（公共管理专业论文）地方政府行政效能监察机制的问题及对策.pdf

山东大学硕士学位论文 中文摘要 我国目前已进入全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化发展的新阶 段，经济全球化、管理信息化和社会多元化等都要求地方政府进行改革。提高行 政效能是现代政府管理的核心问题，也是当前行政改革所追求的重要目标和原 则。地方政府机关开展行政效能监察可以促进政府机关工作人员依法行使行政权 力，廉洁、高效、秉公、公正地执行公务，提高行政效能，改进机关作风，保证 依法行政和政令畅通，建立公正透明和廉洁高效的行政管理体制，实现有限政府 和有效政府双重目标。尽管各地在开展行政效能监察工作中取得了一定的成效， 积累了一些经验。但从总体上看，地方政府在开展行政效能监察工作中由于机制 不完善，尚存在着许多问题，影响了效能监察工作的深入发展和职能作用的发挥， 联系我国国情，结合地方实际，进一步加强和改进效能监察机制，可选择以下六 条途径。一是加强组织建设；二是健全完善程序规范机制；三是创新行政效能监 察方式方法；四是强化行政效能监察的监督机制；五是推进行政效能绩效评估机 制建设；六是完善行政效能责任追究制度。 关键词：效能监察；机制；对策 山东火学硕士学位论文 a b s t r a c tf o r e i g nl a n g u a g e a tp r e s e n t ，c h i n ah a se n t e r e dt h eb u i l d i n gaw e l l - o f fs o c i e t ya n dt h en e ws t a g eo f a c c e l e r a t i n gs o c i a l i s tm o d e r n i z a t i o n 。e c o n o m i cg l o b a l i z a t i o n , t h em a n a g e m e n to n i n f o r m a t i o na n dt h ed i v e r s i f i e ds o c i e t yr e q u i r et h er e f o r mo ft h el o c a lg o v e r n m e n t t h ec o r ei s s u eo ft h em o d e mg o v e r n m e n tm a n a g e m e n ti st h ei m p r o v e m e n to ft h e a d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c yw h i c hi sa l s ot h ep u r s u i n gi m p o r t a n to b j e c t i v ea n dp r i n c i p l e o ft h ec u r r e n ta d m i n i s t r a t i v er e f o r m t h r o u g ht h ea d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y s u p e r v i s i o n ，t h el o c a la u t h o r i t i e sc a nm o n i t o rt h eg o v e r n m e n ts t a f ft op r o m o t et h e e x e r c i s eo fa d m i n i s t r a t i v ep o w e ri na c c o r d a n c ew i t ht h el a w , a n di nac l e a n ，e f f i c i e n t ， i m p a r t i a la n df a i rw a y , a n da l s oc a ni m p r o v ea d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y , i m p r o v et h e s t y l eo fa d m i n i s t r a t i o nb yl a wa n dt oe i l s u r et h a tg o v e r n m e n td e c r e e st oe s t a b l i s ha j u s ta n dt r a n s p a r e n ta n dc l e a na n de f f i c i e n ta d m i n i s t r a t i v es y s t e m ，t or e a l i z ed o u b l e t a r g e t so f l i m i t e dg o v e r n m e n ta n de f f e c t i v eg o v e r n m e n t w eh a v eg a i n e ds o m ee f f e c t s