s e t t i n gu pt h es u p e r v i s i o nm e c h a n i s m 、c h e c k i n gt h ee l e c t i o no fd e p u t i e s 、 e x p l o r i n gt h ei m p l e m e n t a t i o no ff u l l t i m ed e p u t i e s ，e t c t h ep a p e ra l s o s t u d i e st h e s u p e r v i s i o no fd e p u t i e s p e r f o r m i n gd u t i e s _ m e wc u r r e n tt o p i co fp e o p l e sc o n g r e s s ， a n d i n d i c a t et h a te f f e c t i v es u p e r v i s i o ni sak e yt oe n h a n c ea c t i v i t yo fd e p u t i e s p e r f o r m i n g d u t i e s k e y w o r d s ：d e p u t y ；p e r f o r m i n gd u t i e s ；p r o b l e m ；r e a s o n ；s u p e r v i s i o n 学位论文独创性声明、学位论文知识产权权属声明 学位论文独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文系本人在导师指导下独立完成的研究成果。文 中依法引用他人的成果，均已做出明确标注或得到许可。论文内容未包含法律意 义上己属于他人的任何形式的研究成果，也不包含本人已用于其他学位申请的论 文或成果。 本人如违反上述声明，愿意承担由此引发的一切责任和后果。 论文作者签名： 少1 日荫 日期：加哆年j ，月力卢 学位论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的学位论文及相关的职务作品，知识产权归属学 校。学校享有以任何方式发表、复制、公丌阅览、借阅以及申请专利等权利。本 人离校后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成果时，署名单 位仍然为青岛大学。 本学位论文属于： 保密口，在年解密后适用于本声明。 不保彤 ( 请在以上方框内打“4 ) 敝作者繇1 删 导师签名： 乞厂 日期：少厶罗年j ，月1 日 日期：孵j - a v j 日 ( 本声明的版权归青岛大学所有，未经许可，任何单位及任何个人不得擅自使用) 3 9 青岛人学m p a 硕士学位论文 引言 1 选题目的和意义 人大代表是人民群众依照宪法法律选举产生，代表人民行使管理国家事务的 光荣使者，是各级国家权力机关的组成人员，是党和国家联系人民群众的重要纽 带和人民利益的代言人。按照宪法和法律的规定，作为一种国家职务，人大代表 应该认真履行职责，积极行使代表职权，充分发挥作用，这既是实现人民民主的 重要体现，也是保持人民代表大会制度先进性和生命力的不竭源泉。在我国，人 民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。各级人大 及其常委会遵循的是集体行使职权的原则，集体权力行使的好坏，人大职能作用 发挥的如何，依赖于每个个体即每个人大代表参与的积极程度，参与的责任感、 质量和效率。因此，如何通过各种渠道使人大代表更好地履行职责，充分发挥人 大代表的作用，成为摆在各级人大及其常委会面前的重大课题。 近年来，随着潍坊市社会主义民主政治的发展，人民代表大会制度的逐步完 善，全市各级人大代表依法履职的环境越来越好，代表履职意识逐步提高，履行 职责的积极性越来越高。但是，由于人民代表大会制度和民主政治建设是一个漫 长而渐进的过程以及对代表履职监督不力、代表素质等原因，潍坊市各级人大代 表履行职责的情况还不尽如意，相当一部分代表还不够积极，有的甚至仅把人大 代表当成一种荣誉称号，这就需要采取有效的手段督促代表积极履职。