（公共管理专业论文）基于县域经济竞争力提升的政府行为研究——以仙居县为例.pdf

基于县域经济竞争力提升的政府行为研究 摘要 县域经济是国民经济体系的重要组成部分，是区域经济发展的基础单元，壮大县 域经济有助于协调城乡经济。十六大报告中在谈到全面繁荣农村经济、加快城镇化进 程时，第一次非常明确提出“壮大县域经济。十七大报告中再次强调要壮大县域经 济。 发展县域经济离不开县级政府。因而，正确界定政府职能，使县级政府在县域经 济发展中发挥更加积极的作用，通过推动县域竞争力提升，进而实现工农、城乡、经 济与社会、人与自然全面协调可持续发展，越来越成为人们关注的问题。在市场经济 条件下，政府与市场的关系问题直是理论界争论不休的课题。目前就政府职能的研 究，一般是以市场经济高度成熟、经济发展处于均衡状态为前提的。然而，我国的县 域经济大多处于经济不发达区域，二元经济结构非常明显。因此，国内外有关政府职 能和政府行为的理论，虽然有一定的借鉴意义，但从县域经济发展的现状入手，总结 县域经济竞争力提升面临的问题，把县级政府作为一个行为主体、一个制度单位，分 析县域经济竞争力对政府职能定位要求，并在此基础上提出政府应制定和实施的政 策，不断优化政府行为，是一个值得研究的理论和现实问题。 本文通过查阅文献资料与研究成果、实地调查研究、统计分析、比较研究等方法， 以浙江仙居县为案例，分析了县域经济发展存在的问题与县域经济竞争力提升面临的 障碍，探讨了县域经济竞争力提升对政府行为优化提出的客观要求、主要内容和实现 途径。认为提升县域经济竞争力，政府必须充分履行自己的职责，做到不缺位，不错 位，不越位；树立以创业创新为核心的现代思想观念，为提升县域经济竞争力提供思 想保证；增强自身执政能力，为提升县域经济竞争力提供组织保证；致力培育企业的 竞争优势，为提升县域经济竞争力培育市场主体；制定和实施适合本县域实际的产业 发展战略和发展模式，为县域经济竞争力提升指明方向。 关键词：县域经济；竞争力；政府行为 r e s e a r c ho nc o u n t yg o v e r n m e n t t a lf u n c t i o n b a s e do n c o u n t ye c o n o m i cd e v e l o p m e n t a bs t r a c t c o u n t y e c o n o m i ci sa ni m p o r t a n td e p a r t m e n to fn a t i o n a le c o n o m i cs y s t e m ，a n dt h e b a s i cu n i to fr e g i o n a le c o n o m i cd e v e l o p m e n t e x p a n dt h ec o u n t y - e c o n o m yi sc o n t r i b u t i n g t ot h ec o o r d i n a t i o no fu r b a na n dr u r a le c o n o m i c i n16 mc o n g r e er e p o r t ，w h e nr e f e rh o w t o f l o u r r i s hr u r a le c o m o m ya n ds p e e du pt hu r b a n i z a t i o np r o c e s s ，t h ef r i s tt i m et op r o p o s e c o u n t y - e c o n o m i c a l s oi n17 mc o n g r e er e p o t a l lo ft h i st e l lu st h a to u rg o v e r m e ta t t a c h e s g r e a ti m p o r t a n c et oc o u n t y - e c o n o m i c c o u n t yg o v e r n m e n ti sa ni n d i s p e n s a b l ep a r to fn a t i o n a le c o n o m ya n dc o n t r i b u t e s g r e a t l yt ot h ed e v e l o p m e n to fn a t i o n a le c o n o m y t h u s ，i ti sa t t a c h e dm u c ha t t e n t i o nt oh o w t od e f i n et h ec o u n t yg o v e r n m e n t a lf u n c t i o nc o r r e c t l yi no r d e rt om a k eb e t t e ru s eo fi tt o d e v e l o pe c o n o m yb yh a r m o n i o u sd e v e l o p m e n tb e t w e e ni n d u s t r ya n da g r i c u l t u r e ，t o w n sa