（公共管理专业论文）中国乡镇自治改革取向研究.pdf

公共管理硕士学位论文 摘要 乡镇作为国家行政体系中的一级地方行政建制，是联系国家和社会的重要纽 带。乡镇治理的好坏直接关系到整个国家的稳定和发展。然而，随着我国政治、 经济和社会的发展，在计划经济体制下产生的乡镇政府体制已经日益显现出诸多 弊端。在农村税费改革和社会主义新农村建设的新的历史时期，乡镇体制更是面 临着前所未有的挑战。如果乡镇体制改革还不能取得实质性的进展，必将成为束 缚农村政治、经济和社会发展的巨大障碍。可见，乡镇体制改革已经迫在眉睫。 正是在这样的时代背景下，笔者坚持理论联系实际的原则，采用规范研究、案例 研究、文献研究、历史研究等诸多研究方法，在对乡镇的历史、现状和弊端进行 深入分析的基础上，提出了从制度层面对我国现行乡镇体制进行根本性变革的构 想。 本文首先交代了乡镇政府改革的研究背景和意义，总结评价当前国内外相关 学者的研究现状，并阐述本文的分析框架和分析方法。接着介绍了我国乡镇政权 的历史沿革，描述我国各个时期乡镇政权的特点，从而得出乡镇政权演变的历史 规律。 本文描述了我国现行乡镇体制的弊端，主要表现在：乡镇机构臃肿重叠、乡 镇财政危机、行政效率低下、乡镇政府及官员行为失范、干群关系日渐疏远、公 共产品供给严重不足等方面。产生这些弊端的深层次原因包括全能型政府模式、 乡镇体制冲突、县乡间的压力型体制和基层民主的缺乏等。而当前的农村税费改 革和建设社会主义新农村给现行乡镇体制带来了新的挑战。 针对以上问题和挑战，笔者提出乡镇自治是乡镇体制改革理想模式的主张， 并把马克思主义关于公社自治的理论、中国的民主思想以及现代西方的治理理论 等作为这一改革的理论依据，还从农村经济、政治、社会、文化和科技等角度论 证了改革的可行性。在此基础上，本文从县乡村之间公共权力划分、乡镇自治体 内部组织的权力配置、乡镇自治中的制度创新等方面规划了乡镇自治式改革的蓝 图。 关键词：乡镇体制；乡镇自治；公民社会；民主合作制 a b s t r a c t t o w n s h i pi st h el o w e s tl o c a la d m i n i s t r a t i v eu n i t si nt h ea d m i n i s t r a t l v es y s t e m ， t h em i d d l el e v e lb e t w e e nt h ec o u n t ya n dv i l l a g e ，a n dt h ei m p o r t a n tt l e s b e t w e e n c o u n t r ya n ds o c i e t y t o w n s h i pg o v e r n a n c eh a v ea d i f e c ti m p a c to nt h er u r a ls t a b l l l t y a n dd e v e l o p m e n t h o w e v e r ，w i t hc h i n a 。sp o l i t i c a l ，e c o n o m i ca n d s o c i a ld e v e l o p m e n t ， m a n vd r a w b a c k so ft h et o w n s h i pg o v e r n m e n ts y s t e mf r o mt h ep l a n n e de c o n o m l c s v s t e mh a sb e c o m em o r ea n dm o r eo b v i o u s i nt h en e wh i s t o r i c a lp e r i o do ft h e r u r a l f e e t o t a xr e f o 彻a n db u i l d i n go fan e ws o c i a l i s tc o u n t r y s i d e ，t h et o w n s h l ps y s t e m i sf a c i n gu n p r e c e d e n t e dc h a l l e n g e s c l e a r l y ，t h et o w n s h i pg o v e r n m e n tr e 士o r m h a s b e e ni m m i n e n t j u s ta g a i n s tt h i sb a c k g r o u n do ft h et i m e s ，t h ea u t h o ra d h e r e st ot n e p 血c i p l eo fl i n k i n gt h e o r yw i t hr e a l i t y ，u s e st h en o 册sr e s e a r c hm e t h o d ，t h e c a s e r e s e a r c hm e t h o d ，t h el i t e r a t u r er e s e a r c hm e t h o