（公共管理专业论文）呼和浩特市水务一体化研究.pdf

原创性声明， 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成果。除本文已 经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得囟鏊直太堂及 其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中 作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者 日 指导教师签名：遄 日期：逊：! 圣：坐 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将学位论文的全 部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允许编入有关数据库进行检索， 也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。为保护学院和导师的知识产权，作者在学期 间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后使用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古 大学就读期间导师的同意：若用于发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者 日 指导教师签名： 日期： 7川4488m 8 iii-舢y 鉴 呼和浩特市水务一体化改革研究 摘要 呼和浩特市水务管理体制改革的核心是建立符合水的自然属性与客观规 律，适应水资源管理和可持续利用战略要求的现代水管理体制，而不是管水职 能的简单合并与转移，不是把自来水公司、排水管理局、污水处理厂简单划归 水利部门。水务管理体制改革是管理方式的转变和管理体制的创新，是治水思 路和水利发展战略的重大转变。它将使政府从既当裁判员又当运动员的状况下 解脱出来，形成以政府为主导，营利性企业、公益性组织、社会公众等多元主 体参与，政府、市场、社会三种机制在城市管理上有机结合的局面，解决城市 管理中的政府失灵和市场失效现象。 关键词：水务，改革，转变，创新 h u h h o tcit yw a t e rin t e g r a t10 n r e f o r mr e s e a r c h a b s t r a c t h u h h o tcit yw a t e rm a n a g e m e n ts y s t e mr e f o r mist h ec o r ee s t a b lis h m e n t c o n f o r m st ot h en a t u r a la t t r i b u t ea n d o b j e c t i v el a w ，a d a p tt o t h e s u s t a i n a b l e u t i l i z a t i o no fw a t e rr e s o u r c e sm a n a g e m e n ta n ds t r a t e g i c r e q u i r e m e n t so fm o d e r nw a t e rm a n a g e m e n ts y s t e m ，n o tt u b ew a t e rf u n c t i o n s o fsi m p l em e r g e ra n dt r a n s f e r ， n o tt h ew a t e r ，d r a i n a g ea d m i n is t r a t i o n ， s e w a g e t r e a t m e n t p l a n t ss i m p l ed a n z h o u t u n c h a n g w a t e rc o n s e r v a n c y d e p a r t m e n t w a t e rm a n a g e m e n ts y s t e mr e f o r misc h a n g i n gt h ew a yo f m a n a g e m e n ta n dm a n a g e m e n ts y s t e mi n n o v a ti o n ，a r ed e s c r i b e d t h ei d e aa n d w a t e rc o n s e r v a n c yd e v e l o p m e n ts t r a t e g yo fs i g n i f i c a n tc h a n g e s i tw i l l m a k et h eg o v e r n m e n tf r o mb o t hw h e nr e f e r e ea g a