（公共管理专业论文）城乡结合部环境卫生治理模式研究——以济南市为例.pdf

城乡结合部环境卫生治理模式研究以济南市为例 摘要 城乡接合部是城市规划范围内城市建成区的拓展区域，也是农村城市化的新兴城区 或大中城市的卫星城区，是城区和郊区的接壤地带，是兼有城乡双重特征的地域。长期 以来，由于这个区域基础设施相对落后、外来人口居住集中等原因，“脏、乱、差 几 乎成了这个区域的代名词。城市、城乡结合部、农村就像三个紧密相连的圆环一样衔接 在一起，而城乡结合部正处在三个环的中间，这个区域的环境污染不仅严重影响着当地 居民的日常生活，又制约着城市的发展，而且污染还会向面积广袤的农村扩散。 现在城乡结合部环境治理依然是走“先污染后治理，先破坏后恢复? 的老路，这种 状况如不加以改变，城市污染的今天，就是城乡结合部的明天。由于我国长期以来，城 市的环境卫生治理都是由政府垄断，传统的“命令控制”型环境治理摸式，由于仅仅 依靠指令和干预的方式，缺乏足够的灵活性和激励性，在情况复杂的城乡结合部难以有 效控制环境的污染。环境卫生的治理必须靠公众的参与，而如何使公众更加积极热情的 参与到城乡结合部环境卫生治理中来，社区则起到非常重要的因素。 本文通过文献综述和实地调查，梳理政府治理城乡结合部环境卫生的理论和政策依 据，弄清济南市城乡接合部的环境卫生治理现状，研究城乡结合部环境卫生治理存在的 的问题及原因，探索适合济南市城乡结合部环境卫生治理的模式和政策。 关键词：城乡结合部，环境卫生治理模式，社区，公众参与 s t u d i e so ne n v i r o n m e n ts a n i t a t i o nt r e a t m e n ts y s t e mo f u r b a na n dr u r a lc o n n e c t i n ga r e a s t a k ej i n a na se x a m p l e a b s t r a c t u r b a na n dr u r a lc o n n e c t i n ga r e ai st h ec i t ye x p e n d i n gp l a c eo ft h eg e n e r a lc i t yp l a na n d n e ws a t e l l i t er e g i o nd u et ot h ec i d l i z a f i o nw h e r es u b u r bi sb o u n d e do nb yu r b a n f o ra l o n g t i m e ，d u et ot h ei n f r a s t r u c t u r a lf a c i l i t i e sg e t t i n gb e h i n da n dn e w c o m e r sb e i n gg a t h e r e d , t h e l i v i n gc o n d i t i o ni se x t r e m e l yt e r r i b l ei nt h i sa r c a c i t y , u r b a na n dr u r a lc o n n e c t i o na r e aa n d r u r a la r e aa r el i n k e dl i k eac i r c u l a r i t y t h ee n v i r o n m e n tp o l l u t i o no ft h ec o n n e c t i o na r e a s e r i o u s l yi n f l u e n c et h el o c a ll i v i n gc o n d i t i o na n dr e s t r i c tt h eo u t s p r e a dd e v e l o p m e n to ft h e c i t i e sa n dc a u s ep o l l u t i n gr u r a la r e a s e n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o nt r e a t m e n to ft h eu r b a na n