d ，t h eh i s t o r i c a lr e s e a r c hm e t h o d ，a n d s oo n o nt h eb a s i so fi n d e p t ha n a l y s i so ft h eh i s t o r y ，s t a t u sa n d d e f e c t s0 1 ；t o w n s n l p g o v e r 姗e n t ，p u t s f ；d r w a r dt h ei d e ao fn l e f u n d a m e n t a lt o w n s h l pt o w n s n l p g o v e r n m e n tr e f o r m t h i sp a p e rf i r s ta c c o u n t so ft h er e s e a r c hb a c k g r o u n d a n ds i g n l f l c a n c e o t t o w n s h i pg o v e r n m e n tr e f o r m ，s u m su p 髓de v a l u a t e ss t a t u s o fc u r r e n tr e s e a r c h ，a n d p r e s e n t st h ea n a l y s i sf r a m e w o r ka n da n a l y s i sm e t h o d s t h e n ，i td e s c r i b e st h eh l s t o r y o ft h et o w n s h i pg o v e m m e n ta n dt h ec h a r a c t e r i s t i c s o ft o w n s h i pg o v e m m e n tl n v a r i o u sp e r i o d ，c o m e st ot h eh i s t o r i c a ll a w o ft h et o w n s h i pg o v e r n m e n te v o l u t l o n t h i sp a p e ra l s od e s c r i b e st h ed e f e c t so fc h i n a se x i s t i n gt o w n s h l ps y s t e m l h e m a i nd r a w b a c k sa sf o l l o w s ：o v e r l a p p i n gt o w n s h i pa g e n c i e s ，c r i s i s o ft o w n s h l ps f i n a n c e a d m i n i s t r a t i v ei n e f n c i e n c y ，n o r m l e s s n e s so ft h et o w n s h i pg o v e r n m e n ta n d o m c i a l s ， t h e g r o w i n g t e n s i o nb e t w e e nc a d r e s a n dt h em a s s e s a n ds e n o u s i y i n a d e q u a t e s u p p l yo fp u b l i cg o o d s ， a n ds oo n d e e p 。s e a t e d r e a s o n st o rt h e s e d r a w b a c k si n c l u d e ：v e r s a t i l em o d e lo fg o v e r n m e n t ，s y s t e m a t i cc o n n l c t o ft o w n s h l p ， p r e s s u r es y s t e mb e t w e e nc o u n t ya n dt o w n s h i p ，a n dl a c ko fg r a s s - r o o t sd e m o c r a c y m e a n w h i l e ，i nt h ec u r r e n tf c e t o - t a xr e f o r mi n r u r a la r e a sa n db u l l d l n gan e w s o c i a l i s tc o u n t r y s i d eh a sb r o u g h tn e wc h a l l e n g e s t ot h ec u r r e n tt o w n s h l ps y s t e m i nv i e wo ft h ep r o b l e m sa n dc h a l l e n g e sa b o v e ，t h ea u t h o rp r o p o s e st h el d e at n a t t