（公共管理专业论文）嘉兴市社区服务功能定位与发展策略研究.pdf

摘要 摘要 城市社区服务是城市社区建设的核心内容。自2 0 世纪8 0 年代以来，随着 中国经济体制改革的不断深入，社区服务的重要性和必要性日益突出，经过2 0 年的实践与探索，在实践和理论上都取得了许多成果，尤其是近年来，我国城 市社区服务得到了长足的发展，并且取得了很多成功的经验，但与世界上成熟 的社区服务相比还有很多的不足之处。随着社区服务工作的开展，迫切需要对 社区的服务功能进行正确的定位，理清政府、社区、市场三者的关系，以有效 发挥城市社区在城市现代化进程中的积极作用。本文试图通过分析嘉兴市城市 社区服务功能的现状及存在的问题，借鉴发达国家及地区社区实践的经验，提 出嘉兴市社区服务的功能定位及发展策略，以满足社会变革和居民的需要。 本文共分为五部分。第一部分阐述了选题的依据、课题研究的理论和实践 意义、研究方法，并对社区、社区服务和社区建设等概念进行了探讨。第二部 分对国内外社区理论进行了综述，介绍了我国及发达国家社区服务运作模式， 在此基础上对国外社区服务实践经验进行了总结。第三部分归纳了嘉兴市社区 建设的概况，从居民自治、福利便民、文化教育、卫生等方面分析了社区服务 功能的现状，提出了社区服务存在的问题。第四部分结合嘉兴市社区服务的实 际，提出了社区服务的功能定位及发展对策。第五部分为结论。 关键词：社区服务，功能定位，模式，对策 a b s t r a c t a b s t r a c t c o m m u n i 够s e r v i c e 趣t h ec o 把c o n 钯n t 伽a tt h ec i 锣m m u n 时b u i l d s a s 也ec h i r 讨s e c o n o m i cs y s t e mr e f o mh 嬲b e e nd e 印e n i n gs i n c e1 9 8 0 s ，t l l es i 朗i f i c 鲫c c 孤dm c e s s n yo f c o m m u n i t ys e r v i c eh a v ep r o t l l j d e dg r a d u a j l y a f k rp m c t i c i n g 锄dp r o b i n gf o r2 0y e a 体，w eh a v e 9 0 tal o to fp 阳c t i c a l 锄dt h e o r e t i c a l l ya c h i e v e m e n t e s p e c i a l l y m 心c e n ty e a r s ，c 时c o m m u n 毋 s e r v i c eh 舔9 0 tr a p i dp r o g r e s s 觚dm a n yu s e 伽e x p e r i e n c e s b u ti ts t i l ll e a v e sm u c ht ob ed e s i r e d c o m p a r e dw i t hm a t u r ec o m m u n i t ys e r v i c ei nt h ew o r l d w i t ht h ec o m m 啪i t ) ，s e r v i c ec 甜r y i n go u t i ti n d e e dn e c d sg i v i n gac o r r c c tp o s i t i o nf 0 rt l l ef h n c t i o no fc o m m u n i 锣r v i c em 醐a g e sa n d u n d e r 比m d i n gt h e 仃i p l er e l a t i o n s h i p 锄n gg o v e m m e n t ，c o m m u n i 够锄dm 缸k c ts o 嬲t oh a v ea p o s i t i v ee 艉c to nc i t yc o m m u m t ym o d e m i z i n g t h i s 矾i c l et r i e st 0a l l a l y z et h ee x i s t i n gg 眦e s 锄d t 1 1 ep r o b l e m so fu l ef 岫c t i o no fc o m m u n i t y n ，i c ei nj i a x i n g na i s o p u t sf o r w a r dt 0t l l e f h n c t i o n a lp o s i t i o n 锄dd e v e l o p i n gt a c t i c so fc o m m u n i t ys e i c es o 嬲t os a t i s 锣t h es o c i a lr e f 0 咖s a n dt h er e s i d e n t s n e e d s ， t h ea n i c l eh 弱f i v ep a r t s p a i tii i l t r o d u