（公共管理专业论文）城乡结合部村集体违法用地行为制度分析——以广州x区为例.pdf

论文原创性声明内容 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 一 一 一 riitlii 一_一 学位论文使用授权声明内容 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学 位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查 阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其 他方法保存学位论文。 学位论文作者躲莲智 日期：叩年占月多日 翩虢乡玩豳编 日期呷年月扩日 城乡结合部村集体违法用地行为制度分析 以广州x 区为例 专业：公共管理 硕士生：黄智 指导老师：张海清副教授 摘要 由于土地资源的稀缺性、不可再生性，土地管理成为政府公共管理的一项重 要内容。土地管理的一个重要方面是对违法用地行为的监管。近年来，村集体正 在快速发展成为违法用地行为的主要实施者，尤其在发达城市的城乡结合部表现 更为显著，这已成为政府公共管理实践中重点关注的问题。为此，本文以制度分 析作为研究视角，选取了位于广州城乡结合部的x 区作为研究对象，借助理性选 择制度主义分析框架，采用案例分析、文献研究、参与研究、定性分析、定量分 析等方法，分析相关制度变迁下，村集体土地使用利益相关者的利益关系变化及 由此产生的冲突，提出不合理的制度设计是诱发村集体违法用地行为的根源，并 在此基础上提出抑制村集体违法用地行为的对策建议，以期为政府在上地管理实 践方面提供一些参考借鉴。 第一章为导论，主要阐述了论文的选题背景、村集体违法用地行为和制度分 析的涵义、文献综述及研究所采用的方法。 第一章主要介绍了广州x 区村集体违法用地行为的表现和特点，以及x 区政 府在抑制村集体违法用地行为过程中遇到的问题。 第三章借助理性选择制度主义的分析方法，分析了城乡结合部集体土地各利 益相关者对集体十地使用的不同预期，政府财政体制、农村治理体制、十地管理 制度等相关制度的变迁，以及制度变迁下城乡结合部集体土地利益相关者的利益 冲突问题。提出由于耕地保护利益协调机制缺失、集约节约用地政策激励不足、 集体土地制度创新不足、村集体权力监督机制弱化、土地执法监察缺乏刚性约束 等制度缺陷，导致村集体通过违法用地获得的效益高于违法用地的成本和合法用 地的收益，村集体在利益冲突中为了追求自身利益的最大化而实施违法用地行 为。 第四章对解决村集体违法用地问题提出了七点对策建议，包括：建立城乡统 一一的土地交易市场、以严格的用途管制代替计划管理、全围统筹布局耕地和基本 农日 保护区、建立农用地保护利益协调机制、建立反映城乡统筹发展成效的政府 绩效评价体系、立法强制公丌政策制定和实施情况、加快基本制度改革。 在论文的结束语部分，作者回顾了论文的主要观点，认为制度约束决定着组 织或个人的行为，现行不合理的制度安排诱发了城乡结合部村集体违法用地行为 的发生，必须通过制度创新来改变这种状况。 关键词：城乡结合部村集体违法用地制度分析 i v i n s t i t u t i o n a la n a l y s i st ot h ei l l e g a ll a n du s ea c t i v i t i e so f v i l l a g ec o l l e c t i v ei nr u r a l u r b a nf r i n g e t a k i n gd i s t r i c tx ，g u a n g z h o ua se x a m p l e m a j o r ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n a u t h o r ：h u a n g z h i s u p e r v i s o r ：a s s o c i a t ep r o f e s s o rz h a n gh a i q i n g a b s t r a c t d u et ot h e s c a r c i t y a n dn o n - r e n e w a b l en a t u r eo fi a n dr e s o u r c e s 1 a n d m a n a g e m e n th a sb e c o m ea l li m p o r t a n te l e m e n to fg o v e r n m e n t sp u b l i cm a n a g e m e n t t h er e g u l a t i o no fi l l e g a ll a n du s ei sa ni m p o r t a n ta s p e c to fl a n dm a n a g e m e n t i n r e c e n ty e a r s ，t h er a p i dd e v e l o