i nw h e na t h l e t e ss i t u a t i o n s ， f o r m i n ge x t r i c a t i n gm u l t i e l e m e n t a lp a r t i c i p a t i o n ， f o r p r o f i t e n t e r p r i s ea n dn o n p r o f i to r g a n i z a t i o n s ， s o c i a lp u b l i cp a r t i c i p a t i o n ， p l u r a ls u b j e c t ss u c ha sg o v e r n m e n t ，m a r k e t ，s o c i e t y ，t h r e em e c h a n i s m s i nu r b a nm a n a g e m e n ts i t u a t i o no ft h eo r g a n i cc o m b i n a t i o no ft h eu r b a n m a n a g e m e n t ，s o l v et h eg o v e r n m e n tf a il u r ea n dm a r k e tf a il u r ep h e n o m e n o n k e y w o r d s ：w a t e r r e f o r m 。t r a n s f o r m a tio n ，in n o v a tio n 目录 一、水务的定义、特点一3 ( 一) 水务及水务一体化的定义二3 ( 二) 水务的特点3 1 网络性和区域性3 2 必需性和公益性4 3 垄断性和干预性4 4 外部性和沉淀性4 5 整体性和系统性j 4 二、呼和浩特水务一体化改革的现状与制约因素5 ( 一) 现状5 1 一体化改革背景5 2 取得的成绩7 ( 二) 制约因素“ 1 政府监管力度不够1 1 2 水务统一管理程度不高1 1 3 水务相关法律法规体系不完善1 2 4 水务改革认识不到位问题j 。1 2 5 管理技术和队伍素质有待提高一1 2 三、国内外水务管理的经验借鉴1 2 ( 一) 国内水务体制改革的典型案例1 3 1 环节分开模式一青岛案例1 3 2 制水独立模式一三亚舟山宿迁案例1 3 3 供排一体模式一深圳厦门长兴案例1 4 4 国内水务体制改革模式分析1 5 ( 二) 国外城市水务管理现状1 5 1 管理模式1 5 2 投资政策和投资回收机制1 6 3 水价形成机制：1 7 4 水法规体系的作用1 7 5 水环境保护，1 8 ( 三) 国内外城市水务管理经验分析1 8 1 依法治水是城市水务协调发展的前提1 8 2 政府与民营机构联手是管理城市水务的较好模式1 8 3 既受政府控制又按市场经济规律办事符合水的资源特性1 9 4 水质水量统一管理是城市水务管理的有效形式1 9 5 大力发展节水是城市水务管理的重要环节1 9 6 水环境保护是城市可持续发展的重要任务：2 0 四、呼和浩特推进水务一体化管理的对策建议2 0 ( 一) 加强政府监管2 l ( 二) 建立健全科学的的水务管理体制2 2 ( 三) 完善水务运行机制2 2 ( 四) 健全水务法规体系2 2 ( 五) 加强水务职工队伍2 3 ( 六) 加强水务信息化建设2 3 _ 一 结束语一2 4 、 参考文献：2 4 致谢2 5 呼和浩特市水务一体化改革研究 日l 圭 ji口 据了解，目前，全国6 0 0 多座大中城市中有4 0 0 多座城市缺水，其中水荒严重的城市达 1 1 0 座。内蒙古与全国平均水平相比水资源更为短缺，水资源分布不均匀，9 0 以上集中在东 部地区，中西部地区严重缺水，再加上人为的欠合理利用、截流等，使广大地区的地表水流 量逐年减少。呼市、通辽市、赤峰市等城市潜水水位和承压水水位逐年下降，其中呼市水资 源人均占有量只有4 0 5 立方米，是内蒙古自治区水资源人均占有量的1 4 。此外，内蒙古水 环境也在日益恶化，大量的污水未经处理或者部分处理后排入江河湖海，造成水体污染，水 污染又成为加剧自治区水资源短缺的主要因素之一。 从2 0 0 0 年呼和浩特市水务局挂牌至今，呼市水务管理体制改革已走过了近1 1 年的历程。 这1 1 年，将成为呼和浩特市水利史上的重要一章。1 1 年里，人们对水资源必须实行统一管 理有了深刻认识，因为我市过去沿用的水资源城乡分割，地表水、地下水分割，源水、制水、 供水、用水、排水分割管理的体制弊端凸现，“多龙管水，政出多门 ，严重阻碍了生产力 的发展。呼市水务局的成立是市委市政府相应中央的号召，顺应全国的经济发展形式，开拓 创新的必然产物。就全国而言，1 1 年里，所有开展水务体制管理改革的地方，无不深得其利。 没有了职能交叉，办事效率大大提高；实现了水资源统一管理和调度，缓解了供水矛盾；制 定并实施水务统一规划，促进了水资源优化配置；推进了水务产业化、市场化发展，投资渠 道拓宽；等等。