dr u r a lc o n n e c t i n ga r e ai ss t i l li na s y s t e mt h 赦c o m e so u ta n dd e v e l o p su n d e rt h ec o n d i t i o nt h a ts e r i o u se n v i r o n m e n tp o l l u t i o n b e i n gs e r i o u s i nal o n gr u n , t r a d i t i o n a lt y p eo fc o m m a n d - c o n t r o li sl a c ko ff l e x i b i l i t ya n d e n c o u r a g e m e n tm e c h a n i s ma n dn o ta b l et om e e tt h en e e do fs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to f s o c i e t y s ot oi m p r o v et h ee n v i r o n m e n ti nu r b a na n dr u r a lc o n n e c t i n ga r e a sa n ds e tu ph e a l t h l o n g l a s t i n gt r e a t m e n ts y s t e mi su r g e n t i no r d e r t ot r e a tt h ee n v i r o n m e n tp o l l u t i o n , w es h o u l d p r e v e n ti tf r o mh a p p e n i n g ，i no t h e rw o r d , i ti st i m et oc a l lu pt h ep u b l i c sa t t e n t i o nt ot r e a ti t t o g e t h e r t h i sp a p e rd e s c r i b e st h a tv i as t u d i e so ne n v i r o n m e n tp r o t e c t i o na n dt r e a t m e n ti nu r b a n a n dr u r a lc o n n e c t i n ga r e a st os e tu pe n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o nt r e a t m e n ts y s t e mm a t c h i n gt h e c o n d i t i o no fu r b a na n dr u r a lc o n n e c t i n ga r e a so fj i n a n w i t ht h eg u i d a n c eo fg o v e r n m e n t , v i l l a g ec o m m i t t e ea n ds e l f - m a n a g i n gc o m m u n i t y , t r e a t i n gt h ee n v i r o n m e n tp o l l u t i o nf r o mt h e s o u r c e ，t a k i n gr e s p o n s i b i l i t yo fe v e r y o n e ，w h i c hu r g e st h ee n v i r o n m e n ti nu r b a na n dr u r a l c o n n e c t i n ga r e a sai m p r o v i n gt r e n dw i t hl o n g l a s t i n ga n dl o wc o s t i n gd r i v i n gf o r c e k e yw o r d s ：u r b a na n dr u r aic o n n e c tin ga r e a e n vir o n m e n t al p o i lu tio n t r e a t m e n ts y s t e m c o m m u n i t y ，p u b ii cp a r t i c i p a t i o r 浙江师范大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。