c e st 1 1 et o p i cb 舔i s ，圮恤o r e t i c a la l l dp r a c t i c a l s i g n i f i c a n o ft o p i cs t i j d y 锄do l e rr e s e a r c h i n gm e m o d s np r o b e si n t ot t l ec o n c e p t so f c o m m u n 咄c o m m u n n ys e r v i c ea i l dc o m m u n 时b u i l d p a ni is u m su pt h ef o r e i 鲫勰dd o m e s t i c t h e o r i e s o nt h eb a s i so fi n 仃0 d u c i n gm cc o m m u n 时湖、r i c e0 p e r a l i n gp a l t e mo fo u rc o u n 时豁 w e l l 弱t 1 1 ed e v e l o p e dc o u m i ts u m m a r i z e sp r a t i c a le x p e r i c e so ft l ef o r e i g nc o m m u n j t y s e i c e p a ni i is u m m 撕z e st l ep r o f i l e0 nt l l ec o 舢l 吼i 够b u i l d i n gi n c l u d i n gt i 硷r e s i d e n t s 锄t o n o m o u s ，、e l f a r e ，c u l t u 他，e d u c a t i o n 觚dc o m m u n i 哆h e a l t ht o 觚a l y 聆廿l ef u n c i t o n o f c o m m u n i t ys e r v i c ei nj i a x i n g t h e i l ，i ts u b m i t st h ep r o b l e m si nt h ec o m m u n i t ) r r v i e c e p a r ti v s u b m i t st h e 亿n c t i o n a 】p o s i t i o n 觚dd e v e l o p i n gc o u t e m 吉笛u r eo ft h ec o m m u n i t y辩n ，i c e a c c o r d i n gt ot h ea c t 删s i t u a t i o no fc o m m u n i t ) ，s e r 、，i c ei i lj i a x i n g p a r tv i st h ec o n c l u s i o n k e yw o r d s ：c o m m u l l n ys e r v i c e ，缸n c t i o n a lp o s i t i o i l ，p a t t e n l c o 咖e 弱u 他 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名： 矽辟么月绣日 - 二- - - - - - 一- - - - - 一- - - 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 饬 年 月 日年月日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、己公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 签名：铹 缈艿年6 月 第1 章引言 1 1问题的提出 第1 章引言 社区在再分配经济时代处于单位制的阴影下，起着“拾单位之遗，补单位 之缺的作用。但改革开放以来，随着我国市场经济的发展，使原来的“单位 人 变为“社会人 ：嘉兴工业化和城市化进程使大量的外地人口和农村人口进 入城市社区；嘉兴进入老龄化和家庭结构变小以及人民生活水平提高等对社区 服务的功能提出了新要求，社区服务已成为维持社会稳定、构建和谐社会、提 高市民生活质量的重要因素，所以嘉兴在2 0 世纪9 0 年代初开始社区建设，并 在实践中创造出了不少有益的经验，但还存在着不少尚需进一步探讨的问题。 其中一个较为普遍的问题就是社区的功能究竟应如何正确定位? 从理论上讲， 社区是基层群众性自治组织，理应把它的自治功能建设放在第一位，但现在许 多社区承担了大量政府管理的职能，社区实际上成了城市街道的派出机构，社 区居委会的主要精力大多集中在协助政府行政，甚至直接行使政府行政功能， 而疏于社区公共事务和公益事业的开展；社区作为群众自治组织的特性不明显， 居民对社区的认同度不高，参与意识不强，社区居委会仍然遵循着政府行政管 理的运行机制，社区依法自治的运行机制还没有真正建立起来。这主要是因为 目前城市社区功能边界在理论上过于模糊，这种对社区的功能定位上存在的理 论缺陷，必然带来社区建设实践上的混沌与无序。