而我市在水务管理方面，市委、市人大、市政府给予了高度重视，并着力解 决影响水资源有效保护、优化配置和可持续利用的相关问题，依据有关法律法规将地下水的 行政管理职能城市供排水、防汛抗旱、农田水利和水土保持等职能划归水行政主管部门管理， 基本理顺了水资源管理体制，实现了水务一体化管理。通过改革水资源管理体制，促进了水 资源优化配置和保护，地表水利用量稳步增加，地下水开采量逐年减少，地下水位持续下降 的趋势初步得到遏制；加强了水资源费征收管理，征收额和征收率大幅提高。通过水库除险 加固，沟河综合治理，改善了城市水环境。上述改革和发展，得到了水利部和省水利厅的充 分肯定，赢得了资金投入、境外引水等多方面的大力支持，促进了水利事业可持续，保障了 各地经济社会的快速发展。但是，目前我市仍然存在地表水使用不足、地下水超采、水管理 体制不顺等问题，影响和制约着水资源的有效保护、优化配置和可持续利用，影响了改革绩 效。因此，必须深化水务管理体制改革，及时解决改革和发展过程中出现的矛盾和问题，彻 底理顺水资源管理体制，尽快建立和培育成熟的水务市场。 当今世界，水务问题是各国面临的一个紧迫问题，无论是水资源丰富还是水资源短缺的 国家，都把水资源持续利用作为经济社会发展必不可少的前提和条件，因而成为国内外学者 重点研究的领域。学术界对水务研究各有侧重，有的重点研究如何利用市场机制提高水资源 利用效率：有的着重探讨如何利用市场机制提升水资产运作效率等等，领域广泛，内容丰富。 国际学术界近几年相继出版了多部论述“水资源管理活动”的专著，这些专著大多以论文集 的形式出版，运用循环经济理论、交易费用理论罾及公司治理理论等，积极借鉴国内外相关 管理经验，结合水务管理实践中暴露的问题，进行水务一体化制度创新研究。本文是针对呼 和浩特市水务一体化改革过程中显现出的有关问题，结合国内外典型的水务管理模式进行比 较分析，因地制宜，得出呼和浩特市水务管理的一些建议和想法。由于时间和自身水平有限， 文章有许多不尽如意的地方，分析有点浅薄，论证不够充分，对呼和浩特市水务一体化管理 体制改革的对策建议也不够细腻，需要在以后的学习和探索中不断完善，不断进步。 回李康循环经济理论思索环境科学研究2 0 0 7 年1 月第2 0 卷第1 期 。科斯企业的性质1 9 9 1 2 一、水务的定义、特点 ( 一) 水务及水务一体化的定义 目前我国使用的水务概念有别于国外水务公司的经营范围和服务形式，也不同于把分别 由建设、交通、水利部门进行管理的城市防洪、河道整治、内河航运、供水、排水、污水处 理、水库建设等方面事务简单合并的范畴，而是包括源水、取水、制水、供水、排水、污水、 中水回用既相对独立，又互为依存的水资源循环系统。 水务属于城市公用事业类范畴，是城市公共功能的重要组成部分，水务设施也是城市主 要基础设施之一。本文涉及的水务主要是指行政区域内的城市水务，即以水务循环为机理、 水资源一体化管理为核心，推进源水保护、取水工程、供水设施、排水管网、污水处理、中 水回用等公共资源统一管理的涉水事务。 水务一体化，是水务上、中、下游实现各个环节一体化，一般包括资源和体制的两个层 面内容。从资源配置角度，有水资源一体化配置、水资产一体化整合之分，从体制角度，有 水资源管理一体化、水资产管理一体化之分。资源一体化和体制一体化两者密不可分，政府 可以依托企业这一组织形式实现水务一体化，也可以设立行政机构方式实现水务一体化。水 资源一体化是指建立对水资源统一配置体系，既要考虑水源的丰与枯，又要顾及洪涝与干旱， 还要照顾城市供水与农村灌溉；水资产一体化是指构建水资产统一运作组织架构，既要推进 实现各个环节投资均衡化，又要实现外部成本内部化，还要规避主要环节收益差异悬殊化。 简而述之，水务一体化就是水资源统一保护、利用和处置，水资产的统一配置、整合和运作。 1 网络性和区域性 ( 二) 水务的特点 。林晓慧深化水务一体化管理体制改革研究厦门大学论文2 0 0 8 年7 月 水务产业具有网络产业的基本特征，其所提供的产品和服务需要依托一定的物理网络， 如取水、供水、排水、污水处理系统等都只能经管网覆盖范围之内才能提供相应的产品和服 务，消费者必须依赖一定的网络框架才得以使用，因此产品和服务具有鲜明的区域性，不可 能在全国或全世界范围内自由流动。 2 必需性和公益性 水务产品是准公共产品，具有社会公益性的特征，其产品和服务面向所有城市企业和居 民的，是公众日常生活的必需品，需求弹性很小，可替代性低。不像普通商品有着特大的消 费群体，也不可能因为某一区域收益较差拒绝提供产品和服务，具有“普遍服务 的特性， 同时也决定了水务企业需要保障城市水安全，被赋予了一定的公益特性。 3 垄断性和干预性 由于水资源获得性的限制及供水行业对供水管网的依赖性，水务行业具有典型的自然垄 矿 断性质，同时也存在成本弱增性( s u b a d d i t i v i t y ) ( 也称劣加性) ，即在特定的业务范围内，由 一家企业提供一定数量的产品比两家或两家以上的企业提供相同数量的产品具有更大的生产 效率。