n d c o u n t r i e s ，a n da m o n gs o c i e t y , h u m a na n dn a t u r ei nc o u n t ye c o n o m y t h er e l a t i o no f g o v e r n m e n ta n dm a r k e ti sah o tt o p i c a tt h em o m e n t , t h es t u d yo nt h er e l a t i o n s h i po f g o v e r n m e n ta n dm a r k e ti so n eo ft h et o p i c sd i s p u t e di ne c o n o m i cm a r k e t b u ti no u r c o u n t r ym o s tc o u n t ye c o n o m i ci si n d e v e l o p m e n t t h i st h e s i sp r o p o s e st h ev i e w p o i n t t h e o r e t i c a l l yo nf u n c t i o no fc o u n t yg o v e m m e n ta n ds e t st h ep a t t e mo fs t u d y i n gt h e f u n c t i o no fi t , b a s e do nt h eo v e r a l ls t u d yo ff o r e i g na n dc h i n e s et h e o r yo fg o v e r n m e n t f u n c t i o na n dm a r k e tf a i l u r e ，t h ed i s s e r t a t i o nr e f e r st h ec o u n t yg o v e r n m e n ta sab e h a v i o r b o d ya n da ni n s t i t u t i o n a lu n i ti n t h ed e v e l o p i n gm a r k e te c o n o m yo fw h i c ht h ei n s t i t u t i o ni s b e i n gp e r f e c t e da n dt h ee c o n o m yi sb e i n gd e v e l o p e d ，a n da n a l y z e st h ee f f e c ta n dc o n d u c t o fc o u n t yg o v e r n m e n ti nc o u n t ye c o n o m ys ot h a ti t sf u n c t i o ni sd e t a i l e d l yr e l a t e di nc o u n t y e c o n o m y t h i st h e s i s ，t h ea u t h o rh a sc o n s u l t e dl a r g eq u a n t i t i e so fl i t e r a t u r ed a t aa n dr e s e a r c h f i n d i n g s ，a n dh a su s e dm a n ya n a l y s i sm e t h o d ss u c ha sf i e l ds u r v e y , s t a t i s t i c s ，c o m p a r a t i v e s t u d ya n de x p e r ta n a l y z i n g b yu s i n gx i a n j uf o rr e f e r e n c e ，o nt h eb a s i so fc o l l e c t i n g r e l a t i v ed a t ao fc o u n t y se c o n o m yd e v e l o p m e n ti nt h er e c e n ty e a r s ，t h ea u t h o rc o n c l u d e s t h a ti no r d e rt op r o m o t et h ee c o n o m yc o m p e t i t i v e n e s s ，t h eg o v e r n m e n ts h o u l dg e ti t s p r i o r i t i e sr i g h t ，a n dp l a yak e yr o l ei nl e a d i n go u rc a d r e sa n dm a s s e st oe s t a b l i s ht h e m o d e mi d e ao fc e n t e r i n go nc a r v i n go u ta n di n n o v a t i o n , s oa st op r o v i d et h ei d e o l