i na d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c ys u p e r v i s i o na n da c c u m u l a t e ds o m ee x p e r i e n c e i n d i f f e r e n ta r e a so fc h i n a ，b u tg e n e r a l l ys p e a k i n g ，b e c a u s eo ft h ei n c o m p l e t ew o r k m e c h a n i s m ，t h e r ea r es t i l lm a n yp r o b l e m si nt h ea d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c ys u p e r v i s i o n a n dt h e yh a v ea f f e c t e dt h ef u r t h e rd e v e l o p m e n to ft h ee f f i c i e n c ys u p e r v i s i o na n dt h e f u l lp l a yo ft h ef u n c t i o n s a c c o r d i n gt o o u r n a t i o n a 1 c o n d i t i o n s a n dl o c a lr e a ls i t u a t i o n , i no r d e rt os t r e n g t h e na n di m p r o v et h ew o r k i n gm e c h a n i s mo fe f f i c i e n c ys u p e r v i s i o n , w ec a n a d o p tt h ef o l l o w i n gw a y s o n ei st or e i n f o r c et h ee s t a b l i s ho f t h eo r g a n i z a t i o n ； t h es e c o n di st op e r f e c tt h em e c h a n i s mo fp r o c e d u r en o l l l l ；t h e “r di st oi n n o v a t et h e w a y a n dm a n n e ro fa d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c ys u p e r v i s i o n ；t h ef o r t hi st os t r e n g h e nt h e s u p e r v i s o i n m e c h a n i s mo fa d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c ys u p e r v i s i o v ；t h ef i f t hi st o p r o m o t et h ec o n s t r u c t i o no fp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o ns y s t e m ；t h el a s ti st op e r f e c tt h e i n v e s t i g a t i o no f a d m i n i s t r a t i v er e s p o n s i b i l i t ys y s t e m k e y w o r d s ：e f f i c i e n c ys u p e r v i s i o n ；w o r k i n gm e c h a n i s m ；c o u n t e r m e a s u r e 2 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：e t 期：妒篓f 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：卑导师签名 山东大学硕士学位论文 第一章导论 1 1 研究背景及意义 建设一个廉洁、高效、法治的政府，是当今世界各国面临的共同课题。为此， 各国都在寻找如何有效监督制约行政权力、提高行政效率的各种途径。2 0 世纪 8 0 年代以来，西方各国为了迎接全球化、信息化和国际竞争的挑战以及摆脱财 政困境和提高政府效率，开始了一场影响深远的政府改革运动，在这一过程中， 传统公共行政所强调的效率原则和生产率原则被有效性原则所取代。进入新世纪 新阶段，国际国内形势发生了新的深刻变化。世界多极化和经济全球化的趋势继 续在曲折中发展，综合国力竞争同趋激烈，我国面临发达国家在经济、科技等方面 占优势的压力。加快转变政府职能、全面推进依法行政、建设法治政府和推进各 项改革的任务十分艰巨。