换言之，某一区域由一个企业供给整个市场的成本小于多个企业分别生产的成本之和， 单一企业供给整个市场最具规模经济。水务需要巨大的一次性投资才能形成供给能力，这些 投资一旦发生，就将成为“沉淀成本 ，新的竞争对手面临很高的进入门槛。投资的不经济， 使得政府也不太可能批准设立两家或两家以上水务企业，具有自然和行政双重垄断性。由于 水产品和服务涉及到公共利益，社会舆论高度关注，政府常对企业进行行政干预，如其价格 的形成和调整不可能随行就市，不可能完全按照价格规律行事，企业自主经营权受到制约。 4 外部性和沉淀性 、 作为城市基础设施行业，城市水务的发展，不仅会互促进这些行业的自身发展，而且为 整个城市社会经济发展提供基础条件，从而产生巨大的正外部性。但除正外部性外，水务某 些活动也会产生负外部性，如未经完全处理的污水直接排入江河，流入海洋造成污染。水务 所需投资十分巨大，动辄上亿元、几十亿元、甚至上百亿元，且往往需要一次性投入。而其 回收期很长，不可能像常规投资一样短期内容易回收。同时这些资产又具有较强的专用性一 旦投资完成，这些资产很难再转作他用，从而形成巨大的资本沉淀。 5 整体性和系统性 水务是由众多行业集合而成的综合系统，并作为一个整体的系统提供其特殊的产品和服 务。水务系统中的供水、排污管网设施的传输能力需与制水、污水处理能力相匹配，以形成 一定的供水、污水处理能力：而城市运输系统中的道路规模必须与各类常规交通运输设施和交 4 通人流量保持一定的比例，以形成一定的运输载荷能力。因此，应根据城市发展前景与功能， 其建设和经营都要从整体上考虑，综合考虑经济实力和社会效益、环境效益等各种因素，编 制公用水务事业发展规划与建设计划。 二、呼和浩特水务一体化改革的现状与制约因素 ( 一) 现状。 1 一体化改革背景 水资源短缺已成为可持续发展的主要制约因素，因此水的管理体制到了非改不可的时候 了，开展水务管理体制改革正在成为全国各级政府顺应经济社会发展要求和客观规律的自觉 行动。水务局由无到有，由少到多，由县级到省级，呈现出蓬勃发展之势。除西藏外，所有 省级行政区都开展了水务管理体制改革。回顾水务发展历程，我们发现这样一个现象，即经 济受水问题制约越严重、观念越超前的地方，对水务改革的要求越迫切。改革开放前沿深圳 市，1 9 9 1 年因水荒造成的直接经济损失就达1 2 亿元。从城市发展的实践和连续发生的旱涝 灾害中，深圳市认识到水资源分割管理的弊端和水务统一管理的重要性，他们借鉴香港水务 管理的成功经验，组建了全国第一家城市水务局，率先实现了水源、防洪、供水、农村水利、 水土保持的水务一体化管理。1 9 9 4 年，严重缺水的陕西省洛川县将水利局改建为水务局，建 立了全国第_ 家县级水务局。从1 9 9 3 年开始到现在，水务管理体制改革经历了3 个阶段 1 9 9 3 1 9 9 9 年，水务统一管理的萌芽阶段，也是探索阶段。典型代表有深圳市和洛川 县进行的改革尝试，此后水务改革在全国各地悄然兴起。到1 9 9 9 年底，全国成立水务局1 0 0 多家。2 0 0 0 - 2 0 0 4 年，是水务统一管理的快速发展阶段。2 0 0 0 年1 0 月，党的十五届五中全 会通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议中明确提出“改 革水的管理体制”，2 0 0 2 年1 0 月1 日起施行的中华人民共和国水法将原水法中水资源 分级分部门管理改由水行政主管部门统一管理，2 0 0 5 年2 月，水利部根据新水法制定的深 化水务管理体制改革指导意见，要求水行政主管部门要对辖区范围内防洪、水源、供水、 。引自；刘志忠对深化大同市水务管理体制改革的探讨山西水利科技第4 期 用水、节水、排水、污水处理与回用以及农田水利、水土保持等涉水行政事务统一管理。经 国家编委批准专设了城市水务处，负责指导全国水务统一管理工作。至今年3 月，全国已有 1 3 5 9 个县级以上行政区( 占总数的5 6 5 ) 实行了由水行政主管部门统一管理的水务管理体 制。典型代表有上海、海南、黑龙江、内蒙古、河北等省( 自治区、直辖市) 。 呼和浩特市水务局成立于2 0 0 0 年9 月，局内设9 个职能科室，下属1 8 个事业单位和2 个企业m 。主要职责是：贯彻执行国家有关水利工作的方针政策和法律法规研究，拟定呼市关 于水务工作的政策法规、发展战略和中长期规划，并监督实施：统一管理全市水资源( 含空 中水、地表水、地下水) 。 九个科室：党委办公室、行政办公室、纪检监察室、财务审计科、计划规划科、人事科、 水利水保科、供排水建设管理科、水政水资源科。 根据2 0 0 2 年9 月，国务院办公厅批转的国务院体改办水利工程管理体制改革实施意见 ( 国办发( 2 0 0 2 ) 4 5 号) 要求：将水利工程管理单位划分为纯公益性水管单位、准公益性水 管单位和经营性水管单位。纯公益性水管单位定性为事业单位，不再从事经营活动。