p m e n to ft h ei l l e g a lu t i l i z a t i o no fl a n dw a sm a i n l y c o n t r i b u t e db yt h ev i l l a g ec o l l e c t i v e ，e s p e c i a l l yi nt h er u r a l - u r b a nf r i n g eo f d e v e l o p e d c i t i e s ；i th a sb e c o m et h ef o c a lp o i n ti nt h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o n i nt h i sp a p e r ，w i t h t h es e l e c t e do b j e c to fd i s t r i c txi ng z ，w i t ht h ep e r s p e c t i v eo ft h ei n s t i t u t i o n a l a n a l y s i sa n dt h eh e l po fr a t i o n a lc h o i c ei n s t i t u t i o n a l i s mf r a m e w o r k ，c a s es t u d i e s ， l i t e r a t u r es t u d i e s ，p a r t i c i p a t e ds t u d i e s ，q u a l i t a t i v ea n a l y s i sa n dq u a n t i t a t i v ea n a l y s i s ， w ea n a l y z e dt h e r e l a t i o n s h i pc h a n g e sa n dt h er e s u l t i n g c o n f l i c t sb e t w e e nt h e s t a k e h o l d e r so f t h el a n d a n ds t a t e dt h a tu n r e a s o n a b l ed e s i g no f t h es y s t e mi st h er o o t c a u s ew h i c hi n d u c e si l l e g a ll a n du s ea c t i v i t i e s m o r e o v e r ，w er a i s e dp r o p o s a l st o s u p p r e s st h ei l l e g a lv i l l a g ec o l l e c t i v e l a n du s e ，a n dh o p e di tc o u l dp r o v i d es o m e r e f e r e n c ef o r mf o rg o v e r n m e n ti nl a n dm a n a g e m e n t p r a c t i c e c h a p t e rii st h ei n t r o d u c t i o n ，m a i n l ye x p o u n dt h eb a c k g r o u n do ft h ep a p e r ，t h e d e f i n i t i o noft h e i l l e g a lv i l l a g ec ol l e c t i v el a n du s ea c t i v i t i e sa n dt h ei n s t i t u t i o n a l a n a l y s i s ，l i t e r a t u r er e v i e wa n dt h em e t h o d o l o g yo f t h es t u d y c h a p t e ri i i n t r o d u c e st h ec h a r a c t e r i s t i c so ft h ei l l e g a lu t i l i z a t i o nofv i l l a g e c o l l e c t i v el a n di nd i s t r i c tx a sw e l la st h ep r o b l e m se n c o u n t e r e db yg o v e r n m e n t w h i l es u p p r e s s i n gt h ei l l e g a ll a n du s ea c t i v i t i e s i nc h a p t e ri i i ，w i t ht h eh e l po fr a t i o n a lc h o i c ei n s t i t u t i o n a l i s mm e