党的十七大明确要求“着力转变职能、理顺关系、优化 结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的 行政管理体制。”因此，提高行政效能是现代政府管理的核心问题，也是当前行政 改革所追求的重要目标和原则。 在当前新形势下，进一步加强行政效能监察工作，既是监察机关全面履行职 责的内在要求，也是促进政府机关廉洁勤政的重要举措，对于进一步推动政府机 关转变职能，改善行政管理，提高行政效能，密切干群关系，促进依法行政，建 设廉洁高效政府，从而保障改革开放的顺利进行和经济社会又好又快发展，具有 十分重大的现实意义。为此，进一步探索新形势下行政效能监察工作的特点规律， 探索如何适应改革发展的新形势要求，充分发挥效能监察的作用，更好地促进政 府机关廉洁高效，是摆在各级纪检监察机关面前的重大课题。当前，全国各地正 在以转变作风和提高工作效率为突破口，创新管理机制，破除一切不利于加快发 展的观念、制度和作风，以机关效能的提升促进发展，提高政府的服务水平，实 现对社会的高效管理和为公众的有效服务。尽管各地在开展行政效能监察工作中 取得了一定的成绩，积累了一些经验。但从总体上看，地方政府在开展行政效能 监察工作中由于机制还不够健全、不完善，尚存在着许多问题，影响了效能监察 山东大学硕士学位论文 工作的深入发展和职能作用的发挥，这是当前需要研究解决的重要课题。 本文旨在对各级地方政府开展行政行政效能监察的做法进行吸收借鉴的基 础上，指出了地方政府开展行政效能监察工作中存在的问题，并结合实际，提出 了改进和完善行政效能监察工作长效机制的思路和建议，力求对地方政府开展行 政效能监察工作提供一些参考。 1 2 研究方法 本文主要采用以下四种研究方法： 文献研究法：通过搜集、整理、鉴别有关行政效能监察的文献，掌握有关的 科研动态、前沿进展，形成对行政效能监察理论的科学认识。 理论研究法：通过研究行政效能监察的理论基础，界定行政效能监察的内涵 和特征，为行政效能监察的开展提供理论依据。 实地调查法：本人通过对枣庄市开展行政效能监察工作的实地调研，对相关 部门、人员的走访座谈，深入了解当前地方政府开展行政效能监察的实际情况， 收集了更多的第一手资料。 演绎归纳法：通过对行政效能监察的理论探讨和地方政府开展行政效能监察 的现状分析，作出实事求是的评价，从而归纳出可行性的对策研究。 1 3 国内外研究综述 一直以来，政府效能问题，是中外不少政治家和公共行政研究学者研究和关 注的问题，并从不同视角和层面对政府效能进行了深入地思考和有益的探索。 1 3 1 国内研究综述 我国许多学者从不同的角度对行政效能监察进行了研究，并就如何提高行政 效能和深入开展行政效能监察提出了自己的见解。目前国内学者对行政效能监察 的研究主要集中在以下几个方面： 1 对行政效能监察内涵的理论研究 学者们对行政效能监察的内涵的研究主要涉及行政效能监察的涵义、内容、 意义和作用等方面。如毛昭晖等从行政效能监察的客观依据、法律依据、涵义、 相互关系、基本原则等五个方面对行政效能监察的内涵进行了探讨，他认为行政 监察的本质特征是作为政府执掌监督的管理机关所具有的管理监督性，并进而提 出行政效能监察是行政监察机关及其受行政监察机关委托的组织依法对国家行 2 山东大学硕士学位论文 政机关的整体配置效益及行政行为的效率与质量所进行的整体性监察。赵奇、 刘珊珊对行政效能的内涵进行了研究，在他们合撰的行政效能的理论思考一 文中，认为行政效能是指政府工作目标及其实施的成效，包括社会效能和内部管 理效能。两者的关系是：内部管理效能是社会效能的必要条件和内在保证，社会 效能是内部管理效能的最终评价标准和客观衡量尺度。圆陈绮琦在浅析行政效 能监察的概念一文中，指出目前对行政效能监察的含义存在不同认识。在综合 分析国内关于行政效能监察含义的基础上，提出了效能监察是指行政监察机关依 照法定的职责和权限，以追求行政活动的高效为目标，以行政机关及其公务员为 监察对象，针对行政行为和行政机关的资源配置的功效、效益进行的行政监察活 动。 王凯伟认为应依据行政管理活动的运行过程将行政效能监察分为对行政决 策过程的效能监察、对行政执行过程的效能监察和对行政实施过程的效能监察。 侯觉非依据政府管理活动的内容和行政监察工作的性质，将行政效能监察的内 容分为九个方面，如对不依法履行法定职责、违反有关责任制度、违法要求公民、 法人和其它组织履行义务、滥用职权和超越职权等行为的监督检查和责任追究 等。 周志忍认为，以公共部门为对象组织绩效评估就是“效能监察 ，他从理论 和实践的结合上提出了效能监察具有促进政府效能的提高和强化政府合法性的 重要作用。 2 对行政效能监察全过程的研究 毛昭晖在编著的中国行政效能监察理论、模式与方法一书中，从构 建预防腐败体系、打造效能型政府模式和充分发挥监察职能的三维视角，把握行 政效能监察的功能定位，在理性分析行政效能监察现状的基础上，提出完善行政 效能监察制度与机制的一些设想，通过体系式效能监察模式，使行政效能监察嵌 入政府的效能建设之中。闪绪国和龙钮在合撰的行政效能全过程监察及其实 现一文中，指出现有的行政效能监察主要是针对行政结果的监察，未对行政决 策过程、执行过程进行有效的监督检查。