准公益 性水管单位，不具备自收自支条件的定性为事业单位，具备自收自支条件的定性为企业，并 在科学划分公益性和经营性资产的基础上，对内部承担防洪、排涝等公益职能部门和承担供 水、发电及多种经营职能进行严格划分，将经营部门转制为水管单位下属企业，做到事企分 开、财务独立核算。经营性水管单位，定性为企业，进行市场化运作。因此水务局二级单位 从职能上划分为： 呼和浩特市水资源管理局( 准处级、自收自支单位) ：主要职能是对全市水资源及城市节 约用水实施管理。 呼和浩特市排水事业管理局( 准处级、差额拨款单位) ：主要职能是对城市雨污水管网、 污水处理厂实施组织建设和运行管理及排水许可的行政审批。 呼和浩特市防汛抗旱指挥部办公室( 准处级) ：主要职能是负责全市防凌防汛工作。 呼和浩特市水务综合执法支队( 准处级) ：主要受水务局委托开展涉水事务行政综合执法 工作。 呼和浩特春华水务开发有限责任公司：主要职能是代表政府对水务现有的供、排水企业 资产及在建的水务重点工程进行经营和管理。 呼和浩特市自来水公司：主要负责城市发展和人民生活的供水。 呼和浩特市大黑河管理局( 科级、干部高配) ：主要负责大黑河灌域的管理。 。来源；呼和浩特市水务局网站 6 呼和浩特市水利勘测设计院( 科级) ：主要负责全市水务工程的规划设计。 呼和浩特市水土保持站( 科级) ：主要负责全市水土流失的预防、监督、治理。 呼和浩特市水务工程质量监督站( 科级) ：主要负责全市水务工程的质量监督检查。 呼和浩特市水务局重点工程办公室( 科级) ：主要负责全市水务重点工程的前期工作。 呼和浩特市东河建设管理处( 科级) ：主要负责东河综合治理工程的建设和日常管理。 呼和浩特市西河建设管理处( 科级) ：主要负责西河综合治理工程的建设和日常管理。 呼和浩特市哈拉沁水库建设管理处( 科级、自收自支) ：主要负责哈拉沁水库工程的建设 和管理。 呼和浩特市供排水管网应急维护发展公司：主要负责已建给排水管道维护和抢修工作。 呼和浩特市水费征收中心：主要负责水资源费、水费各种水管理费的征收工作。 呼和浩特市水质监测中心：主要负责监测水质质量的工作。 呼和浩特市大中型水库工程移民办公室( 科级) ：主要负责大中型水库建设移民搬迁管理 的工作。 2 取得的成绩 1 1 年来，呼和浩特市水务工作坚持以深化改革、促进发展为动力，以城区水务建设为重 点，统筹城乡水务并以实现水资源优质配置、联合调度为目标，以建设与首府城市发展栩适 应的水务体系为已任，大胆实践新体制，认真履行新职能，使城乡水务事业步入了快速、高 效发展的轨道。城乡水务一体化管理的体制效应所带来的社会、经济、生态效益不断释放。 通过水务体制改革和投融资体制的创新，全力推进水务市场化进程，城区水务平均每年完成 同定资产投资达1 0 亿元以上。一批防洪项目，农f h 水利项日，农村饮水安全项目、引黄配水 项u ，城市水域功能区改造项目，饮用水源地建设项目先后上马，一些项目已经完成，使我 市水务摹础设施不断完善，为推动我市经济可持续发展做出巨大的贡献。 水务改革所取得的新突破，主要有以下几个方面： 一 是制定水务发展战略，形成水务规划体系，促进水务各项事业的全面有序发展。规划 是备项工作的总纲，是水务发展的首要条件，呼和浩特市水务局成立不久，为了尽快扭转过 去因体制分割、行业分割而造成的规划滞后局面，完成了呼和浩特市水资源叮持续利用舰 划及水资源保护、节水、供水、排水、水价改革等9 项规划，形成了与城市总体规划相适 应的呼市水务行业规划体系。二是以水务体制和机制创新为核心，全力推进水务市场化进程。 通过投融资体制的建立、改：尊和创新水务市场化进程的进一步推进，为水务建设筹集了大量 7 资会。三是规范行政执法，加大执法力度。随着水务法规的不断健全，水务行政执法日益规 范。呼市水务局率先成立了机构设嚣为准处级的水务综合执法支队，为维护全市水务秩序， 保护水务工程建设的顺利实施，实现依法治水、依法管水提供了组织保障。 ( 1 ) 创新投融资机制，全力推进水务市场化进程 水务局成立后，针对过去城市防洪标准低、供摊水等水务熬础设施落后，历史久账多、 投融资能力差的现状，首先把扭转水务建设资金严重翘i 缺、投入不足的被动局面作为头等大 事和重大课题加以对待并研究。为此，2 0 0 1 年4 月2 3n 成裒了呼和浩特春华水务开发有限 责任公司其主要职能是对呼和浩特市水务、市政、生态等项f = 1 进行投资运营，开辟和拓宽 各种融资渠道，实现国有资产的保值增值。2 0 0 2 年1 月经呼市政府第4 6 次常务会议授权， 由春华水务公司对城区近2 0 亿元的水务资产进行统一管理和运营，实现了水务行业的政企分 离和水务资产管理、建设、经营的一体化。公司运营近8 年以来，充分利用呼市的首府优势 和水务行业优势，探索投融资新机制，着力构建融资平台，发挥水价的经济杠杆作用，增殛 水务闲有资产变现融资能力的投资扩张能力，加快国资存量的盘活，形成以囡资存罱吸引社 会增最、以社会增量带动国资存量增长和优化的循环，不断提高供水和污水产业的市场化程 度，实现水务行业的有序滚动发展。 ( 2 ) 实现城市水务建设跨越式发展 通过不断创新投融资机制，为加快城区水务綦础设施建设步伐提供了有力的资金保障， 成为释放城乡水务一体化管理体制效能的熏要标志。