论文中除了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其他机构已经 发表或撰写过的研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作 了明确的声明并表示了谢意。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 作者签名：夺丸超 日期2 “7 年，参月i 歹日 学位论文使用授权声明 本人完全了解浙江师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留并 向国家有关机关或机构送交论文的复印件和电子文档，允许论文被查阅和借阅，可以采 用影印、缩印或扫描等手段保存、汇编学位论文。同意浙江师范大学可以用不同方式在 不同媒体上发表、传播论文的全部或部分内容。 保密的学位论文在解密后遵守此协议。 名鸯丸孙币签a 彬隰y p 日 第一章绪论 1 1 问题提出及研究意义 第一章绪论 改革3 0 年来，我国经济快速持续发展，推动着大中城市迅速扩张，在这个过程中 形成了大面积的较为特殊的地带城乡结合部。 城乡接合部是城市规划范围内城市建成区的拓展区域，也是农村城市化的新兴城区 或大中城市的卫星城区，是城区和郊区的接壤地带，是兼有城乡双重特征的地域。在这 里地多房子多，租金低廉，各种管理相对轻松，吸引了大量投资者、经营者和务工人员 及其家属涌入；在这里。“马路经济 和“围墙经济 大量产生，聚集了一批在附近农村 和中心城区不能发展或较难批准的产业，如印刷、化工、小食品加工、豆腐房、馒头房、 屠宰场、饮食服务业、露天小吃摊、烧烤摊、租借闲置地饲养家禽等；在这里城市文明 和乡村文明相互作用、相互渗透，上演着一幕幕经济增长和社会发展的活剧。长期以来， 由于这个区域环境规划薄弱、基础设旌相对落后、外来人口居住集中等原因，“脏、乱、 差”已经成了这些区域的代名词。大多数村庄只设有简易露天水泥垃圾池、老式垃圾箱 等陈旧设施。在这里经常看到道路两边摊贩所丢弃的垃圾，居民家里的污水在公路上随 意的流淌，而无人管理，大量的垃圾从这里流入农村干涸的河道和山沟，污水、粪水也 未得到有效的处理而排入附近的河流，对农村的环境造成了巨大的破坏。正因为如此， 将“城乡结合部环境卫生治理模式研究 纳入学术研究和政府治理政策关怀的视野，显 得非常必要而紧迫。 现在城乡结合部环境治理依然是走“先污染后治理，先破坏后恢复 的老路，这种 状况如不加以改变，城市污染的今天，就是城乡结合部的明天。布局不合理，环境质量 下降等环境问题就会逐步显现、加剧、甚至激化。这种老式治理方式所造成的损失也是 巨大的。从经济发展角度看：城乡结合部忽视环境问题所引发的环境污染，环境质量下 降、区域生态破坏等后果，是对生产资源的破坏。从短期看，城乡结合部建设取得了一 定的经济效益；长远看，走“先污染后治理，先破坏后恢复 的路子，不论经济效益； 还是社会效益与环境效益，要比走从源头治理，预防为主的路子都差，可以说，环境问 题是城乡结合部建设中的隐性赤字。 第一章绪论 济南市仅历城区就拥有2 0 0 多平方公里的城乡结合部，济南市的城乡结合部在建设 和发展过程中，只重视社会经济方面的发展，忽视环境规划、基础设施的建设，不少地 区甚至无人过问致使城乡结合部环境污染和生态问题日益突出。最近几年，市政府对城 乡结合部的环境卫生相当重视，在2 0 0 4 年，济南市开展背街小巷综合整治活动，2 0 0 6 年全面展开“城乡环境综合整治，泉城济南三年大变靓 的活动，但是一次次的政府突 击性的环境整治，其效果不是很令人满意，等政府突击活动结束，整个区域的环境又回 到原样。这个地区的环境污染严重影响了当地的群众生活，它制约着城市的向外发展， 同时又对农村的环境造成大面积的污染。城乡结合部的环境建设和治理应该成为城市发 展问题的重中之重。