（公共管理专业论文）地方税收信息化外包风险及防范研究——以河南地税为例.pdf

地方税收信息化外包风险及防范研究 摘要 随着信息技术的发展，信息技术为工作生活了带来的极大便利，对工作效率 有着显著的提高。2 0 0 3 年国家税务总局提出的“以申报纳税和优化服务为基础， 以计算机网络为依托，集中征管，重点稽查，强化管理”的3 4 字征管模式，税 务系统的信息化建设也萨在发生着同新月异的变化。同益庞大的信息系统的运行 维护成为税务系统信息化部门的一项重要同常工作。由于税务系统使用的硬件和 软件的种类繁多，复杂度高，涉及到主机、存储、应用软件、终端设备、局域网、 广域网、安全等方方面面，特别是数掘管理维护工作量巨大，且由于税务部门的 业务需求变化快，上级机关不断出台新的政策，各种需求的统计口径的变化也非 常快，这样就要求系统软件随之不断地更新。如果这些数据库维护、应用系统丌 发、升级等完全由税务系统内部信息化部门承担，则税务系统信息部门的工作最 将是十分巨大的；且税务部门自己来储备和培养一支如此庞大的技术专才队伍， 也是十分不现实的。国内外及其他行业的实践证明，外包在信息化建设过程中可 以显著地提高工作效率、减低信息化建设成本。 通过信息化外包，税务系统内部信息化人员与外包商员工在一起合作。由于 承包商专职于为各种组织解决信息化技术问题，经验丰富，而且对市场反应灵敏， 税务系统内部信息化人员通过这样的合作机会有利于对自身对新技术的学习，并 有机会得到更多的专业性培训，从而促进税务机关对新技术的引进和应用。而且 对于税务部门而言，通过信息化外包，由于承包商的专业性，其专业水平要远高 于税务部门内部信息化部门的信息化水平，同时由于信息化技术的复杂性和承包 商的规模化效应，承包商的成本又低于税务机关信息化部门在达到同等服务水平 所需的信息建设的成本。 伴随信息化外包的便利，外包风险也随之而来，如税务系统信息技术的独立 性，外包企业生命持续性，外包成本控制等，这些风险都对税务系统的信息化外 包起到了一定的负面影响。因此，在信息化外包的同时，如何防范和控制信息化 外包风险，扩大信息化外包成果，使信息化更好的为税收工作服务，是税务系统 内部信息化人员需要认真思考的。 1 9 9 4 年国、地税分家以后，由于国税系统是中央垂直单位，他们的信息化 建设也由中央统一规划部署，因此在信息化及其外包上都得到了国家税务总局的 统安排。因此，税务信息化的外包风险，到省、市、县局各级国税部门所需承 担的就非常小了。而地税系统是省内垂直单位，各省之问地区差异较大，很难在 全国范围内进行业务软件的统一，多是各省各自为战，甚至是各地区自己组织业 务软件的丌发，缺乏统一的领导、协调和指挥。这样在信息化外包方面，地税部 门所承担的风险也就远远大于同级国税部门所承担的风险。因此在信息化外包过 程中，地税部门就必须进行更加严格的论证、设计和管理，对外包风险进行有效 地管理和控制，才能降低信息化外包风险，提高信息化外包质量，使外包更好地 应用剑地税部门的信息化建设中。 本论文致力于探讨地税系统在进行信息化外包时可能存在的风险，及如何对 风险进行防范和控制，以保障外包取得预期的效果。 第一部分介绍该题目的立论依据、研究方法及研究的实际意义等； 第二部分介绍了外包与信息化外包的现状和发展趋势及信息化外包风险的 理论、产生、发展及其内容； 第三部分对公共管理理论、电子政务的产生之间的关系进行介绍，并对税务 信息化在电子政务中的地位、外包在税务信息化中的作用，以及地税信息化外包 的风险管理及防范进行一些探讨； 第四部分对税务系统，尤其是地税系统信息化及外包现状进行介绍和分析； 第血部分对河南地税系统目自 的三个信息化外包项目的风险进行分析。 第六部分对地税系统信息化外包风险产生的原因进行定性的分析。 第七部分主要是是根据目前比较成熟的信息化外包风险管理理论，探讨地税 机关信息化外包风险的预警和监测。本文对地税机关在信息化外包中存在的风险 按产生的阶段、类别进行分析，并给出应对风险的措施，探讨地税系统进行信息 化外包的新形式。最后部分以河南个人所得税项目的外包实施为例进行分析验证 风险防范及控制的可行性； 第八部分进行展望和总结。总结税务机关信息化外包的风险存在的阶段和方 面以及如何进行控制，展望税务机关信息化外包的前景及对国家税收事业的积极 促进。 关键词：税收信息化、信息化外包、地税、风险分析、风险控制 t h es t u d yo f r is kc o n t r o li ni to u t s o u r c i n go fl o c a lt a x b u r e a u a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to fi n f o r m a t i o nt e c h n o l o g y ( i t ) ，a n di t sg r e a tb e n e f i tf o ro u rw o r k ，i n2 0 0 3 s t a t ea d m i n i s t r a t i o nf o rt a x a t i o na d v o c a t e san e wa d m i n i s t r a t i o nm o d ew i t h3 4k e yw