当前，潍 坊市正处在工业化、城镇化、农业现代化加速发展，努力建设富裕文明和谐的现 代化强市的重要历史阶段，需要全市人民团结一致，共同努力。作为代表全市人 民利益行使管理潍坊事务权力的各级人大代表，其履行职责的积极性如何，对于 推进全市依法治市和社会主义民主政治进程，全面建设小康社会，促进全市经济 社会又好又快发展有重要影响。因此，加强对全市人大代表履职情况的研究，探 索促使代表认真履行职责的方法措施，对于充分发挥潍坊市各级人大代表作用， 增进人民群众利益，推进全市现代化事业，有着很强的现实意义。 2 国内外研究动态 ( 1 ) 国外研究状况 尽管由于国家的社会制度不同，使我国的人大代表和西方国家的议员在接受 监督方面有着很大的不同。但是西方的议会制度毕竟已经有了二三百年的历史， 可以说已经相当的成熟，其促进议员履职的一些先进观点和做法，还是可以为我 们学习借鉴。建设社会主义的政治文明，就必须大胆吸收和借鉴人类社会创造的 一切政治文明成果。有关议员履职的问题，国外研究有如下观点： 分析了明确议员任期的必要性。有的专家认为明确议员的任期很有必要，有 引言 利于促进议员更好地履行职责，认为不应该有太长的任期致使议员忘记自己的责 任，对职务漫不经心，执行起职务来完全为他个人的利益，或者忽视同他的选民 进行自由而公丌的商谈。议员应期待有一个促使人们能根据他的行动过程而不是 根据他的单个行为对他做出判断的任期【l 】。 分析了议员违背选民利益的原因。现实中，国外的议会中也不乏这种情况， 那就是议员背叛他的选民，甚至整个议会都反过来与人民作对的情况( 如韩国发 生的弹劾总统卢武铉案就是如此) ，为什么会出现这种，情况呢? 关键还在于议员 也是一个特殊的个体，当作为选区的“公意”赋予他行使的时候，他也可能用来做 坏事。 分析了议员与选民加强联系的必要性。国外有些专家认为对于一个代表而 言，选民的意见是极有分量的，值得尊重的，应该认真地听取和考虑。当代发达 国家议员虽然内心都想自行其道，然而当真遇到各方关注的大事，他们总有选民 这根弦在心里绷着。英国曾有一位工党议员在当选后不久被一位选民在街上拦 住。“我们现在不常看见你了，她蜕。他回答说他已当选为议员。是的，我还 给你投了票。可是，我们仍然很难看到你。他解释说每逢星期一到星期五他在 伦敦就忙得不得了。所以，她说，今后你再也不会像从前那样呆在这几 了? “是，他说，我很抱歉，怕不会了。“喔，是这样，她说道，早知这样， 我绝不会投你一票。f 2 】有的专家指出，用大选区制取代小选区制，是不合适的， 选区越大，议员对选区的情况越难了解，联系选民越困难。认为大选区会降低议 员有效代表其选区的能力，因为随着选区增大，议员对地方的需要及问题的知识 和了解就会减少。议员们会看到他们自己更难办理那么多的事情，与选民联系更 困难，所以更难以对选民负责。 ( 2 ) 国内的研究状况 分析了建立代表和选民的利益联系机制的必要性。首先，对代表进行监督是 法律的要求。选举法第四十三条规定：“全国和地方各级人民代表大会的代表， 受选民和原选举单位的监督，选民或者选举单位有权罢免自己选出的代表。代 表法第四条规定：代表应当与原选区的选民或者选举单位和人民群众保持密切联 系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。”代表法第五条规定：“代 表受原选区选民或者选举单位的监督。选民或者选举单位有权依法罢免自己选出 的代表。”其次，对代表进行监督，宪法的要求，是国家一切权利属于人民的 体现。人大代表，代表人民的利益和意志，参加行使国家权力。人大代表受人民 群众委托行使权利。如果代表不代表人民，不替人民说话，人民就不能很好地行 使管理国家的权力。而人民群众为保障政治权利的实现，必须加强对代表的监 英 理夯德。科布登代议制政府 m ：7 9 闭 英 约翰密尔论自由 m 】：1 2 4 2 青岛人学m p a 硕士学位论文 督。第三，对代表进行监督，是完善发展人民代表大会制度要求。依照民主的 理论，权力不能失去制约，监督者本身也要受到监督。代表不受监督，人大对“一 府两院”监督的公正性和有效性就可能没有保障，人民代表大会制度也就失去了 先进性。全国人大常委会法工委国家法室主任陈斯喜认为，应该建立一个办法使 代表和选区、选举单位联系起来。