（公共管理专业论文）城市社区管理体制中存在的问题与改革措施——以连云港为个案.pdf

城市社区管理体制中存在的问题与改革措施 中文提要 本文先从城市社区的解析入手，对城市社区、城市社区管理以及城市社区管 理体制等相关概念和理论基础进行了探讨，在此基础上分析了目前我国城市管理 的状况。文章认为，由于受历史上几十年计划经济体制的影响，我国现有城市社 区管理的官方行政色彩突出、社区组织结构的设置不科学、社区组织职能不明确、 社区管理制度不完备等缺陷较明显，这些特征与现阶段我国城市社会加速转轨变 型的趋势及城市社区管理体制改革的具体要求不适应。文章将西方发达国家城市 社区管理体制与我国城市社区管理体制的对比作为切人点，与国内社区建设的实 践模式进行了比较分析，在此基础上，对比查找连云港城市社区管理体制存在的 问题并提出了相应的对策。 关键词：城市社区社区管理城市社区管理体制 作者：王恩旭 指导教师：乔耀章 p r o b l e m se x i s t e di nt h eu r b a nc o m m u n i t ) rm a n a g e m e n ts y s t e ma n dr e f o r mm e a s u r e s a b s t r a c t p r o b l e m se x i s t e di nt h eu r b a nc o m m u n i t ym a n a g e m e n t s y s t e ma n dr e f o r mm e a s u r e s a b s t r a c t t h i sp a p e rb e g i n sw i t ht h ea n a l y s i so fu r b a nc o m m u n i t yt op r o b ei n t ot h ec o n c e p t a su r b a nc o m m u n i t y ，u r b a nc o m m u n i t ym a n a g e m e n t ，u r b a nc o m m u n i t ys y s t e m e t c t h e n ，b a s e du p o nt h ep r e s e n ts i t u a t i o no fu r b a nm a n a g e m e n ti no u rc o u n t r y , m a k e sa s y s t e m a t i cs u m m a r yo ft h ep r o b l e m se x i s t i n gi nt h eu r b a nc o m m u n i t ym a n a g e m e n ti n o u r c o u n t r y h i s p o i n t s o u tt h a tt h eu r b a nc o m m u n i t ym a n a g e m e n td e v e l o p s c o n s i d e r a b l yw e l ls i n c et h er e f o r ma n do p e n i n gt ot h eo u t s i d e ，b u td u et ot h ei m p a c to f t h e p l a n n e de c o n o m i cs y s t e m ，a l s o s o m ed e f e c t s ，s u c ha s ，u r b a nc o m m u n i t y m a n a g e m e n tb ya d m i n i s t r a t em e a n s ，u n c e r t a i nf u n c t i o n ，i m p e r f e c ts y s t e m ，u n s c i e n t i f i c e s t a b l i s h m e n to fa i ma n do b j e c t t h ed e f e c tr u nc o u n t e rt ot h et r e n do fd e v e l o p m e n ta n d t r a n s i t i o no ft h eu r b a ns o c i e t ya n dt h er e q u i r eo fi n n o v a t i o ni nt h ec o m m u n i t y m o d e l ，a n dh e n c er e f o r mi sam u s t f u r t h e r m o r e ，t h ep a p e rb e g i n n i n gw i t hac o m p a r i s o n b e t w e e nt h ed e v e l o p m e n to ft h eu r b a nc o m m u n i t ym a n a g e m e n ti nt h ea d v a n c e dw e s t e r n c o u n t r i e sa n dt h ep r e