o r d s t ot h e b a s i so ft a xr e t u r n sf i l i n ga n do p t i m i z e ds e r v i c e ，t or e l yo nc o m p u t e rn e t w o r k ，t oc e n t r a l i z et a x c o l l e c t i o n ，t of o c u so nt a xa f f a i r se x a m i n e ，t os t r e n g t ht a xm a n a g e m e n t ”t a xr e v e n u ec o l l e c t i o n i n f o r m a t i o nc o n s t r u c t i o nh a sm a d er a p i dp r o g r e s se v e r yd a y , a n dt h eo p e r a t i o na n dm a i n t e n a n c eo f i n f o r m a t i o ns y s t e mh a sb e c o m et h em a i nj o bo fi n f o r m a t i o nd e p a r t m e n to ft a xa u t h o r i t i e s b e c a u s eo ft h ev a r i e t ya n dt h e c o m p l e x i t yo fh a r d w a r ea n ds o f t w a r e ，e s p e c i a ll y f o rt h e m a i n t e n a n c eo fd a t a b a s e ，a n df o rt h ef l e x i b i l i t yo fa c c o u n td e m a n d ，t h et a xs o f t w a r eu p d a t e s f r e q u e n t l y a l o n gw i t h t h e u p d a t ed e m a n d ，h e a v yw o r k l o a d ，i t si m p o s s i b l ef o r i n t e r i o r i n f o r m a t i o nd e p a r t m e n to ft a xa u t h o r i t i e st ou n d e r t a k ea l lt h e s ew o r k b e s i d et h i s ，i t su n r e a li s t i c f o rt a xa u t h o r i t i e st ok e e ps u c hat r o o pw i t hp r o f e s s i o n a ls k i l l s t h ep r a c t i c eo fd o m e s t i ca n d f o r e i g n a n do t h e ra r e ah a sp r o v e dt h a ti to u t s o u r c i n gh a sb e c o m eat r e n d i ni n f o r m a t i o n c o n s t r u c t i o nt oi m p r o v ee f f i c i e n c y , t or e d u c ec o s t s t h r o u g hi to u t s o u r c i n g , t a xa u t h o r i t i e si n t e r i o ri n f o r m a t i o nt r o o pa r ec o o p e r a t i n gw i t ht h e o u t s o u r c i n gc o n t r a c t o rs t a f f b e c a u s eo fp r a c t i c ea n di t sp r o f e s s i o n a lo fo u t s o u r c i n gc o n t r a c t o r s t a f f , t h ec o o p e r a t i o nh e l pt a xa u t h o r i t i e si n t e r i o ri n f o r m a t i o nt r o o pt ol e a r nm o r el a t e s t t e c h n o l o g y , t og e tm o r ep r o f e s s i o n a lt r a i n i n g ，a n dh e l pt a xa u t h o r i t i e st op r o m o t ei t si n f o r m a t i o n c o n s t r u c t i o n h o w e v e r , a l o n gw i t ht h eb e n e f i to fi to u t s o u