o w n s h i pa u t o n o m yi st h ei d e a lm o d e lo ft o w n s h i pr e f o r m ，a n ds e r v e s t h em a r x l s t m e o r vo nt h ec o m m u n eo fa u t o n o m y ，觚dc h i n a sd e m o c r a t i ci d e a s ，a sw e l i a st h e m o d e mw e s t e r ng o v e r n a n c et h e o r ya st h et h e o r e t i c a l b a s i sf o rt h i sr e f o r m ，a n d 公共管理硕士学位论文 d e m o n s t r a t e sf e a s i b i l i t yo fr e f o r m f r o mt h er u r a le c o n o m i c ，p o l i t i c a l ，s o c i a l ，c u l t u r a l ， a n ds c i e n t i f i ca n dt e c h n o l o g i c a lp e r s p e c t i v e so nt h i sb a s i s ，t h i sp a p e rp l a n st h e b l u e p r i n to ft o w n s h i pa u t o n o m yr e f o r mf r o mt h ef o l l o w i n gp e r s p e c t i v e s ：s e p a r a t i o n o fp u b l i cp o w e r sa m o n gc o u n t y ，t o w n s h i pa n d v i l l a g e ，i n t e r n a lp o w e rd i s t r i b u t i o ni n t o w n sa u t o n o m yo r g a n i z a t i o n s ，a n dt h es y s t e m a t i ci n n o v a t i o ni nt o w n s h i pa u t o n o m y k e yw o r d s ：t o w n s h i ps y s t e m ：t o w n s h i pa u t o n o m y ：c i v 订s o c i e t y ：d e m o c r a t i c c o o p e r a t i o ns y s t e m 公共管理硕士学位论文 附表索引 表4 1 社区授权的工具2 3 表4 2 乡村公民社会组织分类2 7 表5 1 乡镇领导人选举制度改革一览表3 4 中国乡镇自治改革取向研究 插图索引 图2 1 乡镇治理规律演变图1 0 图5 1 乡镇自治后农村地区治理主体间相互关系示意图2 9 图5 2 乡镇自治体内部结构示意图3 2 v 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果 由本人承担。 作者签名：乙融眇 日期泗辉r 月形日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文。 本学位论文属于 l 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密回。 ( 请在以上相应方框内打“ ) 作者签名： 导师签名： 日期：加年岁月形日 日期：沙睁f 月，6 日 乏至 公共管理硕士学位论文 1 1 研究的背景和意义 第1 章绪论 1 1 1 研究背景 乡镇作为国家行政体系中的一级地方行政建制，是联系国家和社会的重要纽 带。乡镇治理的好坏直接关系到整个国家的稳定和发展。然而，随着我国政治、 经济和社会的发展，在计划经济体制下产生的乡镇政府体制已经日益显现出诸多 弊端，主要表现在：乡镇机构臃肿重叠、 府及官员行为失范、干群关系日渐疏远、 乡镇财政危机、行政效率低下、乡镇政 公共产品供给严重不足等方面，究其深 层次的原因主要是全能型政府模式、乡镇体制冲突、县乡间的压力型体制和基层 民主的缺乏等。尤其是在农村税费改革和社会主义新农村建设的新的历史时期， 乡镇体制更是面临着前所未有的挑战。如果乡镇体制改革还不能取得实质性的进 展，必将成为束缚农村政治、经济和社会发展的巨大障碍。有鉴于此，乡镇体制 改革问题也就成为党和国家关注的焦点问题。为了解决这些问题，国家采取了一 系列改革措施。然而，经过多年实践检验，其改革的成效甚微。这说明在保留现 有乡镇体制的前提下进行制度改良的方案已经不再值得深思和质疑，要彻底解决 这些问题，必须从制度层面对我国现行乡镇体制进行根本性的变革。 