这种“纠偏于既遂 的事后监察，由于 毛昭晖：行政效能监察一效能懿察的有关问题北京市纪委l 旖察局网站 。赵奇，刘姗姗：行政效能监察的理论思考法学杂志，1 9 9 6 ，( 6 ) ：2 0 一2 1 陈绮绮：浅析行政效能监察的概念中山大学学报，2 0 0 3 ，( 6 ) ：1 3 8 1 4 0 固千凯伟：论行政监察中的效能监察湘潭人学社会科学学报。2 0 0 2 ，( 1 9 ) ：1 0 5 1 0 7 谚侯觉非：浅谈行政效能监察中国监察，2 0 0 2 ，( 1 9 ) ：4 6 _ _ 4 7 周忠忍：公共性j 行政效率研究中国行政管理2 0 0 0 ，( 4 ) ：4 l 4 5 o 毛昭晖：中国行政效能监察理论、模式与方法2 0 0 7 ，4 - - 5 3 山东大学硕十学位论文 事前预防和事中控制不够，造成行政偏差出现过多，行政监察机关整天忙于“查 错纠偏 ，忙于纠正、弥补已经出现的失职渎职等行为，陷入消极被动的局面。 因此，应本着“预防为主，防治结合 的原则，迫切需要由事后监察移向事前、 事中监察，加强对行政决策过程、行政执行过程的监察，实行行政效能全过程监 察，以提高行政效能，并且从宏观和微观两个层面讨论行政效能全过程监察的实 现问题。郭小聪在以行政监察促高效行政的若干问题一文中，指出我国行 政监察在保证高效行政的作用无法充分发挥的另一个原因，是缺乏一套系统、科 学的行政效能的评估标准。而建立一套系统科学的行政效能评估标准，并不是一 件容易的事情，因为行政管理具有管理范围的广泛性、管理行为的复杂性、管理 层次的多样性、管理效果的综合性、管理效率的难测性以及管理效益的迟效性等 特点。但也不是不可知的，行政管理行为及其效果、效率、效益都是客观存在的， 经过探索和实践，是完全可以建立起来的。圆 3 对行政效能监察特殊性的理论研究 ， 张金雄从行政成本的角度，对行政效能监察进行了研究，他提出应根据行政 管理的三个阶段进行成本效能监察，即在行政决策阶段建立行政成本效能预审计 制度、在行政执行( 实施) 阶段推行行政开支公开化、在行政效果反馈阶段对行政 成本效能进行测评。 程联涛从完善行政效能监察运行机制的角度，提出要从组 织领导机制、选题立项机制、程序规范机制、成果评价机制、自身建设机制五个 方面对行政效能监察工作进行改革和完善。刘占书从奖惩的角度，提出要从强 化法纪观念、制定行为规范、明确奖惩条件、制定奖惩程序和办法、坚持效能监 察的全程序等五个方面对行政效能监察的责任追究与奖励进行完善。 袁安梅、 萧毅认为，行政效能保障体系是推进行政效能工作的有效途径，它体现了“以事 前控制、过程控制为主，辅之以事后控制、结果控制”的特点，有利于降低行政 效能监察的成本，提高行政效能监察的有效度。 此外，还有学者从行业和部门的角度，对行政效能监察工作的改革进行了研 究。如樊守业从工商管理部门的工作实际出发，提出要从确立行政效能监察的基 。闪绪国，龙钰：行政效能全过程监察及其实现云南行政学院学报。2 0 0 6 ，( 2 ) ：5 5 5 7 圆郭小聪：以行政监察促高效行政的若干问题社会科学，1 9 9 5 ，( 9 ) ：1 9 张会雄：行政成本与行政效能临察政治与法律。1 9 9 9 ，( 6 ) ：3 6 3 7 固程联涛：试论行政效能；l 【察的运行机制贵阳市委党校学报，2 0 0 5 ，( 3 ) ：3 6 3 7 囝刘占书：再谈效能监察工作中的奖惩问题效能监察实务，2 0 0 3 ，5 3 5 4 袁安梅，萧毅：略论行政效能保障体系湖北社会科学，2 0 0 4 ，( 6 ) ：2 9 _ - 3 0 4 山东大学硕：卜学位论文 础地位、构筑行政效能监察的测定体系、建立行政效能监察管理监督机制、营造 行政效能监察的内外部环境四个方面来推动工商管理部门的行政效能监察工作。 赵运林从高校廉政文化建设的角度，提出从强化领导、健全制度、完善激励机 制三个方面对高校行政效能监察提出了建议。圆 4 我国现有行政效能监察研究的不足 行政效能监察是目前行政管理理论界一个相当热门的课题。随着社会的发 展，对行政效能监察研究的深入，研究的角度愈发广泛，研究的方法也愈发多样， 也取得了一定的成果。但是，现有研究还存在着一些不足之处： 一是基础性研究缺乏宽度。我国对行政效能监察研究起步比较晚，还处于初 期阶段。2 0 0 4 年以前对行政效能监察进行系统化研究的极少，专著仅有一两本， 散见的研究也不多。即使有所研究，其研究的领域、视角相对狭窄。 二是微观研究较少。目前的研究大多是从宏观的层面来探讨行政效能监察， 对具体如何深入开展行政效能监察的研究则相对较少。特别是理论研究与实践结 合不够，对实践的实际指导作用还不够明显。 三是定性分析过多。对行政效能监察进行定性分析的多，缺少定量考核方面 的研究。 1 3 2 国外研究综述 西方学者用“政府绩效 来表示政府对行政职能履行的能力及效果的强弱， 相当于我国的“行政效能这一概念。 1 对政府绩效的内涵的研究 西方发达国家对政府绩效问题的研究，与政府管理模式的变化有着密切的关 系。在传统行政模式下，早期对政府绩效的研究由于受到科学管理运动和一般管 理理论的影响，主要采用技术效率( 即机械效率) 的研究方法，如2 0 世纪初美 国学者哈林顿埃默森提出的1 2 条效率原则。