t h o d o l o g y , w e v a n a l y z e dt h ee x p e c t a t i o n sf o rt h ec o l l e c t i v el a n du s ef r o md i f f e r e n ts t a k e h o l d e r s ，t h e g o v e r n m e n t sf i s c a ls y s t e m , t h es y s t e mo fr u r a lg o v e r n a n c e ，l a n dm a n a g e m e n t s y s t e m sa n dt h et r a n s i t i o no ft h e m , a sw e l la s t h ei n t e r e s tc o n f l i c t sb e t w e e nt h e s t a k e h o l d e r so ft h ec o l l e c t i v el a n d a n de x p r e s s e dt h ev i e wt h a t t h el a c ko f c o o r d i n a t i o nm e c h a n i s m sf o ra r a b l e l a n d p r o t e c t i o n ,i n a d e q u a t e i n c e n t i v ef o r e c o n o r n i cl a n du s e 1 a c ko fi n s t i t u t i o n a l i n n o v a t i o no fc o l l e c t i v el a n d ，l a c ko f s u p e r v i s i o no v e rc o l l e c t i v ep o w e ra n dl a n d l a we x e c u t i o n ，c a u s et h a tt h eb e n e f i t e a m e df r o mi l l e g a ll a n du s ei sm o r et h a nt h eb e n e f i te a r n e df r o ml e g a ll a n du s eo rt h e c o s tp a i df o rt h ei l l e g a ll a n du s e t h u s ，t h ec o l l e c t i v ew i l li m p l e m e n tt h ei l l e g a l u t i l i z a t i o no fl a n di no r d e rt om a x i m i z et h e i ro w n i n t e r e s t s i nc h a p t e ri v ，w ep r o p o s e ds e v e nr e c o m m e n d a t i o n st os u p p r e s sc o l l e c t i v ei l l e g a l l a n du s e ，i n c l u d i n gt h ee s t a b l i s h m e n to fu n i f i e dl a n dt r a d i n gm a r k e t ，r e p l a c i n gp l a n m a n a g e m e n t w i t hs t r i c t p u r p o s em a n a g e m e n t ， n a t i o n a l c o c o o r d i n a t i n g t h e d i s t r i b u t i o no fa r a b l el a n da n db a s i cf a r m l a n dp r o t e c t i o na r e a s ，t h ee s t a b l i s h m e n to f c o o r d i n a t i o nm e c h a n i s m sf o rf a r m l a n dp r o t e c t i o n , t h e e s t a b l i s h m e n to fu n i f i e d g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e mb e t w e e n u r b a na n dr u r a l ，t h el e g i s l a t i o n t od i s c l o s et h ef o r m u l a t i o na n di m p l e m e n t a t i o no fp u b l i cp o l i c i e s ，s p e e d i n gu pt h e b a s i cs