s e n ts i t u a t i o no ft h eu r b a nc o m m u n i t ym a n a g e m e n ti no u rc o u n t r y , c h o o s et h e t y p i c a lp r a c t i c em o d eo fc o m m u n i t yb u i l d i n gc a r r yo nc o m p a r a t i v e a n a l y s i s ，a n dp r o p o s e dt h eg u i d e l i n go ft h et r a d i o n a lu r b a nc o m m u n i t y 、sm a n a g e m e n t s y s t e mo ft h er e f o r m ，d e s c r i b e dt h eb a s i cg o a lm o d eo f t h eu r b a nc o m m u n i t y m a n a g e m e n ts y s t e mr e f o r mo fo u rc o u n t r y o nt h i sb a s i s ，t h ep a p e rm a k eap r o p o s ef o r i m p r o v i n gt h eu r b a nc o m m u n i t ym a n a g e m e n to fl i a n y u ng a n g k e yw o r d ：u r b a nc o m m u n i t y ；t h em a n a g e m e n to fc o m m u n i t y ；u r b a nc o m m u n i t y m a n a g e m e n ts y e t e m w r i t t e nb y ：w a n g - e n - x u s u p e r i s e db y ：q i a o - y a o - z h a n g 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果口除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个入和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名：丕；圈之! 刍 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 丈。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名： 导师签名： 期 城市社区管理体制中存在的问题与改革措施引言 引言 一、城市社区管理体制问题的产生 城市社区管理是整个城市管理体系的重要环节，是现代城市社会的基石。新 中国成立后，随着当时社会主义公有制度的确立，国家建立了对全社会经济政治 等各领域强有利的控制体系，城市社区管理也不例外，政府处于绝对的主导地位， 政府将城市居民纳入单位进行管理，政企不分，单位承担着政府的部分职能，所 属人员及家属的衣食住行等生活的各个方面存在的问题，都依靠单位来解决，单 位就是一个小社会。十一界三中全会之后，明确了我国社会的主要矛盾是落后的 生产力与人民群众日益增长的物质文化生活水平需要之间的矛盾，党和国家的工 作重心转移到经济建设上来，确立了改革开放的政策。随着改革开发进程不断走 向深入，特别是国有企业改革，政府不再直接行政干预企业，企业逐渐摆脱了沉 重的社会负担，单位人变成了社会人，社区在人们的生活空间中占据了重要地位， 社区管理也变得愈发重要。 经过三十年的改革开放，我国社会主义市场经济得到巨大发展，人民的物质 文化生活水平得到很大提高，社区内的房产成为居民的私有财产，有恒产者有恒 心，社区内的居民和组织因为利益的关系与社区关系越发紧密，自然有着维护自 身利益参与社区管理的需求和愿望。政府出于求安全保稳定及追求部门自身利益 的原因，不断强化对社区的管理控制，这种实质上的利益之争，导致我国政府机 构和社区之间的对接存在很多困难和问题，在连云港现阶段大发展的情况下，这 种矛盾也不可避免的存在，为此有必要对城市社区管理体制中政府和社区的作为 予以界定。 二、研究方法和主要内容 本文采用理论与实证相结合的研究方法，在对城市社区管理的理论依据、优 化城市社区管理意义的理论探讨上采用理论分析的方法。在第四部分采用了实证 分析的方法，结合连云港实际情况进行了实证分析，并对连云港市的城市社区管 理工作提出了建议。 本文内容共分五部分：第一部分引言，阐述城市社区管理体制问题的缘由， 城市社区管理体制中存在的问题与改革措施引言 本文研究方法、内容及意义。本文第二部分对城市社区管理体制涉及的一些概念 和理论基础进行解析，第三部分分析了我国城市社区管理体制现状，第四部分比 较了中外国家主要城市社区管理体制模式的特点和差异，探求符合我国自身国情 特点的城市管理体制模式。第五部分对连云港市城市社区管理体制进行了介绍分 析，并对改进连云港市城市社区管理体制提出建议。 