1 1 2 研究意义 1 理论意义 近年来，乡镇体制研究成为学术界的热点问题，但是从研究成果上看尚显不 足，要么是一些理论工作者将地方机构改革的一般理论不分青白，统统加之于或 照搬到乡镇，而忽视了乡镇政府改革自身内在的特殊规定性；要么是一些处于乡 镇一线的实践工作者写出的文章，尽管具有一定的实践性，并在一定程度上切中 要害，但又理论深度不够。此外，更重要的是缺乏对本课题进行系统性、理论性 的研究。因此对乡镇体制改革的研究尚存在巨大的研究空间，也将具有一定的理 论价值。 2 实践意义 乡镇体制改革是一个巨大复杂的系统工程。自改革开放以来，我国对乡镇体 制改革的研究一直没有间断过，但是由于种种原因，乡镇体制改革无论从深度还 是从广度来说，都远远不能适应农村经济、政治、社会发展的需要。笔者通过对 该课题的研究，提出乡镇自治的改革模式，可以为各地区进行乡镇政府改革提供 一定的参考，从而具有重要的实践意义。 1 2 文献综述 1 2 1 国内研究综述 2 0 世纪前叶，随着中国传统社会向现代社会的转型，乡村治理一直受到国 内学术界的关注。这一时期乡村研究的主要成果有李景汉的北平郊外之乡村家 庭、费孝通的江村经济和乡土中国、梁漱溟的乡村建设实验、闻钧 天的中国保甲制度、千家驹的中国农村的出路在哪里、吴景超的第四 种国家的出路等。他们分别从不同的侧面对当时中国乡村社会的基本特征进行 了探讨，提出了一些针对当时中国农村状况的乡镇治理的观点，这对研究当代中 国乡镇治理体制提供了历史的线索和成败的经验。1 2 0 世纪8 0 年代以后，国内学者对乡镇的研究逐渐复苏。张厚安等人系统地 论述了研究中国农村政治问题的重要性，并出版了中国农村基层政权一书， 该书是当代较早系统研究农村基层政权的专著。戴均良在中国乡镇政权建设概 论中主张“还权于乡镇 ，“要尽快对乡镇政权现行的条块分割的管理制度进行 改革，把应该下放给政府的权力坚决放下去，扩大乡镇政府的职权，完善乡镇政 府职能 2 ，使乡镇政府成为一级名副其实的农村基层政权组织。 2 0 世纪9 0 年代中后期，随着三农问题的日趋严峻，乡镇改革问题成为理论 研究的热点，许多农村问题专家、学者都对之进行了多角度、多层次的研究。各 种不同学术背景的专家、学者对乡镇政府改革提出了迥异的政策主张和改革路 径，彼此间相互争鸣。徐勇在县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换中 主张“县政、乡派、村治 ，即撤销乡镇政府，改为县级政府的派出机构。其后， 又撰写了变乡级政府为派出机构、强村、精乡、简县：乡村治理结构改革的 方向等论文，继续主张乡派，而镇则实行自治。3 金太军在乡镇机构改革挑 战与对策中主张在现行乡镇政府基础上，继续转变政府职能，并以决策体制创 新为突破口深化乡镇机构改革。4 吴理财在乡政新论中提出“乡政自治 的 观点，即在县乡政权之间进行制度性的分权，扩大乡镇政府的独立自主性，实行 有限的乡镇自治。5 沈延生在村政的兴衰与重建中提出“乡治、村政、社有 的新模式，主张在乡镇实行自治，把政府组织延伸到行政村，在村一级设立乡镇 政府的派出机构。6 李昌平在我向百姓说实话中主张在不触动现行乡镇体制 的前提下强化民主取向，试行乡镇长直接选举和强化乡镇人大建设。7 徐增阳在 财政压力与行政变迁中提出“乡派镇政 的观点，即在农业型的地区实行乡 1 于建蝾岳村政治：转型期中国乡村政治结构的变迁上海：商务印书馆，2 0 0 l ，4 3 8 2 戴均良中国乡镇政权建设概论北京：人民出版社，1 9 9 l ，“5 - 1 1 7 3 徐勇乡村治理与中国政治北京：中国社会科学出版社。2 0 0 3 4 金太浑乡镇机构改革挑战与对策广州：广东人民出版社，2 0 0 5 吴理财乡政新论h t t p ：，w w w c c r s o r g c n ，2 0 0 3 5 3 0 6 沈延生村政的兴衰与重建战略与管理，1 9 9 8 ，( 6 ) 7 李昌平我向百姓说实话上海：远东出版社，2 0 0 4 2 公共管理硕士学位论文 派，设乡公所；在二三产业为主的建制镇实行镇政。8 尽管国内学者对乡镇政府 改革的研究观点存在分歧，但无论是对现有体制的维护还是从某一角度所提出的 对现行体制的突破，都为推动现行乡镇政府改革作出了积极探索。笔者在批判地 继承以上各种学术观点的基础上，扬长避短，提出了自己关于乡镇体制改革的新 见解，具有一定的创新性。 1 2 2 国外研究综述 国外关于乡镇自治的研究著作中具有代表性的是托克维尔的论美国的民 主。他在该书中指出，主权在民的人民主权原则在美国首先体现为乡镇自治， 美国乡镇自治的主要特征是人民直接管理公共事务，乡镇自治制度是美国民主的 源流，人民是乡镇一切权力的源泉，实现人民权利的方式是直接选举。托克维尔 认为，乡镇自治是地方自由的基础，而地方自由是国家强盛与持久繁荣的首要原 因。托克维尔甚至认为，以地方自治为持征的地方自由为民主提供了整合个人主 动精神与国家整体需要契合一致的现实方案，美国的乡镇民主是一切走向民主的 国家可资借鉴的范例。9 截至目前，尚未见到国外学者对我国乡镇机构改革的专门研究成果，但是存 在一些有关中国现代化的经典性研究论著，如杜赞奇在其文化、权力与国家 中对晚清以来乃至新中国的“国家政权建设”的研究及其提出的乡村“赢利性经 纪 范畴和国家政权的“内卷化现象等1 0 ，为乡镇政府改革的研究提供了独特 的思维方式和视角。 