y s t e mr e f o r m a t i o n i nt h ec o n c l u d i n gr e m a r k s ，t h ea u t h o rr e v i e w e dt h em a i np o i n t so f t h ep a p e rt h a t t h ec o n s t r a i n t si nt h es y s t e md e t e r m i n et h eb e h a v i o ro fo r g a n i z a t i o n so ri n d i v i d u a l s ， t h ee x i s t i n gu n r e a s o n a b l ei n s t i t u t i o n a la r r a n g e m e n t si n d u c et h e0 c c u l t e r l c eo fi l l e g a l l a n du s ec a s e si nr u r a l u r b a nf r i n g e ，a n di t i sn e c e s s a r yt oi m p r o v et h es i t u a t i o nb y i n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o n k e yw o r d s ： r u r a l - u r b a n f r i n g e ，v i l l a g e c o l l e c t i v e i l l e g a l l a n du s e ， i n s t i t u t i o n a la n a l y s i s v i 目录 第一章导论( 1 ) 第一节问题的提出和研究意义一( 1 ) 第二节核心概念( 8 ) 第三节相关研究文献综述( 1 1 ) 第四节研究方法与思路( 1 3 ) 第二章x 区村集体违法用地行为的表现和特点( 16 ) 第一节广州x 区典型的城乡结合部( 1 6 ) 第二二节x 区村集体违法用地行为的表现和特点( 1 8 ) 第三节x 区抑制村集体违法用地行为采取的措施( 2 1 ) 第四宵x 区抑制村集体违法用地行为遇到的问题( 2 3 ) 第五节小结( 2 6 ) 第三章城乡结合部村集体违法用地行为制度分析( 2 7 ) 第一节城乡结合部利益相关者对集体十地使用的不同预期( 2 7 ) 第二节影响城乡结合部集体土地相关者利益的制度变迁( 3 1 ) 第三节制度变迁下的城乡结合部集体七地相关利益者利益冲突( 3 4 ) 第【 节诱发城乡结合部村集体违法用地行为的制度安排( 3 7 ) 第五节小结( 4 2 ) 第四章解决城乡结合部村集体违法用地问题的制度改革构想( 4 3 ) 第一节构建以市场为调节手段的城乡土地管理体系( 4 3 ) 第二节建立城乡利益协调机制( 4 5 ) 第二三节设计消除对村集体歧视的制度安排( 4 7 ) 第四节加快基本制度改革( 4 8 ) 结论( 51 ) 参考文献( 5 2 ) 附录( 5 6 ) 致谢( 6 0 ) 第一章导论弗一早哥t 匕 土地足民生之本，发展之基，是人类生产和生活的基本资源，是人类一切物 质活动的重要载体。作为一种资源，对于一个行政区域来说，土地是有限甚至稀 缺的；对于特定的社会生产来说，土地是不可再生的。而政府公共管理足社会资 源得以合理分配的方式之一。由于土地资源的稀缺性、不可再生性，土地管理成 为了政府公共管理的一项重要内容，直接关系着囤计民生，关系着一个国家或地 区的经济可持续发展与社会和谐稳定。 土地管理中一个重要方面是对违法用地行为的监管。中国近年来违法用地不 断递增、蔓延并难以控制，已成为政府公共管理的重要问题，其中广受学界和公 众关注的是政府违法用地行为。而通过近几年的全国土地执法检查发现，村集体 正在快速发展成为违法用地的主要力量，尤其在发达城市的城乡结合部表现更为 显著。在目前中e 目快速城市化的社会发展背景下，很有必要及早对这种现象进行 研究，寻求解决之道，避免其发展成为政府管理的“顽疾”。 第一节问题的提出和研究意义 研究背景 ( 一) 中央政府实行最严格的土地管理制度，土地“闸门”不断收紧 2 0 0 3 年以来，为治理局部经济过热，遏制经济过热苗头，中央政府严把七 地与信贷两道“闸门”，土地政策成为宏观调控的一种手段。2 0 0 4 年在作出暂 停农用地转用审批半年的决定的同时，在全国范围内开展土地市场秩序治理整 顿，重点清理各地的丌发园区，并发布了困务院关于深化改革严格土地管理的 决定( 国发 2 0 0 4 2 8 号) ，提出“实行最严格的上地管理制度”。2 0 0 6 年又 发出幽务院关于加强土地调控有关问题的通知( 国发 2 0 0 6 3 1 号) ，强调 “必须采取更严格的管理措施，切实加强土地调控”。这两个文件成为建构我国 土地调控政策体系的纲领性文件。