其后由于行为科学的出现和发展， 效率研究开始关注人的因素，但这一阶段，效率研究仍然没有摆脱传统行政模式 的束缚，对政府绩效的改进和评价仍然存在着诸多困境。二战后到2 0 世纪7 0 年 代，随着行政现代化和政治民主化的深入发展，社会公众逐渐由“臣民”角色向 “公民”角色转变，由过去的被动接受转变为现在的主动参与，用传统公共行政 樊守业：t 商部门行政效能监察问题的思考及建议中国丁商管理研究，2 0 0 4 ，( 1 0 ) 窜赵运林：行政效能懿察足岛等学校廉政文化建设的关键湖南社会科学，2 0 0 6 ，( 4 ) 5 山东大学硕：t 学位论文 学的“效率 为标准衡量政府绩效逐渐显示不足。因为它具有十分明显的纯经济 性和数量化倾向，这与以强调“公共利益”、“伦理责任”、“公众参与 、“质量运 动 和“公众满意”等价值取向为特征的“新公共管理思潮 背道而驰，和“重 塑政府”运动、政治民主化浪潮的深入发展也格格不入，因此在理论和实践中出 现了“效率 概念逐渐被内涵丰富的“绩效 ( p e r f o r m a n c e ) 概念取而代之的态 势。而政府绩效的提出使政府管理的核心内涵也进步得到延伸，让政府管理在 传统官僚体系中解脱出来，进入公共管理的新视野。政府效能的高低，是国家现 代化水平尤其是政治现代性程度的重要标尺。美国政治学家亨廷顿认为：“各国 之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度， 有的国家政通人和，具有合法性、组织性、有效性和稳定性，另一些国家在政治 上则缺乏这些素质”。目前，国外理论上运用的“政府绩效 不单纯是一个政绩 层面的概念，还包括着政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期的 含义在内，因此，对政府绩效的评估也就包含了经济( e c o n o m y ) 、效率 ( e f f i c i e n c y ) 、效益( e f f e c t i v e n e s s ) 三项主要内容。 2 对行政绩效管理的研究 卡兹( k a t z ) 和卡恩( k a h n ) 于1 9 7 8 年提出三维分类法，把绩效分为三个方面： 加入组织并留在组织中；达到或超过组织对员工所规定的绩效标准；自发地进行 组织对员工规定之外的活动，如与其它成员合作，保护组织免受伤害，为组织的 发展提供建议，自我发展等等。 凯恩贝尔( c a n m b e l l ) 、迈克罗依( m e e l o y ) 、奥普勒( o p p l e r ) 和塞格 ( s a g e r ) 1 9 9 3 年提出，绩效是员工自己控制的与组织目标相关的行为。绩效是多 维的，没有单一的绩效测量。绩效是行为，并不必然是行为的结果，这种行为必 须是员工能够控制的。这种观点把行为而不是把完成的任务或达到的目标等结果 作为绩效。 波曼( b o r l u a n ) 和摩托维德勒( m o t o w i d i o ) 提出了任务绩效和关系绩效的概 念。任务绩效是组织所规定的行为，是与特定工作中核心的技术活动有关的所有 寒缪尔，p 亨廷顿著 冠华等译变革 ! l ：会中的政治秩序北京：三联书店 f 版社，1 9 8 9 ：2 8 9 馏o r g a n i z a t i o nf o re c o n o m i cc o o p e r a t i o na n dd e v e l o p m e n t ( o e c d ) p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t i n g o v e m m e n t ：p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ta n dr e s u l t so r i e n t e dm a n a g e m e n t p u b l i cm a n a g e m e n t o c c a s i o n a l p a p e r s 1 9 9 4 ，( 3 ) ：2 3 k a t z k a h n t h es o c i a lp s y c h o l o g yo f o r g a n i z a t i o n ( 2 n de d ) n e wy o u kj o h nw i l e yp u b l i s h e r s ，1 9 8 7 ：5 争6 0 蛐c a m p b e l l j p c c l o g , at h e o r yo fp e r f o r m a n c ei np e r s o n n e ls e l e c t i o ni no r g a n i z a t i o n ss a nf r a n c i s c oj o s s e y - - b a s s 1 9 9 3 ：3 5 7 0 6 山东大学硕士学位论文 行为；关系绩效则是自发的行为、组织公民性、亲社会行为、组织奉献精神或与 特定任务无关的绩效作为，它不直接增加核心的技术活动，但都为核心的技术活 动保持广泛的、组织的、社会的和心理的环境。