传统的“命令控制”型环境治理模式，由于仅仅依靠指令和干预 的方式，缺乏足够的灵活性和激励性，已经越来越不能适应社会可持续发展的要求。因 此。开展城乡结合部区域环境卫生整治，探索建立相应的环境卫生治理长效机制已成当 务之急。 1 2 城乡结合部环境卫生治理模式的研究目的 本研究的目的是：其一，通过文献综述，梳理政府治理城乡结合部环境卫生的理论 和政策依据；其二，通过实地调查，弄清济南市城乡接合部的环境卫生治理现状，研究 城乡结合部环境卫生治理存在的的问题及原因，探索适合济南市城乡结合部环境卫生治 理的模式和政策；其三，为从源头治理城乡结合部环境污染，达到政策引导下- 社区成 员人人参与环境卫生治理，促使城乡结合部的环境质量走上良性循环道路的长效机制， 使群众从人居条件和经济收益提高两个方面得到实惠。提高整个城市的形象，促进城乡 结合部健康发展。 1 3 城乡结合部环境卫生理论研究综述 1 3 1 “公地悲剧，和公共品供给研究 环境难题在理论上首先被表达成了公地灾难的形式；环境质量也属于公共产品，在 公共产品供给的角度看，城乡结合部的环卫基础设施和管理与市中心地区相比是落后 的、薄弱的。 ( 1 ) 公地悲剧理论 第一审绪论 1 9 6 8 年英国加勒特哈丁提出“公地悲剧”理论。该理论设想了一个向一切人开放的 牧场，每个人都有权在这里免费享用牧羊，草地属于公有财产，任何人都无权出售这块 草地。由于是免费的，人们就往往会过量使用这块草地，使该草地资源迅速恶化。而人 们考虑的是每增加一头牲畜会不会给自己带来额外的经济收益，在这种动机下，人们将 尽量增加自己的牲畜的规模，最后超出了牧场的承载能力。因此，“沿着公地资源的内 在逻辑，就会产生可悲的结果最终的目的就是毁灭。在一个相信公地资源可自由使 用的社会里，人们都涌向那里，追求他们自己的最大利益。 1 英国科学家哈丁用“公地悲 剧”描述了理性追求最大化利益的个体行为导致公共利益受损的恶果。这一理论对中国 当前的环境问题具有较好的解释力。王志成认为“公地悲剧中对环境造成损害的经济 活动的基本特征是小而分散，每一个人( 企业) 对环境的污染往往是微乎其微，但这微小 行为的集合会造成巨大的环境污染，被称之为“微小行为的暴行刀。环境作为“公地 ， 每个人都在向其抛出垃圾，当抛出垃圾的人或厂家极多，并且不减少其抛出的“垃圾的 数量时，公地悲剧就产生了，环境污染问题就会愈加严重。城乡结合部最为严重的环境问 题是水污染、垃圾污染，其污染源来自老百姓日常生活中产生的垃圾、污水和该区域内的 工业污染等，城乡结合部的环境问题是和居民日常生活息息相关的。 ( 2 ) 公共品供给的一般理论 李挚萍教授认为，环境质量如清洁的空气、干净的水、宁静舒适的环境空间、优美 的环境景观、生物的多样性、平衡的生态系统等属于是一种共有资源、稀缺资源，是一 种公共产品，一种公共服务。公共品，是由公共部门提供用来满足社会公共需要的商品 或服务，也被称作公共物品或公共产品。在经济学中，是萨缪尔森( s a m u e l s o n ) 第一个对 “公共物品 这一概念做出系统的论述。萨缪尔森在发表的公共支出理论的图解一 文中，把私人消费品被定义为“像面包那样，其总量可以在两个以上的人之间进行分配 的物品，如果一个人多吃一片就会有其他人少吃一片 。公共消费品指“露天马戏表演 和国防之类的，可以提供给每个人，而由个人根据自己的偏好来选择是否消费的物品”。 二者之间的区别在于公共消费品的总量和个人消费品之间是相等而不是相加关系。朱柏 铭教授在其2 0 0 2 年出版的公共经济学中对公共品的定义为：公共品是指向全体社 会成员共同提供的且在消费上具有非竞争性、收益上具有非排他性的物品和服务。非竞 争性是指某人对公共产品的消费不会影响他人对该产品消费，也不会因此导致他人消费 陶传进环境治理：以社区为接础 m 社会科学文献出版社，2 0 0 3 ：3 - 5 3 第一章绪论 该种公共产品的减少。非排他性是指在技术上无法将那些不愿意为消费行为付款的人排 除在某种公共产品的受益范围之外；或者虽然可以在技术上排他，但成本很高，以至于 在经济上不可行。 从公共产品供给的角度看，社会主义和谐社会就是公共产品充足且均等分配的社 会。而社区是社会运行的细胞，社区和谐是社会和谐的基础。和谐社区就是社区公共产 品充足且均等分配的社区。