围绕这两个文件和国家严把上地“闸门”的要 求，国土资源部相继出台了一系列的政策措施，包括调整城市建设用地审批方式、 工业用地和经营性用地出让实行“招牌挂”、国有七地使用权出让总价款全额实 行“收支两条线”管理、提高新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准以及城镇土 地使用税和耕地占用税征收标准等。困上资源部还在2 0 0 7 年开展了全国土地执 法百同行动，集中查处2 0 0 5 年1 月1 日以来“以租代征”、违反土地利用总体 规划、扩大：i ：业规模、未批先用等违法违规行为，从监管的角度对前期的土地宏 观调控政策落实情况进行了清算。伴随着土地政策的日渐严格，土地供应旱现下 降趋势，2 0 0 4 年全国土地供应2 1 9 6 7 0 3 2 公顷，比2 0 0 3 年减少2 3 3 ；2 0 0 5 年 土地供应1 8 0 3 2 6 5 4 公顷，比2 0 0 4 年下降1 7 9 ；2 0 0 6 年虽然比2 0 0 5 年建设用 地总量有所回升，但是仍比2 0 0 4 年减少7 ，比2 0 0 3 年减少2 8 7 。通过制度 上的规范和数量上的控制，_ 十地“闸门”越收越紧。 ( 二) 我国违法用地数量长期处于高位，危害粮食安全和经济运行 根据国土资源部的统计，1 9 9 9 年至2 0 0 5 年全国共发现土地违法行为1 0 0 多 万件，涉及士地面积近5 0 0 多万卣( 折合3 3 多万公顷) 。而在全国土地执法 百日行动中，又清查出3 1 7 万件违规违法占用土地案件，涉及土地面积3 3 6 力 亩( 折合2 2 4 万公顷) 9 。由于违法用地规避了农地转用和土地征用审批，无 视“耕地占补平衡”原则，侵占农用地甚至耕地，导致我困耕地不断减少，1 9 9 6 年我国耕地总面积为1 9 5 l 亿卣，到2 0 0 6 年底，已降为1 8 2 7 亿亩，l o 年问净 减少1 2 4 亿亩，人均耕地面积已降到1 3 9 亩，全国已有6 6 6 个县( 区) 人均耕 地低于联合国确定的人均o 8 亩的警戒线，敲响了粮食安全的警钟。勘同时，违 法用地提供了制度外获取土地的途径，影响中央政府通过紧缩“地根”调控宏观 经济的政策效果，影响经济发展稳定。此外，由于违法用地规避了通过合法程序 甘藏春构建中国特色土地政策参与宏观调控体系h t t p ：w w w 2 1 c b h c o m c o n t e n t a s p ? n e w s i d = 2 1 9 1 9 ， 2 0 0 7 2 2 9 赵银平国土资源部：处罚到位将查处土地违法进行到 底h t t p ：n e w s x i n h u a n e t c o m p o l i t i c s 2 0 0 6 - 0 6 1 6 c o n t e n t _ 4 7 0 8 5 1 8 - 1 h t m ，2 0 0 6 6 1 6 国土资源部2 0 0 7 年中国国土资源公报h t t p ：w w w g o v c n g z d t 2 0 0 80 4 1 7 c o n t e n t 一9 4 7 0 2 3 h t m ， 2 0 0 8 4 1 7 张晓雯中国的粮食问题及政策建议h t t p ：n e w s x i n h u a n e t c o m t h e o r y 2 0 0 8 - 0 6 1 5 c o n t e n t8 3 6 1 3 9 4 h t m ， 2 0 0 8 6 1 5 取得上地所必须支付的时间成本、土地出让金和税费，土地取得成本低廉而利润 丰厚，因此，土地使用粗放，土地利用效益低，造成了土地资源的浪费。根据致 公党2 0 0 7 年“两会”提案材料显示，全国共有各类闲置土地3 9 5 万卣，相当于 现有城镇建设用地总量的7 8 。 ( 三) 村集体违法用地近年大幅攀升，成为不容忽视的暗流 通过国土资源部多年利用卫星遥感检测成果歼展全国土地执法检查( 以下简 称卫片检查) 发现，违法用地的主体，己由地( 市) 级政府向县、乡镇政府甚至基 层村集体组织蔓延。尤其是以村集体组织名义擅自改变农村集体土地的性质和用 途，在一些地方成为违法供给建设用地的丰要渠道。根据国土资源部对第八次 卫片数据的统计分析，农村建设违法用地问题突出：一是总量大，宗数达到3 2 4 7 宗，占同期违法用地宗数的4 0 6 ，面积5 3 9 万亩，占同期违法用地面积的2 2 7 。二是以乡( 镇) 村企业违法为乇要类型，其违法用地宗数( 1 9 0 6 宗) 和面 积( 3 3 8 万亩) ，分别占农村建设违法用地的5 8 7 和6 2 7 。三是覆盖面广， 在东部、中西部地区都有发生，如天津市违法用地中，农村建设违法用地的宗数 比例达到6 4 9 ，面积比例达到5 3 3 ，其中8 0 都属于乡( 镇) 企业违法； 太原市违法用地中，农村建设违法用地的宗数比例达到8 1 6 ，面积比例达到 4 5 6 ，其中6 0 属于乡( 镇) 企业违法。在郑州、洛阳、平顶山、安阳、福 州、临淄、汕头、湛江、昆明等城市都存在类似情况。