因此，通过对本课题进行研 究，理清政府、社区、市场三者的关系，把握嘉兴经济发展和社会转型对社区 服务功能的要求，揭示社区服务功能的变迁方向，为政府制定社区服务及社区 管理政策提出建议；对于有效发挥城市社区在城市现代化进程中的作用具有较 大的现实意义和一定的理论意义。 1 2 研究方法和研究过程 本课题研究主要采用文献法、问卷调查法、案例分析法、比较研究法，定性 一分析和定量分析相结合。 第1 章引言 研究过程分为三个阶段。第一阶段，文献检索。阅读了中外较有权威的社区 管理著作，并查阅中国学术期刊全文数据库和外文数据库，了解国内外社区管 理特别是社区服务的理论和实践研究成果和主要观点，为本课题的研究提供参 考和借鉴。第二阶段，问卷调查收集资料。本人作为课题负责人，组织成立了 嘉兴学院管理学院社区服务调查小组，小组成员主要是由公共事业管理专业、 市场营销专业和人力资源管理专业的学生组成。首先，我负责设计调查方案和 调查问卷，对学生进行了培训，明确了调查目的和调查要求。按照类型抽样方 法，把学生分成十个小组，共发放问卷8 3 0 份，先后两次对嘉兴市南湖区的西 丽、城南、月河等十个社区进行了问卷调查。回收问卷7 6 7 份，回收率达9 2 4 。 接着对问卷资料进行统计分析，得到嘉兴市社区服务现状的第一手资料和数据。 第三阶段，撰写论文。运用社区管理相关理论，结合问卷调查情况，以调查资 料、典型案例为基础，分析当前嘉兴市社区服务的现状和社区服务功能定位存 在的问题，借鉴国内外社区管理的经验，提出嘉兴市社区服务发展策略。 1 3 基本概念的界定 1 3 1 社区的概念及发展 “社区是社会学的一个基本概念。一般认为，“社区”这个概念是由德国 社会学家滕尼斯( f e r d i n a n d1 研i i l i e s ，1 8 5 5 一1 9 3 6 ) 最早提出来的。他在1 8 8 7 年 出版了一本著作社区与社会( 德文书名为g e m e i n s c h 雄l l l l dg e s e l l s c l 曲， 英译本的书名为c o m m u n j 够a 1 1 ds 0 c i e 够) ，用“社区 和“社会”这两个概念来 说明社会变迁的趋势。滕尼斯认为社区是由同质人口组成的关系亲密、守望相 助、富有人情味的社会团体，而社会则是由具有不同价值观念的异质人口所组 成，人们之间的关系是靠分工和契约连接的，重理性而不讲人情，社会的发展 趋势就是逐步从社区向社会过渡。他是从社会关系的层面上来理解和使用社区 这一概念，专指具有共同性或认同感的社会关系。 我国关于“社区 的概念，最早是由费孝通先生在1 9 3 3 年介绍美国芝加哥 学派创始人帕克的社会学时，用来翻译英文c o m m u n i t ) r 一词的，当时的定义为 “社区是具体的，是一个地区上形成的群体 。从此，这个概念被一直沿用，逐 步成为社会学的一个专门概念。 2 第1 章引言” 随着社会学的发展，社区所指的范围在不断延伸，赋予了新的时代内涵。 长期以来，各国的社会学家由于研究角度、所要解决的问题和理论背景的不同， 对社区下过1 4 0 多种不同的定义。我国民政部在民政部关于在全国推进城市 社区建设的意见中指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社 会生活共同体 。作为一个社会实体的社区，通常包括以下五个基本构成要素： 第一，人群赖以从事社会活动的，有一定界限的地域；第二，以一定的生产关 系与其他社会关系为纽带组织起来的，并达到一定数量规模的、参与共同社会 生活的人群；第三，一整套相对完备的、可以满足社区成员基本物质需要和精 神需要的社会生活服务设施；第四，一套相互配合的、适合社区生活的制度与 相应的管理机构；第五，基于社区经济、社会发展水平和历史传统、文化、生 活方式，以及与之相连的社区成员所属社区在情感上和心理上的认同感和归属 感。 本文所讲的社区概念特指我国城市中以街道为依托的地域性社会生活共同 体。在城市这样一个大的宏观社会系统中，社区作为一个小型的、地域性的社 会生活共同体，是人们的社会活动空间和社会关系在家庭、组织基础上的自然 延伸。一般地说，社区的功能就是满足家庭、社会组织自身所不能满足的人们 日常生活的多种需要，并为社区内家庭、组织功能的发挥提供所必需的社区环 境和条件。社区功能是通过社区服务来实现的，社区服务是社区建设的基础。 1 3 2 社区服务 社区服务是工业化和现代化的产物，源于西方工业化国家。早在1 9 世纪， 资本主义国家工业革命促进了城市的发展，同时也导致失业人口急剧上升，贫 困问题日益严重。在这种情况下，社区服务作为资本主义早期社会福利的一种 形式，作为解决社会问题的一种方式，首先在英国诞生。尽管社区服务实践最 早兴起于西方国家，但他们却很少直接使用“社区服务 这个词，一般使用诸 如“社会服务”( s o c i a ls e i c e ) 、“社会福利服务 ( s o c i a l 、他l f a r es e r v i c e ) 、“社 区照顾”( c o m m l l l l i 哆c a r e ) 或“社区照顾服务”( c o m 拙】n i t yc a r es e i c e ) 等。 