给代表提出一些要求，让他t t g u 选民有一个沟 通、联系，选民有什么问题可以向他们反映，当然这个问题有一定限度，也就是 他们职权范围内的问题【lj 。 分析了当前代表履行职务存在的问题。从实践看，各级人大代表履行职务的 情况与法律要求有一定距离。有的代表不能参加一年一度的代表大会；有的参加 了会议，审议时不提建议和意见，表决时稀罩糊涂举手，甚至在一届期问，讨论 时不发一言；有的在代表大会闭会期间，建议、批评和意见不提一条。部分代 表存在履行职务责任意识不强、动力不足的问题。有的代表把代表职务作为一种 待遇、荣誉来看待，想不到认真行使权利；有的代表了解自己的职责和权利，但 履行职务时怕得罪领导；也有的代表提出一些建议、意见，但不认真对待办理结 果，办好办坏都满意。 分析了当前监督代表工作中存在的问题。对代表的监督，各地人大进行了一 些积极的探索。如建立代表联系选民制度、代表向选民或选举单位进行述职等。 但多数代表并没有受到有效监督，代表履行职务情况与其提名、当选之间没有紧 密的联系，还是“干好干坏一个样”。原因主要有：法律规定过于原则，有些方面 也不完善。选举法规定直选代表受选民监督，没有规定由谁来组织选民监督，所 以只能理解为由选民自发组织。监督要涉及批评，代表又多是一些有地位、有声 望的人物，从目前群众的民主意识和民主权利行为能力看，自发组织很难操作， 对代表进行监督的制度不健全。代表履行职务没有标准，也没有量化指标，称职 与不称职很难界定。即使进行监督，也只能凭选民的感觉，由于监督可能导致罢 免代表，但对于什么样的代表应该罢免，目前尚无具体、明确的规定。选民或者 选举单位监督自己选出的代表，就必须掌握这些代表的全面工作。目前，能让选 民或选举单位全面了解代表工作情况的制度也没有建立健全起来。代表接受监督 意识不强。绝大多数代表不知道自己还要接受监督，要接受谁的监督，哪些工作 要受监督。极少有代表能主动地向该选区选民或选举单位汇报自己履行职务的情 况，听取选民或选举单位的意见1 2 j 。 分卡厅了对代表进行监督的对策。加强对代表的监督，关键在于建立一个完善 的代表履职监督机制。为使代表得到有效的监督，首先要完善法律。法律应明 i l l 潮向人人代表履职监督机制暖需建立 j 】人民之声，2 0 0 8 ( 5 ) 田郭文正加强对人大代表监督的探析 j 】人大研究，2 0 0 6 ( 5 ) 引言 确对代表的监督权限、责任和组织领导，保证选民或选举单位监督权的实施。其 次是健全监督工作制度，包括：明确代表工作职责；实行代表述职和评议制度， 包括代表述职的组织、方式，评议的标准，评议结果的处理等内容；代表罢免制 度，对罢免条件、罢免工作的组织、罢免结果的公布等做出规定；关于代表工作 的通报制度，组织代表活动，应当向代表所在选区的选民或选举单位汇报或通报。 第三，确立代表履职情况的考核指标并予公布。当前主要是建立代表出席会议、 代表在会议期问履职情况和代表在闭会期间履职情况的指标。第四，提高选民 对代表工作的认识，增强选民或选举单位主动监督代表的意识。中国社科院政治 学所研究员蒋劲松认为，对代表的监督，还应该延伸到人大代表选举中，采取类 似西方国家议员竞选的方式。 3 研究方法 ( 1 ) 主要对论文进行定性分析和定量分析。对人大代表履行职责普遍性的 阐述，主要用定性分析，既有自己多年的实践经验总结，也适当引用国内部分专 家的观点和深入分析。对某一群代表具有一定特质的研究，主要是通过问卷调查 和潍坊市人大代表履行职责档案获得分析数据，以图表为主要表现形式，进行定 量分析。 ( 2 ) 比较分析方法：包括纵向比较和横向比较。纵向比较，主要是比较潍坊 市人大代表履行职责近年来的变化，横向比较主要是比较潍坊市各类人大代表之 间履行职责的异同，并由此得出相应的结论。 ( 3 ) 文献分析法。利用人民代表大会制度、代表选举、代表竞选、代表比 例结构、代表问题、代表联系选民、代表监督激励机制等关键词，对中外经典文 献进行收集和整理，并展开系统分析，理清有关发展线索与逻辑脉络。 4 研究内容和解决的主要问题 目前，国内外特别是国内有关人大代表履行职责的探讨较多，但主要集中在 探讨其履行职责的重要性、履行职责存在的问题以及如何履行职责、提高其腹行 职责能力上，对履行职责现状的实证研究很少，更没有针对潍坊市这一特定区域 进行研究的论文。