村集体违法用地呈现从 东部向中西部、从城乡结合部向农村蔓延的趋势，农村集体建设用地数量剧增， 已成为撬动上地调控闸门、违法提供建设用地的一股暗流。 ( 四) 政府重锤打击违法用地行为，但成效不如理想 2 0 0 3 年初，温家宅总理根据国家审计署关于3 座城市土地市场问题的报告， 批示要求彻杏令国土地市场，“- 十地风暴”自始刮起。从2 0 0 3 年的土地市场秩 李珍贵充分利用闲置土地确保1 8 亿亩耕地红线h t t p ：w w w c l r c n t d r l 8 r e a d a s p ? l d = i 3 6 7 3 0 ， 2 0 0 8 6 2 4 王婷国土资源部：遏制农用地非法转为建设用 地h t t p ：h o u s e s i n a t o m c n n e w s 2 0 0 8 - 0 1 - 1 5 0 9 2 4 2 3 4 9 3 6 h t m l ，2 0 0 8 1 1 5 数据来源：国土资源部第八次卫片数据汇总情况简要分析 序治理整顿到2 0 0 7 年的今幽上地执法百日行动，卫片检查城市个数从2 0 0 0 年的 1 7 个增加到2 0 0 8 年的8 6 个，从国务院关于深化改革严格土地管理的决定 的发布到对地方政府领导问责的违反土地管理规定行为处分办法( 监察部、 人力资源和社会保障部、国土资源部第1 5 号令) 的施行，中央政府对打击违法 用地可以说足不遗余力，掀起一次又一次的杏处热潮。然而，虽然花费了大量的 时间、精力及财力，既开展运动式的清查行动，又建立长效型的监管机制，但违 法用地现象仍是刹而不止，禁而难绝，总量始终在高位反复( 见图1 1 ) ，成 效未达理想。2 0 0 8 年第八次卫片检查与第七次卫片检奄相比，虽然违法用地比 例有较大幅度回落，但国土资源部仍然认为土地违法违规问题仍然十分突出， 并对中央政府为应对金融海啸制定的4 万亿元拉动内需政策，将所引发新一轮投 资热潮及随之而来的庞大用地需求，由此可能产生的违法用地反弹感到深切担 忧。 1 1 2 1 1 父 厂9 0 3q9 d 一 8 3 8 7o q 2 0 0 2 年2 0 0 3 年2 0 0 4 年2 0 0 5 年2 0 0 6 年2 0 0 7 年 图1 - 12 0 0 2 年至2 0 0 7 年全国审结土地违法用地案件数量走势 ( 数据来源：2 0 0 3 年至2 0 0 8 年中国国十资源公报) 二、问题的缘起 2 0 0 9 年预计增加到1 7 2 个。 王永红国土资源部第八次卫片执法检查情况表明8 6 个城市违法用地比例首次大幅回 落h t t p ：w j w m l r g o v c n x w d t j r x w 2 0 0 8 1 2 t 2 0 0 8 1 2 0 ，l 一1 1 2 7 6 3 h t m ，2 0 0 8 1 2 1 4 肼m挖加8 6 4 2 o ( 一) 基层土地管理者对违法用地行为屡禁不止的困惑。 按照土地执法重心下移的管理原则，基层政府及其土地管理部门承担了最重 的“守土”责任。笔者所在的广州x 区，在2 0 0 5 年、2 0 0 7 年和2 0 0 8 年的卫片 检查中分别被发现违法用地2 9 8 宗、面积7 1 9 5 卣；8 7 7 宗、面积1 5 3 9 0 亩；7 4 1 宗、面积1 2 9 1 3 亩，居于全市前两位。在全国土地执法百同行动中更被列为全国 的重点整改地区。有多名处、科级干部因辖内违法用地量大而被追究行政责任。 对此，x 区政府及其七地管理部门是难以接受也心有不甘的。因为在2 0 0 5 年之 后，x 区政府以“铁腕”治违的决心采取了多种措施手段来预防和打击违法用地， 创造了“三位一体”、四个“一律”、“六有”标准却等经验，探索建立了土 地巡查全覆盖、“冒头就打、联动执法、责任捆绑等土地管理长效机制，这些 经验被广东省及广州市借鉴用于制定土地执法共同责任制中。在第八次卫片 检查中，x 区提出了举全区之力严打违法用地，拆除了违法用地上的违法建设9 3 万平方米，向区法院申请强制执行土地违法违规案件1 7 2 宗，移送公安机关追刑 案件1 2 0 宗，在拆除违法建设中，共出动强制清拆1 0 0 7 0 人次，出动拆除施工车 辆2 4 5 台，强制拆除搬走机器1 0 5 8 台，强制拆除转移1 3 2 8 人次，这些数字在x 区历史上绝无仅有，在全市甚至全省、全国都排在前列。但足就是在这样的高压 态势下，违法用地仍然屡禁不止，量大面广的局面没有根本扭转，2 0 0 8 年底的 两个月时间内还发现新违法用地4 2 宗，3 6 4 亩。这让长期超负荷工作在土地执 法第一线的土地执法人员感到无奈，也让基层政府和土地管理部门感到深深的困 惑，究竟是什么原因导致违法用地一直不能被遏制，究竟还有什么办法能解决这 个问题。x 区作为伞国违法用地的一个典型，其政府的困惑代表了全国很多基层 政府的心声。 “三位一体”是指按照捆绑式管理的原则，构建以各街镇为主体，由国土、城管和所在镇街互为补充， 互相配合的巡查网络，不分部门线口，统筹辖区内所有力量进行联合执法，落实对新发生违法用地的发现 和打击查处，做到“早发现早制止，早查处、早报告”。 