按照努力构筑与首府城市工业化、城市 化相适应的防洪保安体系、供水保障体系、水环境治理体系的思路，共启动实施城市重点水 务_ ：= i ：程1 4 项，其他工程5 项，投资总额7 1 5 8 亿元。 重点供水工程。一是引黄入呼供水工程。设计供水规模4 0 万吨日，总投资1 7 7 7 亿 元。一、二期工程供水规模均为2 0 万吨日。一期： 程已于2 0 0 2 年底竣工，二期工程同年开 工建设，目前土建工程已全部完二e ，管网工程已完成9 0 ，累计完成投资1 4 3 亿元。二是如 意白塔地区供水工程。设计总供水能力4 万吨同，分建两个水厂，自塔水厂设计供水能 力1 5 万吨日，如意水厂设计供水能力2 5 万n 屯日，总投资7 3 2 3 万元。三是城市配水管网 改造j 1 - 程。该工程是引黄供水工程的配套工程，采取分区分压供水方案，中压区及高压区、 。本节数据来源：呼和浩特市自来水公司内部资料 8 次高压区、低压区配水管网计划新增铺设管道1 5 3 。3 1 公罩，总投资2 7 8 7 亿元。四是红吉水 利枢纽_ 1 ：程。设计总庠容2 3 1 亿立方米，总投资8 5 6 1 8 亿元，工程位于大黑河干流上。目 前正秋极进行f j i 期立项、筹资工作。建成届可向城区稳定供水1 0 万吨同，成为城市应急水 源。 这些重点工程的实施运行，将与原自来水公共供水构成以地下水源、引黄水源、水库水 源及供水管网为重点的“三源一网”供水保障体系，形成地表水、地下水联合调度、资源优 化配置的供水格局。 蕊点排水工程。一是章盖营污水处理厂。规模6 万吨同二级处理、3 万吨f l 三级处 理的污水处理系统，配套建设管网约8 5 公避，项目总投资2 3 9 1 3 亿元。该工程已于2 0 0 8 年 底完成了f = 投入试运行。二是辛辛板污水处理厂扩建工程。将原有的5 万吨h 的一级处理扩建 为二级处理，扩建后使该厂二级处理能力达到1 5 万吨h ，新建污泥消化1 5 万吨| 习，扩建 后服务而积8 4 1 5 平方公星，服务人口7 5 2 5 万人，新建、改建污水收集管网7 7 公星。工程 总投资2 0 9 1 7 万元。目前工程已与2 0 0 9 年底完成并投入运行。三是公主府污水处理厂。新建 规模5 万吨日二级处理、规模3 万吨日三级处理的污水处理系统，配套建设管网约3 0 公里， 项h 总投资1 7 2 3 亿元。该工程已于2 0 0 8 年底完成并投入试运行。四是如意一白塔污水处理 厂。新建规模4 万吨r 二级处理的污水处理系统，配套建设管网约4 0 公里，项目总投资1 2 3 2 7 亿元。日日茸该工程已于今年底完成并投入运行。五是城市雨水管网工程。新建改造城市雨水 管网约1 5 0 公里，项目总投资1 5 5 6 4 亿元。以上五项工程利用日本图际协力银行贷款6 8 2 8 亿元，占总投资的7 4 5 。六是城市排水管网改造丁程。自2 0 0 2 年起，分期对城市雨污水管 网进行改造，累计铺设雨污水管网总长度约1 5 0 公鼹，完成投资2 5 亿元。这些重点排水工 程的实施，将构成以四个污水处理厂及污水管网为耩础的“四厂一网”水环境治理体系。城 市水环境将得到明鼹改善。 环城水系建设及水环境治理工程。一是东河综合治理工程。是一项防洪排涝、生态护 岸、景观绿化、截污治污等措施相结合的工程，一期工程已治理河道长度5 2 公晕，完成投 资2 9 亿元。= 期工程治理河道长度1 1 公晕，总投资5 5 亿元，目前一期工程已全部完成。 二二足两河综合治理工程。也是一项城市防洪与景观栩结合的工程，一期工程已治理河道长度 4 8 公堤，完成投资1 2 亿元。二期工程治理河道长度7 公里，总投资2 8 亿元，目前一期 工禅已全部完成。三是哈拉沁水库工程。水库功能以防洪为主，兼顾生态景观用水及地下水 补源等综台效益。设计总库容6 7 3 0 万立方米，总投资1 4 4 1 7 亿元，工程建成后可使市区小、 o 本节数据来源：呼和浩特市排水事业管理局内部资料 9 照河段防洪标准达到2 0 0 年一遇。目前j 二程已全部完成，具备了蓄水能力。 这砦熏点防洪】：程的实施完成，将构成以哈拉沁水库、东河、西河为框架的“环城水系”， 在保障城市防洪的基础上，改善环城水系两岸的环境，提升城市品位，拉动城市周边经济快 速发展。 重点节水工程( 智能计量水表改造工程) 。安装、更换智能l c 卡计量水表4 5 万套， 并配：签建设售水大厅、售水网点及售水管理平台，总投资3 4 2 亿元。工程分三期实施，已于 2 0 0 2 年6 月获市计委批准立项，并唯一授权呼和浩特春华水务开发有限责任公司负责实施。 该j i ：稗项日t 要是对呼市舰划范嗣内的城市居民生活用水户、城市综合用水户、城市工业用 水，_ 进行智能水表的安装。一期工程计划安装、更换智能计量水表1 6 5 万套，建没售水网点 2 0 个，计划完成投资1 2 3 6 1 亿元，目前该项目已于2 0 0 6 年8 月完工。