在和谐社区建设中，弱势群体的社区公共产品供给问题应得 到高度重视，切实保障弱势群体社区公共产品供给，让弱势群体共享社会发展的成果。 z 长期以来，我国城镇的交通、能源、供水、排污、教育、医疗卫生等基础设施主体是 由国家财政支付的，但是城市周边的农民或享受不到，或享受不充分。城市周边农村的 基础设施，对于环境治理项目，国家投入很少，很大程度上是靠农民和农村自身的积累。 投入的不足，导致我国城乡环卫公用设施水平存在很大的差距。环卫公用设施是城市发 展的薄弱坏节，在城市建设规模不断扩大、投资迅速增长的同时，污水处理、生活垃圾 处理等环节薄弱，市政、环卫设施投资不足直接影响城市综合承载能力提高的重要的因 素之一。在“十五”时期，我国市政公用设施投资占g d p 的2 9 ，低于世界银行调查 的发展中国家占g d p 比重4 平均值。其中城市道路、桥梁及附属建筑物投资比重过大， 市容环境卫生( 含垃圾处理) 投资仅占市政公用设施总投资的2 3 ，在行业内部发展 极其不平衡。3 1 3 2 市民社会组织及其在环境治理中的功能 政府包办的形式在城乡结合部环境治理中经常会出现失灵的现象，并且城乡结合部 情况比市区复杂，当遇到的棘手问题越来越多的时候，n g o 与社区就得到了人们的重 视。 ( 1 ) 市民社会组织 黑格尔第一个提出了比较完整地、系统地现代市民社会理论，他基本上阐明了现代 市民社会的主要特征，为马克思的市民社会思想奠定了坚实的理论基础。马克思在黑格 尔市民社会思想的基础上，纠正了其缺陷，进一步完善了市民社会理论，并且从市民社 会出发，开始步入现实生活，揭示社会的真实面目，寻找社会发展的规律，寻求理论的 2 李华箸中国农村著公共品供给与财政制度创新 m 经济科学出版社，2 0 0 5 1 8 - 2 5 3 建哎部课题组市政公用事业改革与发展研究建筑业出版社m 2 0 0 7 ：5 - 6 4 第一帚绪论 现实源泉。龚玉伟在析论中国特色市民社会的建构文章中阐述市民社会包括以下三 点基本内涵：( 1 ) 市民社会首先是一个与商品( 市场) 经济相伴而生的现代市场社会。马克 思说：“市民社会这一用语是在十八世纪产生的，当时财产关系已经摆脱了古代的和中 世纪的共同体。 4 可见，市民社会的一个基本标志就是经济上从政治中分离出来，形成 一个独立的领域。( 2 ) 市民社会是以政治国家对应物而存在，两者关系是相对应的。( 3 ) 市民社会包括国家之外的一切非政治领域组织。 ( 2 ) 市民社会组织在环境治理中的功能 市民社会是以契约为基础的社会联合，其中的原则是权利和义务是对应的，要享受 权利就要履行责任，那些从环境中受益的人应该负责任地利用它们，而且应当反过来回 报更广泛的社会群体。但是在城市环境治理中，传统的观念认为，环境资源属于公共物 品，导致政府的大包大揽并且公众产生对政府依赖性。这就使得政府和市民对于环境的 责任和权利界定变得模糊不清，公众普遍认为环境保护是政府的责任，而对于“爱护环 境，需要每一个人参与一的环境责任机制也缺失了。英国哲学家霍布豪斯就曾指出政府 和国家不应为它的公民负担“衣食往行 ，而应“确保公民能够以自己的努力获取所有 对一个充分的公民效率必不可少的东西的条件一。霍布豪斯强调，在个人和政府之间有 相互义务；公共和私人考虑必须保持平行。要使环境管理中自治机制的建立，就必须明 确政府和个人权利责任关系。 马克思强调了从生产和交往中发展起来的社会组织即市民社会的组织的重要性。因 此市民社会组织在市民社会中可以说居于核心地位。在城乡结合部极其复杂的环境卫生 治理中更加需要的广泛参与和市民自治都离不开市民社会组织。 戴星翼教授在城市环境导论中论述了市民社会组织的环境治理中的功能：一是 为政府环境治理工作指导方向，市民社会里面不乏有智囊团，包括学术和新闻工作者， 他们通常是最早经历并且指出所出现的环境问题重要性的人。这些组织可以对环境的发 展提供政策依据，可以作为智力性的投入和有远见的独立的思想源泉。二是宣传和辩护 作用。许多专业组织是围绕着某些特殊的环境社会问题而成立的，这些组织帮助将这些 问题带入公众的事业从而改变社会规则。三是提供特殊技术和服务。许多专业组织以及 社区和互助促进团体在解决特殊的环境社会问题中提供技术支持并和政府及商业部门 进行合作。比如，泰国工程师海外联合会帮助政府起草和贯彻第一个环境法：市民社会 4 马克思伞集 m ，第3 卷，人民出版社，1 9 6 0 年版：4 1 5 - 第一章绪论 组织提供许多公共服务，包括市政基础公共物品的供给如清洁水、污水系统、固废收集。 