o g i c a l g u a r a n t e ef o rp r o m o t i n gt h ee c o n o m ye o m p e t i t i v e s s ；t h eg o v e r n m e n ts h o u l di n c r e a s ei t s c o m p e t i t i v e n e s s ，s oa st op r o v i d et h eo r g a n i z a t i o n a lg u a r a n t e ef o rp r o m o t i n gt h ee c o n o m y e o m p e t i t i v e s s ；t h eg o v e r n m e n ts h o u l ds e tu pa n dc a r r yo u tt h er i g h td e v e l o p m e n ts t r a t e g y a n dm o d ea d a p t i n gt ot h ec o u n t y sa c t u a l i t y , s oa s t op r o v i d et h er i g h td i r e c t i o nf o r p r o m o t i n gt h ee c o n o m yc o m p e t i t i v e s s k e y w o r d s ：c o u n t y - e c o n o m y ；c o m p e t i t i v e n e s s ；g o v e r m e n t a lf u n c t i o n 浙江师范大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。论文中除了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其他机 构已经发表或撰写过的研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在 论文中作了明确的声明并表示了谢意。本人完全意识到本声明的法律结果由本人 承担。 名：i 易氇 日期：芦f 年1 月日 学位论文使用授权声明 本人完全了解浙江师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 诈向国家有关机关或机构送交论文的复印件和电子文档，允许论文被查阅和借阅，可 以采用影印、缩印或扫描等手段保存、汇编学位论文。同意浙江师范大学可以用不同 疗式在不同媒体上发表、传播论文的全部或部分内容。 保密的学位论文在解密后遵守此协议。 作者签名i | ( 葛瓠导师签名 日期罗侔m 1 日 4 1 一、绪论 基于县域经济竞争力提升的政府行为研究 以仙居县为例 ( 一) 研究的实践背景 一、绪论 县域是在行政管辖权限定下的特定地域，是中国分布最为广泛的，相对独立的 基本行政地域单元。县域经济作为社会经济功能比较完整和相对独立运行的综合性 经济单元，是以县城为中心、以集镇为纽带、以广大乡村为基础的多层次的区域性 经济系统j 它处于国民经济的基础层次，在国民经济中占有重要的基础性地位。县 域经济是一个中观经济，包含多方面多层次内容。从产业分类角度看，县域经济包 含农业、工业和服务业；从所有制分类角度看，县域经济包含了个体、私营集体所 有制和国家所有制形式。县域经济不仅是我国国民经济的基本单元，而且已成推动 地区经济增长的主要动力。壮大县域经济，是统筹区域内经济社会发展，建设现代 化农业，发展农村经济，增加农民收入，落实科学发展观的必然要求和重要内容。 自改革开放以来，我国县域经济取得了前所未有的巨大进展，县域经济在全国 g d p 中的比重也与日俱增，实现了巨大的飞跃，已经成为整个国民经济中的中坚力量， 为我国社会的发展、综合国力的增强及国际地位的提升做出了不可低估的贡献，为 我国农村经济的繁荣，农业现代建设、农民增收做出了不可替代的贡献。回但从总体 上看，除一部分东部沿海发达地区县域的经济有了一定的实力和规模，我国绝大多 数的县域经济仍处于相对薄弱的状态，还有一部分县还比较贫困，经济发展水平还 较低，农民增收的难度还较大。因此，发展县域经济、壮大县域经济迫切需要引起 全社会的重视，发展并壮大县域经济刻不容缓。 。魏后凯现代区域经济学 m 北京：经济管理出版社，2 0 0 6 ：4 5 7 6 雪青理东县域发展研究 m 北京：中共中央党校出版社，2 0 0 6 ：1 2 1 4 1 一、绪论 党的十六大提出“发展农产品加工业，壮大县域经济，这是“县域”和“县 域经济”概念第一次被写进党的文献，从促进农产品加工产业发展的角度来推进县 域经济；十六届三中全会中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决 定明确了具体的发展思路，要“按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹人与自 然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求建立有利于逐步改变城乡二元经 济结构的体制”、“要积极推进农业产业化经营，提高农民进入市场的组织化程度 和农业综合效益。