四个“一律”是指凡新增违法用地，已建成上盖建筑物或其他设施的一律拆除；凡新增违法用地达到追 刑追责条件，一律对违法责任人追刑追责；凡违法建设拆除后，一律恢复土地原状；凡破坏土地案件，一 律依法依规并处最高标准行政罚款。 “六有”标准是指恢复土地原状做到六个有：上盖建筑物有拆除，拆除后土地有平整，要求复耕土地有 起垄、垄间要有排水沟，沟内要有淋水垄上要有种植农作物) ( 二) 村集体对不能合法获得用地的不满 x 区违法用地的一个鲜明特征是违法主体以村集体为主，宗数占到伞部违法 用地8 0 以上，面积超过5 7 ( 见图l 一2 ，1 3 ) ，成为全国村集体违法用地 问题的突出典型。而对于x 区持续4 i 断打击违法用地的行动，村集体是怀有怨气 与不满的。他们认为，自己不是不想依法用地，而足很难通过合法途径获取土地， 政府设定的上地审批程序过长、过繁，很多时候甚至申请无门，而政府的重点工 程同样是没有手续却町以建设，还用的足集体土地，为什么村集体自己反而不能 用自己的土地来进行建设获利呢。村集体必须要有经济收入，来支撑其自身的运 营、村民的分红以及为村民提供公共服务，而土地足其拥有的唯一可供经营的资 产，因此，在难以合法取得土地的情况下，违法用地似乎成了其唯一的选择。 图1 2 广州市x 区第八次卫片检查各类违法用地宗数比例 ( 数据来源：广州市x 区国土分局第八次卫片检查违法用地统计分析) 图卜3 广州市x 区第八次卫片检查各类违法用地面积比例 ( 数据来源：广州市x 区国七分局第八次卫片枪查违法用地统计分析) 6 ( 三) 问题的焦点：制度设计 为什么在国家三令五申“执行最严格的土地管理制度”的背景下，村集体违 法用地行为还可以逆行而上，不断递增? 为什么在自国务院到基层政府采取各种 严厉措施打击违法用地的情况下，村集体仍然甘愿冒着被查处、被制裁的风险而 实施违法用地行为? 为什么政府想遏制村集体违法用地而无力，村集体想合法使 用土地而不能，是什么扭曲了两者之间在土地使用上的关系? 面对上述种种问 题，笔者认为无论足集体还是个人行为，其选择都基于一定的预期和约束，村集 体违法用地行为的大量产生及屡禁不止，原因在于不合理的制度设计影响了村集 体在集体上地使用上的利益，导致其做出制度外的选择。 三、研究意义 ( 一) 解决城乡结合部村集体违法用地问题，是上地管理部门现阶段的重大 任务和难点问题 日益突出的违法用地问题，已经成为圈民经济和社会协调稳定发展的一大障 碍。虽然村集体违法用地行为不是新型的违法类型，但是其快速增长的势头f i 容 忽视，同时由于我国仍是以农业人口为主的工业化初期国家，农村分布范围广， 在城市化快速推进过程中，这类违法用地行为很有可能从城乡结合部向农村地区 蔓延，影响面大，后果严重，因此，及早对城乡结合部村集体的违法用地行为开 展研究，是公共管理的应有之义。 ( 二) 通过合理制度安排实现农村十地各方利益平衡，是城乡统筹发展的迫 切现实需要 城乡结合部作为联结城市和农村的过渡地带，承接了城市的产、i k 转移，工业 和第三产业都在加快发展，用地需求膨胀，土地价值飙升。但由于中国特有的二 元制度的存在，导致该区域在向城市迅速靠近的同时，却受到农村管理制度的约 束，农村上地所有者( 村委会) 和使用者( 村民) 因此不能分享冈城市化发展带 来的土地溢价，而寻求制度外的安排，村集体违法用地行为则是在此基础卜发生 的。由于我国大部分地区仍处于城市化发展的提速阶段，如何通过合理的制度安 排实现农村土地各方利益的平衡，并引导所有者和使用者规范行为，实现土地管 7 理的依法有序，在目前城乡统筹发展背景下，对于政府土地管理来说具有迫切的 现实意义。 ( 三) 从制度分析视觉研究村集体违法用地行为，具有重要的理论意义 对于村集体违法用地行为，很多学者和媒体认为村民法律意识薄弱、土地行 政主管部门执法存在漏洞是产生上述行为的辛要原因，现有的研究文献也大多停 留在加强土地执法监察力量、弥补法律法规漏洞的层面。事实e ，屡禁不l 卜的村 集体违法用地行为足包括土地制度在内的各种制度安排相互影响所导致的必然 结果、要破解这个难题，必须深入到制度的层面，探索制度变化对利益相关者的 影响、因此引发的利益冲突以及利益关系变化对个体行为选择的影响，从而找到 不合理制度设计的所在并提出修j f 建议。这对于加强土地管理，统筹城乡发展， 具有重要的理论意义。 第二节核心概念 一、城乡结合部 城乡结合部，又称为“城乡边缘带”、“城市边缘带、“城乡连续区域”、 “城市蔓延区”、“城市阴影区”，位于城市连续建成区与纯农、l p 腹地之间，兼 有城市与农村两方面的特征，属于土地利用、社会和人u 特征的过渡地带。国内 学者对城乡结合部的涵义和划分方法有不同的看法，本文所指的城乡结合部采纳 的足地理学的概念，即典型城市与传统乡村之间出现的城乡相。吒作用，相互渗透， 兼有城乡双重特征的独立地域实体。 在中围，城乡结合部的城乡双重特征体现在行政管理单元上，既有街道又有 乡( 镇) ，既有居委会又有村委会；在土地权属卜，既有国有上地又有集体所有 土地；在七地利用上，既有建设用地又有农用地。