本论文主要结合利用自己的工作实践和经验，在充分调研国内 外研究现状的基础上，理论联系实际，有针对性地研究潍坊市人大代表履行职责 情况，并提出相应对策，解决潍坊市人大代表履行职责中出现的问题，以进一步 促进人大代表作用的发挥。具体集中在三点： ( 1 ) 对人大代表履行职责积极性不高进行了深入分析。本文在对潍坊市人 大代表履行职责情况进行详细调研并分析后，提出人大代表履行职责积极性不高 关键制约因素是相关的工作机制不健全的观点。 ( 2 ) 重点围绕强化对人大代表履职监督这一近年来人大工作的新课题进行 4 青岛人学m p a 硕十学位论文 论述，提出了加强对人大代表履职的监督，是当前提高代表履职积极性关键的观 点。 ( 3 ) 分析了当前对代表履职进行监督不力的宏观因素。当前选举制度下的 困境；行政化倾向对监督代表的影响；物质条件的制约；社会整体民主意识的缺 失等。 5 第l 章地方人人代表履行职责概况 第1 章地方人大代表履行职责概况 1 1 人民代表大会制度综述 1 1 1 人民代表大会制度 人民代表大会制度是我国人民民主专政政权的组织形式，是我国的根本政治 制度。其本质是中华人民共和国的一切权力属于人民，由人民当家作主。人民代 表大会制度是根据民主集中制的原则，通过民主选举的方式产生全国人民代表大 会和地方各级人民代表大会，以人民代表大会为基础，组成整个国家机构，实现 人民当家作主的制度。1 9 5 4 年9 月1 5 日，第一届全国人民代表大会第一次会议 在北京召丌。它标志着我国确立了人民代表大会制度这一根本政治制度。宪法是 人民代表大会制度建设的根本法律依据。宪法作为国家的根本大法，规定了国家 的根本制度，首先是根本政治制度。宪法规定：中华人民共和国的一切权力属于 人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。 全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受 人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负 责，受它监督。全国人民代表大会是最高国家权力机关；地方各级人民代表大会 是地方国家权力机关。人民代表大会制度是有中国特色的、符合我国国情、适合 我国人民民主专政和社会主义现代化建设需要的政权组织形式。我国人民代表大 会是由人民选举的代表组成的。我国人民代表大会制实行“议行合一”，反映它 既制定法律、决定国家大事，又组织行政机关，领导和监督行政机关的工作，并 且通过它的代表向人民群众传达它所制定的法律和做出的决议的精神，以自己的 模范行动带领群众认真贯彻执行。中国要实现依法治国，建设社会主义法治国家， 由人治走向法治，坚持和完善人民代表大会制度是必由之路。 1 1 2 人大代表及职责 在我国，人大代表是由人民选举产生，代表人民的利益和意志行使管理国 家事务、经济和文化事业以及社会事务权力的国家权力机关组成人员。全国 人民代表大会代表是最高国家权力机关组成人员，地方各级人民代表大会代表是 地方各级国家权力机关组成人员。人大代表的职权，是由宪法和法律规定的，人 大代表行使职权，要接受原选举单位或者原选区选民的监督。宪法和法律规定， 人大代表是一项职务，它的职责主要有：必须模范地遵守宪法和法律，保守国家 秘密，在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施；与原选 区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要 6 青岛人学m p a 硕士学位论文 求，努力为人民服务；接受原选区选民或者原选举单位的监督，选民或者选举单 位有权依法罢免自己选出的代表；在本级人代会期问，应该认真参加会议，审议 好各项报告和决议，积极提出议案和建议、批评和意见；闭会期问代表应当采取 多种方式经常听取人民群众的意见，回答原选区选民或者原选举单位的询问，协 助本级人民政府推行工作。 1 2 潍坊市人大代表履职概况 由于角色和文化程度、年龄等因素的差异，人大代表履行职责的情况会有所 不同，因此，对人大代表履行职责的分析，一般的做法，是分类进行比较分析。 