r c i n g , t h er i s kc o m e s t h e r e f o r e ，h o wt oc o n t r o la n d m a n a g et h er i s ko fi to u t s o u r c i n ga n dh o wt oe x p a n dt h ei tr e s u l t ss ot h a ti th e l p st a xr e v e n u e c o l l e c t i o nb e t t e rb e c o m ea ni m p o r t a n tt h i n gf o ru s i nc h i n a ，t a xa u t h o r i t i e sw e r ed i v i d e di n t ot w op a r t s ，s t a t et a x a t i o nb u r e a u , a n dl o c a lt a x a t i o n b u r e a us i n c e19 9 4 b e c a u s el o c a lt a x a t i o nb u r e a ui sm a n a g e db yp r o v i n c eg o v e r n m e n t ，l o c a l t a x a t i o nb u s i n e s s s o f t w a r ei ne a c hp r o v i n c ei sd i f f e r e n tf r o mt h eo t h e r s f a c i n gt h er i s ko fi to u t s o u r c i n gt h e s e ，b e c a u s es t a t et a x a t i o nb u r e a ui np r o v i n c ei sm a n a g e db y s t a t ea d m i n i s t r a t i o nf o rt a x a t i o n ，t h e i ri tc o n s t r u c t i o ni sp l a n e da n di n v e s t e db ys t a t e a d m i n i s t r a t i o nf o rt a x a t i o nw i t hl e s sr i s k b u tl o c a lt a x a t i o nb u r e a ud e v e l o p si t si tc o n s t r u c t i o n b yi t s e l fa n di t sp r o v i n c eg o v e r n m e n t ，f a c i n gm o r er i s k t or e d u c et h er i s ka n dt oe n s u r et h e o u t s o u r c i n gb e n e f i t ，l o c a lt a x a t i o nb u r e a um u s tc a r e f u l l yd e m o n s t r a t e ，d e s i g na n dm a n a g ed u r i n g o u t s o u r c i n gi t si tc o n s t r u c t i o n t h i st h e s i sd e v o t e st od i s c u s st h er i s ko fo u t s o u r c i n go fl o c a lt a x a t i o nb u r e a ua n dh o wt oc o n t r o l t h er i s ko fo u t s o u r c i n gt oe n s h r et h eo u t s o u r c i n gb e n e f i t f i r s to f a l l ，i ti n t r o d u c e st h es i g n i f i c a n c ea n dt h eb a s eo f t h i st h e m e s e c o n d l y ，t h et h e m ei n t r o d u c e st h ei n v o l u t i o nh i s t o r y , t h ep r e s e n ts i t u a t i o na n dt h ed e v e l o p m e n t t r e n do fo u t s o u r c i n g , a n di t sr e l a t e dt h e o r i e s ，t h ep u r p o s e ，t h em e t h o dt od i s c u s si nt h i st h e s i se t c t h i r d l y , i ti n t r o d u c e sa n da n a l y s e st h ec u r r e n ts i t u a t i o no ft a xa u