囝 理查德海克斯( r i c h a r d h e e k s ) 的著作中就指出，组织绩效是一个多维且动 态的概念，它随着时间和主体的变化而变化。组织的成功与否不单由财政和经济 因素决定，如何适应外部环境也是组织绩效高低的一个重要影响因素。在他的著 作中把组织的绩效划分了三个递减的层次：一是效能，这方面的内容是政府应该 要做的基本职能，即“是否做了应该做的事情 ；二是效力，侧重于强调组织行 为的有效性，即组织为了实现自身职能所采取的行动和方式是不是有效；三是效 率，则是侧重于组织行为的经济性，即资源的使用是不是达到了最小化。 3 对行政绩效监督的研究 夏夫里兹( s h a f r i t z ) 和拉塞尔( r u s s e l1 ) 认为，绩效监督是组织中领导者的 首要职责，是对组织为达成目标所做努力的系统性的整合。绩效监督的方式可应 用于整个国家、地方政府或特定公共企业。绩效管理中的绩效评价是对组织可测 量目标的详细说明，对组织绩效评价可以使个人的努力与组织目标达成一致；用 绩效激励员工的额外付出；整合组织人力资源；对目标达成程度、原因分析和改 进分析进行回顾，以便为新一轮的监督提供反馈信息。 戴维噢斯本( d a v i d o s b o r n e ) 和彼得普拉斯特里克( p e t e r p l a s t r i k ) 认为， 凡是取得了高绩效的组织都是那些高度重视使命、组织目标及绩效的组织。只有 明确了组织使命、目标等问题，组织的其它活动才有正确的方向，提高效率的行 动才有意义。绩效监督就是他们所选择的通过核心战略提高绩效的途径的手段之 一o 史蒂文科恩( s t e v e n c o h e n ) 和罗纳德布兰德主张适用全面质量管理来提 高公共部门的绩效。 而全面质量管理实际上就是我们所谈的全程的行政效能监 督。 b o r m a n s e l c e t i o ni no r g a n i z a t i o n s 。s a nf r a n c i s o ：j o s s e s - - b a s sp u b l i s h e r s 。1 9 9 3 ：7 1 - - - 9 8 留r i c h a r dh e e k s r e i n v e n t i n gg o v e r n m e n ti nt h ei n f o r m a t i o na g e ：i n t e r m a t i o n a lp r a c t i c ei ni t - e n a b l e dp u b l i c s e c t o rr e f o r ml o n d o n ，n c wy o r k ：r o u t l e d g e ，1 9 9 9 ，3 3 5 j a ym s h a f r i t z , e w r u s s e l l i n t r o d u c i n g ，p u b l i ea d m i n i s t r a t i o n , n e wy o r k ：l o n g m a n ，2 0 0 0 ：2 7 3 鲫戴维奥斯奉，彼得普拉斯特覆克：摒弁官僚制：政府再造的五项战略谭功荣、刘霞译，北京： 中围人民人学j f 版社2 0 0 2 ：1 6 0 史蒂文科恩，罗纳德布兰德；政府全面质量管理一实施指南北京：中国人民大学：i j 版社，2 0 0 2 ： 1 7 3 5 7 山东大学颁：b 学位论文 夏尔德马什从串诉机制的途径对提高公共部门绩效进行了独特的研究。主 张建议一种“混合监督”，即设立具有一定独立性的机构，受理公众对于行政机 构的申诉，对政府部门进行调查、干预从而达到改善行政绩效和保护公民权益的 目的。囝 两方的行政绩效研究中十分注重公民在政府部门绩效改善中的地位和作用， 认为公民的参与能够通过激励经理超越传统的产出指标，从而集中予生活质量和 社区医标丽增加业绩评估的影响。 4 西方对行政效能研究的主要特点 第一，他们认为将政府绩效管理作为一个系统性的工程，行政绩效管理和监 督贯穿于行政管理活动中，行政管理过程的每一个环节都需要行政绩效进行控 制。 第二，由于西方国家政府绩效管理和监督开展的较早，其理论研究和实践探 索都较为完善，他们关于政府绩效的理论很多都是就政府管理中的具体闯题来进 行分析，综合运用了定性和定量的指标，来测量政府部门绩效的高低和公共服务 质量。 第三，在国外的研究成果中，我们可以发现，他们并没有将行政效熊监察独 立出来，作为政府的一项专门性职能，而是将其作为政府绩效管理和监督的一项 重要内容，通过不断完善绩效指标体系和绩效评估方法，来推动包括效能监察在 蠹的政府绩效评估有效运行。 第四，谣方国家的行政绩效研究成果受到政府的大力扶持和重视，研究成果 大量被引入行政实践当中。 1 4 论文结构和主要观点 本文共分四章，第一章为引言，第二章、第三章、第四章为本文的主体部分， 主要对本文的观点进行了阐述。各章的内容和主要观点分述如下： 第二章“行政效能监察：概念与理论 。