非政府组织还常常贯彻政府设计和推动的政策事项。四是有监督职能。非政府组织、新 闻工作者以及其他人可以监督政府和企业有关环境治理的活动。有大量的事实证据显示 来自社区组织的压力对于企业的环境污染行为具有重要决定作用。五是可以提供资金来 源，慈善基金会和个人可以为独立的智囊团和其他非政府组织的环境保护活动提供资 源。 环境问题是少数难以通过完全私有、继而在市场的基础上加以调节的物品之一，集 体或国家产权是无法避开的治理形式，在政府过度包办越来越多的时候，政府失灵的现 象也就出现的越频繁，n g o 与社区就得到了人们的重视。陶传进教授指出现代社会以 一种莫名的力量使得社区对环境的保护演化为社区对资源的破坏。森林、浴场、牧场、 水资源，一切在现在市场中具有价值的东西都在经历着一场过度的使用；并且，过去并 不存在的环境污染问题又以社区环境与社区居民的受害为核心在全国、全球展开。在这 一背景下。以社区为急促的环境治理又逐渐演变成了一个现代名词与制度。但它们并不 同于过去那些自然产生、生存下来的制度。他们更接近于人为的设计，带有主动的制度 创新成分。戴星翼在城市环境导论中阐述到：政府在帮助建立公共物品的社区供给 机制时，要向社区提供必要的资源，支持和训练，包括必要的授权。简而言之，如果环 卫放到社区，他们就能发挥最有效的作用。我们都知道，人们一旦能够控制自己的环境， 就比在受他人控制的情况下更能负责任地采取行动，应该让公众成为治理环境的主角。 显而易见，房东比租房户更加爱惜自己的房子，就好像是拥有一部分公司股份的职工比 只是领薪水的职工对公司更加尽心尽力。当社区的公众被授权来解决自身问题时，他们 就比那些依靠政府机构提供服务的社区更能发挥作用 1 3 3 城乡结合部环境卫生治理研究 ( 1 ) 关于城乡结合部的理论 德国学者路易斯( h e r b e r t l o u i s ) 首次认识到城市边缘区的现象，奎思( q u e e n ) 和汤姆斯 ( ，t h o m a s ) 在其提出的大都市三地带学说中明确提出了城市边缘区的概念。按照c 伯里 安特( b r y a n t ) 的理论，城市边缘区可连续地划分为四个地带。内边缘带：这个区域的 大多数土地已用于城市建设或己规划为建设用地；外边缘带：这个区域农村土地利用的 特征明显，但城市影响已经渗人，在公路边分布着独立的住宅、商业网点、牧场等； 第一章绪论 城市阴影区：这个区域自然景观受城市的影响小，但已有非农业人口和非农业用地存在， 可以感受到城市的影响；外围农业区：可以发现一些城市影响，如非农业人口建立的 第二家园。城市边缘区是指城市边缘城市环境向农村环境转化的过渡地带，是城乡建设 中最复杂、最富变化的地区。奎恩等学者认为：在城市边缘区的范围内，政府的行政命 令在农民工作中不是最有效的管理手段，而更多地通过协商、协调来处理表现出来的矛 盾。因而代表政府进行农村管理的乡、镇政府工作显得困难重重，举步维艰。 陈志文教授在城市边缘区农村的空间给构一文中谈到：在城市的发展过程中， 城市边缘区的村落经历着由边远农村到远郊村，由远郊村到近郊村，由近郊村到城中村， 由城中村到城市居住区的角色的转变。随着不同历史时期村落不同角色的转变，村庄的 性质、形态也发生着变化，村民的生活方式经历着由农村的生活方式向城市的生活方式 的转变；生产方式经历者由第一产业向第二和第三产业的转变；村民的角色也经历着由农 民到市民的转化过程，这个变化过程随着城市化进程的加快而加快，同时也表现出地区 的差别性。 ( 2 ) 关于城乡结合部环境卫生治理工作的重要性 曹国选在关注郊区生态环境，促进城乡环境中指出郊区的环境问题突出表现在 三个方面：一、郊区工业污染长期积累。二是郊区农业面源污染居高不下。三是向郊区 转移的污染剧增。一方面，城市工业污染大量向郊区转移。近些年由于城市环保、工业 环保的强力推进，一些污染企业在城里无法立足，便搬向郊区，另一方面，城市生活污 染迅速向郊区扩散。随着城市化进程的加快，城市人口迅速增加，城市污水与垃圾随之 增加。 在城乡结合部中存在大量的“城中村一，它们在社会治安和环境卫生等方面的问题 尤其突出。