二期二亡程计划安装、 更换智能计量水表1 8 万套，建设信水收费大厅和售水网点4 0 个，建成覆盖全市范围内的售 水收费j f 台，计划完成投资1 3 8 7 5 亿元。三期工程计划安装、更换智能计量水表1 0 5 万套， 建设售水网点4 0 个，计划完成投资0 7 9 6 4 亿元。 ( 3 ) 农村水利建建没稳步推进 我市的水利工作在市委市政府的正确领导下，经全市人民几十年的共同努力，水利事业 得到了较快的发展，水利建设取得巨大成就，基术形成了灌溉、防洪和供排水网络体系。大 中型水利骨干工程已初具规模，小型水利工程罗棋柑。截止现在，全市共建成中小型水库4 0 座，其巾巾型水库7 座，总库达2 6 3 6 8 万立方米。建成塘坝8 4 座，总库容3 3 7 5 万立方米。 修建各类扬水站1 j 4 处，总装机容量为1 1 2 8 万千瓦。建成大中小水闸5 0 0 多座，打配机电 井1 1 7 0 7 眼。建成万亩以上灌区2 5 处，万亩以下、千亩以上灌区2 4 处。全市共建成有效灌 溉丽积3 0 3 3 万亩，其中发展节水灌溉面积2 1 6 8 5 5 万亩，治理水土流失7 8 3 3 1 5 力亩，改 造熊碱地5 3 4 万亩，解决了9 0 6 l 万人和8 5 6 万头( 只) 牲畜的饮水困难。修筑堤防5 7 6 公哏，除可保护呼和浩特市城区以及各旗娶区所在城镇的安全外，还可保护农村4 9 7 7 万人 和13 4 9 6 万亩耕地的安全。 经过l 年的大投入、大建设、大发展，城市水务基础设施已由原来的相对滞后的和功能 不完善，实现了体系逐步完善、功能逐步提升，发展适度超前的新跨越，城市水务体系已经 能够适应城市发展的需要，并成为城市经济社会可持续发展的重要支撑。引黄供水工程、城 市供水管阴及其他水厂的建设，将使城区公儿供水能力山现在的2 7 万吨曰达到5 0 万吨f t ， 回本节数据来源：呼和浩特市春华水务开发有限责任公司内部资料 l o | 司时，采取有效措施对自备水源井实行全面关闭，扩大公共供水能力和范围，有效节约水资源。 章盖黄、公主府、如意白塔二三个污水处理厂的新建和辛辛扳污水处理厂的扩建，以及与之配 套的雨污水管网的建设，将使污水处理能力由现在的1 0 万吨f 达到3 5 万吨闩，极大的提 商了污水处理率和中水回用率。东、西河治理工程与城市建设有机结合，与城市景观布局相 互坼调。通过修堤、筑坝、薷水、形成水面，增加绿地面积，把过去脏、乱、差、塞的河道 治理成为集防洪除涝、滨河景观、生态环境予一体的城市亮点，改善了城市水环境、居住环 境及投资环境，提升了首府城市品位。水务工程建设取得的良好社会效益和环境效益，是水 务体化管理体制曰报社会的霭要标志。随着配套基础设施的逐步完善，使周边区域土地快 速升值，利用整治后用边土) k f l , j 升值，从土地的增值巾返补河道整治的投资，弥补了河道攘 治资金的不足，治河和投资形成了滚动发展。吸引大量囤内外投资商，为城市发展带来无限 商机。 ( 二) 制约因素 1 政府监管力度不够， 政府与水务公司之间的界限不明确，许多政府部门的领导同时在水务公司任职，公司遵 旨是追求利润最大化，而政府的职能是依法对国家和社会公共事务进行管理、对公共产品合 理统筹配置，以保障社会和谐稳定发展，相互不同步，一人两个角色，使得政府对企业的监 管大打折扣。 2 水务统一管理程度不高 在实行水务一体化管理的优势已经初步显现，但在水务一体化改革进程中，由于各涉水 部门水务管理体制改革步伐不一致，出现了部门间工作不协调的问题。同时水务一体化改革 涉水多个部门的相关职责，对于以调整隶属关系的涉水部门，很多涉水事务仍然停留在原来 的工作状态，供水、排水、节水、治污方面仍然存在相互脱节的问题。 实行水务一体化管理以后，城市污水处理厂归属水务局管理，工业排放污水经处理后 进入城市排水管道，如果排放不达标，增加了污水处理费用，而工业排放超标费是由环保部 门收取，这就使得污水处理得不到补偿。 供排水管网与城市道路原同属城建部门一家，建设基本同步，现分属水务和城建家管 理，由于供排水规划和道路建设规划发展没有及时同步与协调，因而存在供排水管网建设与 城市道路建设不同步的问题。 水务系统内部城乡水务部门上下不对口、左右不协调的问题。部分地区上下级水务管 理体制改革步伐不一，带来了行政机构上下不对口、工作协调难的问题。如托克托县双河镇 兴建日处理能力1 万吨污水处理厂，本该由水务部门负责却是由环保部门负责。还有的地区 给水、排水仍归城建或市政部门负责。 3 水务相关法律法规体系不完善 经过多年的探索与实践，目前我市已出台了一些相关的供水、排水、节水条例或管理 办法，但内容不够全面，尤其是再生水利用( 中水回用) 方面几乎是空当。 缺乏市场化的法律法规。2 0 世纪9 0 年代以来，全国各地纷纷通过b o t 、特许经营等方 式引进外资和民营资本，在建设城市水务基础设施这个过程中，由于缺乏相关的法律法规的 约束，曾出现过经济纠纷。外国钻我国的现行法律法律不完善的空子，利用各地政府引资心 切，投机我国城市水务事业，损害了人民的利益。 