t h o r i t i e s ，e s p e c i a l l yo fl o c a l 玑a t i o nb u r e a u f o u r t h l y , i td i s c u s s e st h er i s ko fo u t s o u r c i n g ，t h ef a c t o ro fo u t s o u r c i n g ，a n dh o wt oi d e n t i f y , a n a l y z e ，a n ds c a l et h er i s k i te m p h a s i z e so nt h er i s kc o n t r o lo fo u t s o u r c i n gi n f o r m a t i o n m a n a g e m e n ts y s t e m ，c o p a r t n e rm a n a g e m e n t ，o u t s o u r c i n gp e r s o n n e lm a n a g e m e n ta n dp r o c e s s i n g m a n a g e m e n t i tp o i n t so u th o wt oe s t a b l i s ha n du s et h ei n f o r m a t i o nm a n a g e m e n ts y s t e m i ts h o u l d a d o p tt h em e a s u r eo fc o m p l e t ec o m p e t i t i o n ，c o n t r a c t , t e c h n o l o g ya n dm a n a g e m e n to u t p u tc o n t r o l ， s t i m u l a t i o na n ds t o c kc o n t r o l l i n gt oc o n t r o lc o p a r t n e rr i s k t r a i n i n g ，a s s e s s i n g ，s t i m u l a t i n g ，a n d r e s p o n s i b i l i t ys y s t e mi st h ew a yt oc o n t r o lt h er i s ko fo u t s o u r c i n gp e r s o n n e l m u t u a ld e v e l o p m e n t o nt h eb a s i so fe q u a l i t y , a n d p u n i s h i n gs y s t e mf o rs p e c u l a t i o n ，a n dp r o f i tp r o t e c t i o n ，c u l t u r e c o n f l i c ta v o i d i n gi st oc o n t r o lt h er i s ko fo u t s o u r c i n gp r o c e s s i n gm a n a g e m e n t f i n a l l y ，t h et h e s i sa g g r e g a t e st h ei n v o l u t i o no ft a xa u t h o r i t i e si tc o n s t r u c t i o na n do u t s o u r c i n g ， a n a l y z e st h ep r e s e n ts i t u a t i o no fi tc o n s t r u c t i o no u t s o u r c i n g ，i n c l u d i n gg o o dg r o w t hm o m e n t u m a n dt h ed i s p a r i t yo fc o m p e t e n c ew i t ht h ef o r e i g nt a xa u t h o r i t i e si to u t s o u r c i n g a n da c c o r d i n g w i t ht h ef a c t o r so fr e s t r i c t i o no fd e v e l o p m e n to ft a xa u t h o r i t i e si to u t s o u r c i n g ，b r i n g su ps o m e f o r m u l a t et oh e l pt h ed e v e l o p m e n t o fi t k e yw o r d s ：t a xa f f a i r si n f o r m a t i o n i z a t i o n ，l to u t s o u r c i n g ，l o c a lt a xb u r e a u ，r i s ka n a l y s i s ， c o n t r 0 1o fr i s k 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含未获得 ( 注! 