三、研究意义 当前，我国所处的社会主义初级阶段是一个大变革的时代，是由计划经济向 社会主义市场经济加速转轨、由传统社会向现代社会转型变革的过渡时期。这一 时期，政府职能的转变必须适应经济、社会协调发展的需要，也是实现转型期平 稳过渡的基本保证。我国城市化进程的加速推进，城市人口快速增加，社会结构 急剧变化，探索和建立一套适合我国国情特点的合理而完善的城市社区管理服务 体系，已经成为当前研究的重要课题之一。特别是在当前学习实践科学发展观， 大力弘扬建设社会主义和谐社会的重要历史阶段，加强城市社区管理研究，结合 我国各地方实际情况，借鉴和学习国际上新的管理理论与实践的成果，完善城市 社区管理体系，提高服务能力，提升服务质量，改进服务水平，建立健康和谐的 城市社区管理关系，有助于调解整合社区中的矛盾利益纠葛，有助于维护社会 稳定，促进社会发展，有助于消除化解改革过程中因社会结构和社会利益调整 带来的社会生活方面的一些失调，提高社区成员对变革的承受能力，对构建社 会主义和谐社会发挥着重要影响。 2 城市社区管理体制中存在的问题与改革措施一、城市社区管理体制概念解析与理论基础 一、城市社区管理体制概念解析与理论基础 ( 一) 城市社区的概念 l 、社区的基本概念 “社区 一词德文为g e m e i n s c h a f t ，源于德国社会学家滕尼斯1 8 8 7 年出版的 社区和社会( 又译礼俗社会与法理社会) 一书。滕尼斯认为，社区是基于亲 族血缘关系而结成的社会联合。在这种社会联合中，情感的、自然的意志占优势， 个体的或个人的意志被感情的、共同的意志所抑制。与此相应，他将由人们的契 约关系和由“理性的 意志所形成的联合称为“社会 。而英文c o m m u n i t y 一词 含有公社、团体、社会、公众，以及共同体、共同性等多种含义。因此有的社会 学者有时又在团体或非地域共同体这种意义上使用c o m m u n i t y 一词。而中文“社 区一词是费孝通等一批燕京大学社会学系的学生在翻译滕尼斯的著作时首创的 1 1 ，因与区域相联系，所以社区有了地域的含义，意在强调这种社会群体生活是建 立在一定地理区域之内的。这一术语一直沿用至今。 由于社会学者研究角度的差异，社会学界对于社区这个概念尚无统一的定义。 但许多学者认为，社区概念是以一定的地理区域为前提的。1 9 5 5 年美国学者g a 希莱里对已有的9 4 个关于社区定义的表述作了比较研究。他发现，其中6 9 个有 关定义的表述都包括地域、共同的纽带以及社会交往三方面的含义，并认为这三 者是构成社区必不可少的共同要素。因此，人们至少可以从地理要素( 区域) 、 经济要素( 经济生活) 、社会要素( 社会交往) 以及社会心理要素( 共同纽带中 的认同意识和相同价值观念) 的结合上来把握社区这一概念，即把社区视为生活 在同一地理区域内、具有共同意识和共同利益的社会群体。【2 】 2 、城市社区的概念 城市社区是指在城市的一定地域内的人们所组成的社会生活共同体。目前我 国城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后在规模上作了调整的居民委员 会辖区。社区是农业发展的产物。如果将视野投向远古游牧社会，就会看到居民 一年四季逐水草而居，并没有固定的居住地。严格地说，当时的游牧氏族部落实 1 1 费孝通文集( 第五卷) ，群言出版社，1 9 8 8 ，第3 0 页 团辞源商务印书馆1 9 8 3 年版 3 城市社区管理体制中存在的问题与改革措施一、城市社区管理体制概念解析与理论基础 质上只是具有生活共同体性质的一种社会群体，并不是今天人们通常所说的社区。 之后，伴随农业文明的发展和兴起，从事农业生产的人口因生产特点需要定居于 某个地区，于是便出现了村庄这样一种人员相对稳定的社区。随着人们生产能力 的提高，物质财富不断增加，社会经济、政治、文化得到迸一步发展，在广大乡 村社区之间又出现了城镇社区。自工业革命以来，随着社会生产力的飞跃，人类 社区进入了都市化的过程，不但城市社区的数量日益增多，而且城市社区的经济 基础与结构功能都不同于以往的社区，其规模日益扩大，出现了许多大城市、大 都会社区，它是人类进入工业文明社会后最重要的社区类型之一。 ( 二) 城市社区管理的含义 城市社区管理是指在市及市辖区人民政府的领导下，以街道为主导，居委会 为协同，以社区组织和社区成员为依托，允许运用行政与法律、经济与教育、功 德与情感等多种手段，合理调配和利用社区资源，发展社区事业，提高社区成员 的生存质量，促进社区经济和社会协调发展的过程。城市社区管理的意义：第一， 搞好社区管理，有利于通过社区规范来调解和整和社区中居民之间的矛盾冲突和 利益纠葛。社区始终是一个复杂的动态发展的系统，要确保系统相对稳定发展， 则社区中各要素的互动过程必须有一定的社区规范来约束和调整，各种利益纠葛 冲突也须有制度化的渠道予以疏解，否则就会造成社区内社会公共秩序紊乱，影 响社区居民的生产生活。第二，搞好社区管理，有利于培育社区成员民主自治的 主体意识和能力，提高社区管理水平。以人为本是社区管理的应有之义，从被治 走向自治是其大发展的基本走向，社区成员从参与社区管理开始，分担管理责任， 共享建设成果。