在我国，一般直接称“社区服务 。提法不同，反映出概念间的一定差异。 关于我国社区服务的内涵，1 9 8 7 年，时任民政部部长的崔乃夫同志在大连 社区服务工作座谈会上指出：社区服务是“在政府的倡导下，发动社区成员开 3 第l 章引言 展互助性的社会服务活动，就地解决本社区的社会问题。翌年，时任民政部副 部长的张德江同志也提出了一个界定：“社区服务是指在社区内为人们的物质生 活和精神生活所提供的各种社会福利与社会服务。”这两个定义代表了社区服务 开展初期实际工作者对范畴的理解，对民政部门和城市社区工作者影响颇深。 陈良瑾主编的社会保障教程一书对社区服务所下的定义是：“社区服务 是指在一定层次的城市社区内，建立在自愿、自治和自助、互助基础上的，既 面向全体社区成员，又突出重点对象和特殊需求的福利性服务。 徐永祥在社区发展论一书中认为：“社区服务是社区社会服务的简称， 是指在政府的资助和扶持下，根据居民的不同需求，由政府、社区内的各种法 人社团、机构、志愿者所提供的具有社会福利性和公益性的社会服务以及居民 之间的互助性服务；这种福利性、公益性的社会服务的本质特征是无偿性的服 务，并辅以不以营利为目的的微利、低偿性服务；这种社会服务的对象主要是 社区中的弱势群体和优抚对象，也包括社区中的边缘群体和全体居民；这种社 会服务的形式和层次，具有专业人士、专业机构提供的专业化服务和非专业化 服务之分别。 唐钧在关于城市社区服务的理论思考一文中指出：“社区服务是指在政 府的统一规划和指导下，以一定层次的社区组织为主体或依托，以自助互 助的广泛的群众参与为基础，既突出重点对象，又面向全体社区成员的，用服 务设施和服务项目来增进公共福利、提高生活质量的区域社会性服务。唐钧认 为，社区服务从里到外可以分成三个部分：( 1 ) 核心部分( 或重点内容) 福利性服务，这是社区服务的出发点和归宿，它的对象是社区中有困难的人和 有特殊贡献的人，它的目的是满足这一部分人的基本生活需要，它主要是提供 无偿服务。( 2 ) 中间部分( 或一般内容) 行政事业性服务，这也是社区服 务的主要内容，它的对象是全体社区成员，它的目的是帮助本社区的居民解决 生活中碰到的难题，它主要提供非营利性的低偿服务。( 3 ) 边缘部分( 或辅助 内容) 商业性服务，这是社区服务的扩展和辐射，它的对象不限，它的目 的是拾遗补缺、方便居民i 它主要提供商业性的有偿服务。 张乐天等人在社会工作概论一书中认为，社区服务包括城市社区服务 和农村社区服务。城市社区服务是指在政府的倡导和支持下，为满足社区成员 的多种需要，依托街道和居委会，发动社区各方面力量开展的具有社会公益性 质的居民生活服务活动，是广义的社会保障体系的重要组成部分。 4 第l 章引言 上述几种定义从不同角度为我们界定社区服务提供了框架基础。据此我们 可以认为，所谓社区服务是在政府的指导和扶植下，发动和组织社区成员，利 用和开发社区资源，开展福利服务和便民生活服务，以不断满足社区成员生活 需要的过程。现在，普遍认同应该包含三个层次：一、是对孤寡、残疾入、特 困家庭和荣誉军人及军烈属等民政对象和对弱势群体的援助；二、满足各类居 民不同层次生活需求的各种服务；三、是全体社区居民的公共福利服务。 1 3 3 社区建设 我国早期的社区建设，可以追溯到2 0 世纪2 0 年代末和3 0 年代初出现的乡 村社区建设运动，其中影响较大、持续时间较长的是以梁漱溟为首的山东邹平 乡村建设运动和以晏阳初为首的河北定县平民教育实验区运动。2 0 世纪8 0 年代 末，中国社会学者明确提出了社区建设这个概念。1 9 9 1 年5 月3 1 日，原民政部 部长崔乃夫在听取民政部基层政权建设司关于城市基层组织建设工作情况的汇 报后，提出了要在城市开展社区建设工作。按照当时对社区建设的理解，“社区 建设这个概念大于社区服务，涵盖社区服务。提出这个概念的目的，旨在以社 区建设为切入点，全面强化城市基层社会管理，加强城市基层政权和群众自治 组织建设。 社区建设概念一经提出，立即引起理论工作者和实际工作者的兴趣。 关于社区建设的含义，主要有以下几种：一是配套说，认为社区建设就是 在一个社区内搞好各项工作的配套建设。二是功能说，认为社区建设就是依靠 社区力量，发展社区经济，强化社区功能，解决社区问题。三是同步说，认为 社区建设就是把城市基层社区的经济与社会发展放到大社会中去，并把大社会 的指标体系引进社区，使小社区的工作与大社会同步。四是服务说，认为社区 建设就是依靠和调动各方面的力量，充分利用社区的场所和资源，发展社区的 各项事业，搞好社区的系列化服务。 。 关于城市社区建设的界定，根据民政部关于在全国推进城市社区建设的意 见，社区建设是在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，。强化社 区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展， 不断提高社区成员的生活水平和生活质量的过程。