罗增祥在 ：广州市“城中村 环境卫生治理研究文中叙述到：由于城市化 快速推进，城市周边一部分村庄及其农用地被纳入城市规划和城市建设中，而未被开发 的村庄依然保留原有的生活方式，形成了夹杂在楼群里的“城中村 现象，“城中村 的存在与演变见证了城市的前世今生，它既是城市化的贡献者又是众多城市病的滋生 地。从负面意义上看，妒城中村 是城乡二元体制矛盾的集中体现，是城市化发展的一 个特殊现象。自发形成的“城中村在景观风貌和功能上与城市格格不入，导致城市不 像城市，农村不像农村，更留下了环境污染方面的隐患。“城中村”已经成为当今城市 5 陈。占文，城市边缘区农村的空间给构特性与规划对策城乡建设 j 2 0 0 75 ： 5 7 7 一 第一苹绪论 化快速扩张的必然产物，由于“城中村 自身的特点，其环境卫生问题一直是个老大难 问题，因为“城中村 环境卫生问题而引发的污水、垃圾、病媒、虫害以及鼠患泛滥等 危害时有发生，所有这些危害均对城市的形象产生了直接的影响，也对村中居民的生活 造成了最直接的危害。6 ( 3 ) 关于城乡结合部垃圾场的使用 在我国城乡结合部生活垃圾处置方式依然是粗放的，部分较好的镇能够将垃圾运至 较大的堆场或填埋场处理。对于余下的镇，基本上还是以村或镇为单位，堆放在大大小 小的堆点。从某种意义上来讲，这意味着变分散污染为集中污染。我们可以在国外的垃 圾场处理中借鉴经验。 在法国瓦兹省利扬库尔的旧垃圾场在1 9 5 1 年变成了一片草场，人们在这儿除了牧 羊还开辟了一个果园；努瓦兹勒塞克的旧垃圾场上四周种满了刺槐和椴树。后来建成 了足球场；穆勒豪兹垃圾场则变成了工人乐园；鲍那耶和热那维尔的旧垃圾场现在是工 业开发区的一部分。某些国际机场，例如纽约的肯尼亚迪机场，以前是填满垃圾的泥塘； 在东京，羽田机场是在垃圾填海造陆的场地上修建的。用垃圾填海造陆在日本由来已久。 东京湾采用这一方法已有三个世纪了。从那时起。日本付出巨大的努力，垃圾使东京的 海岸线变得更宽了，港口设施和游乐场所因此得到发展。丘形垃圾场有时变成了娱乐中 心的滑雪跑道。在战后的德国，人们利用城市垃圾建造了高达十几米的小丘。给孩子们 提供了冬季运动场所。莱比锡的谢德伯格就是这样建成的；加拿大多伦多附近的一些滑 雪跑道也是在垃圾堆上修建的。在荷兰，有一处田园式的丘陵景点就是利用努埃嫩地区 六十万居民的垃圾堆砌的；在芝加哥郊区，有一座用垃圾建成的移民山，山上开辟了以 个用于划船的湖、一个高尔夫球场和一些慢跑跑道。在纽约附近的长岛。一个旧垃圾场 变成了布鲁克海文区居民的动画与教育活动中心，中心还配有游泳池、游戏区、野餐区、 宠物收容保护区和一片片菜园。此外，这儿还修建了以个树叶与垃圾腐殖中心，出产的 腐殖质在园艺温室中使用，用来培育装饰市办公室场所的花木。7 ( 4 ) 关于城乡结合部环境治理的政策 各地市政府经常对当地的城乡结合部开展突击性卫生整治，例如：2 0 0 2 年1 1 月宁 夏回族自治区人民办公厅开展城乡结合部环境集中综合整治活动其中主要措施有：城 乡结合部的各类建设必须纳入规划统一管理。城乡结合部的市政道路和环卫设施由城 6 罗增祥广州市“城中村”环境卫生治理研究 d 2 0 0 5 7 法卡特林德西尔吉人类与垃圾的历史 m 百花文艺出版社2 0 0 5 ：4 7 5 1 8 - 第一章绪论 市人民政府实行统一规划、统一建设、统一管理，建设和管理费用由市、县( 区) 财政 统一支付。在集中综合整治工作中，市、县( 区) 财政要拨付必要的资金，用于城乡结 合部的基础设施建设和环境卫生管理。赋予城乡结合部各乡( 镇) 、村环境卫生管理 的职责。城乡结合部各乡( 镇) 、村要建立群众保洁组织，有条件的要建立环卫专业队 伍，负责所辖区域的环境卫生工作。市、县( 区) 环卫部门要加强对乡镇环卫工作的指 导和监督。 北京市通州城管局城管监察大队采取三项措施加大城乡结合部的环境治理力度。 对城乡结合部、“城中村等地区开展专项执法，严厉打击无照经营、摆摊设点、非法 运营、擅设广告、乱倒垃圾等违法行为。执法中严格做到以人为本，充分运用”六单 制”加强宣传教育，以疏堵结合的工作方式有效化解矛盾，维护稳定。积极配合相关 部门进行环境综合治理，为实施规划夯实基础，适时联合公安、工商、城管、安监等部 门进行联合执法，全面提升环境建设水平。济南市政府也在2 0 0 2 年和2 0 0 6 年对城乡结 合部开展了两次的突击活动。