第三，搞好社区管理，有利于维护社会稳定，促进社区发展。在 社区管理工作中，凡关乎居民利益的大事，交居民讨论决定，让居民参与管理， 不但满足了社区居民的物质文化生活需要，还调动了居民参与社区管理和社区建 设的积极性。第四，搞好社区管理，有利于社会主义改革的深入推进。社区管理 有助于减少或消解改革过程中由于社会结构和社会利益调整而不可避免地带来的 社会生活方面的某些失调，从而提高社区成员对于改革的承受能力。 ( 三) 城市社区管理体制的内涵 社区管理体制是指社区管理的组织体系及运转模式，它以社区管理的基本内 容为基础，与社会外在的环境和社区发展的方向相适应，是实施管理的组织结构、 4 城市社区管理体制中存在的问题与改革措施一、城市社区管理体制概念解析与理论基础 职能权限划分以及管理方式、工作方法的总和【l 】。一定的社区管理体制，总是特定 的历史环境和时代条件的产物。城市社区的管理，是城市基层工作的基础，但这 种管理不是一般意义上的管理，也不是政府行政管理的延伸，而是一种自我管理， 属于自治型管理模式。而我国现行的城市社区管理体制是在我国宏观体制改革的 背下形成的，基本上是我国传统行政管理体制在微观领域的延续。 ( 四) 城市社区管理体制的理论基础 在政府与社会关系的处理中，一般政府居于主导地位，因而研究政府与社会 的关系，必定从政府本身着眼【2 】。 1 、政府定义及其本质 马克思主义经典著作家通常从国家的本质意义上理解政府的含义，即政府是 履行国家职能、执行国家权力的机构。在政治学分析中，人们更愿意将国家的概 念从公共权力的角度去理解，即国家是一定地域范围内的公共权力，而政府就是 执掌公共权力的主体，是行使国家公共权力的代表，是按照一定规则建立起来的 组织机构体系。政府具有公共性、普遍性、强制性、非赢利性。政府作为行使公 共权力的主体，意义在于两个方面：其一，它能够合理合法地分配社会公共资源， 其二，政府自身的生存、运作是通过社会的税收来解决的。 2 、政府的社会基础 政府和社会这两个概念联系密切，这是因为它们分别意味着两个既相互对立 又密不可分的实体。因而在探讨政府与社会的关系时不可回避的一个问题就是政 府的社会基础问题，这是政府与社会二者关系中最基本的问题。马克思主义的理 论认为，城市社区管理体制的理论基础是在政府、社会之间建立起一种良性互动 关系。首先，政府不能够代替社会更不能凌驾于社会之上，政府和社会的合理分 工是促进城市社区良性运行的重要前提；其次，包括团体和个体在内的社区成员 对社区事务的积极参与是推动城市社区发展的基本动力；第三，政府对社区成员 的组织、引导和动员既是政府的应尽之责，也是社区管理的必要途径。 3 、政府与公民关系 政府的角色定位至关重要，解决好政府与公民的关系，是摆正政府角色，处 理好政府与社会关系的核心。1 9 世纪中叶的英国思想家约翰密尔认为社会的进步 【1 】鲍同新：社区管理理论与实践，大连海事大学出版社，2 0 0 4 年版，第2 4 5 页 嘲张静我国城市管理体制问题研究从政府与社会关系角度中国优秀硕博论文网 5 城市社区管理体制中存在的问题与改革措施一、城市社区管理体制概念解析与理论基础 需要每一个社会成员发挥他的个性和首创精神。而一国政府如何对其公民施予权 力，直接影响到公民个性和首创精神的发挥。因此，明确政府与公民的权力界限， 端正政府角色的定位，是发挥公民个性和首创精神的前提【l 】。 4 、政府与市场的关系 在我国目前的市场经济体制中，政府的主要职能是提供社会公共产品和管理 社会公共事务。政府应是作为合作者、催化剂和促进者来体现其在市场经济中的 中心地位。政府作为公共权力的主体，应该凌驾于社会经济活动之上。社会资源 的配置主体是市场，按照市场交换的规则推动社会经济活动，政府应避免采用行 政手段直接干预市场运行，可以通过运用法律、社会舆论、宣传等方式间接推动 经济发展。 5 、政府与社会关系的转型和发展 由于我国经过几千年的封建社会、百年的半封建半殖民地社会后，直接建立 了人民当家作主的社会主义新中国。刚诞生的新中国，面对严峻的国际环境和薄 弱的经济基础，政府成了社会活动的唯一主体，政府兼行政单位、生产单位和生 活单位于一身，有明显的政社合一的特征，弊端较多。随着市场经济体制改革的 深入发展，现代企业制度的建立，“单位人 逐渐转变为“社会人”、“社区人”，政 府与社会的关系、政府与公民的关系面临着全新的转型。 ( 1 ) 、政府职能的转变：从全能走向专能 三十年的改革实践，使政府日益意识到，不能把满足社会的所有需要都作为 政府管理的内容。政府管理的内容应该是社会需要而其他社会组织、公众无法满 足的那一部分。管理内容的转变促进了政府专业化、专能化发展。随着现代企业 制度的建立和市场机制的发展，对政府行为的专业化要求不断提高，客观上促使 政府按照社会自身发展的规律来管理社会，政府职能更多的体现在宏观调控经济 活动、综合管理社会事务，更好地提供社会公共产品和服务上。 ( 2 ) 、政府角色定位的转变：从管理走向服务 随着改革开放持续推进，社会生产力不断提高，物质精神财富的增加，社会 组织和社会公民独立行为能力和自主能力快速提高，成长为有主体资格的服务对 象。这就必然促使政府改进行政管理方式，从过去的自上而下的强制性管理逐步 变为服务性管理。 