本章对行政效能监察的内涵进行了 阐述，分摄了行政效能与行政效能监察，效熊监察与廉政监察、执法监察、效能 建设之间的关系，以便更深刻地理解行政效能监察的含义。在阐述效能监察内涵 的基础上，介绍了行政效能监察六个方面的特点，以及开展行政效能监察的八个 秘夏豕德马什：行政科学。l ：海：l ：海译文赉敝社，2 0 0 0 ：5 6 m a r ch o l z c r ：公共部门业绩评估与改善张梦中译中国行政管理，2 0 0 0 ，( 3 ) ：3 8 8 山东人学顾： ：学位论文 方面的基本原则，从而能够更好把握和准确理解效能监察内在关系和遵循原则。 第三章“地方政府开展行政效能监察的过程分析 。简要介绍了我国行政效 能监察的发展历程，对地方政府开展行政效能监察的做法和取得的效果进行了总 结和归纳，重点对当前行政效能监察机制方面存在的问题及原因进行了分析，从 七个方面分析指出，由于体制、机制和制度上缺乏创新，制约和局限了效能监察 工作的整体推进和深入开展。 第四章“建立完善行政效能监察机制的路径选择 。指出建立健全科学有效的 效能监察机制，要加强组织建设、健全完善程序规范机制、创新行政效能监察方 式方法、强化行政效能监察的监督机制、推进行政效能评估机制建设、完善行政 效能责任追究制度，从而推动地方政府行政效能监察工作深入开展和不断完善， 来实现政府管理职能的规范化和科学化，真正实现由“运动型”向“机制型 转 变。 9 山东人学硕十学位论文 第二章行政效能监察的概念与理论 2 1 行政效能监察内涵 2 1 1 效能监察概念的提出 “效能监察 这一概念，是1 9 8 9 年我国行政监察体制恢复以后，监察部领 导在研究、借鉴当时苏联、东欧一些社会主义国家监察、监督政府工作效率的经 验，结合我国行政监察的实际提出的。尉健行同志在1 9 8 9 年1 2 月召开的第二次 全国监察工作会议上，正式阐明了“效能监察”这一概念，指出：“围绕治理整 顿、深化改革，加强执法监察。执法监察是行政监察机关的基本职能和主要手段， 既包括效能监察，也包括廉政监察。此后，中央纪委、监察部领导又多次对效 能监察的内涵、标准、方法、作用等作了重要论述，明确指出，“通过廉政监察， 可以发现效能问题；通过效能监察，也可以发现腐败问题。两者相互联系、相互 促进，统一于廉政勤政建设之中。 为效能监察工作的开展奠定了基础。效能监 察一般分为“行政效能监察 和“企业效能监察 ，是根据其在不同的领域开展 而作的划分，本文所涉及的“效能监察 是指在行政机关开展的效能监察，即行 政效能监察。 2 1 2 行政效能与行政效能监察 效能( e f f e c t i v e n e s s ) 是指“事物所蕴藏的有利的作用 。行政效能含义 所指的“事物 是指行政组织结构、行政行为和相关制度供给的集合；“蕴藏 的含义是指蓄积或潜在的由于多种中客观因素的制约而并未显现的意思；“有利 的作用 是指应达到的理想状态，这种秩序状态下，能以较小的行政资源投入达 到最佳的政府工作目标。 行政效能是行政组织及其人员按照科学化、法制化的规范要求，通过积极、 忠实地履行工作职责而体现出来的一种行为效应。行政效能是行政管理活动的出 发点和归宿，是行政管理活动情况的综合反映。行政效能主要从效率、效果、效 益三个方面体现出来。行政效率是指在单位时间里完成的工作量，或者说是某一 尉健行：推进行政临督，峰决惩治腐败，保证治理整顿和深化改革的顺利进行中国i 监察，1 9 9 0 ，( 2 ) ：3 - 4 圆中国社会科学院语- 击- g f 究所词典编辑室，现代汉语访j 典北京：商务印书馆，1 9 9 7 - 1 3 9 0 l o 山东大学硕十学位论文 行政工作所获得的成果与完成这一项工作所用时间和人力的比值。用人、用时越 少，效率越高，反之亦然。行政效果是指行政行为所产生的实际成果，包括物质 文明、政治文明、精神文明成果。它是衡量行政行为好坏的直接标志。行政效益 是指行政行为所产生的直接经济利益、社会利益或客观的社会效应和社会影响。 行政效能的这三个要素不是孤立存在的，而是相互联系的，从不同侧面反映行政 管理的效能。按照上述分析，可以把行政效能定义为：国家行政机关及其公务员 为执行和完成政府任务和行政目标，从事行政管理活动发挥功能的程度及其产生 效率、效果和效益的综合体现，是行政管理工作的全过程中质与量的综合反映， 是目的、效率与效果的统一。 行政监察意义上的效能监察，是行政监察机关及受行政监察机关委托的组 织，以提高行政效能为目的，有计划、有目的地针对行政监察对象在行政管理中 的行政行为、能力、效率、效益情况开展的一项监督检查活动。圆无论从理论上， 还是从实践上讲，它是行政监察工作的重要组成部分。立足于提高行政效能，着 眼于完善行政管理和服务，是监察机关组织实施的一项高层次行政管理活动。其 监督的对象是国家行政机关及其工作人员，监督内容是国家行政机关及其工作人 员依法履行职责的效率与质量情况。开展行政效能监察，是改善行政管理、提高 行政效能、促进依法行政的重要途径。 2 1 3 效能监察与廉政监察、执法监察、效能建设的关系 准确把握效能监察和廉政监察、执法监察、效能建设几个概念之间的关系， 有助于正确理解行政效能监察的含义。 