发展农产品加工，壮大县域经济。 这为县域经济发展营造了一 个大的政策背景。党在十七大报告进一步提出“以促进农民增收为核心，发展乡镇 企业，壮大县域经济，多渠道转移农民就业 国，更加明确了要通过工业化来实现县 域经济发展的路子。党中央的这一系列重要决策明确地表明县域经济的重要性，我 们也可以从中看出，县域经济已经被纳入国家总体发展战略之中。 在这样的大背景下，县域问题受到了前所未有的关注和重视，我国走向县域经 济时代已是大势所趋。对县域内政府行为进行研究从而提升我国县域经济竞争力， 推动县域经济向更高层次发展，是一个非常重要的课题，特别是对于那些目前尚处 于欠发达经济状态的县域经济来说，更为重要。本文也是以县域政府行为优化为切 入点，对如何提升县域经济竞争力展开研究的。 ( 二) 研究的理论背景 政府职能的合理界定，是每一个县域在经济发展中面临的重大问题。政府职能 作为上层建筑的重要方面，必须与其赖以生存的经济基础相适应。也就是说，政府 经济职能不可避免要随着经济发展阶段的不同和经济制度的变迁而改变。因此，本 文通过有关政府职能的基本观点进行较为系统的梳理，以期清晰不同政府职能理论 的基本内容，在此基础上形成本课题的理论分析框架。 1 、政府经济职能相关理论 在对政府经济职能的合理定位上，经历了三种基本的理论的过渡：自由主义的 。全面建设小康社会开创中国特色社会主义事业新局面( 十六大报告单行本) 。高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗( 十七大报告单行本) 2 一、绪论 政府职能理论、干预主义的政府职能理论以及第三种政府职能理论。 自由主义的政府职能理论认为：“守夜人 角色是政府的最低职能，它的最高职 能是有限地弥补市场缺陷，充当“消防员”角色，并且认为政府不能直接从事微观 经济活动，要积极去做市场不能干和干不好的事，主张充分利用市场机制和竞争力 量。法国经济学家让萨伊认为：供给能自动创造需求，市场经济能够确保经济资 源得到充分有效的配置，不会发生普遍的经济危机。 所以，政府没有必要干预经济。 政府对于宏观经济的干预不仅多余的，而且是有害的。 最早主张政府干预经济思想的是德国历史学派代表人物弗里德里希李斯特， 他认为亚当斯密关于“看不见的手”的假设是在没有任何政府干预，没有战争， 没有外国关税限制的条件下进行的。 在现实的世界中这种假设根本不存在，而且对 于国家来说立法和行政方面的干预必不可少。凯恩斯认为，古典市场经济理论中所 谈的均衡，是要据“供给自动创造需求 这一错误前提所假设的充分就业均衡为前 提的。这种情况“只适用于一种特例；所以，“不应该像现在这样，把这些事情 完全置于个人判断和私人利益的偶然性摆布之下，他认为国家须运用财政政策和 货币政策调节和干预经济生活。总的来讲，政府干预主义认为政府干预经济，履行 经济职能，不仅应当去弥补“市场失败的缺陷，而且还要去干预市场正常运行， 以防止市场可能出现失败：政府干预是全面的，不仅要干预生产，还要干预分配。 第三种政府职能理论既不同意政府全面干预经济的干预主义，也不同意政府只 承担守夜人职责的自由主义，而是提出有选择地干预“市场失败 的第三种政府职 能理论。包括政府职能的制度分析思路和公共选择学派等。从第三种角度分析政府 职能的首推产权制度理论的创始人科斯。科斯定律为政府职能确立了边界。科斯定 律的内容是：如果交易费用为零，那么法律对权力的初始界定就与最后的权力安排无 关，因为人们可以在没有交易费用的情况下，就如何取得划分和组合各种权力进行 谈判，其结果总能使产出最大。即只要产权明确界定，自愿的交易总能产生最优的 结果。 其逻辑结论就是：产权明确界定的领域，市场能使资源最优配置，无需政府 插手。政府的职能一方面是维护明晰的产权，另一方面则是去干预产权不易界定或 亚当斯密国民财富的性质和原因的研究( 下) 【m 】郭大力王亚南译北京：商务印书馆，1 9 7 2 ：2 7 。让巴蒂斯特萨伊政治经济学概论【m 】陈福生陈振骅译北京：商务印书馆，1 9 9 7 ：1 5 4 - 1 9 9 。【德】弗里德里希李斯特政治经济学的国民体系【m 】陈万煦译北京：商务印书馆，1 9 9 7 ：7 5 1 4 3 。j m 凯恩斯就业、利息和货币通论【m 1 高鸿业译北京：商务印书馆，1 9 9 9 ：3 2 4 。卢现祥西方新制度经济学【嗍北京：中国发展出版社，2 0 0 3 ：1 9 0 - 1 9 1 一、绪论 市场自身界定不清的经济领域，从而使交易费用尽量地减少。以1 9 9 3 年诺贝尔经济 学奖得主诺斯为代表的新经济史学派将科斯的产权理论应用于对“政府”的研究， 对政府职能又重新作了解释。诺斯认为，经济增长的关键在于制度因素，而在制度 因素中，产权制度的作用最为突出，而产权制度需要政府来组织安排。他在1 9 7 3 年 出版的西方世界的兴起一书中把政府界定为保护产权的一种组织。新制度经济 学把政府视为一种组织和制度安排，无疑为政府经济职能问题的研究提供了一个新 的视角。 通过对政府职能理论的梳理，我们可以看出，政府职能理论随着经济发展的具 体实践在不断拓展，不断完善的。要使县域经济竞争力得到较大程度的提升，就必 须转变政府职能，把政府的角色真正定位到规划、协调、服务、监督和为经济发展 创造良好环境上来。