【1 1 张静我国城市管理体制问题研究从政府与社会关系角度中国优秀硕博论文网 6 城市社区管理体制中存在的问题与改革措施 一、城市社区管理体制概念解析与理论基础 ( 3 ) 、从政社合一逐步走向政社分开 这里的“政 是指政府在社会服务、社会福利、社会保障等社会事务方面承 担的依法行政的管理职能。这里的“社”则是指由专业机构、专业社团、社会中介组 织等非政府组织所承担的社会服务、社会福利等社会事务的事务性职能1 1 1 。随着市 场经济体制改革的深入发展，利益冲突日趋增多，人民物质文化需要日趋多样， 社会事务日趋复杂，政府事无巨细一竿子捅到底的管理方式不可能持续下去，管 不了也管不好。对社会事务的发展政府是具有义不容辞的职责，但并不等于政府 直接从事那些具体的事务性工作。在绝大多数情况下，政府只需通过政策导向和 项目竞标及过程管理等形式，将社会性事务交由或委托给专业机构和专业社团等 社会组织去实施，形成“高度社会化和强势政府 的格局，即政府机构既精简又 高效，同时也培养了各种专业化机构和社团等社会组织的发育和发展。政府与社 会组织之间既分工又合作，处于一种良性互动的状态和不断追求双赢的过程之中， 使政府和社会关系从政社合一逐步走向政社分开。 【1 】张静我国城市管理体制问题研究从政府与社会关系角度中国优秀硕博论文网 7 城市社区管理体制中存在的问题与改革措施 二、城市社区管理体制现状分析 二、城市社区管理体制现状分析 2 0 0 9 年中央政府工作报告指出：“坚持把深化改革开放作为促进科学发展的根 本动力，进一步解放思想，加大重点领域和关键环节改革力度，消除体制机制障碍， 激发创造活力。”【l 】随着我国经济体制改革、政治体制改革的逐渐深入，社会加速 转型，我国的社会体制和社会结构正在发生整体性的变迁。无论是体制背景还是 社会基础等的变化，都使得我国原有的城市社区组织管理体制已不适应新时期社 区发展、社区建设的根本要求，社会需求的多元化与社区管理的单一行政模式构 成了转型期社区组织体系的结构和功能分化，产生了新的结构要素，社区组织管 理体系面临新的重组、整合与再造。 ( 一) 我国城市社区管理体制存在的问题 目前，从全国范围来看，城市社区大部分采取政府主导型社区治理模式。它 的超强行政性克服了特定社会发展阶段的无序状态，但这种传统政府主导型模式 已经不能适应新形势的需要。具体表现如下： 1 、社区管理体制官方行政色彩较浓 我国法律规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准， 可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”街道办事处作为政府的派出机关， 其管理属于国家行政管理范畴，但不是一级政府的行政管理。街道办事处原本只 履行一部分行政职能，但在社区管理中，行政、执法、街道经济发展等各项任务 都下放到街道办事处，使它从一级基层政权的派出机构逐步演变为一个集行政管 理、社区管理与服务的综合性机构。早在1 9 5 4 年1 2 月，第一届全国人大常委会第 四次会议就制定并颁布了城市居民委员会组织条例，第一次用法律形式确定 了居民委员会作为自治组织的地位。但在计划经济时期，在政府全盘管理的体制 下，居民委员会不具备自组织的性质与功能，居民委员会不具备自组织的性质与功 能，其自治地位名不符实，在实际工作中被虚置了。改革开放后，1 9 8 2 年我国重 修宪法，第一次以国家根本大法的形式明确规定了城市居民委员会的性质、任务 和作用。1 9 8 9 年，国家又通过了中华人民共和国城市居民委员会组织法，这 为我国城市社区居民委员会作为一种自治组织的建设提供了更为坚实的法律基 【u 温家宝温家宝总理2 0 0 9 年政府工作报告( 摘登) 8 城市社区管理体制中存在的问题与改革措施二、城市社区管理体制现状分析 础。在这种背景下，有了宪法赋予的法律支持，城市居民委员会的自治地位在法 理上得到了前所未有的强化，应该更有条件形成其自组织性质和功能。然而，自 该法律颁布以来，居民委员会的自治情况实际却并不乐观。在大多数社区中，社 区居民委员会的“自组织”性质正在向“被组织”退化，表现出严重的行政化倾向【1 1 。原 本作为一种群众自治性组织的居民委员会，在承担了一部分行政职能后，与街道 办事处之间实际上形成了领导与指导兼有的双重关系，而其原本的自治管理功能 却日益萎缩。这不但造成基层社区管理的超负荷运转，减低了管理效能，也有悖 于居委会成立的初衷。这就造成本应是代表城市基层社会的居委会逐渐演变成了 一个行政化色彩浓厚的行政管理职能不断加大的组织，带来的后果就是它对基层 的代表性不足，因居委会过多地承担了政府部门的管理职能，大部分工作时间忙 于上级布置的工作任务，没有时间和精力及动力来了解并解决社区居民关注的问 题，时间一长，必然造成在社区居民中的认同感下降甚至抵触情绪。于是，伴随着 居委会行政管理职能的上升，相应的是它自治职能下降了。 2 、社区的组织结构设置不科学 在我国计划经济体制下，城市基层社区的组织构架由相互联系的区政府、街 道办事处、居民委员会三级组织构成。这种组织体制形成于2 0 世纪5 0 年代前期， 是我国城市基层社区组织建设的一大创举。