1 3 本文的分析框架与分析方法 1 3 1 分析框架 本文的基本结构由六个部分组成。 第1 章：绪论。着重交代乡镇改革的研究背景和意义，总结评价当前国内外 学者的研究现状，并阐述本文的分析框架和分析方法。 第2 章：简略叙述了我国乡镇政权的历史沿革。主要阐释了我国各个时期乡 镇政权的特点，从而得出乡镇政权演变的历史规律。 第3 章：我国乡镇体制的现状与面临的挑战。首先阐述了我国现行乡镇体制 存在的问题，接着分析了其中的原因，最后论析了现行乡镇体制面临的新挑战。 第4 章：乡镇自治的理论与现实依据。该章节从理论和现实两个维度分别论 证这一改革模式的依据，并阐述了乡镇自治改革的意义。 。徐增阳财政压力与行政变迁中国农村观察，2 0 0 2 ，( 9 ) 9 托克维尔论美国的民主( 上) 北京商务印书馆，1 9 9 7 1 0 杜赞奇文化权力与国家王福明译南京：江苏人民出版社，2 0 0 4 ，7 5 3 中国乡镇自治改革取向研究 第5 章：乡镇自治取向改革的制度设计。本章从实行乡镇自治后县乡村之间 公共权力划分、乡镇自治体内部组织的权力配置、乡镇自治中的制度创新等方面 规划了乡镇自治式改革的蓝图。 结语：主要总结了本文的基本研究内容及结论，指出了今后研究中需要进一 步深入探索的问题。 1 3 2 分析方法 马克思主义的理论联系实际的方法是本文的根本研究方法，即将相关理论与 当前乡镇体制改革的实践有机结合起来。具体而言，本文主要采用以下几种研究 方法： 1 规范研究方法。本研究中通过引入相关理论，从理论上论证乡镇自治的可 行性。 2 案例研究方法。笔者通过列举一些案例，分析乡镇体制存在的主要问题以 及各地方改革中取得的成绩和不足。 3 文献研究法。笔者搜集了大量有关的专著、论文、调查报告、统计数据等 文献资料，为本文的撰写奠定了坚实的基础。 4 历史分析法。通过对乡镇政权历史沿革的分析，可以寻找乡镇政权变革的 某种历史规律，使当前的乡镇体制改革顺应历史规律。 4 公共管理硕士学位论文 第2 章我国乡镇政权的历史沿革 基层政权是国家为治理社会所设立的直接面对民众的政权组织。国家设立基 层政权机构，出于三个方面考虑：一是需要，即设立政权机构做什么，其功能如 何，由此配置相应的治理资源。它服务于国家治理农村的主观目的；二是能力， 即设立政权管理机构的条件和手段，如财政、交通、信息、文化、教育等。它受 一定时期的国家治理农村的客观条件限制。三是对象，即社会的构成和变化状况。 我国的乡镇体制大概经历了三个历史时期，各有其自身的特点。 2 1 古代中国的乡级体制 “王权止于县政 ，“乡村绅治 是古代基层政治的基本特征。县才是基层 政权单位，乡村总是并存着两种权力：皇权和自治权。我国古代乡村社会的治理 机构一直具有官民共治的性质。 2 1 1 乡级建制的初期( 公元前7 7 1 一公元5 81 年) 中国的乡可以追溯到西周时期，西周规定“以1 2 5 0 0 户为一乡，设置乡大父， 由卿担任”1 2 ，但是那时的乡属于早期的地方管理组织，还不是一级行政单位。 真正意义上的乡级建制始于战国时期。秦始皇统一六国后，实行以郡县制为 主轴的中央集权体制。在该体制下，县是国家的基层政权组织，县以下设乡，乡 官由郡县任免，负责司法、治安、租赋等事务。地方推荐的三老掌管风俗教化。 两汉、三国、魏晋、南北朝基本上承袭秦制，乡官行使统治人民的角色。这一阶 段，乡制的特点是基本实行乡亭制，“乡级治理属于实体性行政、功能性自治的 体制。”1 3 2 1 2 乡级建制的中期( 公元5 81 18 4 0 年) 隋朝改乡亭制为乡里制，并罢天下乡官，乡不再是一级政权组织，只具有一 定的行政功能。唐朝基本沿袭隋朝制度。宋朝王安石变法后，县为基层政权组织， 县以下实行半官半民的保甲制，由保长负责管理地方事务。这对后世产生久远的 影响。宋以后，乡里制度的一个重大的变化是由乡官制变为职役制，由官治体制 逐步向半自治体制转变，即乡不再是行政单位，乡官也不再是领取俸禄的正式官 员，而是受县驱使的差役，乡官由上级委派向地方荐举转变。这一阶段，“乡村 治理为功能性行政和实体性自治体制。 h 此后的元、明、清各朝基本沿用这种 1 1 徐勇乡村治理与中国政治北京：中国社会科学出版社，2 0 0 3 ，1 5 1 1 5 2 1 2 浦善新中国行政区划概论北京：知识出版社，1 9 9 5 ，8 1 3 徐勇乡村治理与中国政治北京：中国社会科学出版社，2 0 0 3 ，1 5 2 h 徐勇乡村治理与中国政治北京：中国社会科学出版社，2 0 0 3 ，1 5 2 5 中国乡镇自治改革取向研究 体制。 总之，在古代中国，县以下从未建立一级与郡县相对应的正式政权体制。国 家在县以上实行中央集权的垂直统治，县以下实行乡村自治，但这种自治是在总 体上进行集权统治之下的有限自治。这种体制既可以达到国家征收税赋、摊派徭 役的目的，也可以最大限度地节约治理成本，符合当时的经济状况和国家的功能 及财力。 2 2 近代中国的乡级体制( 公元l8 4 0 一19 4 9 年) 2 2 1 清末、民国的乡级体制 清朝末年，中国社会政治结构日趋分化与解体，中央政府权力式微，地方势 力迅速膨胀。