为了解潍坊市人大代表履行职责现实情况，笔者从潍坊人大人事代表工作室随机 抽查了1 0 0 名潍坊市第十四届人大代表从2 0 0 5 年到2 0 0 7 年三年来的代表履行职 责实绩档案，这1 0 0 名代表中，有领导干部，有企业经理，有村( 居) 负责人， 有工人和农民，抽查的内容基本反映了潍坊市目前的代表履职情况。 1 2 1 代表参加代表活动情况 三年来，这1 0 0 名人大代表绝大部分参加了人代会，2 0 0 5 年，有3 名代表 请假，2 0 0 6 年，有1 名请假，2 0 0 7 年，有2 名请假。代表们在会议期间提出的 代表议案和建议逐年增多( 参见表1 1 ) ；闭会期间应邀列席市人大常委会会议， 参加各种视察、检查和评议等活动，提出意见和建议。三年来，人大常委会每年 组织的代表集中活动，这1 0 0 名代表出席率在7 1 至7 9 之间。同时，他们还 积极参加闭会期间代表小组开展的代表活动，平均每年4 、4 次，达到了山东省 人大关于闭会期问代表活动次数的规定要求。( 参见表1 2 ) 表1 1 ：1 0 0 名人大代表提出的议案建议情况 工作项目2 0 0 5 年2 0 0 6 年2 0 0 7 危 代表议案 567 代表建议 2 12 5 2 9 合计 2 63 l3 6 表1 2 ：1 0 0 名人大代表参加代表小组活动情况 2 0 0 5 年2 0 0 6 年2 0 0 7 年 类别 总数平均总数总数平均 ( 次)( 次)( 次) 平均( 次) ( 次) ( 次) 代表小组 4 1 5 4 、1 5 4 3 0 4 、34 7 64 、7 6 活动 7 第l 章地方人人代表履行职责概况 1 2 2 代表的素质和能力 这1 0 0 名代表文化程度相对较高( 参见表1 3 ) 。由于学习培训、积极参加闭 会期问的代表活动以及优秀代表的带动作用，代表履职能力逐年提高。一是提出 议案和建议的代表多了，建议涉及面广了，不仅仅针对政府工作，还对“两院” 的工作提出意见和建议，1 0 0 名代表中，就有7 7 名代表提出过代表议案和建议。 二是代表提出议案和书面建议在质量上有整体的提高。一些议案经过精心准备， 不仅提出了问题，还提出了解决问题的措施和对策，综合性、全局性的议案所占 比例由2 0 0 5 年占3 5 提高到2 0 0 7 年的4 5 。 表1 3 - l o o 名人大代表文化程度统计表 代表总 大学本科及以上 大专及高职中专及高中 初中及 数以下 1 0 0 名3 8 名4 0 名1 7 名5 名 1 0 0 3 8 4 0 1 7 5 1 2 3 代表与选民联系情况 1 0 0 名人大代表，每年都与选民进行了至少一次以上的联系，平均每年3 次， 联系方式主要有走访、召开集体座谈会、打电话，个别代表还通过电子邮件、聊 天工具等实现了与选民的网上联系。从2 0 0 5 年开始，潍坊市在全体市人大代表 中推行代表向选民述职制度，1 0 0 名代表都以不同的方式向选民述了职，接受了 选民的监督，其中，有9 0 名代表被选民评定为满意，6 名代表被评为基本满意， 有4 名代表被评定为不满意。 从总体上看潍坊市人大代表履职状况比较好，但与全市民主政治建设和人民 群众的要求相比尚有一定差距。突出表现在：一、代表作用发挥不平衡，代表履 职主要依靠“骨干代表”。通过对1 0 0 名代表履行职责情况的分析，提出三件以上 代表议案建议的2 1 位代表领衔提出件6 9 议案建议，占三年来代表提出的总共 9 3 件议案和建议意见的7 4 、2 ，；这也就是说，其它7 9 名代表总共才提出了2 4 件议案和代表建议，占9 3 件总数的2 5 、8 ，这其中又有2 3 名代表一件也没有 提。他们多是党政官员和企业老总，代表意识的薄弱、履职责任心不强，对参加 代表活动不热心，是他们提出代表议案建议少的主要原因。“骨干代表”成为提 出议案建议的“大户”。在闭会期间活动中，“骨干代表”也成为了“代表中的代表”， 他们积极参加各种座谈会、视察检查和评议等活动，成为代表履职的中流砥柱。 这些骨干代表，主要来自基层的社区负责人、工人、农民、知识分子等，他们身 青岛人学m p a 硕士学位论文 处普通群众中间，深知群众的意愿，对群众怀有较深厚的情感，为民代言、为民 行使好权力的热情比较高。二、代表向选民述职情况，并没有完全的反映代表履 行职责的真实情况。