2 综上所说，社区建设的基本内涵包括：一是处理好政府指导与居民的民主 周文建，宁丰城市社区建设概论北京：中国社会出版社，2 0 0 1 2 民政部，民政部关于在全国推进城市社区建设的意见，光明日报，2 0 0 0 年1 2 月1 3 日 5 第1 章引言 参与；二是解决居民所共同关心的社区建设的问题，创造更和谐更有利的人居 环境；三是通过社区建设和发展进一步促进社会发展。 1 3 4 社区建设和社区服务的关系 从形成过程来看，社区服务是社区建设的基础，社区建设是社区服务的延 伸。当8 0 年代中期我国城市系统地开展社区服务时，尚未出现社区建设这个概 念。后来，随着社区服务的普及和深入，一方面带动了其他社区工作，呈现了 社区全方位发展的势头，另一方面，社会转型对基层社区的多种要求以及社区 服务的局限性，又促进理论工作者和有关部门试图用一个更宽泛的概念来推动 和概括社区工作，于是才在9 0 年代初期明确提出了社区建设的要求，并开始系 统开启这项工程。正是从这个意义上说，社区服务是社区建设的基础，社区建 设是社区服务的延伸。 从运作方式和主要特点来看，社区建设和社区服务具有较强的一致性。二 者都是各类社区主体、各种社区力量共同参与的过程，都具有社会性的显著特 征。因此，不管是社区建设还是社区服务，都需要政府发挥指导作用，都需要 居民委员会和社会团体发挥骨干作用，都需要广大居民群众和辖区企事业单位 的广泛参与。这就决定了不管是开展社区服务，还是开展社区建设，都必须从 本社区的实际需要出发，以解决本社区的实际问题为目的，制定科学的发展规 划和工作计划，并付诸实施。 从内容上看，社区服务是社区建设的重要方面，但并不等于整个社区建设。 严格意义上的社区服务属于社会福利事业，其主要内容是为弱势群体提供社会 福利服务，为社区居民提供便民利民服务，为社区单位提供社会化服务，等等。 而社区建设作为整个社区的全方位建设，除了发展社区福利事业或社区服务以 外，还包括健全社区组织机构，社区医疗卫生、社区治安等方面的建设。由此 可见，从内容上看，社区服务和社区建设的关系是部分与整体的关系。不过， 由于社区建设是在社区服务的基础上发展起来的，是社区服务的延伸，所以在 全面开展社区建设的过程中，要迸一步发挥社区服务的“龙头作用。 1 唐忠新。中国城市社区的服务的涵义和主要特征理论与现代化，2 0 0 4 ( 2 ) ：2 9 3 2 6 第2 章文献综述 第2 章文献综述 2 1国内外文献综述 2 1 1国外社区理论 社区理论是社会科学理论体系的重要组成部分，具有举足轻重的理论意义、 政策意义和社会意义。美国著名社会学家尼斯比特认为，社区研究是社会科学 的重要组成部分，深化了世人对社会现实世界的认识，开辟了观察、描述、分 析社会现实世界的崭新的理论性视野。社区理论在社会科学理论体系中属于“中 观理论”的层次，是介于宏观理论与微观理论之间的理论体系。 关于社区的研究起源于欧洲，在美国得到了充分的发展，并进入了它的兴 盛时期( 大约是2 0 世纪2 0 年代一5 0 年代) ，后来，又经历了一个衰落与复兴的 过程。在整个研究过程中，有关城市社区研究的主要理论有： ( 1 ) “社区失落 论。这种理论的代表人物是齐美尔和沃思。这种理论认 为农村与城市给予人的影响是不同的。传统社区的典型代表是农村社区，城市 社区因其现代性的特点往往作为现代社会的典范。齐美尔在大都会与精神生 活中，阐述了现代社会与传统社区之间存在差别的原因。沃思在作为生活 方式的城市化中，用人口的数量、居住密度和异质性这三个变量解释现代社 会与传统社区之间的差别。在齐美尔特别是沃思看来，滕尼斯所讲的社区在城 市中已不复存在，称之为“社区失落 。 ( 2 ) 社区继存论。该理论的代表人物是刘易斯和甘斯。刘易斯在未崩溃 的城市化中指出：墨西哥村民移居到墨西哥市后，生活方式并无显著变化， 人际关系也无解体的情况，社会合作与人情味仍然相当强。十年后，甘斯进一 步分析了居住于城市中不同人口的特质，发现在美国大城市中主要有五种不同 的居民：四海为家者、单身者或无子女家庭、少数民族村民、受剥夺者、堕落 陷肼者或社会地位下降者，由于人际关系的不稳定性，在某一群体中角色的短 暂性、无常性，从而具有沃思描述的孤独失望、冷漠自私、疏离感严重，常有 反社会或反规范行为。但是，甘斯认为这种现象并不是城市中的众多人口、高 密度和异质性造成的，而是贫困和受歧视的结果。 ( 3 ) 社区解放论。该理论的代表人物是费舍尔、韦尔曼和雷顿。费舍尔在 第2 章文献综述 社会网络与场所：城市环境中的社会关系一书中，阐述了社会网络在城市 居民生活中的作用，指出居民和非邻近地域的居民通过特定的关系组成一群体， 从而形成自己的社会网络。在其影响下，韦尔曼和雷顿发表社会网络、邻里 关系和社区一文，指出社区生活和人际关系的研究一直局限在同一地域的邻 里关系之间，邻里之间因物理或空间上的接近而形成的群体关系纽带成为社区 讨论的唯一基础，这种研究视角将会导致社会学忽略人们其它重要的日常活动 和社交领域，而社区的概念也会缠绕在对场所和居住的强调之中。他们强调打 破邻里关系，重新思考社区的概念，他们主张社区居民应从地域和场所的局限 中解放出来，接触和结交更广泛范围的朋友，建立超出邻里关系甚或根本与邻 里关系无关的初级群体关系。