地遗查基丝盂矍挂墨4 虚塑的! 奎拦卫窒2 或其他教育机构的学位或证书使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：签字f 1 期： 年 月r 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人 授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数掘库进行检索，可以采用 影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同时授权中国科学技术信息 研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络向社会公 众提供信息服务。( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：导师签字： 签字同期：年月同签字同期：年月同 地方税收信息化外包风险及防范研究 1绪论 1 1选题依据 1 9 9 4 年，我国的工商税收制度进行了重大改革。这次税制改革的核心内容 是建立以增值税为主体的流转税制度。增值税从税制本身来看，它易于公平税负， 便于征收管理。但新税制出台以后，由于税务机关当时还比较缺乏对纳税人使用 增值税专用发票进行监控的有效手段，一些不法分子就趁此机会利用伪造、倒卖、 盗窃、虚丌增值税专用发票等手段进行偷、逃、骗国家税款的违法犯罪活动，有 的还相当狷獗，严重干扰了国家的税收秩序和经济秩序。对此，国家除了进一步 集中社会各方面力量，加强管理，丌展打击伪造、倒卖、盗窃发票违法犯罪专项 斗争，孥决维护新税制的正常运行外，还决定引入现代化技术手段加强对增值税 的监控管理。1 9 9 4 年2 月1 同，时任国务院副总理的朱镕基同志在听取了电子 部、航天工业总公司、财政部、国家税务总局等单位的汇报后，指示要尽快实施 以加强增值税管理为主要目标的“会税”工程。1 9 9 4 年3 月底，“会税”工程试 点工作币式启动。经过十多年的建设，“金税工程已经经过了一期，二期建设， 且三期已成功立项。三期建设的主要任务是，统一开发税务管理信息系统应用软 件，建设涵盖国税局、地税局的税收业务管理系统，税务行政管理系统，税务决 策支持系统和外部信息交换处理系统；实现与“金关”、“金财”、“金审”等 工程以及工商、银行等部门的网络互联，建立基于因特网丌展的为纳税人服务的 平台。 2 0 0 3 年国家税务总局提出了“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网 络为依托，集中征管，重点稽查，强化管理”的3 4 字征管模式；并且税务系统 的信息化建设也正发生着同新月异的变化。 r 益庞大的信息系统的运行维护成为税务系统信息化部门的一项重要同常 工作。由于税务系统使用的硬件和软件的种类繁多，复杂度高，涉及到主机、存 储、应用软件、终端设备、局域网、广域网、安全等方方面面，特别是数据库管 理维护工作量巨大，而且由于税务部门业务的需求变化快，上级机关不断出台的 新政策以及各种统计口径的变化需求非常快，这样就要求系统软件随之进行不断 地更新。如果这些数据库维护、应用系统丌发、升级等完全由税务系统内部信息 化部门承担，则税务系统信息化部门的工作量将是十分巨大的；由税务部门自己 来培养、储备并维持这样一支技术专才队伍，也是十分不现实的。 美国、英国、德国、新加坡等国家的政府部门的电子政务建设很多都是委托 地方税收信息化外包风险及防范研究 市场化的专业外包服务公司提供服务的。国外的实践证明，外包模式正逐渐成为 信息化建设过程中提高工作效率、减少丌支的发展方向。 由于国税系统是中央垂直单位，他们的信息化建设也由中央统一规划部署， 因此在信息化及其外包上都得到了国家税务总局的统安排部署。而地税系统是 省内垂直单位，各省之间区域差别比较大，很难在全国范围内进行业务软件的统 一，多是各省，甚至是各地区按照国税总局的信息化建设发展纲要进行信息化建 设，自行组织进行业务软件的丌发。 如河南国税系统使用全国统一的征管系统“c t a i s ”，而河南地税系统的税 收业务系统，则存在“郑州”、“濮阳”和“焦作 三个版本。 由于地税部门在信息化建设中各处为战，缺乏像国税部门那样的国家税务总 局高度的统一规划、部署和安排，地税部门在信息化外包过程中，同外包服务商 的谈判时就处于劣势。因此地税系统在信息外包过程中必须进行更加地严格的论 证，设计和管理j 能有效的降低信息化外包风险。 河南省地方税务系统信息化建设起步较晚，以安阳地区为例，在2 0 0 5 年7 月以前，安阳地方税务局下属十二个征收单位的征收仍是单机运行，上级机关对 下属单位的即时入库数不能很好掌握，任务完成情况不能即时查询。而这些数据 对上级机关进行税收业务决策又是十分必需的。 因此，河南省地方税务局与河南省托普网络公司联合丌发了河南省地方税 收业务管理信息系统，2 0 0 5 年5 月2 8 同，河南地方税收管理信息系统( v 2 0 ) 软件科技成果在焦作市地方税务局通过专家鉴定；自7 月1 开起，河南省地方 税收业务管理信息系统2 0 版在安阳市十二个征收单位上线运行。 