尤其是到1 8 5 0 年，中国人口已由清朝入关时的1 亿人陡增至4 3 亿人1 5 ，这对传统的社会政治秩序构成严峻的挑战与威胁。“就当时的政治情势 来看，主要有两条道路可以选择：一是通过扩大官僚政治体系，增强地方政府的 组织和权力，强化国家对社会的驾驭；一是开放部分地方政权，吸收各种新兴政 治力量参与社会管理，实现社会政治的重组与整合。对清朝封建统治阶级而言， 前者固然为上策，但己没有足够的力量去实现；选择后者，虽然并不情愿，但又 有不得不为之势。”1 6 因此，需要重新调整国家与社会之间的关系，逐渐使国家 的政治权力下移，以加强对乡村社会的行政控制。 1 9 0 8 年到1 9 0 9 年，清政府相继颁布了城镇乡地方自治章程和城镇乡 自治选举章程，规定城、镇、乡均为地方自治体，在官府监督下推行自治；同 时规定人口5 万人以上为镇，不满5 万人的为乡。乡镇设立“自治公所 ，成立 “议事会和“董事会 等机构，负责办理地方的教育、卫生、道路工事、农工 商事务、慈善等公共事务。 孙中山表示要将全国一千六百多个县划开，将地方上的事务让本地人民去治 理。北洋政府在19 2 1 年7 月公布乡自治制，将县以下组织一律变为市、乡， 并规定市乡均为法人性质的自治团体。 袁世凯执政后，立即宣布取消省、县两级的地方自治，且在农村地区实行区、 村二级制。此时的“区”是县以下的最低一级行政单位，区下设为“村 ，主要 职责是协助区政权处理行政、司法、监察与福利等事宜，“企图把清末地方绅士 领导下的非正式组织官僚化、正规化，并以此来巩固县级政权。 可见，清末 推行的“乡镇自治 实质是统治者进一步强化了对乡村社会的控制，并由此造成 了国家行政权向乡村社会逐渐延伸。 1 5 赵文林，谢淑君中国人口史北京：人民出版社，1 9 8 8 ，4 5 2 4 7 l 6 虞和平中国现代化历程：前提与准备( 第l 卷) 南京：江苏人民出版社，2 0 0 l ，7 2 4 7 4 1 1 7 m a c k i n n o n ，s t c p h c nr p o w c ra n dp o l i t i c si nl a t cc h i n a ：y h a ns h i k a ii nb e i j i n ga n d t i a n j i n 1 9 0 l 1 9 0 8 b c r k e l e y ：u n i v e r s i t yo fc a l i f o m i ap r e s s ，1 9 8 0 ，4 3 - 1 5 0 6 公共管理硕士学位论文 此后，北洋军阀、南京国民政府都延续着自治的做法。1 9 2 8 年和1 9 2 9 年相 继颁布县组织施行法和县组织法，规定在全国范围推行地方自治，乡镇 设乡镇公所、乡( 镇) 监委员会、乡( 镇) 民代表会。 这一时期乡制特点是：乡镇成为一级行政区划，名义实行乡镇自治，实际上 作为一级政府纳入国家行政体制。 2 2 2 中国共产党早期建立的乡镇基层政权 中国共产党最早在农村建立起来的基层政权组织是农民协会。毛泽东同志 曾经指出：农民协会“主要攻击的目标是土豪劣绅，不法地主，旁及各种宗法的 思想和制度，城里的贪官污吏，乡村的恶劣习惯。这个攻击的形势，简直是急风 暴雨，顺之者存，违之者灭。其结果，把几千年封建地主的特权，打得个落花流 水。地主的体面威风，扫地以尽。地主权力既倒，农会便成了惟一的权力机关， 真正办到了人们所谓一切权力归农会。”1 8 中国共产党稍后建立的农村基层 政权组织是“苏维埃”。1 9 3 1 年1 1 月，中华苏维埃地方政府的暂行组织条例 规定：“苏维埃全部政权是属于工人、农民、红军士兵及一切劳苦大众的”，其 所实行的是“议行合一制 。所谓“议行合一制”，是根据马克思设想的巴黎公 社的政权组织形式，“由人民直接或间接选举的代表机关统一行使国家权力，国 家行政机关和其他国家机关由人民代表机关选举产生，各自对国家权力机关负责 并受其监督。也就是说，国家权力机关在国家机构体系中处于最高地位，不与国 家行政机关、审判机关和检察机关分享它所拥有的独特的权力，不受它们的制约， 只对人民负责，并接受人民的监督。 1 9 抗日战争时期，陕甘宁边区宪法原则和修正陕甘宁边区乡( 市) 政府 组织暂行条例草案规定：“边区、县、乡人民代表会议( 参议会) 为人民管理 政权机关，采取直接、普遍、平等、不记名的选举制。实行男女平等，提高妇女 在政治上、经济上、社会上的地位。发扬民主政治，健全民主集中制，增强人民 的自治能力。2 0 此时的乡( 市) 代表会为直接执行政务机关，并由它产生政府 委员会，在代表会闭会期间行使其职权；乡市长定期向参议会报告工作。乡( 市) 政府除乡( 市) 长1 人外，其他人员均不脱产，下设优待救济、文化促进、经济 建设、锄奸、卫生保育、人民仲裁等委员会，各委员会由3 5 人组成，成员由 政府聘任。乡( 市) 政府的主要职能是：“组织群众开垦荒地，兴修水利，改良 耕种，增加农业生产，组织春耕秋收运动；保育儿童，禁止对于儿童的虐待；抚 恤老弱孤寡，救济难民，不使流离失所；发展民众教育，消灭文盲，提高边区成 年人民之民族意识与政治文化水平等。 