这就是“社区解放 ，即从社区地域中解放出来。 2 1 2 国外社区服务运作模式 西方国家具有悠久的自治传统，其社区治理崇尚自治、奉行民主的原则。 政府在社区建设中的角色被定位为以法律、经济等简洁的方式间接干预社区活 动，社区的事务主要靠社区居民进行自我管理。西方的社区大多数是按照自然 环境和人文习惯形成的，缺少行政管辖范围的限定，所以在西方社区中，居民 对于社区的归属感较强，参与的积极性很高。因此，西方社区的管理主要来自 于居民的自我管理。当然，由于政治、经济、文化等因素的影响，西方各国在 社区发展中亦呈现出多样化的特点。 有学者将西方社区发展模式分为三种，即：1 、自治型治理模式，主要代表 国家为欧美、日本等发达工业化国家，“这些国家的城市社区自治组织机构健全， 权限职责清晰。社区一般都具有明确的地理界限，社区就是基层社会管理单位， 社区内建有自治性的社区委员会、社区董事局、社区服务顾问等组织机构。 2 、 行政主导型治理模式，以新加坡为代表，“一些发展中新型工业化国家和地区属 这种模式，其特点是政府部门中设立专门的社区治理管理部门，政府行政力量 对社区治理有比较强的影响和控制力。 3 、混合治理模式，以色列和日本等国 采用这种模式。“其特点或由政府部门人员与地方及其它社团代表共同组成社区 治理机构，或是由政府有关部门对社区工作和社区治理加以规划、指导，并拨 给相当经费，但政府对社区的干预相对比较宽松和间接，社区组织和治理以自 治为主。， 1 刘娴静城市社区治理模式的比较及中国的实践云南行政学院学报，2 0 0 4 ( 6 ) ：1 0 6 1 吣 8 第2 章文献综述 由这三种模式我们可以看出，西方国家社区发展模式具有其鲜明的特征， 如自治性、参与性等特征，这些特征与西方国家的社会背景是分不开的。“西方 国家社会发展的社会背景一方面是管理职能消解了的政府，另一方面是自治能 力很强的公民社会，这就决定了西方国家的社区治理模式必然选择以松散型为 主，主要发挥社区主体的自我管理的作用，体现了很强的自治性。川西方国家具 有成熟的市民社会，众多的社会中介组织、非政府组织、非营利性组织等分担 了社区治理的职能，政府只充当监督者、协助者的角色。西方国家社区发展以 社区居民自治为主、以政府间接管理为辅，社会各方面力量共同参与，形成了 以社区为中心的治理网络，有效的促进了社区的发展。 2 1 3 国内社区理论 ( 1 ) 关于社区服务内容 关于社区服务的基本内容，学者们做出了自己的概括，其中比较有代表性 的概括按出现的时间顺序有以下几种。 夏学銮在1 9 9 8 年发表的中国社区服务的内容体系、运行机制和其他一 文中，将中国城市的社区服务划分为6 个方面的内容：1 ) 个人为社区服务，含 社区居民不定期的参与保护社区环境的清洁卫生工作和其他社区公益活动、社 区志愿者的定期社区服务；2 ) 人际相互服务：每个社区居民既是服务的主体， 又是服务的对象；3 ) 社区和企业相互服务，如“街企共建 和街企之间的双向 服务等；4 ) 社区为居民服务；5 ) 政府为民政对象服务，这是社区服务与民政 工作相结合的结果，包括“三无”对象和优抚对象等的服务；6 ) 政府为社区服 务，政府作为福利发送体系最重要的主体向社区提供物质、资金、人员等各方 面的支持。 张峻屹等在1 9 9 0 年出版的城市街道管理一书中将社区服务的主要内容 概括为1 1 个方面：1 ) 为老年人服务，含养老服务、健康服务、再就业服务、 老年婚姻服务等；2 ) 为残疾人服务，含残疾人安置、康复、生活服务等；3 ) 为优抚对象服务；4 ) 托幼服务，含兴办托儿所、幼儿园、少儿辅导站、儿童文 娱场所等；5 ) 青少年教育服务：6 ) 便民利民、邻里互助服务；7 ) 家庭劳动服 务，指社区组织为居民家庭提供日常生活服务；8 ) 民俗改革服务，如婚丧习俗 改革等；9 ) 社区文化生活服务；1 0 ) 社区卫生服务，包含医疗康复和环境卫生 刘娴静城市社区治理模式的比较及中国的实践云南行政学院学报。2 0 0 4 ( 6 ) ：1 0 6 1 0 8 9 第2 章文献综述 等；1 1 ) 治安调解服务。 1 9 9 5 年出版的当代中国基层政权建设一书中李秀琴等认为，社区服务 内容包括以下方面：1 ) 老年人服务。2 ) 残疾人服务。3 ) 优抚对象服务。4 ) 少年儿童服务。5 ) 特殊困难者服务( 主要指对各类贫困家庭的救济服务) 。6 ) 便民利民服务。这6 个方面的服务大致可划分为特殊服务和一般服务，即为特 殊对象的服务和为一般居民的服务两大类。 唐忠新在1 9 9 6 年出版的城市社会整合和社区建设一书中认为，社区服 务的主要内容大致可概括为以下几个方面：1 ) 面向各类弱势人群和优抚对象的 福利服务。其中又可细分为为老年人提供福利服务、为残疾人提供福利服务、 为优抚对象提供福利服务、为少年儿童提供社区服务、为贫困者提供福利服务 等方面。2 ) 面向普通居民群众的便民利民的日常生活服务。3 ) 面向辖区企事 业单位和机关团体的“后勤服务”。这方面的社区服务是适应企事业单位剥离在 计划经济体制下所承担的社会职能后而出现的，一般为有偿服务或商业性服务。 