壮大县域经济，地方政府有至关重要作用，政府部门必须要摆 好自已的角色，正确行使自已的职能，做到不越位、不缺位、不错位：一方面政府 要少干预市场，保证县域发展要素的充分流动与自由组合，另一方面政府要充分发 挥“看不见手的作用”，对市场进行宏观调控，及时对市场缺陷进行弥补。 2 、政府竞争理论 近年来，有关“政府间竞争 的经济学讨论和跨学科讨论日益增多，尤其是有 关辖区政府间竞争的演化论分析比较盛行。但尽管如此，“政府间竞争”这一概念的 定义却还没有完全定型；与之相关的概念也同样没有完全定型，这些概念包括“制 度竞争 、“地域竞争 、“辖区竞争 等。事实上，斯密早就涉及到了政府间竞争的 问题，他分析了政府税收对可移动要素和不可移动要素的影响，进而对君主和社会 收入的影响。这一研究为以后研究政府竞争的作用机制和效应提供了有益的启示。 政府竞争理论首先要对政府的行为进行分析，而分析政府的行为则必须明确政府的 行为目标、政府的投入和产出。在绝大多数模型中，政府通过征税获得收入并把税 收主要用于生产公共产品。从广义上来讲，制度也属于公共产品，但是制度有不同 于其他有形的公共产品的特点。 美国哈佛大学商学院波特教授在对传统的国际贸易理论进行批判的基础上提 出了他的竞争优势理论。他以产业作为基本的分析单位来着重分析竞争优势的构成 以及政府在促进产业竞争优势中的作用和可行的政策工具。系统地提出了自己地方 4 一、绪论 政府竞争与区域经济协调发展争优势理论。他的竞争优势理论集中体现在其钻石模 型中。钻石模型由四个基本决定因素和两个辅助因素组成。四个基本决定因素是：要 素条件、需求条件、相关及支持性产业，以及企业的战略、结构和竞争。这些决定 要素相互作用和影响，共同创造了企业竞争的一个基本环境。每一个决定因素都会 决定产业国际竞争优势的形成。两个辅助因素是机会和政府。波特认为，一个国家、 州或地区，无论富足、贫困或者分散在地球的何处，都在寻求提高竞争力的良方。 但是政府不应该参与到竞争的过程中去。政府的主要角色是改善提高生产率增长的 环境，比如改善企业投入要素以及基础设施投入的质量和效率，制定各种规则和政 策来促使企业不断升级和创新。他认为，政府部门竞争优势的影响力，最显而易见 的就是政府对钻石体系所起的作用。波特认为，政府的传统也是最重要的角色就是 培育和提升生产要素，包括熟练技术能力的人力资源、基础科学、经济信息和基础 设施等。因此政府通常被视为创造生产要素的启动机制。“对国家而言，能培育出生 产要素的机制远比拥有生产要素的程度重要。 ，圆政府对钻石体系中需求条件的影响 是政府对国家竞争力产生作用的又一个重要方面，与传统的政府在国内需求方面强 调需求量的数量不同，波特更加强调国内需求量的质量。同时，波特从媒体政策、 产业集群和行政区划发展规划等方面探讨了政府政策对相关的与支持性产业的效应 作用。此外，政府政策对企业战略、企业结构和同业竞争也有着十分重要的影响。 比如说政府可通过税收政策等来影响个人、企业和高层管理者的目标。 从波特的这些观点看，虽然波特没有直接提出政府竞争的概念，但可以说，他 其实己经提出了政府竞争的问题，并详尽回答了政府在竞争中的作用边界问题，从 产业这一视角来分析国家的竞争优势，以及政府在促进一国的产业竞争从而增强国 家竞争力方面所起的作用。事实上各国政府都试图通过各种各样的政策手段来增强 产业竞争力和国家竞争力。这一分析也可运用到我国县域经济竞争力提升上来。 ( 三) 研究目的 发展县域经济离不开县级政府。当前，县域经济在国民经济发展中的地位和作 。张金昌波特的国家竞争优势理论剖析北京：中国工业经济2 0 0 1 ( 9 ) ：5 3 5 8 o 迈克尔波特国家竞争优势。李明轩等译北京：华夏出版社，2 0 0 2 - 7 6 5 一、绪论 用越来越突出，越来越成为促进国民经济发展的重要力量。因而，正确界定政府职 能，使县级政府在经济发展中发挥更加积极的作用，通过推动县域经济发展，实现 工农、城乡、经济社会、人与自然统筹协调发展，越来越成为人们关注的问题。在 市场经济条件下，政府与市场的关系问题一直是理论界争论不休的课题。 通过对在多数欠发达地区的县域情况进行比较分析后，作者认为，政府行为在 提升县域经济中起了至关重要的作用，在市场经济条件下，地方政府如何发挥自己 的功能，运用这只“看不见的手”，来促进县域经济发展是一项重要的理论和实践课 题。然而，由于受到传统计划经济模式和地方经济利益等因素的影响，政府在县域 经济发展中存在“越位 、“缺位 、“错位 的现象，影响了县域经济的发展。本文 旨在对欠发达地区县域经济发展中普遍存在的问题进行深入剖析，找到通过不断优 化政府行为来促进县域经济竞争力提升的对策和途径。 ( 四) 研究方法 本课题研究是一项具有一定开拓性、创新性、挑战性的工作。虽然研究中面临很 多困难，但始终坚持理论联系实际、实事求是的态度，通过查阅文献资料与研究成果、 实地调查研究、统计分析方法、比较研究法等，较全面地收集了全国和仙居县近几年 县域经济发展的相关资料、数据。本文的思路是以县域经济发展中政府的基本职能理 论及政府竞争理论为基础，提升出政府在县域经济竞争力发展中的地位及重要性。对 照目前我国县域经济竞争力提升存在的障碍，寻找出普遍适用欠发达地区县域经济竞 争力提升的政府行为优化的途径，最后以通过浙江仙居县为例，提出切合仙居县实际 的对策与措施作为研究结论来结尾。 