1 0 0 代表，就有9 0 名代表获得选民的满意评价，这个比例 有些高，与实际情况是有出入的，潍坊市开展的代表向选民述职活动还处在探索 实践阶段，很不完善，存在着“官味”太浓、参评选民少等问题。 1 3 潍坊市督促人大代表履行职责的做法 潍坊市人大常委会高度重视对人大代表履行职责情况的规范和监督，为督促 人大代表更好地执行代表职务，行使好人民赋予的权力，近年来，潍坊市人大常 委会积极探索实践，不断进行总结完善，形成了以人大代表向选民述职制度为重 点的一系列监督约束和激励工作制度和措施。 1 3 1 开展了向原选举单位和选民述职活动 按照代表法和选举法的规定，潍坊市级人大代表由潍坊各个县市区人大常委 会选举产生，潍坊市的县级人大代表由选民直接选举产生。所以，潍坊市级人大 代表要向其原选举单位一其所在县市区的人大常委会述职并接受评议，而潍 坊市的县级代表，刚直接向选民述职并接受评议。为了把这项工作做好，2 0 0 4 年，潍坊市在诸城、高密、i 临朐3 县市开展了县人大代表述职评议试点工作。三 地人大常委会都制定下发了代表述职意见，明确了代表述职的指导思想、时间安 排和组织领导，并加强了舆论宣传，利用当地的新闻媒体对代表述职大会进行了 报道。整个述职活动主要有六项程序： ( 1 ) 预告具体事项。乡镇人大( 或街道人大工作室) 根据实施方案向述职 代表和选民所在村( 或主管单位) 发出通知，告知述职时间、地点、方式等，要 求其做好准备工作。 ( 2 ) 撰写述职报告：县市区人大常委会代表工作机构或乡镇人大工作人员 对代表撰写述职报告作必要指导，统一格式，要求报告内容重点是执行代表职务 的情况、体会及存在的不足和今后打算等；代表本人撰写述职报告；所在代表小 组审查述职报告，如提出修改意见，则由代表本人作必要修改，力求述职内容与 代表履行职责的实际相符。 ( 3 ) 推选选民代表。代表述职前一周，召开选民小组会议，按照不低于选 民总数2 的比例推荐出参加评议的选民代表，具体比例由各乡镇人大( 街道人 大工作室) 确定，但不得少于3 0 人。在农村选区，选民代表通常包括村两委干 部、村民小组长、村民代表会议组成人员。在城市选区，参加评议的选民代表多 一些，一般包括社区居委会干部、居民小组长、楼长等6 0 人左右。 ( 4 ) 召开述职评议大会。述职评议大会原则上在述职代表原选区召开。会 9 第l 章地方人人代表履行职责概况 议议程：述职人大代表向与会选民代表作述职报告；选民代表对述职人进行评议 发言，肯定成绩，指出问题和不足，提出建议意见；对述职代表进行投票测评， 按照优秀、称职、不称职或满意、基本满意、不满意等档次，由选民代表在测评 票上做出评价，还可在票上填写建议意见。一般情况下，测评结果当场公布。 ( 5 ) 汇总评议意见并向代表本人反馈。述职评议大会结束后，乡镇人大( 街 道人大工作室) 汇总整理选民的评议意见，向述职代表作书面反馈。 ( 6 ) 整改。述职代表根据选民的评议意见，制定整改措施，整改情况在一 定时间内向原选区选民报告。 在取得经验的基础上，2 0 0 5 年潍坊市制定下发了潍坊市人大常委会关于 组织开展市人大代表述职评议活动的意见，在全市全面推开。截止2 0 0 7 年底， 除部分补选代表和活动期问调离潍坊的代表外，全市其它的市、县人大代表已全 部向原选举单位或者选民述职并接受了评议。本次述职活动，形式上，实行口头 述职与书面述职相结合，以口头述职为主，占述职代表的8 0 ；内容上，履行代 表职责与干事创业相结合，以履行代表职责为主；作用上，领导干部代表带头述 职与优秀代表率先述职相结合，突出发挥示范作用；操作上，调查了解与当面评 议、会后谈话相结合，力求评议结果客观公正。具体组织中，潍坊市人大常委会 注重加强对述职评议工作的指导和检查，经常进行检查督促，了解调度述职评议 工作进展情况。各县市区也紧密结合自身实际，把代表述职评议纳入常委会的年 度工作计划，制定并印发了操作性强的代表述职评议工作实施方案或意见。为让 述职代表有职可述、完善报告、应对好述职，许多市人大代表小组还专门组织开 展了小组活动。各县市区都严把述职报告内容关，按照市人大常委会意见中 对述职报告的内容要求，组织、指导代表撰写好述职报告。他们与述职代表加强 沟通，让代表充分认识到撰写述职报告的重要性。 取得的效果：一是增强了代表意识和履职意识，激发了代表发挥作用的积极 性。