河南省地方税收业务管理信息系统在近两年的运作中，其运行维护也由 托普公司负责，即将其运维外包给了河南托普公司，在实际工作中也取得了较为 显著的效果，但不可避免带来了一些外包方面问题。 由于该系统的复杂性，涉及到主机、存储、应用软件、终端设备、局域网、 广域网、安全等方方面面，及随业务需求变化对系统升级的要求，该项系统的维 护工作量十分大，对专业技术的要求也十分高。而地税部门信息化部门( 一般为 信息中心) 人员编制少，同时也缺乏如存储、安全等专业方向的培训，缺乏这方 面的实际从业经验。面对这样的客观现实，采用外包方式成为不得以的方式。 信息化外包服务商由于专注于为各种企业解决信息化技术问题，提供信息外 包服务，对新技术更为敏感，经验丰富，对市场反应灵敏，且由于其规模化效应， 可同时为多家企业提供信息化外包服务，有实力( 不仅包括经济实力，还有各种 培训及实际工作机会) 来培养、储备并维持这样一支庞大的技术专j 团队。 2 地方税收信息化外包风险及防范研究 而通过信息化外包，税务系统内部信息化人员与外包商员工在一起合作，有 机会得到更多的专业性培训，有利于税务系统内部信息化人员对新技术的学习， 促进税务机关对新技术的引进和应用。而对于税务部门而言，通过信息化外包， 由于承包商的的专业化及其规模效应，税务部门可以享受到质优价廉的外包服 务，更好地进行信息化建设。 税务机关的信息化建设绝非“一包了之”的事情。它只是税务机关在信息化 建设中迈出的一小步。通过信息化外包，虽然可以更好地促进税务机关的信息化 建设，但它同样带来了风险。 掘一项有关外包的企业调查表明，有1 3 的企业回答存在一定的问题。其中 问题最多的是业务外包降低了品质，回答比例高达8 4 9 6 ；其次是成本上升( 5 4 ) ： 接着是延长了交货期( 4 5 ) 。此外，还存在责任不清( 1 8 ) 、关系不融洽( 1 4 ) ； 降低了企业内部的工作质量( 1 1 ) 和泄露了企业机密( 4 ) 等问题。1 对于税务机关来说，进行信息化外包，则意味着税务机关参与度降低，技术 控制能力减弱，外包项目越多、外包过程中税务机关投入的技术力量越薄弱，对 新技术的驾御能力就越低，这就不可避免地形成对外包商的依赖：而且，随着外 包商的介入程度的加深，税务机关技术能力将可能被逐步边缘化。由于不掌握核 心技术，不得不向丌发商丌放实际运行的信息系统，结果可能会导致纳税人信息 的泄露。甚至由于用户方( 即税务机关) 技术能力被逐步边缘化，核心技术被丌 发商所掌握，从而形成丌发商在各种谈判和合同签定中的主动地位，直至形成垄 断。这样最终的结果是即使系统上线，系统的运行维护基本也是由同一家丌发商 负责。在这种情况下，由于可供选择的外包服务商的独家性，使税务机关在谈判 中处于十分明显的劣势中，不能掌握谈判的主动权，最终造成外包成本的居高不 下，反应滞后，服务质量下降，并在外包实施后，外包质量不能达到预期效果等 等。 因此，税务部门进行信息化外包时，考虑到这些可能出现的负面效果，对信 息化外包进行风险防范和控制就显得十分必要。 本文在对外包和信息化外包进行必要的介绍后，对信息化外包风险进行了分 析，并针对税务机关，尤其是地税机关，结合其部门特点，分析其在信息化外包 中面临的风险，以及如何对这些风险进行识别、防范、控制、管理等，并探索建 立一套完整的控制方法，对地税部门信息化外包进行有效的风险防范与控制，使 信息化更好地服务于地税系统。 孙1 9 j 盘试析i i 奉企业的业务外包战略i f ，外国经济i 管理，2 0 0 3 0 3 ，p 3 6 3 9 3 地方税收信息化外包风险及防范研究 1 2 课题研究目的 税务信息化是我国电子政务的重要组成部分，但目自订学术界很少有人关注地 税系统的信息化建设，对地税系统信息化建设中的外包，则关注更少。但信息化 外包是地税信息化建设中采用的非常普遍的模式。本文对这一领域进行探讨，以 公共管理理论为基础，运用诺兰模型、c o b i t 理论及软件生命周期等理论，对地 税系统的信息化外包进行研究，着重于外包的风险及防范，希望通过研究，使地 税系统信息化外包得以顺利实施，并达到预期目的，促进地税信息化建设水平， 降低税收行政成本，提高行政效率，更好得服务于国民经济建设。 1 、税务机关如何积极地参与到外包项目的丌发过程中、如何进行项目管理， 引入监理制度以及其他相应的积极的措施来保证外包项目顺利进行，并取得预期 效果，更好地为纳税人服务。 2 、税务机关尤其是地税部门在以后的信息化中，可以进行的改进。 3 、试图寻找到一种行之有效的控制方法可以使地税部门在信息化建设过程 中，在外包和自主这对矛盾体之间找到一个契合点，使政府在信息化过程中掌握 更多的主动权。 4 、对我国税务机关目自仃的信息化人才现状进行调查和思考，及如何进行信 息化人员的丌发、培养、引入和使用提出一些看法，更好地进行税务信息化的建 设。 1 3 理论意义和实际应用价值 本文采用对比的方法，主要应用风险清单、风险矩阵法、幕景分析法等风险 分析法分析地税系统信息化外包的风险及防范，并以公共管理理论、c o b i t 、软 件生命周期等理论与地税系统部门特点相结合，将多学科理论与地税系统实际相 结合进行研究。 