在2 0 0 0 年出版的张乐天所作的社会工作概论一书中，将社区服务内容 划分为几个大的系列：1 ) 老年人服务系列。含养老服务、健康服务、生活服务、 文教方面的服务及再就业服务等内容。2 ) 少年儿童服务系列。含少儿生活服务、 社区教育服务、对特殊青少年的教育服务等内容。3 ) 残疾人服务系列。含教育 服务、劳动就业服务、康复服务等内容。4 ) 便民利民服务系列。以及优抚对象 服务系列、文化与教育服务系列、公共卫生与保健服务系列、社会治安与调解 服务系列、劳动就业服务系列等。 ( 2 ) 关于社区服务性质 国内学者对社区服务性质的认识可分为二种观点：一种观点认为社区服务 的内核是福利性、公益性和非营利性的社会服务，在于提供市场和商业性服务 所不能提供或不愿提供的服务，体现的是国家与社会对居民的福利性、公益性 服务以及居民之间的互助性服务，对象主要是居民，外延或适应范围是社区。 市场服务的本质在于其逐利性，尽可能地追逐高额和超高额利润是所有产业组 织或企业的共有行为特征。社会服务和市场服务在本质上的差别，决定了其各 类组织目标与功能的不同，没有这种功能分化，经济发展和社会发育都是难以 为继的。社区服务属性的双重化理解，在实践过程中必然导致价值判断与价值 引导上的双重化，造成一些基层社区的管理部门和服务中心因追逐经济利益而 牺牲公共利益。将社区中的社会服务事业与第三产业混淆，客观上会给社区服 l o 第2 章文献综述 务规定两种不同的价值标准。或以福利性、公益性服务满足社区居民公共服务 的水平状况为标准，或以市场服务所获得的利润高低为标准。同时，这种混淆 实际上也给社区服务提出了两种不同的发展目标，一是社会福利目标，二是经 济发展目标，这两个目标在实际操作过程中会诱导基层社区组织片面追求经济 利益及营利性服务，并可能这样或那样地牺牲公共利益和公益性、福利性的社 会服务。 另一种观点支持社区服务应走产业化道路。该观点强调社区服务的经济效 益，认为在市场经济的大环境下，必须将社区服务推向市场，“以服务养服务， 以经营养福利 ，最后摆脱社区服务的依赖性，具有自我生存和自我发展的能力， 与此相适应，社区服务要经过三个阶段：福利服务阶段，半社会化有偿服务阶 段，社会化服务经营阶段。他们认为，所谓产业化、社会化，就是要按照产业 化要求而不是行政手段兴办社区服务。社区服务要适应市场经济体制需要，面 向社会，面向市场，有偿服务与无偿服务相结合，在注重经济效益的同时，发 挥最大的社会效益，逐步形成自我积累，自我发展的动力机制。具体来说，就 是要大力兴建一些服务实体，并尽可能地把这些服务实体推向市场，推向社会， 对现有社区服务机构进行分类改造，凡能转成企业的都应该实行企业化管理， 逐步形成自主经营的服务实体，在服务大市场中竞争生存和发展；凡不能完全 转企业的，也不能完全实行企业化管理的，如某些担负着特殊对象服务任务的 项目，则应该实行经营型、半经营型管理，对不同类的服务对象进行分类管理， 分别核算。2 2 1 4 国内社区服务运作模式 我国的社区服务经历了从无到有的过程。建国初期，党和政府打碎了旧有 的基层社会组织，废除了保甲制度，在城市建立了社区组织。1 9 5 4 年，城市居 委会组织条例以法律的形式规定了居委会的性质、任务、组织结构等。至1 9 5 6 年，居委会得以普遍建立，“从此具有普遍制度意义的城市居民委员会这一城市 社会基层组织形式正式而全面的形成 。1 9 8 9 年，社区服务第一次被引入法律 条文，民政部门开始倡导社区建设。1 9 9 1 年，国家提出“社区建设 的思路， 强调社区自治性。2 0 0 0 年1 2 月民政部关于在全国推进城市社区建设的意见 1 徐永祥社区发展论上海：华东理工大学出版社，2 l 2 雷洁琼转型中的城市基层社区组织北京：北京大学出版社，2 0 0 5 l l 第2 章文献综述 的实施将我国的社区建设推上了一个新的台阶。 从我国社区服务发展的历程来看，我国的社区发展具有鲜明的政府干预色 彩，政府利用其所掌握的行政资源和社会资源，通过行政手段渗入社区，使得 居委会过多的承担了行政职能，丧失了其自治性。近年来，随着行政体制改革 的推进，社区发展取得一定成效，其中出现了几种具有代表性的社区服务模式， 主要是：“沈阳模式”、“江汉模式”、“上海模式”、“盐田模式”等。这些模式对 于我国社区服务发展具有重要作用。 ( 1 ) 沈阳模式 沈阳市在社区建设过程中形成了独具特色的“沈阳社区自治模式。主要表 现为按照“社区自治，议行分设 的原则，在各居委会辖区共同体组建“一个 大会，两个机构 行使社区民主议事、民主监督的职能。居委会行使社区管理、 服务、教育和约束的四项职能。在此基础上，还建立以社区议事会、社区管委 会为主导，以居民组长和社区成员代表大会代表为骨干的社区自治工作网，形 成了全区自上而下各司其职、各负其责的管理体系。 沈阳社区自治模式的做法是：l 、明确社区定位；2 、合理划分社区；3 、建 立新型社区组织体系，包括社区成员代表大会、社区管理委员会和社区协商议 事委员会；4 、公开招选社区干部。1 沈阳模式”的突出特征是政府主动下放权 力，将部分权力下放给社区居民，充分体现社区的自治性。 ( 2 ) 江汉模式 “江汉模式 是在借鉴“沈阳模式 的基础上发展起来的，它进一步强调 将权力下放给社区，强化基层社区的功能，建立社区自治组织，促进政府转变 职能。江汉区委、区政府利用国家民政部社区建设实验区的机遇，选择了一种 适合武汉社区发展的社区建设目标模式，以替代失效的单位管理模式。2 “江汉 模式与西方国家的社区自治模式不同，譬如英国，在英国“社区发展被布莱 尔政府视为社会动员的方式，并通过动员社区组织和成员的力量来有效实施它 的社会政策。在总体战略上，侧重于通过第三部门的发展来解决经济社会问题， 强调通过自下而上的、去中心化的社会参与建立可持续性发展战略。 3 ( 3 ) 上海模式 刘小康政府与社会互动；沈阳社区自治模式探微国家行政学院学报，2 0 0 0 ( 5 ) ：4 i 4 3 2 徐勇论城市社区建设中的社区居民自治华中师范大学学报( 人文社会科学版) 2 0 0 l ( 5 ) ：5 1 3 3 张宝锋布莱尔政府之社区发展及对我国社区建设的启示学术论坛，2 0 0 5 ( 1 2 ) ：4 8 5 l 1 2 第2 章文献综述 上海模式的主要特征是“两级政府、三级管理、四级落实 ，这种模式是2 0 世纪9 0 年代提出的，注重行政导向，即强化基层政府的功能，主要运用政府及 其所控制的资源进行自上而下的社会整合，并形成“新政府社会。这种社区管 理体制本身就要求将社区定位于街道，并以此为平台，构建一种社区行政管理 系统。一是社区公共服务转给中介机构，从而让服务更加专业化；二是由专业 的社会工作机构提供社会服务，从而降低了管理成本，提升了服务效果；三是 “社区行政事务工作站”搭建起新型政务网络，优化了政府行政。“上海模式 的成功与其强大的经济基础是分不开的，上海市是中国经济功能最强的城市。 正因为行政导向的社区建设需要充足的财力支撑，所以其他仿照“上海模式 的城市也十分注重基层政府和社区发展经济的功能。 ( 4 ) 盐田模式 深圳市盐田区社区管理体制改革始于2 0 0 2 年。“盐田模式的特征在于其 在体制方面的改革，主要是“一会二站 。所谓“一会二站 ，即社区工作站和 社区服务站。按照盐田区政府及有关部门的制度设计，社区工作站隶属于街道， 其属性是政府的工作机构，工作人员实行雇员制，享有编制和财政工资，承担 原来由居委会承担的政府职能。社区服务站隶属于社区居民委员会，是为社区 居民提供各种服务的功能性组织。盐田的改革由此被称为“盐田模式”。 2 2 国外社区服务实践经验总结 发达国家和地区的社区建设经历了一个较长的历史过程，他们大都经过了 数十年的努力取得了不少的成绩，积累了许多经验，形成了各自特色，在社区 保障和服务工作方面也有许多经验值得我们学习。 2 2 i1 基础设施一应俱全 西方发达国家在社区建设中，十分重视基础设施建设，为社区服务提供了 较全面的设施条件。以美国芝加哥市的维尔密特镇为例，该镇大约有4 万人， 占地面积颇大，它有一条中心街、镇政府、电影院和少量的商店，还有一所不 小的图书馆，一所医院，一所博物馆，几个公园和运动场，若干所小学、中学、 教堂以及集中了多座大型超市的商业区等。可以说社区里的有关设施能够满足 居民的一般需求。 再如澳大利亚，众所周知，澳大利亚的高福利政策在世界上享有盛誉，这 第2 章文献综述 种政策带动了社区基础设施的建设与发展。尽管很多的城市都有所谓的富人区 和穷人区，但无论在哪个社区，两样东西必不可少，一是图书馆免费向公众开 放，再一个是可以锻炼和打球的运动场。在悉尼北部的威洛比区，面积不大， 公共图书馆就有5 个，免费为大家提供查阅图书、杂志和音像制品等服务，这 里的社区保证了“老人有地方去，小孩有地方玩，闲人有书看 。 在日本，无论哪个社区，对教育、卫生、体育、福利、绿化、环保、公共 安全、交通等等，都有发展规划，实施计划，有经费预算，保障渠道等等。如 冈山县川上町，总面积8 6 9 平方公里( 其中山林占7 1 1 7 平方公里) ，人口4 万 6 千余人，从耕地面积看相当于我国的一个乡，从人口上看，只相当于社区街道 的一两个居委会，但这个町的社区硬件设施非常完善，档次也很高。这个町有 一所幼儿园、两所小学、一所中学、一个体育馆、一所少年宫、一所漫画馆， 为方便老人、残疾病人以及全体居民的日常生活、文化休闲及少数人的特殊需 求，还建有一个较大的市民会馆，在会馆内市民可以开展各种棋类活动，唱卡 拉o k ，进行健身健美活动，老人、残疾人还可以进行寻找自我的各种工艺品制 作活动，医疗、法律和心理生活等方面有什么困难，都可以到“相谈室找专 家咨询。在一个不大的社区内建设有如此齐全的公益配套设施，并不是有人想 象的日本人有钱，因为这里的大多数设施都是二十世纪5 0 年代末、6 0 年代初即 在日本经济刚起步的年代建造的，尽管几十年过去了，这些设施无论从规模、 功能以及造型装潢等各方面，仍不失有品位、上等级。 2 。2 。2 社区组织管理有序 在社区组织与管理方面，新加坡和日本最为典型。新加坡的社区组织与管 理以选区为基础，活动范围以选区为基本单位。全国社区组织总机构是人民协 会，在选区层次上的社区组织是公民咨询委员会与居民联络管理委员会，最基