2 1 为了避免党对基层政权组织和其他群 1 。毛泽东毛泽东选集( 第l 卷) 北京：人民出版社，1 9 9 1 ，1 6 1 9 中国大百科全书编辑委员会中国大百科全书( 政治学卷) 北京：中国大百科全书出版社，1 9 9 2 ，4 3 9 2 0 韩延龙中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编( 第l 卷) 一匕京：中国社会科学出版社，1 9 8 l ，5 9 2 1 韩延龙中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编( 第l 卷) 北京：中国社会科学出版社，1 9 8 l ，3 2 3 3 7 众性团体组织的“包办代替 ，陕甘宁边区人民政府实行“三三制”，即在各级 政权机关的工作人员中，实行共产党员、非党左派进步人士和中间派人士各占三 分之一的政权制度，以便发挥权力制衡的作用。不过，这一时期，“在党与政权 的关系上，由于中共强调党的一元化领导，民主政权的作用事实上难以充分发挥。 这种情况在根据地发展的各个时期都不同程度地存在。这对建国后中国政治体制 中长期存在的高度集权、党政不分、以党代政的现象，产生过较大的影响。 2 2 解放战争时期，中国共产党在各大解放区建立了大区、省、行政公署、县、 区、乡镇6 个行政层级，其中省以下的“专区”和县以下的“区”为行政派出机 构，“乡镇为地方基层政权组织。截止1 9 4 8 年底，各大解放区已普遍建立起 了包括工人、农民、独立劳动者、知识分子、民族工商业者以及开明士绅等一切 民主阶层人士共同组成的乡镇人民代表会议，作为乡镇基层的正式权力机关，由 它选举产生乡镇长、副乡镇长各1 人，政务委员5 9 人，共同组成行政委员会 和乡人民政府，此时的乡镇基层政权仍然实行“议行合一制 。同时，中国共产 党在农村的基层组织及共青团、妇代会、民兵、农会等群众性团体组织也相继建 立，逐渐形成了一套完整的基层政权组织体系。 2 3 新中国成立后的乡级建制( 公元19 4 9 年至今) 新中国成立后，乡镇体制变动较为频繁，大体经历了三个发展阶段。 2 3 1 建立乡镇人民政府阶段( 公元1 9 4 9 1 9 5 8 年) 新中国成立后，中国共产党对乡村社会进行了政治整合，将国家政权直接延 伸到村庄内部，自上而下建立起严格的支配体系，从而将农民完全整合到国家政 治体系之中。1 9 5 0 年1 2 月，中央人民政府政务院颁布乡( 行政村) 人民代表 会议组织通则和乡( 行政村) 人民政府组织通则规定：乡( 行政村) 的政 权组织形式为人民代表会议和人民政府委员会。乡人民代表会议的代表由本乡人 民选举产生，任期为1 年，由乡人民代表大会选举产生主席、副主席，负责主持 会议和联系代表，协助乡人民政府进行下届人民代表会议的筹备工作。乡人民代 表会议选举产生乡长、副乡长及人民政府委员会委员。乡长主持乡人民政府委员 会会议，负责全乡工作，副乡长协助乡长工作，下设各种经常性或临时性的工作 委员会。这一时期，农民协会是农村中改革土地制度的合法执行机关。其经费来 源主要依靠会员交纳的会费和当地人民政府的补助，需用的房屋和设备由人民政 府拨给。亨廷顿就此曾经指出：像中国这样的国家要进行土地改革，在政府和农 民之间有两种组织体系是必不可少的。其一是政府必须建立一个新的、经费充裕 的行政组织，并配备立志于改革大业的专门人才去主持其事，即建立专司其事的 2 2 虞和平中国现代化历程：启动与抉择( 2 ) 南京：江苏人民出版社，2 0 0 l ，7 8 9 8 公共管理硕士学位论文 机构。其二便是农民自身的组织。集中的权力能够颁布土地改革法令，但只有广 泛扩展的权力才能使这些法令成为现实。农民的参与对通过法律或许并非必要， 但对执行法律却不可或缺。如果没有农民组织参与其执行，此类法令只是官样文 章。因此，农民联盟、农民协会、农民合作社都是保证土地改革具有持久活力的 必备条件。不管它们自己宣布的宗旨是什么，组织本身就在农村形成了新的权力 中心。2 3 但是，随着土地改革的基本完成，作为乡村社会权力体制中最重要的政 治力量一一农民协会，却悄然地退出了中国乡村社会的政治舞台。 2 3 2 人民公社阶段( 公元1 9 5 8 1 9 8 2 年) 1 9 5 8 年，中共中央在北戴河会议上通过了关于在农村建立人民公社的决 议，决定取消乡镇政府，在全国范围内实行政社合一的人民公社制度。 人民公社的突出特点是政社合一，即生产组织和政权组织的一体化。公社受 县级政府或其派出机构的领导，管理本公社范围内各个方面的事务。公社实行党 政经合一，公社党委包办所有事务，实行集中的一元化领导。正如美国学者费正 清教授所言，“社会主义改造在中国人民头上加了一套官僚机器。国民党只建立 起一个徒有其表的小王朝，中国共产党却把它的权威渗入了每一支稻穗。 2 4 2 3 3 乡政村治阶段( 公元1 9 8 2 年至今) 人民公社体制尽管在特殊历史时期适应了国家治理的需要，但是这种过分集 中的体制却忽视了中国农村经济社会的多样性，压抑了农民的生产积极性，束缚 了农村经济、社会、文化的发展。“这种社会组织形式最终被农民抛弃是符合落 后国家社会经济发展规律的。