在这种体制下的区政府是我国城市的 基层政权机关，街道办事处是区政府的派出机构，居民委员会是街道办事处指导 下的基层群众自治组织。但这种组织结构在新时期具有明显的不科学性。首先是 街道办事处、居民委员会组织机构过多且缺乏各自应有的权威性。在市、区、街 道三级管理层次上，机构设置与权限呈“倒金字塔”型 2 1 ，社区对口多少类事务取决 于政府有多少个职能部门，这必然大大降低了街道办事处的工作效率。其次是社区 中的社会团体和中介性社会组织发育不足发展不成熟。除了街道办事处和居委会 以外，在我国的城市基层社区中，其他社会团体和中介性社会组织的数量不仅有 限，而且独立性欠缺，有些社团组织其实就是居委会自己建立的，居委会的工作人员 往往兼任社区内一些协会组织的工作。居民委会员这样的自治组织，实际成为街 道办事处的下属机构，往往变为街道办事处执行任务的工具。 3 、社区组织管理职能不明确 在街道办事处应有职责范围中原本只履行一部分行政职能，但是在社区管理 【u 吕耀怀、高志秀我国社区管理现状中主要问题解析长沙民政职业技术学院学报2 0 0 6 ( 1 2 ) 团王玉英当前强化我国城市社区管理体制的探讨，中国优秀硕博论文网 9 城市社区管理体制中存在的问题与改革措施二、城市社区管理体制现状分析 中，区政府将行政、执法、街道经济发展等各项任务都下放到街道办事处，使它 从一级基层政权的派出机构逐步演变为一个集行政管理、社区管理与服务的综合性机 构【。特别是市、区的各专业管理部门其职能也存在相互混淆的情况，这些部门各自 为政，工作布置繁杂和重复交叉，一个媳妇好多个婆婆，街道很难应付。街道在 难以承受如此之多的社会管理事务的情况下，往往把自己的部分职能转移到受其 指导的居民委员会身上，时间一长，原本是作为一种基层群众自治性组织的居民 委员会，在承担了一部分行政职能后，与街道办事处之间实际上形成了领导与指导 兼有的双重关系，而其原本的自治管理功能却日益萎缩。这一方面导致街道本应 当发挥的综合管理功能得不到很好发挥，加大了管理成本，降低了管理效能；另一方 面，导致社区其他组织的职能错位和甚至扭曲，致使基层的社区居委会由于过多的 承担大量行政性事务难以实现自治。最终结果是社区居委会作为一个相对独立的 实体丧失了独立意识和活动能力，变成政府机构的一个附属物。最典型的是一些市 将招商引资任务指标分配给区，区又分配给街道办事处，街道办事处又分配给居委 会具体的招商引资指标，并成为年度居委会工作人员业绩考核的一项重要内容。 4 、社区管理制度不健全 我国目前涉及到城市基层社区的法律规定主要有1 9 5 4 年第一届全国人民代表 大会第四次会议上制定并通过的城市街道办事处组织条例、城市居民委员 会组织条例，以及1 9 8 9 年第七届全国人民代表大会常委会第十一次会议通过的 城市居民委员会组织法。随着改革开放进程的持续推进，我国在经济、政治、 社会、文化、思想观念、民主意识等各个方面都发生了巨大变化，原有的这些法 律由于制定时间较早，已明显不适应当前我国社区管理的需要。最近几年来，国家、 省、市等各级有关部门都下发了有关加快社区建设的文件，但是这些文件规定在具 体的执行过程中缺乏相应的配套措施和监督约束机制，使社区很难依法开展工作。 在一些地方虽然有创新的社区管理体制和改革措施，但由于缺乏必要的政策和法 规支持很难向深层次发展。这一问题主要表现在下列几个方面：一是街道办事处 却少明确的制度规范。街道办事处作为政府的基层行政机构，处在承上启下的关 键位置上，却对本身所应该提供的行政服务产品和管理的业务范围没有制定明确 的制度规范1 2 1 ，权利边界模糊，这就必然导致无权管理或越权管理，实质上在最终 导致街道办事处的趋利行为，为了本部门的利益甚至不惜钻法律空子或公然违反 王莹当前中国城市社区管理体制研究中国优秀硕博论文网 l 刁王莹当前中国城市社区管理体制研究中国优秀硕博论文网 1 0 城市社区管理体制中存在的问题与改革措施二、城市社区管理体制现状分析 法律规定；二是社区内各单位之间缺乏有效协调。分布在社区内的市、区属各个 机关和企事业单位，分别受各自所在体系的领导指挥，按各自所属上级管理机构的 指令行事，在与所处街道办事处之间的关系协调过程中缺乏有效的政策和法律依据， 这一情况往往造成社区事务相互推诿扯皮的现象；三是社区内社会团体缺少明确 有效的行为规范。处于社区内的社会团体等组织没有形成明确有效的行为规范，让 社区成员来共同遵守。另一方面对于那些破坏了社区行为规范的越轨者，社区组织 行政上或法律上也缺乏适当且有效的惩罚；四是监督机制不健全。社区管理运行 尚未形成条块结合的监督机制，有关专业部门的管理机构权力过于集中【l 】，基本靠自 律，非保密机构的管理部门业务过程不够公开透明，普罗大众对此缺乏必要的了 解和监督渠道，对它们在具体事务中的工作质量和一些不正之风难以进行有效的 监督和制约。 5 、社区居民参与社区管理的意识淡薄 长久实行的行政化的社区管理模式导致社区居民对政府的依赖心理持续增 加，居民的权利意识、民主意识、自治观念、参与意识、监督意识较为淡薄。平 时在社区管理中，政府有关部门对社区事务统包统管的做法，压抑了社区内自我 调节机制的发育和成长。社区内有的居民甚至认为，社区管理是完全是政府行为， 管好管坏，与自己根本没有关系，不是自己应该关心的事。