1 、运用诺兰阶段模型分析河南省地税系统征收业务软件，目前阶段存在的 不足，以及发展方向。 2 、地税部门进行信息化外包将面临的风险及风险防范。 3 、软件监理制度在税务信息化建设中可能起的积极作用，税务机关如何借 助这一机制更好地实现税务信息化。 4 、地税部门在税务信息化建设过程中，对外包可以进行的改进。 4 地方税收信息化外包风险及防范研究 作者主要是总结国内外已有的比较成熟的理论和模型，并在此基础上针对地 税系统的部门特点，采取理论与实践相结合的方法，对实际工作进行指导，降低 税收成本，提高行政效率，使信息化更好地为国家经济建设服务。 地方税收信息化外包j x l 险及防范研究 2 地税系统信息化外包风险控制与防范研究的理论与意义 2 1 新公共管理理论与电子政务 2 0 世纪7 0 年代，由于波及世界的石油危机，西方国家的经济发展受到重大 的影响，政府面临多种巨大的压力，其中主要包括： 社会压力：公众对政府对社会的治理不力，行政效率低下的不满； 财政压力：由于西方国家普遍实行福利政策，及政府人员增加，财政丌支增 大，政府不得不通过税收来弥补财政赤字，而经济的不景气又加剧了人们对政府 治理不力的不满； 经济一体化压力：由于经济的全球化，各国为提升本国在国际竞争中的竞争 力，积极地进行诸如产业结构调整、公共管理与服务等方面的改革； 来自政府内部对管理模式要求进行改革的压力：由于官僚制度的行政效率低 下及政府对市场干预过多等弊端，为迅速适应发展变化的环境，提高行政效率， 西方国家不得不进行政府改革。 2 0 世纪8 0 年代以后，西方大部分发达国家大都进行了一场被称之为新公共 管理( n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ) 的政府改革运动。新公共管理理论涉及的内容非 常广泛，其核心价值是把市场化的运作机制和管理手段引入公共管理中来，主张 以市场机制改造政府，提高公共服务品质，其理论及实务均有十分独特之处2 。 新公共管理理论在以下几方面有重要的指导意义：一是以理性经济人的假设 前提取代了传统韦伯官僚制人性本恶的假设自仃提，认为以人性本恶为基点并通过 规章导向来约束人的行为，以此来维护公共利益的思路是不完备的；二是新公共 管理反对那种不讲投入、产出，不讲成本效益的做法，主张将许多具体的公共服 务通过市场化方式进行运作，同时为消除公共垄断，改善公共管理部门官僚制的 运作效率，在公共部门中引入市场、准市场机制，充分利用中介组织和社会团体 为公众提供社会化服务，降低社会行政成本。 同时在2 0 世纪7 0 年代，西方主要国家也在进行“信息高速公路建设”( 即 互联网的建设) 。互联网作为一个广域的信息交换平台，具有覆盖范围广，信息 传递速度快，成本低等多种优点，而这些特点f 是政府改革所希望达到的，即政 府职能和政府组织机构的优化，公众服务质量的提高以及政府管理成本的降低。 2 万索林关十纳税服务改革若十问题的探讨中华财税网，2 0 0 3 ，( 1 0 ) ：2 2 、2 3 6 地方税收信息化外包风险及防范研究 政府可以借助互联网提升效率、完善服务、实现政府业务流程优化。3 在经济全球化和信息技术飞速发展的条件下，西方发达国家高度重视政府治 理的变革，积极运用信息技术改造传统的政府管理模式，并在实践中取得显著成 效，提高了政府管理效率，降低行政成本，并满足了公众对政府提供公共服务的 各种新要求，同时大大提高了国家竞争力。 正是由于政府的改革与信息技术的结合，并借助互联网这个低成本、信息交 换实时、双向互动及用户分布广的平台，促成了电子政务的产生、发展和繁荣。 2 。2 税务信息化对地税部门管理模式的影响 税务信息化的主要内容是应用先进的科学技术，结合管理科学，将税务行 政业务纳入计算机管理，通过税务部门内部和外部的信息传递和共享，达到为纳 税人和社会各界提供税务信息和社会管理服务，为税务机关内部提高行政效率、 规范执法行为，实现税收工作的现代化的目的1 。 税务系统的信息化建设在我国以“金税工程”为标志，是国务院于1 9 9 4 年， 在“三金工程”， 即“金桥”、“金关”、“金卡”之后，在税务系统实行的信息化 建设规划，是我国电子政务建设的的重要组成部分。 税务信息化对地税部门的管理模式的影响可分为两个方面，一是对内，即， 地税部门内部的管理，二是对外，即，对纳税人的管理。 2 2 1 税务信息化对地税部门内部的影响 对内的影响主要表现在组织结构、人员要求、公文流转、行政审批程序等具 体方面。在组织结构方面的影响主要表现在人员岗位分配方面，地方税务部门主 要负责地方税种的征收，这些税种税源零散，税额小，监管难度大。在实施信息 化建设之前，多是进行手工操作，人均管理范围受限，工作量大，不得不采用“人 海战术”，将人员集中于征收一线，在管理和稽查方面力量显得薄弱；而在实现 了数据集中( 市级) 后，地税部门实现了管理的现代化与专业化，减少了征收一 线人员，加强管理和稽查方面的力量，堵塞征管漏洞，拓宽了税基，实现了精细 化、专业化管理。如在河南安阳地区某县，原下设2 2 个征收单位，有近5 0 人工 作于征收一线，在经历了五年的信息化建设后，经过机构重组，下设8 个征收单 位，征收一线不足2 0 人。