许多代表反映，因向选民述职，自己感觉压力大了，如果不积极履行职责， 到述职时就没法交代。总体上看，大多数代表对向选民述职是接受的，态度是积 极的。诸城市共有市人大代表3 2 6 名，乡镇人大代表1 4 1 3 名，试点当年就已经 向选民述职的分别为2 4 8 名、9 3 2 名，参与率分别达到7 6 、6 6 。临朐县共有 县级人大代表2 9 2 名，乡镇人大代表1 1 1 8 名，试点当年已向选民述职的分别为 1 8 0 名、1 1 0 2 名，参与率分别为6 2 、9 9 。通过述职评议，代表们能够进一步 明确人大代表的性质、地位、权利和义务，增强“人民选我当代表，我当代表为 人民”的责任感和使命感，看到了存在的问题与不足，激发了履行好代表职责的 动力。二是密切了代表与群众的联系，增强了群众对代表的信任感和支持度。述 职前，代表们深人社区、企业、农村，走访群众，征求意见；述职评议后，代表 们根据评议意见，制定整改措施，积极改进工作，赢得了群众的称赞和支持，群 众有困难也愿意向代表反映，对政府的工作建议和意见也愿意通过代表转达。三 1 0 青岛人学m p a 硕士学位论文 是进一步完善了监督机制，初步探索了一种监督代表形式。开展代表述职评议活 动，是对法律条文规定的具体化，是人民群众监督代表的一种好形式，完善了对 代表的监督机制，为各级人大工作的深入开展奠定了良好基础。 存在的问题：代表述职评议工作虽然取得了一定的成效，但，它毕竟是新生 事物，还存在一些问题和薄弱环节。 ( 1 ) 有部分代表并不到场向选民当面述职，只是提供书面述职报告，失去 了与选民当场互相交流的意义。 ( 2 ) 不少代表的述职报告中讲本职工作多，讲履行代表职责、发挥代表作 用的内容少。一些担任村干部的人大代表向选民的述职与村“两委”成员向村民的 述职在内容上基本没有区别。按理，人大代表述职应面向全体选民。但实践中各 地普遍采取的办法是推荐出选民代表进行评议，使人大代表向选民述职变成向选 民代表述职。尽管各县市区都规定代表向选民述职时选民代表的人数占全体选民 的比率不少于2 ，但在实际工作中有的选区连这样低的比例也难以达到。以临 朐县为例，上次县人大代表换届选举时共有选民5 9 9 1 8 6 人，划分选区1 7 9 个， 每个选区平均3 3 4 7 人。县人大代表向选民述职时，一个选区参加评议的选民代 表人数一般在5 0 人左右，仅占选民总数的1 5 左右。也就是说，绝大多数选民 并没有参加对人大代表的评议。通过代表向选民述职对广大选民进行民主教育的 作用已大打折扣。 ( 3 ) 尽管设置了评议发言程序，但在评议会上，选民主动进行评议发言的 不多，发言内容主要是肯定成绩，很少说甚至根本不说问题和不足。这在设计愿 景中的“惩戒”作用几乎丧失。 ( 4 ) 提出书面建议情况。许多代表的评议票上该栏基本是空白。这些代表 述职后对照评议意见抓整改就无从谈起。 ( 5 ) 投测评票情况。参加评议的选民代表绝大多数都给述职的人大代表投 了最高档次的票。代表得满意票或优秀票都在9 0 以上，其履行职责好坏情况的 反映不够客观，很容易给代表造成述职只是搞形式走过场的错觉，减少了监督压 力。 ( 6 ) 有些组织者过分注重秩序，一味求稳，怕出乱子，控制色彩太重，像 在导演场戏，人为降低了人大代表述职评议的质量和效果。 ( 7 ) 程序方面的缺陷。选民代表的代表性缺乏程序保障。选民代表是代 表本选区全体选民参加对人大代表进行评议的，应具有充分的代表性。为此，选 民代表的推选过程理应由全体选民参与，其最后人选应得到大多数选民的同意。 各县市区尽管要求选民代表由选民推选产生，但怎样推选，并没有具体细致的规 定。有时由村干部指定或简单商定，其代表性很难保证。选民代表能否真正代表 全体或大多数选民的意志，能否切实反映广大选民的意愿，缺乏充分的程序保障。 选民代表不参与汇总评议意见有失程序理性。对人大代表投票测评时，由推定 第l 章地方人人代表履行职责概况 的几个选民代表监票，但在汇总评议意见时选民代表并不参加，仅由组织者汇总 后向述职代表反馈。在这个问题上，选民作为监督主体的地位没有体现出来。组 织者有包办代替之嫌，在程序上不够公正严密。投票测评结果的效力尚未得到 应有体现。选举法规定，原选区选民5 0 人或3 0 人以上联名，可以提出罢免县级 或乡级人大代表的要求。