这种社区居民对社区 管理参与意识的淡薄的情况，直接导致社区管理的低效率和管理弱化。更有一些 社区成员将社区等同于“街道”，认为两者只是名称的不同，本质上没有根本区别， 社区管理不过就是街道办事处或居委会管理范围的延伸和扩大，内容的扩展和权 限的增大。因此，在街道办事处和居委会的全面管束下，社区内居民一方面缺少参与 社区事务决策和管理的途径；另一方面一些居民早已习惯于事无巨细直接找政府， 寻找政府的帮助，等待政府的安排，因而缺乏参与社区活动的积极性。【2 】 ( 二) 我国现行城市社区管理组织结构 我国现行的城市社区管理组织结构有三级行政体系( 即市政府、区政府和街道 办事处) 和市政府、区政府、街道办事处和居民委员会四级公共服务体系。【3 】 市政府：市政府下辖区政府或街道办事处和若干业务处和局，管理司法、商 【1 1 李力城市社区管理体制改革与制度创新沈阳干部学干i i ，2 0 0 4 年第6 期 【刁何海兵，城市社区建设与街道管理体制刍议天府新论，2 0 0 7 ( 3 ) ：8 4 - 8 7 p 徐中振、卢汉龙、马伊里，社区发展与现代文明，上海远东出版社，1 9 9 6 年，7 4 - 7 6 l l 城市社区管理体制中存在的问题与改革措施二、城市社区管理体制现状分析 业、财政、企业以及本市其他行业。城市中还有一些中央政府的分支机构，如人 民法院、人民检察院等。 区政府：一般大中城市划分有若干区政府，区政府下辖若干街道办事处。各 区政府负责本区的经济、治安、教育、医疗及其它社会服务事业。它们都享受市 政府财政拨款，有少量的税收权利。 街道办事处：街道办事处是市政府或区政府下辖的组织，其性质不属于一级 独立的政府，而从属于市或区政府。街道办事处负责卫生、户口登记、地方治安 和社会调解等。因街道办事处没有税收权，所以经费由区财政拨款。 居民委员会：是最低一级的行政机构，不是政府机关的正式组成部分。根据 我国1 9 8 2 年宪法和1 9 8 9 年的城市居民委员会组织法规定，居民委员会是“自我 管理的基层群众组织”。但在实践中的居民委员会基本上都是区政府的附属机构。 居民委员会负责宣传政府法律和政策，保护居民的合法权益，调解居民纠纷，维 护社会秩序和安全，以及将居民的意见和要求传达给政府。居委会的经费来源于 街道办事处，日常工作事务要受街道办事处领导，要完成街道办事处交付的各项 任务。 1 2 城市社区管理体制中存在的问题与改革措施三、中外国家城市社区管理体制模式比较与启示 三、中外国家城市社区管理体制模式比较与启示 ( 一) 发达国家城市社区管理体制模式 目前，国外比较典型的社区管理模式基本上可分为欧美型和亚太型两大类。 主要区别在于政府与社区结合的紧密程度不同【l 】，欧美国家自由化的经济和政治， 形成了自由化的社会生活、价值观念和行为模式，这中自由化的模式在社区管理 过程中的表现就是政府行为和社区行为之间的联系不够紧密，二者之间一般是分 离的、松散的。处于亚洲版图的国家和地区的文化传统、经济和社会模式与欧美 国家有很大区别，中央集权的特征较为明显，政府对社资源的掌控和对社会各个 层面的控制较为紧密，在社区管理上的具体表现就是政府和社区二者之间行为的 结合较为紧密。这种政府和社区关系上紧密程度的不同，加之各国历史文化等各 方面的差异，使社区的组织管理各具特色【2 】。在众多的城市社区管理体制模式中， 较为显著的是以美国为代表的社区自治模式、以新加坡为代表的政府主导模式和 以日本为代表的混合模式。 l 、社区自治模式 美国社区管理模式的显著特点是政府行为与社区行为相对分离，社区自治程 度高。市在美国是其所在州政府的分治区，采用地方自治制度，实行高度民主自 治，依靠社区自治组织来实行对社区管理的政府职能【3 】，通常政府机构很少直接干 预社区事务，对社区的干预主要以间接的方式进行，其主要途径是通过制定法律 法规，通过明确的法律法规的约束去规范存在与社区内的不同组织和个人的行为， 协调社区内的各种利益关系，以法律法规的形式为社区成员的民主参与提供制度 保障。涉及到社区内的具体事务则完全实行民主自治，所需经费通过各类团体、 基金会的捐赠来筹措。实际上这种社区高度自治的管理模式与政府也有一定的联 系，但主要是业务上和争取政府支持方面的联系。如美国的社区管理委员会成员 由社区居民直接选举产生，通常是来自社区内的志愿者，他们在本社区具有一定 号召力，受到社区居民的认可接纳，在居民中享有一定威望或自身具有某方面特 【1 1 张琪国外典型的城市社区管理模式比较及借鉴黑龙江科技信息2 0 0 6 2 1 张琪国外典型的城市社区管理模式比较及借鉴黑龙江科技信息2 0 0 6 【3 】徐永祥社区发展论【m 】华东理工大学出版社，2 0 0 1 1 3 城市社区管理体制中存在的问题与改革措施三、中外国家城市社区管理体制模式比较与启示 长。他们为社区工作是不计酬劳的，尽职尽责，将宝贵的个人时间和精力投入到 对社区事务的管理中。社区管理委员会的主要职能是收集、汇总社区居民意见， 向政府反映社区民意，提出解决问题的相关建议并加以实施，动员和组织居民参与 社区管理。社区管理委员会是一种最能反映民意的基层组织。