4 水务改革认识不到位问题 在已经实施水务一体化管理的地区，由于缺乏宣传引导，系统内部也可能存在着改革 目标不明确，改革浮于形式的问题，改革后工作思路和工作内容并没有从根本上发生变化。 3 部分地区改革的主动性和深度不够，有些地区尤其是基层旗县改革进展较慢。 5 管理技术和队伍素质有待提高 高水平的管理人才缺乏，管理信息化、数字化程度较低，公众参与管理和监督不够，水 务技术规范标准有待补充完善。， 三、国内外水务管理的经验借鉴 国定义：再生水又称中水，是指污水经适当处理后，达到一定的水质指标，满足某种使用要求，可以进行有益使用的水 1 2 无论中外，传统的管水模式是：由政府和国有企业投资建设水设施并负责运营，但伴随 的是缺乏竞争、效率低下导致亏损。当前绝大多数城市的供水系统仍然是由政府管理的，其 结果大都不尽如人意。新的模式有私有化( 如美国、澳大利亚) 和特许经营，在水设施无法 私有化的地方，所有权不变，把经营权交给私营企业( 如法国) ，这样，可以引入竞争，提高 效率。 ( 一) 国内水务体制改革的典型案例 经过近二十年的水务体制改革，中国水务企业已从政府单纯的附属物逐步演变成具有一 定自主经营权的独立法人，政府和企业的关系已经发生了微妙的变化，进而引发了企业治结 构的变革。中国水务企业迄今大多数都是国有独资或国有控股，即使是非国有控股，但控方 的控股者一般也是国有企业，产权比较清晰。政府为了提高水务企业经营效率，主要通过外 部条件的改变如打破垄断、开放市场、资产整合等方式，刺激企业治理结构的改善，从资产 整合的角度来看，水务企业的在实践中形成了以下一些模式： 1 环节分开模式一青岛案例 2 0 0 2 年青岛市海润自来水集团与中法水务投资有限公司合作，成立青岛中法海润供水限 公司，公司投资总额为2 5 亿元人民币，双方各占5 0 的股份，其中自来水集团以白沙河厂 和已投产的仙家水厂的资产作为投资，中法水务则投入相当于1 2 5 亿元人民币的港币现金合 作期限为2 5 年。合作期满后，固定资产无偿交还给青岛市海润自来水集团，中法海润业务集 中在制水这一中间环节，业务流程是将原水制成达标的自来水后出售给自来水集团，自来水 集团再将水出售给用户，这种模式把国内的自来水公司传统的“原水一制水一售水”三合为 一的环节完全分开，以便每一个环节独立运作，既可准确计算成本，又能保证有钱可赚，这 种模式对缺水严重地区颇有吸引力。 2 制水独立模式一三亚舟山宿迁案例 2 0 0 2 年底，海南三亚市水务局下属的天涯水业集团公司与法国苏伊士集团下属的中法水 务投资有限公司签署了3 0 年的合作合同，组建新的三亚中法供水有限公司，双方各占5 0 股 引自：林晓慧深化水务一体化管理体制改革研究厦门大学论文2 0 0 8 年7 月 1 3 份，成为全国第一个整座城市的城市供水行业整体对外合作的案例。三亚市政府将供水特许 经营权授予新公司，独家经营三亚市内的所有供水业务，包括建设水厂、管网改造、销售饮 用水等。合同还规定，政府对新公司拥有包括水价、水质及供水安全等在内的监管权。2 0 0 4 年3 月1 7 日公司正式开业。通过合作，天涯水业置换回2 6 8 8 亿元，用于偿还债务，并利用 优惠政策，减免了1 0 6 亿元的银行利息，甩掉了当初设计的供水规模偏大、管网不配套带来 的高达3 6 5 亿元沉重的负债，使得濒临破产的老国企焕发了青春。江苏宿迁市水务局对宿迁 市自来水公司实施了产权制度改革，对外转让其全部国有净资产产权、5 0 年土地使用权和5 0 年特许经营权，以3 8 0 0 万元的成交价注入新成立的宿迁市水务建设投资有限责任公司。同时， 宿迁市政府将中运河和古黄河沿岸的1 9 2 6 h 平方米国有土地经评估后作为资本金注入宿迁市 水务投资公司，用作贷款抵押，靠拍卖土地和土地经营升值。浙江省上市公司钱江水利整体 收购舟山市自来水公司，先一次性支付舟山自来水公司全部资产2 1 1 亿元，然后，舟山市国 资部门把其中的3 4 0 0 万元投资参股，成立了新的供水企业。公司注册资本2 4 5 亿元，钱江 水利占8 6 1 2 ，舟山国资部门占1 3 8 8 。这种模式旨在盘活城乡水务设施存量资产，实现供 水建设资金来源市场化、多元化，在定程度上缓解了水务建设资金短缺的突出问题。 3 供排一体模式一深期i 厦门长兴案例 2 0 0 1 年1 2 月2 8 日，深圳成立了以自来水集团为主体的全国首家大型水务集团，实施供 排水一体化业务的整合，逐步由自来水厂吸收污水处理厂业务，原属市城管办管辖的滨河、 罗芳、南山污水处理厂及整个排水管网的3 0 多亿资产整体并入深圳水务集团，总资产达到 6 0 亿元。2 0 0 3 年1 2 月，深圳水务集团通过招标招募形式减持国有股，法国威立雅环境集团 和北京首创威水投资公司以3 3 1 亿元总价受让了水务集团4 5 的国有股权，使深圳供排水基 础设施、管理与运营逐步实现市场化。深圳此举目的是将其建成一个服务良好、管理科学、 有能力参与国际竞争和跨区域经营的现代化水务企业集团。2 0 0 3 年6 月厦门在整合原厦门自 来水公司、污水处理厂及引水、原水工