2 5 1 9 8 2 年1 2 月4 日，五届全国人大第五次会议 通过了中华人民共和国宪法，废除人民公社体制，在乡镇恢复设立乡镇政府， 实行行政管理；乡镇以下设立村民委员会，实行村民自治。由此确立了“乡政村 治”二元乡村治理体制模式。新宪法颁布后，1 9 8 3 年1 0 月，中共中央、国务院 发出关于实行政社分开建立乡政府的通知，由此全国性的政社分开，建立乡 政府的工作陆续展开。1 9 8 5 年春，建乡工作全部完成，5 6 万多个人民公社、镇， 改建为9 2 万多个乡、民族乡或镇人民政府。2 6 纵观我国的乡镇历史，农村地区始终存在着行政和自治两种权力体系，是政 府和社会的合作管理。但是，随着小农经济社会的发育，农村自组织功能愈来愈 强，国家政权的直接统治开始让位于主要依靠农村社会自组织力量进行自治性治 理。2 7 近代的地方自治和现代的村民自治都反映了这一乡村政治发展的历史趋 势。 2 3 塞缪尔亨廷顿变动社会中的政治秩序北京：三联书店，1 9 8 9 ，3 6 4 3 6 5 2 4 费正清中国：传统与变迁北京：世界知识出版社，2 0 0 2 ，6 2 2 6 2 8 2 5 陈吉元中国农村社会变迁( 1 9 4 9 1 9 8 9 ) 太原：山西经济出版社，1 9 9 3 ，5 0 8 z 6 项继权2 0 世纪晚期中国乡村治理的改革与变迁浙江师范大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 5 ，( 5 ) ：2 羽徐勇变乡级政府为派出机构决策与咨询，2 0 0 3 ，( 5 ) ：3 1 9 如图2 1 所示。 行 政 化 自治化 图2 1 乡镇治理规律演变图 所以，我们对乡镇政府的任何改革都不能割断历史，必须建立在历史规律的 基础之上。但是，目前村民自治和农村公民社会发育尚不够充分，实行完全的乡 镇自治还不可行，最好的办法应该是适应农村市场经济和公民社会的发展，通过 改革现存乡镇政府，使之具有足够的自治和发展的空间，进而实现乡镇的有限自 治。这是乡镇历史沿革给我们的历史启示。 i o 公共管理硕士学位论文 第3 章我国乡镇体制的现状与面临的挑战 人民公社废除以后建立的乡镇体制具有以下几个明显的特点：( 1 ) 建立了一 套完备的乡镇政权组织体系。乡镇政权主要包括乡镇党委、乡镇权力机关、乡镇 行政机关等基本构成部分。乡镇党委是乡镇各种组织和各项工作的领导核心，是 实际的领导核心，党委书记是乡镇管理的“一把手”。乡镇人大是基层国家权力 机关，由选民直接选举产生，代表人民行使国家权力。乡镇人大不设常委会，设 主席一人，副主席一至二人，负责人大闭会期间的日常工作。乡镇政府是乡镇人 大的执行机关，也是基层国家行政机关。作为乡镇人大的执行机关，乡镇政府必 须对人大负责并报告工作，接受人大的监督。作为最低层级的国家行政机关，必 须对上一级政府负责并报告工作，接受上级政府的领导。( 2 ) 政社分开。国家 初步明确了政府与农民之间的权力边界，乡镇政权不直接从事生产管理，而是领 导本乡镇的经济、文化和各项社会建设，在乡镇以下实行村民自治，乡和村之间 不再是垂直的领导关系，从而初步形成了“乡政村治 的二元乡村治理模式。( 3 ) 首次建立乡级财政和相应的预决算制度。这在中国历史上是一项重大的制度创 新。( 4 ) 初步明确了乡镇政府的主要职权，一是执行权，即执行本级人大的决议 和上级行政机关的决定和命令；二是管理权，即管理本行政区域内的经济、教育、 科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政 工作；三是保护权，即保障国家、集体财产，保护公民财产、人身、民主权益等。 ( 5 ) 赋予地方一定的自主权，建立了乡镇干部“能上能下”的用人机制。如中 共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知中规定：“乡的编制力求 精干，不得超过现在公社的人员编制，具体由各省、市、自治区统筹安排。乡干 部要逐步从农村优秀人才中选拔，要能上能下。当选就任职，落选就回到生产中 去。现有的脱产干部，包括在集体经济组织工作的，一切待遇不变，新选拔上来 的经济上给以适当补贴。过去各地选调了一些社员到公社工作，对于这部分人， 适合继续工作的可以留用，不适合的应动员回到生产中去。 2 8 3 1 我国现行乡镇体制存在的问题 上个世纪8 0 年代初的乡镇体制改革基本上适应并促进了农村政治、经济、社 会的发展需要，是改革开放初期国家政治体制改革的重大成果。但是，随着农村 经济和社会的变化，这种乡镇体制也暴露出了诸多的问题，主要表现为： 2 。2 l 世纪乡镇工作全书编委会2 l 世纪乡镇工作全书北京：中国农业出版社，1 9 9 9 ，8 6 8 中国乡镇自治改革取向研究 3 1 1 乡镇机构臃肿重叠 乡镇党政机关是党和国家设在农村地区的基层党政组织，它起着党和国家与 农村广大群众的桥梁和纽带作用。同时也必须认识到，随着形势的发展变化，现 行乡镇政府机构与社会主义市场经济和民主法制建设存在诸多不相融之处，主要 体现为乡镇机构重叠臃肿。目前，乡镇机构设置强调层层对口，基本上上