委员会的基本权利 属于社区居民，居民将所有涉及社区管理与发展的权利通过授权交给他们选举出 来的管理委员会，居民的意愿通过社区管理条例的方式体现，该条例由全体业主 表决通过，社区管理委员会完全按照管理条例要求行使职权，同时委员会在制定 决策时也有责任倾听社区居民的呼声【l 】。 2 、政府主导模式 政府主导模式的代表国家是新加坡，基本特点是政府行为与社区行为的结合 紧密，政府采取较为直接和具体的措施对社区进行干预。政在府部门中设立了专 门的社区管理机构，直接负责社区规划和管理的职能，政府的意志和社会价值观 在社区管理中可以得到直接体现。这种政府主导模式的行成与所在国家长期受浓 厚的东方传统文化的底蕴背景影响是分不开的。新加坡对社区管理层次的划分根 据地域范围而定。在区域层次上，每个区域都建立社区发展理事会，专门负责本 社区工作，在社区发展理事会下面，以选区为单位设立公民咨询委员会，同样， 最基层组织的社区组织是居民委员会，全国社区的总机构是人民协会。充足的经 费支持是社区的有效运行的有利保证，新加坡的社区经费来源主要通过政府拨款 和社会赞助两种途径解决。 3 、混合模式 日本社区管理属于混合管理模式，政府对社区发展的干预较为宽松，社区管 理以自治为主。政府在社区管理中的主要职能是规划、指导并提供经费支持，行 政色彩和社会自治特点在社区管理的许多方面交织在一起，政府的介入程度相对 来说要高些，形成了政府指导支持的完整组织网络。在日本社区管理中。政府与社 区管理部分分开，但政府仍指导、监督社区的建设工作，通过相应的政府组织指 导社区工作，并且提供社区建设的资金。对于社区建设资金的使用有明确的要求， 支出严格按照规定和预算的标准执行 2 1 。在政府机构系统中，政府并不直接对城市 社区进行管理，由自治省负责社区的工作，地方政府也设置了“社区建设委员会” t l l 王敏敏发达国家城市社区管理的特点及启示政治与行政2 0 0 7 ( 5 ) 2 1 张琪国外典型的城市社区管理模式及借鉴黑龙江科技信息，2 0 0 6 1 4 城市社区管理体制中存在的问题与改革措施三、中外国家城市社区管理体制模式比较与启示 和“自治活动科”等机构【，居民主动参加社区部分领域管理的意识较强。 ( 二) 我国城市社区管理体制模式 我国传统计划经济体制下的城市社区组织管理体制是一种行政一体化的政府 主导模式，政府管理社会生活的方方面面，这一体制形成于建国初期，推动这一 体制的是一种自上而下的权力运动，意味着社会中一切资源，一切行动都必须受 政府的调配，政府投入大量的人力、物力、财力，政府直接参加社区服务，直接参与甚 至包揽到社区建设事务【2 】，当时新中国刚成立，经济社会发展刚刚起步，生产力不 发达，百废待兴，需要一个强有力的政府领导，这种体制正好切合了当时的社会 历史环境。随着我国经济社会不断发展，特别是改革开放后，社会生产力得到释 放，经济、社会等各领域飞速发展，人民物质文化生活得到极大改善，需求趋于 多样化。随着改革开放进程的不断深入，原有的社区管理体制已经与经济社会发 展不适应了，需要变革。 1 9 9 1 年5 月，国家民政部适时提出了社区建设这个概念，目的在于以社区建设 做为切入点，强化城市基层社会的管理，加强城市基层政权和群众自治组织的建 设。自此，以全面提高社区成员生活质量为特征的基层社区建设在全国大中城市 蓬勃兴起。为了将社区建设工作稳步推向前进，国家民政部多次召开全国社区建 设理论研讨会，并在全国范围内启动了“全国社区建设实验区”计划。 总体来说，我国城市社区工作模式大体表述为：政府推动，街道支持，居委 操作，各方参与，社区共建【3 】。政府推动：当前，我国开展的各项社区工作由于历 史原因，无论在决策、投入、组织还是居民思想意识上都体现出政府推动的力量， 政府在社区工作中发挥了重要的推动作用。街道主管：我国现行的城市社区划分 通常一般与街道的行政区划一致，街道作为市的派出机构，是社区具体管理的直 接实施者，直接体现就是我国的社区管理委员会是直接在街道的主管下成立的， 主要干部也是社区管委会的主要成员。居委会作业：城市居委会是我国特有的城 市社会基层组织，居委会按法律规定属自治组织，但实际上接受街道主管，是政 府与居民之间大量的社区管理实务的基层作业者。社区组织共建：城市社区管理 与传统街道工作不同的一个主要特点在于除广泛的群众参与，包括社区内外社会 【1 3 王莹当前中国城市社区管理体制研究中国优秀硕博论文网 2 1 王振海等社区政治论山西人民f f j 版社，2 0 0 3 1 3 】倪娜城市杜区管理主体综合观东北农业大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 6 年1 2 月 1 5 城市社区管理体制中存在的问题与改革措施三、中外国家城市社区管理体制模式比较与启示 团体机构的参与，特别是居民作为志愿者的参与。 ( 三) 中外城市社区管理体模式比较与启示 城市社区管理体制模式是由社区管理的组织体系和运行机制所构成。中外社 区管理的经验表明，根本性问题是：只有构建与城市社会发展状况相适应的社区 管理模式，社区管理才能健康地发展。选择什么样的社区管理模式，要看一个国 家政府所担负的职能和市民社会发育程度。国外特别是欧美发达国家，政府在促 进社区发展和管理上，基本采取了“政府负责规划、指导，给以资助，社区组织负 责具体实施”的运作方式。政府每年要制定社区