由于进行信息化建设，并根据实际情况对组织结构和 人员配备进行合理化调整，降低组织建构层次，提高工作效率，有效降低了征收 3 术军，l u 了政务理论i j 实践，两安i 乜予科技人学m 版礼，2 0 0 4 ，p 1 7 1 9 4 谭荣华税收f 青息化教程第二版北京：中固人民人学版j l = ，2 0 0 4 6 8 7 2 7 地方税收信息化外包风险及防范研究 成本。 2 2 2 税务信息化对地税部门征管模式的影响工作 地税部门的征管模式是从最初的“一人进厂、各税统管、征管查合一”，发 展至“征、管、查”的相分离，再到今天的“以申报纳税和优化服务为基础，以 计算机网络为依托，集中征管，重点稽查，强化管理的3 4 字征管模式，信息 技术在从第二阶段发展至第三阶段中起了非常重要的作用。“以计算机网络为依 托”并不意味着仅仅依靠税务部门自身的计算机网络，“集中征收”，也不仅是 空间上的办税场所的“集中 ，更应是纳税信息的“集中，使过去的人流、物 流，变成高效率的信息流。国家有必要在统一规范的前提下，抓紧研究制定和完 善税收信息的法律法规，建立起相应的法律体系，以保证税务机关获得真实可靠 的数据资料。在此基础上，才能为同后逐步实现税务信息与金融、海关、外汇管 理、工商管理以及企业等各种信息资源的自动交换。 在信息技术的支持下，由于实现了数据的共享及信息的实时传递，实现了 各部门之间的相互监督和制约，上级机关也可以对基层的征收情况做到随时掌 握，进行决策变得更有所依据，决策更加准确。 。 2 3 地税系统信息化外包的公共管理学意义 国家要实现其职能，如提供各种公共产品和服务、满足社会公共需要等，就 必须消耗一定的物质资料，而国家本身并不是直接创造物质财富的经济组织，国 家消耗的物质资料只能依靠财政分配来筹措。税收就是国家取得财政收入，以满 足国家实现其职能的物质需要的一种分配方式，或者说：“税收是国家机器存在 并发挥其职能作用的经济基础”6 中国人民大学公共管理学院副院长张成福教授认为“公共管理是以政府为核 心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的 方法，强化政府的治理能力，提升政府的绩效和公共服务品质，从而实现公共的 福祉与公共利益。公共管理强调政府对社会治理的主要责任，强调政府、企业、 公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负，以公共的福祉和利益 为目标，将公共行政视为职业。”公共产品配置的局部均衡分析和一般均衡分析 都表明，“帕累托效率”依然是公共产品配置所追求的目标。“林达尔均衡”的 虚拟性表明公共经济部门应当采用征税的方式来弥补提供公共产品所需要的生 5 黄益冲，吴晓宇论税收管理中现代技术于段的j 衄用江苏固税调研。总第1 9 期 6 韩蚶华，潘i 则星政府经济学中因人民人学版t i - ii 版，2 0 0 3 3 5 3 9 8 地方税收信息化外包风险及防范研究 产成本，因而税收实质上是私人部门为消费公共产品而支付的价格，也是公共管 理目标得以实现的物质基础7 。 新公共管理理论在以下两方面对地税系统信息化外包具有较强的指导意义： 一是税务机关将企业家精神引入税收管理中，更加注重税收成本与行政效率；二 是新公共管理理论反对那种不讲投入、产出，不讲成本效益的做法，主张将许多 具体的公共服务通过市场化方式进行运作。 税务机关在行使征税权，组织税收收入过程中同样也要花费行政管理费用和 其他支出，即产生了所谓的税收征收成本。而进行信息化外包，则可以有效的降 低税收征收成本，提高行政效率。 税务机关的征收成本主要有税务机关人员的工资、奖金、福利等，税务机关 的办公设施及经费支出等。而作为地税部门，由于地方税种的特点，使地税系统 的征收成本在一些地区竟然高达10 左右。 通过信息化外包，可以使地税部门通过外包方式柬引入外部优势资源，填补 其进行信息化建设所需要而又欠缺的资源。由于外包服务商长期从事信息技术方 面的工作，累积了大量的专业人才和丰富的业务经验。而这样的人才队伍，如果 由地税部门自己来培养维持，所花费的时间、会钱都是巨大的。而通过外包方式， 则可以以远低于自己培养维持这样的人才队伍的代价来使用更高质量的服务。 通过信息化外包，还可以在一定程度上达到“帕累托效率 ，即实现地税部 门、外包服务商及公众多方共赢。地税部门以较低的代价，实现税务信息化，提 高了征管质量，更好地为国聚财，为政府给民众提供更好公共服务提供物质基础， 外包服务商则通过外包，获取合理的市场收益。 2 4 信息化外包风险防范的公共管理学意义 在公共管理领域中，政府更是“信息处理企业”。政府作为公共部门，与 私人部门相比，所面临的决策环境更为复杂，其规划与政策己引起人们的广泛关 注并将可能引起更大的政治冲突。任何的决策失误，都会产生极其严重的后果。 在2 0 0 1 年和2 0 0 2 年，国税系统c t a i s 进行试点改革，由于对外包风险防 范不足，在全国有很多深刻的教训。在河南洛阳，该系统运转起来速度非常慢， 办一笔业务竟然需要半个小时。在福州，由于业务受理的过于迟缓，在办税厅的 纳税人等急了，砸毁了办税服务厅玻璃。2 0 0 2 年在深圳，由于后台瘫掉，瘫掉 以后所有业务停办三天。 对于税务机关，由于其业务的特殊性，其在进行信息化外包过程中，尤其 7 张成福，党秀厶公共