由于村集体违法使用的土地正 足其所拥有的集体土地，冈此城乡结合部的集体土地是本文所集中关注的研究对 象。 二、村集体 村集体是一个泛称，在实际中包括村民委员会、村民小组和村集体经济组织。 我国村民委员会组织法第二条和第 条规定：“村民委员会是村民自我 管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、 民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠 纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”。“村 民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组，小组长由村民小组会议推 选”。而根据广东省农村集体经济组织管理规定，村集体经济组织是指原人 民公社、生产大队、生产队建制经过改革、改造、改组形成的合作经济组织，包 括经济联合总社、经济联合社、经济合作社和股份合作经济联合总社、股份合作 经济联合社、股份合作经济社等。 很多城乡结合部或农村的公共服务和公共物品( 如计生、治安、环境卫生等) ， 由于政府财力不足，都要由各村自我解决，村民委员会职能的实现就很大程度上 依赖于通过村集体经济组织的壮大发展提供经济来源，从而使到村民委员会的利 益与村集体经济组织的保持着紧密的内在联系和利益的一致性。因此，虽然在制 度设计上村民委员会、村民小组和村集体经济组织是不同的组织，但在实际工作 中，大多数村集体经济组织与村民小组或村民委员会足同一个机构。 三、违法用地行为 违法用地行为是上地违法违规行为的俗称，是指单位和个人违反土地管理的 法律、法规( 包括国家土地管理法、国务院关于土地管理的行政法规、地方性土 地管理法规) 规定，应当追究法律责任的行为。村集体违法用地行为指的是以村 集体为主体实施的违法用地行为，主要包括非法占用集体十地、破坏耕地、非法 转让集体土地。 村集体虽然拥有集体土地的所有权，但在使用时，必须符合各种管理规定。 我国的土地管理实行用途管制，即十地的使用用途必须符合士地利用总体规划和 参见中共中央关于一九八四年农村工作的通知。 9 城市规划规定的用途。而七地在土地利用上分为农用地、建设用地和未利用地三 大类，其中将十地用于非农业用途受到政府的严格管制。村集体非法占用集体土 地是指，村集体未经行政主管部i 、j 批准，擅自使用十地并用于非农业用途。而破 坏耕地则是指，村集体未经批准将耕地用于非农业用途并破坏耕作条件。法律还 规定，除国家征用外，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非 农业建设。冈此，非法转让集体土地就是指村集体违反了上述法律规定。 四、制度分析 近年来，在经济学、社会学、政治学等不同学科领域中，各自的研究者根据 其不同的观察角度与研究假设，对所在领域的“制度”进行探讨，使到制度分析 逐渐成为研究组织、文化、经济、政治、社会等的重要研究途径。但无论哪一个 学科领域的制度分析，其核心都是制度如何影响个人行为。毕竟，制度是通过个 人行为才对结果产生影响的。 ( 一) 制度 对于制度，道格拉斯诺思认为，制度是人类创造的约束条件，他们为政治、 经济和社会交往提供了结构，这种结构分为两类，一类是正式的制度或规则，另 一类是非正式的规则。正式的制度包括了宪法、法律、财产权力等限制，有相应 的机构例如法院和警察来监督相应的社会契约条款的执行，或者有诸如黑帮和外 国机构这类其他的“第三方”的利益独市的监督者负责执行这些社会契约条款。 非i f 式制度包括禁忌、习俗、传统以及社会谴责和行为规范。本文主要对正式 制度，即法律、法规、政策、j 下式组织结构等进行研究。 ( 二) 理性选择制度主义分析 理性选择制度主义是政治科学受经济学新制度主义影响之后发展出来的一 个流派，其基本结论是：在没有制度约束的情况f ，个体理性会导致集体行动困 何俊志等新制度主义政治学译文精选天津人民出版社，2 0 0 7 4 ：4 9 汪丁丁制度分析基础讲义l 一一自然与制度世纪出版集团上海人民出版社，2 0 0 5 6 ：3 7 3 8 l o 境的出现。为了实现理性自身的价值和利益，他们理性地创造出了制度；制度一 旦产生之后，就为相关行动者提供了约束和激励。制度本身能否存续取决于它能 否为相关行动者带来最大的好处。理性选择制度主义分析的假设前提是个体是政 治过程中的核心行动者，个体展开理性行动的目标是自身利益的最大化，强调行 为者利益最大化动机对其行为偏好与选择的决定性影响。 第三节相关研究文献综述 一、从土地执法经验的角度研究 对违法用地行为的研究，由于具有很强的现实性和实践意义，因此，很多土 地管理实践_ 丁作者从自身工作问题出发，对土地违法的表现形式、法律制度的执 行、执法部门的权力运作等方面进行了研究。如陈昌智的浅析当前土地违法的 表现方式和遏制措施、胡伟良的当前土地违法现象剖析罾、薛晨光的别 让“土地违法制止权成空谈、林少波的浅谈土地执法监察难现象、原因 及对策 、胡能灿的当前农村土地违法活动的特点、原