6 二、县域经济发展现状及竞争力提升障碍 二、县域经济发展现状及竞争力提升障碍 ( 一) 县域经济的重要地位 县域经济是统筹城乡经济社会发展的基本单元，是整个国民经济的重要经济基 础，是构成国家和省级经济的重要组成部分。既是城镇经济与农村经济的结合部，又 是工业经济与农业经济的交汇点，也是宏观经济与微观经济的衔接处。县域经济作为 一个独立的经济层次，又是一个较为完整的经济系统，具有特殊重要的地位和作用。 1 、县域经济是国民经济的基层经济 县域经济是国民经济的基层经济是指县域经济在整个国民经济大系统中，是一个 缩小了的“微型化 的国民经济区域系统。县域经济的这一特殊地位是与县制在中国 行政体系中的特殊作用相联系的。在中国的行政组织及管理层次中，。有中央、省、县、 镇( 乡) 各个层次，镇( 乡) 政府是中国最基层的政权组织，但职能和体系不完整， 而县级政权则是中国政权组织中体系和职能完备的基层政府，管辖范围包括政治、经 济、文化各个方面。因此，县级政府在中国各行政层次中具有鲜明和重要的特色，它 既是县域经济和社会发展的管理决策指挥机关，又是落实国家方针政策的执行机关， 起着承上启下、联结城乡、沟通条块的重要作用。 县域经济作为中国国民经济的基层经济具备许多特殊功能。其一是独立性。县域 经济在经济发展的规划、决策及其具体运行方面是相对独立的，它可以在按照资源有 效利用、产业结构调整和升级以及推进工业化和城镇化的总体要求下，独立地形成本 区域的优势和主导产业。其二是系统性。县域经济包括了农业、工业、商业、交运业、 建筑业、建材业和服务业等产业部门，这就决定了县域经济及其管理部门在整个国民 经济大系统中具有十分重要的作用。另外，由于中国的县级建制与西方主要国家的县 级建制不同，县级政府拥有很大的经济发展决策权和指挥权，从而使县域经济又成为 国民经济宏观管理和调控的一个重要层次，国家的宏观管理调控，包括宏观调控手段 与措施的落实、监督与检查、宏观调控目标的下达等等，几乎都必须经过县政府在县 7 二、县域经济发展现状及竞争力提升障碍 域范围内予以实现，宏观管理调控的效应和基层的信息，也须通过县级经济层次来反 馈。因此，县域经济是集经济与社会功能于一身的国民经济的基层经济。 2 、县域经济是国民经济的基本支柱 县域经济是国民经济的基本支柱是指中国8 0 以上的人口居住在县级区域，农业 及矿产资源等主要以县为载体，或是蕴藏于县域范围之内，县域经济的稳定直接影响 着对全国的安定，对社会稳定和经济发展都具有举足轻重的作用。县域经济的基础产 业是农业，而农业又是国民经济发展的基础，所以县域农业的状况将直接影响国民经 济的发展速度和发展程度。同样，县域中小工商业是县域经济的支柱，而且是全国工 商业的重要组成部分。自建国以来，中国的县域中小工商业经历了一个从小到大、从 弱到强的发展过程。从1 9 9 5 年起中国县域中小工商业包括乡镇工业产值就已经占全国 工业总产值的5 0 以上。县域中小工商业的发展共吸纳了近l 亿农村劳动力，相当于国 有企业职工总数的8 0 ，中国县域中小工业对保证中国工业的快速增长和国民经济的 持续健康发展起到了十分重要的作用。中国县域农村是一个潜力巨大的市场，集中了 中国相当部分的购买力，县域商品零售额占全国的5 0 左右，如加上农民从城市购买 部分，县域农村商品零售额约占全国的7 0 以上。县域农村还集中了全国货币流通量 的6 0 。 3 、县域经济是统筹城乡的重要载体 建国以来，中国一系列的经济和社会政策，总是以城市为中心和出发点，从城乡 社会发展水平以及教育、医疗、卫生和社会保障体系来看，其差距更大。“统筹城乡 经济社会发展 是2 1 世纪初解决我国“三农”问题的重要思想，这一战略将有利于实 现惠及全国1 3 亿人口的小康，而不仅仅是惠及城镇3 亿多居民的小康。统筹城乡经济 社会发展需要中央和省级财政对县以及县以下乡村的支持，在此条件下，在一个县， 既有城，又有乡，这样，协调城乡关系使城乡经济社会协调发展，进而迈上城乡一体 化发展的轨道，就成了县域经济发展进程中的题中之意。回 近十年来，特别是实行县级综合改革之后，中国的县域经济在充分发挥城乡各自 优势，协调城乡关系方面进行了新的探索和尝试，取得了十分可喜的进展：在生产关 系上，努力形成城乡经济融合的生产网络，使城乡经济有条件实现优势互补，逐步达 吲照明县域经济发展纵横 m 】北京：中国物价出版社，2 0 0 0 ：4 5 - 4 8 。谭崇台论发展经济学的发展叨上海：上海行政学院学报，2 0 0 0 ，1 5 ( 2 ) ：3 4 - 3 5 8 二、县域经济发展现状及竞争力提升障碍 到城乡经济一体化的目的；在流通体系上，中国县域工业品和农产品市场取得了较大 进展，以县域城区为中心，以农村集镇为依托，以城乡交融、合理分布为特色的社会 化经济群体正逐步形成；在服务体系上，中国县域经济形成了联结千家万户的服务体 系和社会化服务网络，这种服务体系和社会化服务网络的作用，已大大超越出了为农 业的稳定发展提供坚实保障的范畴，而进入了一个更为广阔的协调城乡关系的领域。 ( 二) 县域经济发展存在的问题 近年来县域经济的发展虽已取得了一些成绩，但仍不尽人意，县域经济发展不 快，质量效益不高，这是一个全国性的问题，既有带共性、普遍性的原因，也有带 个性、特殊性的原因；既有主观上努力不够的问题，也有客观条件的影响和限制。 