效能监察和廉政监察的关系。行政监察机关的基本职责主要体现在廉政监察 和效能监察两个方面。廉政监察是监察机关依法监督、检查、惩戒、纠正监察对 象非法谋取私利的腐败行为的监察活动。廉政监察和效能监察在内容、目的和方 式上有所不同。从监察内容看，廉政监察是监督检查监察对象执行廉政法规的情 况，着重解决以权谋私问题；效能监察是监督检查监察对象履行职责的情况，着 重解决失职渎职的问题。从监察目的看，廉政监察的目的是加强廉政建设，促使 监察对象廉洁奉公；效能监察是为了加强勤政建设，促使监察对象提高工作效率 和质量。从方式方法看，廉政监察主要以查处案件为手段，对不廉洁行为进行查 张今声：政府行为j 效能政府改革的深层次北京：中国计划出版社，2 0 0 1 ：1 3 1 圆王建芹：中国行政监察教程北京：中国方正出版社，1 9 9 8 ：2 2 3 山东大学硕十学位论文 纠和惩戒，带有事后惩治性：而效能监察以过程监督为主要方式，带有事前预防 性和事中纠偏性。二者虽然有很多区别，但又有十分密切的联系。从实际情况看， 不廉洁与工作不负责任、效能差往往是相互交叉同时伴生的，勤政方面的一些问 题往往反映和潜伏着廉政问题、腐败问题。由此可见，廉政监察和效能监察都是 行政监察的重要组成部分。二者既相对独立、相互并列，又相辅相成、互为补充， 二者各有侧重，缺一不可，共同构成了行政监察工作维护国家机关及其工作人员 廉洁高效的监督机制。 效能监察和执法监察的关系。执法监察是监察机关依法对监察对象遵守和执 行国家法律、法规以及党和政府的方针、政策、决定、命令情况进行监督检查的 活动。从本质上讲，执法监察只是行政监察的一种工作方式和手段，它与效能监 察和廉政监察之间不存在包容和并列关系。也就是说，执法监察不是与廉政监察 和效能监察并列的一项监察内容或监察任务。对监察对象的廉政状况与效能状况 的监察，可以通过执法监察的方式来实现。执法监察是开展廉政监察和效能监察 的其它方式。在工作实践中，应注重用好用活执法监察这一方式方法，增强效能 监察的效力。 效能监察与效能建设的关系。效能建设是基础，具有全局性、长期性、稳定 性的特点。而效能监察是保证效能建设得以落实的一个手段和措施。从不同的视 角来看，二者具有明显的不同之处；一是主体不同，效能监察的主体是各级监察 机关，效能建设的主体是各级行政机关；二是手段不同，效能监察的手段是通过 监督检查，发现漏洞并促进整改、提高效率；而效能建设是通过深化改革、科学 管理、完善制度来达到目的。 2 2 行政效能监察的特点 行政效能监察是监察机关履行职责的一种重要活动形式，有其自身的规律和 特点。概括起来有如下特点： 2 2 1 内容的系统性。一方面由于行政效能是对行政管理活动多种因素的综 合反映和整体要求，涉及的因素、层次、环节较多，是一个系统工程；另一方面， 效能是效率与质量的综合体现，其监察的内容具有完整的系统性。 2 2 2 监督的法制性。效能监察是以法制为基础，要求各级机关及其工作人 员必须根据宪法和相关法律法规授权，严格依照法定权限和程序管理行政事务， 1 2 山东大学硕士学位论文 做到有法必依，执法必严，违法必究。 2 2 3 过程的动态性。效能监察在对行政管理过程实施监督中，始终伴随着 行政管理活动的变化而变化，不仅要研究行政行为运行过程中各个环节各项内容 的合法、合理性，还要研究其发展变化的规律，及时消除行政管理动态过程中存 在的问题。 2 - 2 4 方法的科学性。由于监察内容的全面性和复杂性决定了方式方法的多 样性与科学性，对某一监察事项不仅要有量化考核，还应有定性分析，不仅要有 专门的效能评估，还要有社会各界的评议，必须用科学的方法从不同的视角、不 同层次去分析评价行政行为。 一 2 2 5 形式的多样性。不同的监察对象，不同的监察内容，采取不同的监察 形式，产生不同的监察效果。从组织形式上可分为效能投诉、督促检查、个案调 查、专项检查、效能评估等。通过多种形式的监督检查活动，促进行政管理体制、 工作机制和运作方式等方面的改革与创新，实现科学配置管理资源，优化管理要 素，构筑起完整而科学的效能监察体系。 2 2 6 结果的社会性。效能监察是通过监督检查，促使监察对象增强责任心， 改进行政管理，提高办事效率，最终促进经济发展和社会的全面进步，这种监察 结果具有很好的社会效果。 效能监察的这些属性和特点，为纪检监察机关开展效能监察营造了广阔的时 间和空间。从实践看，行政效能监察是对行政机关实施有效监督的重要方式之一， 它与时代相联系，是现代行政管理的必然产物，是中国经济融入世界经济的客观 要求。不论从功能上，社会效果上，还是从监察机关全面履行职责上都具有重要 的现实意义。开展效能监察不仅拓宽了行政监察的工作领域，更重要的是为行政 管理实现效率、质量和社会价值目标提供了监督保证。 2 3 行政效能监察的基本原则 依据规范对社会关系调整的确定性，可以将行政效能监察的基本原则分为规 则和原则。规则对社会关系的调整最为明确，在规范的使用上能实现一事一议， 按图索骥。行政效能监察的规则主要是指调整履行行政效能监察职能主体和对象 的行为规范；原则对社会关系的调整具有较大的弹性，一般具有质的规定性，很 1 3 山东人学硕十学位论文 难像规则那样进行具体操