如果人大代表向选民述职评议后得不称职票超过罢免所 需的选民联名人数，是否应启动罢免程序? 缺少评议后向全体选民通报情况的 程序。目前，投票测评结果只在评议大会现场公布，并未向全体选民通报。所提 评议建议意见汇总后只向述职代表本人反馈，选民们并不了解。事实上，选民代 表参加评议后，很少向未参加评议的多数选民汇报有关情况。综合上述，可以说， 县乡人大代表向选民述职制度的建立和探索，其方向是正确的，符合法律政策规 定。但距离理想的目标和主观期望还有较大差距，其社会功能并没有充分发挥。 1 3 2 建立了人大代表实绩档案 为了加强对人大代表履行职责情况的管理和监督，潍坊市人大常委会从2 0 0 3 年开始，实行了代表实绩档案制度，为每一名人大代表建立履行代表职责档案， 内容除了包括人大代表的姓名、性别、年龄、职业、工作单位、联系方式、所在 的代表团等基本情况外，主要记载人大代表履行职责的情况，如参加人代会和人 大常委会会议情况，会议期间提出代表议案和建议意见情况，参加闭会期间视察、 调查、检查、评议等代表活动情况，发挥模范作用，在经济和社会发展中做出贡 献情况等，主要以数字量化的形式出现。市人大常委会在评选优秀人大代表和安 排连任下届人大代表时，把代表实绩档案记录的代表履行职责情况作为参考。存 在的问题有：( 1 ) 代表实绩填写不全，不及时；( 2 ) 与优秀人大代表的评选、下 届代表的连任挂钩的规定过于原则，没有明确的程序，难以衡量，显的有点过 “软”，在实践中，不好操作，容易被人为因素冲击。( 3 ) 代表实绩档案，还是“躺 在深闺无人识”，没有向广大选民公布，缺乏由下而上的监督。 1 3 3 组织开展评选优秀人大代表活动 潍坊市人大常委会于- 2 0 0 2 年组织开展了第一次优秀人大代表评选活动。共 在全市5 2 0 名市人大代表中评选出了5 0 名优秀人大代表。2 0 0 4 年和2 0 0 6 年， 又组织开展了第二次和第三次评选活动，从5 5 5 名市级人大代表中各评选出5 0 名优秀代表。优秀人大代表的评选条件主要包括：( 1 ) 认真贯彻执行党的路线方 针和政策，在经济和社会发展中充分发挥带头作用；( 2 ) 模范地遵守宪法和法律 法规，积极协助宪法和法律的实施；( 3 ) 积极发挥代表作用，按时出席市人代会， 积极提出议案、建议、批评和意见。认真贯彻市人大及其常委会的决议、决定； ( 4 ) 主动密切与原选举单位和人民群众的联系，自觉接受原选举单位和人民群 1 2 青岛人学m p a 硕士学位论文 众的监督，听取和反映他们的意见及要求，努力为人民群众办好事、办实事；( 5 ) 积极参加市、县两级人大常委会和代表小组组织的代表活动，成绩突出。优秀市 人大代表评选方法：将评选名额按照参加提名代表人数的比例分配到各县市区和 潍坊军分区，先以市人大代表小组为单位组织推荐，再由县市区人大常委会主任 会议和潍坊军分区政治部研究确定初步人选，优秀市人大代表初步人选名单报市 人大常委会人事代表工作室，经市人大常委会主任会议审查，提交市人大常委会 会议审议决定。优秀市人大代表的表彰奖励。对评选出的优秀市人大代表，专门 召开表彰大会进行表彰，以市人大常委会的名义颁发证书。在市级新闻单位播发 市人大常委会的表彰决定，公告优秀人大代表名单，通过各种新闻媒体广泛宣传 优秀市人大代表的先进事迹。存在的问题主要是，优秀市人大代表的评选，理应 让社会公众参与，至少应该让全体市人大代表经过民主投票选举确定，但现实是 各个县人大常委会主任会议具有决定权；荣誉称号与人大代表的连任、升任没有 明确而具体的、直接的联系；在当前各种各样的荣誉泛滥的状况下，这一荣誉称 号还有多少含金量，评选活动对人大代表的约束激励作用到底有多大，值得深思。 第2 章当前地方人大代表履行职责存在的问题 第2 章当前地方人大代表履行职责存在的问题及原因分析 研究人大代表履行职责存在问题，找出问题根源，分析其原因，是探究良好的人 大代表履职机制的前提与基础。为了解潍坊市人大代表履职存在的问题，笔者向2 0 0 名潍坊市级人大代表发放了调查问卷，收回1 4 0 份，在对问卷进行详尽统计分析的基 础上，结合潍坊市人大代表履职档案，总结了当前人大代表履行职责存在的五个方面 的主要问题，在此基础上，与3 0 名从事人大工作时间在十年以上的人大工作者进行了 座