目前我国县域经济存在的问题主要表现在以下几个方面： 1 、县域经济发展不平衡表现比较明显 ( 1 ) 各地区的县域经济差距大 从地域来看，发达的县域主要分布在东部沿海地区，例如广东、江苏、浙江等 发达县域的数量明显高于其他省市，而落后的县主要分布在中西部地区，尤其是西 部地区。据统计浙江省县域经济g d p 已经占全省g d p 总量的7 1 。中部次之，西部落 后。据2 0 0 8 年底的统计，最高的县域g d p 达到3 5 6 9 6 亿元的，人均g d p 3 9 9 5 1 元， 最低的县域g d p 只有3 9 2 亿元，人均1 3 7 5 4 元。 ( 2 ) 各省内县域经济发展不平衡 以浙江省为例，2 0 0 8 年浙江省县域生产总值2 1 4 8 7 亿元，比2 0 0 7 年增长1 0 1 ， 人均g d p 4 2 2 1 4 元，按6 9 4 5 的平均汇率折算为6 0 7 8 美元，比2 0 0 7 年增长8 6 。2 0 0 8 年浙江省人均g d p 比全国高出8 6 ，低于上海、北京、天津，居全国第4 位：其中， 浙江萧山2 0 0 8 年实现生产总值9 8 6 5 亿元，增长1 3 6 ，居全省第，而仙居县2 0 0 8 年实现生产总值7 9 2 2 亿元，比萧山低了9 0 7 2 8 亿元；仙居县实现财政总收入9 2 4 亿元，比萧山低了1 1 7 5 6 亿元；仙居县实现地方财政收入4 8 亿元，比萧山低了5 9 亿元。 9 二、县域经济发展现状及竞争力提升障碍 2 、县域经济的产业层次和农业效率低下 中国大多数县域仍未摆脱传统的生产模式和经营模式。全国县域经济中第一产、 二产、三产比例是2 4 ：4 3 ：3 3 ，而百强县( 市) 产业结构为1 1 8 ：5 5 3 ：3 2 9 ，因此，经 济较发达的县域主要是工业起主导作用。中国近2 1 的县域农业比重在5 0 以上，近 4 5 的县域农业比重在3 0 一5 0 。这些县域的经济结构比较单一，农业仍然是主导产 业，而去农业的生产方式落后，生产分散、国民效益低。同时，工业发展相对落后， 工业规模明显偏小，工业效益不高。因此，县域经济整体上表现出“农业大县、工业 小县、财政穷县 的基本特征。 3 、县域内中小工商业发展不足 县域中小工商业是支撑县域经济的主要力量。但从全国来看，县域中小工商业的 发展还是十分不充分的。如工业在县域经济中的比重过低，导致县级财政十分薄弱： 特色经济发展不够明显，潜在的比较优势的发掘不够深入，很多的有利资源未能得到 充分利用，制约了地区经济总量的快速增长：乡镇企业发展速度趋缓，平均盈利水平下 降。有资料显示在经济百强县中，3 万多家规模以上的企业年销售收入为2 0 0 0 亿美元， 仅相当于沃尔玛的年收入，在广大中西部地区的很多县域，由于工业化进程缓慢，工 业比重较低，税收薄弱，全国约5 5 的县依靠国家的财政补贴，这对地区经济和社会 发展产生了极为不利的影响。 4 、县域政府管理体制不顺畅且观念落后 县域经济发展行政分割的状况比较明显，部分干部的工作作风、思想观念仍未适 应新形势的要求。办证手续繁琐、收费较高、时间过长，极大地影响了办事效率。在 产业的选择及布局上不尽合理，县域特色和优势未能得到充分发挥。由于市场分割严 重，各类商品及要素的合理流动与企业的优化重组在不同县域之间受到很大程度的制 约，大型跨县域基础设施项目的协同建设难以落实等均影响着县域经济的发展。 。左停陈利君不发达区域经济学嗍云南：云南大学出版社，1 9 9 7 ：7 3 8 5 1 0 二、县域经济发展现状及竞争力提升障碍 ( 三) 县域经济竞争力提升的障碍 1 、观念上的障碍 一是对加快发展县域经济的紧迫性和重要性认识不够。县域经济是构成区域经 济的重要基础组织部分，它直接关系到广大农村的发展、农民生活水平的提高和基 层组织的正常运转，进而影响整个区域经济的发展和市县乡工作的正常开展以及社 会大局的稳定，不少地区对此并没有引起足够的重视。二是对加快发展县域经济信 心不大。由于农业受市场、自然灾害的双重制约，这几年，农产品市场相对过剩、 市场价格低迷，对农民发展农业生产的积极性影响很大。加之近几年来，对县域经 济，特别是对农业的投入越来越少，广大干部、群众对发展县城经济、发展农业普 遍感到信心不足。三是缺乏大市场的观念。市场经济一个重要因素就是要打破地域 ( 县域) 界限，在较大区域内进行生产力的调整和布局，形成统一大市场。目前，各 县在生产区域布局问题上，大多处于不自觉阶段，往往是产业趋同，产品趋同，名 特优稀，外发力度不大，规模优势不明显，区域特色不突出。四是根深蒂固的计划 经济思想的影响。往往重生产、轻市场，重视农产品总量指标的完成，而忽视农业 结构的调整；重组织指挥生产，轻农产品的加工增值和销售流通；重农产品生产； 常规措施的加强，轻农产品科技含量的提高；重农村一产业的工作落实，轻农村二、 三产业的规划发展。 2 、体制上的障碍 一是政府“伸手 过多，市场环境不完善。人为设置障碍，捆绑企业手脚，阻 碍企业发展。为了保护本地利益，违背国家的法律法规，利用行政权力干涉市场， 设置障碍，保护本地企业的违法行为；二是政府职能转变滞后，职能定位混乱。政 府职能转变滞后于经济社会各项改革发展的客观需要，未能完全的适应社会主义市 场经济体制发展的新形势。在经济全球化的大背景下，许多的基层政府还没有完全 定位好自己服务者角色，没有从“计划经济”的惯性中走出来，导致政府职能失调、 主次不清、效率极为低下。在制定县域未来经济发展规划时，由于缺乏必要的市场 经济方面的相关知识，盲目模仿先进地区的发展模式，导致在制定的经济发展规划 时，针对性和特色性不足，从而致使规划失败，最终错过了发展机会。三是政府认 二、县域经济发展现状及竞争力提升障碍 识错位，角色定位偏差。在县域经济发展的过程中，政府在做好管理者角色的同时 要做好服务者，发展有特色的符合当地特色的区域经济，为当地经济的发展创造良 好的外部环境。但一些地方政府却热衷于招商引资的数量，不愿意在软、硬环境的 改善上下功夫，单纯地认为投资项目争取到了之后，投资任务就算完成了，对投资 者不管不问，忽视服务、法制、监管等投资软环境的建设，重招商轻管理、重宣传 轻服务，严重地影响了投资效果和当地的经济发展。 3 、落后县市工业的障碍 工业的兴衰不仅直接决定县级财政状况的好坏，而且，第二产业的发展既可以 拓展第一产业的发展空间，也是第三产业发展的依托。解决县域经济许多深层次矛 盾和问题的根本出路在于兴工强县，大力发展第二产业。过去，由于农业情况较好， 掩盖了县( 市) 工业较差的问题，以及受传统经济思想的影响，各级政府和部门有忽 视县工业发展的倾向。 4 、具体工作上的障碍 一是发展战略不稳定，从改革的角度看，导致各地区之间产生经济发展差距的一个 重要原因是不同地区发展战略的选择有差距。一些县市县域经济发展缓慢的原因既 有没有制定科学、合理的发展战略的问题，又有随着班子更替，人事异动，频繁变 换发展战略的问题，结果错失了一些发展机遇或者造成了一些发展上的麻烦；二是 发展思路不清晰，各地在真正从本地实际出发，依托本地资源优势，适应市场需求， 明确发展思路的问题上工作做得不够。比如在农业结构调整上，由于发展思路不清 晰，对结构调整简单地理解为农产品数量上增减；三是发展重点不突出。长期以来， 资金、政策没有倾斜于重点工作、重点企业、重点基地，没有扶持关键的少数，壮 大规模，提高科技含量；四是发展环境不宽松，乱收费、乱摊派、乱罚款、乱融资 的现象屡禁不止，有些地方还愈演愈烈。 1 2 三、县域经济竞争力提升中的政府行为优化 三、县域经济竞争力提升中的政府行为优化 ( 一) 县域经济竞争力提升对政府行为优化的客观要求 县域经济，作为城市经济与农村经济，宏观经济与微观经济的两大结合部，是经 济功能比较完整的综合性经济单元，也是国民经济中一个重要的关键性层次，在国民 经济中占有非常重要的基础地位，它的发展状况直接关系到整个国民经济的发展状 况。地方政府作为经济活动的主要推动者和组织者，在地区经济发展的战略导向、优 化投资环境、创业环境和产业发展环境等方面，有着不可忽视的作用。 1 、县域经济的发展需要政府弥补市场机制缺陷 市场机制是一种有效的资源配置方式，通过合理的市场竞争能够有效的解决效率 问题。但是市场并不是万能的，市场机制对资源的配置也会产生其自身无法克服的缺 陷，如不能提供公共产品和公共服务、存在外部性、自然垄断、信息不对称、风险和 不确定性，这就是所谓的“市场失灵。市场失灵成为公共政策形成的逻辑起点，即 为弥补市场缺陷，纠正市场失败，客观上需要政府通过及时制定并有效实施公共政策 来干预市场，保护经济效率，维护社会公平。政府通过宏观经济调控，通过公共政策 的制定和实施，克服和矫正市场的固有缺陷，解决那些市场不能解决或解决不好的问 题。 2 、县域经济的发展需要政府营造相适应的环境 区域经济发展的环境，既有自然的，也有社会经济文化的，并且相互制约，相互 影响。他们不可能单个地，而只能是整体有利或不利于区域经济的发展。因此，必须 把个区域的各方面环境加以系统分析和改造，才能形成区域经济发展的优势。而这 只能依靠政府的行政干预。政府通过发挥“无形之手”的作用，结合国家的产业政策、 区域发展战略、市场前景等多方面的因素，通过政策的倾斜与资金的倾斜，制订一系 列规章制度，整治社会治安等方式创造一个良好的区域经济发展环境。 。中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定( 单行本) 1 3 三、县域经济竞争力提升中的政府行为优化 3 、县域经济的发展需要政府协调和干预 公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题，达成公 共目标，以实现公共利益的方案。政府所提供的公共政策管理服务能对县域经济发 展起到催化和保障作用。一方面，政府都过分配政策对社会财富进行合理分配，兼顾 效率与公平；另一方面，政府通过公共财政政策，引导资金、劳动力及社会财富的流 向，协调好城市与农村、工业与农业的关系，解决县域经济发展中协调发展的问题； 社会保障政策、环境保护政策、教育、科技、文化公共财政政策解决县域经济发展中 的福利与安全问题。 ( - - ) 县域经济竞争力提升中地方政府行为的非优化 在县域经济发展中，政府发挥着非常重要的作用，然而，由于受到传统计划经济 模式和地方经济利益等因素的影响，政府在县域经济发展中存在“越位 、“缺位”、 “错位”的现象，影响