这些政府的红头文件各地还有许多，本文就不一一列举了， 从上述的政府文件中可以看出，政府的政策大部分都采取了强制性手段，将城乡结合部 环卫工作纳入到政府的统一管理中，我们的政府显然忽视了群众参与的因素。 针对城乡结合部在卫生费收取问题上，顾林峰在 中国城市环境卫生期刊中讲到 镇江市环卫收费创新：镇江市垃圾处理费征收工作通过不断探索，目前已形成了一套完 整的征收机制，创出自身特色，即单位主要是委托财、税部门代征；建筑施工单位委托管 理部门代征：居民户委托自来水公司代征，部门省直行政事业单位以及转供水居民户、 二次供水居民户由我处直接上门征收，并负责上门查核企事业单位收缴情况，做好收费 信息统计反馈及补征工作。这一征收机制，确保了我市垃圾处理费征收工作基本做到应 收尽收全面覆盖，确保收足。镇江市垃圾处理费征收方式的亮点之一：是随水费“一票 制”一并征收居民户垃圾处理费，成效明显。 罗增祥在其论文广州市“城中村 环境卫生治理研究中认为城中村的环境卫生 治理中首先要做到环境卫生工作必须纳入法制化管理的轨道，建议出台卫生法，从法制 的方面保证卫生工作的有效管理。在卫生管理方面做到有法可依、有法必依。另外一点 是要完善卫生管理工作的宣传教育机制。完善宣传教育机制的目的是提高公民的卫生意 识，从而提高国民的基本素质。卫生教育工作首先要从小学的公民教育抓起。建议在小 学中开设专门的行为素质教育课程，使我国公民从小就树立起良好的卫生行为。另外， 第一章绪论 传媒的宣传教育也是一个必不可少的方式。 综上所述，是关于环境治理的理论、专家的观点以及各地政府对城乡结合部卫生治 理的政策。国内外的专家越来越多的关注公众参与途径来解决环境污染问题，而各地政 府的政策多为倾向于传统的强制手段，显然单靠政府包揽是难以解决城乡结合部的环境 污染，而如何使公众积极的参与到环境治理中来，许多专家则认为n g o 和社区起到十 分重要的因素。 1 4 研究方法与思路 本研究以公地悲剧理论、公共品供给理论、市民社会理论为理论基础，从调查济南 市城乡结合部环境卫生概况、管理现状及有关城市环境卫生政策入手，把文献研究和实 证研究结合起来开展研究。本文的基本思路是：首先通过文献综述，梳理公共物品、市 民社会等基本理论，寻求城乡结合部环境治理模式研究的理论依据；其次，着眼目前济 南市城乡结合部环境卫生状况，探究产生卫生管理不善的深层次原因，提出构建“政府 宏观指导与社区自治紧密结合的长效治理模式 的政策建议。 第二章城乡结合部环境卫生治理模式的理论分析 第二章城乡结合部环境卫生治理模式的理论分析 随着社会的发展，人们对环境问题认识不断加深的同时，环境治理模式也在处于不 断的改进和完善之中。目前，在一些发达国家已经基本形成了由以下几个部分构成的相 对完善的环境治理范式的制度框架：命令一控制型模式，市场化环境治理模式， 自愿性环境治理模式，协作环境管理模式。 2 1 i 命令一控制型的涵义 命令控制型模式，也被称为政府直控环境治理模式。是指作为管理主体的政府部 门及其机构，采用行政、经济、法律和工程技术等强制措施和手段，对管理对象( 企业、 家庭、社会团体和公民个人等) 利用环境资源的行动及制定相应的环境政策、制度等活 动总称。此种模式，在中国大多数城市采用，由政府下属的环卫和环保两个部门作为环 境治理的主管部门。这种模式强调发挥政府部门的主管作用，各种环境政策和制度大部 分是由政府部门直接操作的。这样的环境治理模式必须通过政府体制进行实施，具有浓 厚的政府行政色彩。 。 2 1 2 命令控制型环境治理模式的优点与不足 命令一控制型模式具有以下优势：一是城市环境治理是一项涉及政治、经济、技术、 社会各个方面的复杂又艰巨的长期任务，涉及到规划、建设、能源、财政、金融、工业、 农业、环保、环卫等各个部门，具有很强的全局性和综合性。只有政府才有足够的权威、 能力来组织和协调如此繁杂的工作。二是命令控制型模式通过行政机构，采用强制性 手段来实施环境治理模式通过行政机构，采用强制性手段来实施环境政策，具有强制性、 直接性和高效性等特点，这对于处理紧急性、突发性环境事件，具有其他制度无法比拟 的优越性。 政府直控环境治理模式也存在不足之处： 第一，在传统命令一控制型模手段中，政府管理者为了有效的控制各种类型的污染 源，必须了解数以千计的企业污染和日常的居民环境污染活动的具体信息。由于所需的 第二茸城乡结合部环境：【j 生冶埋模式的理论分析 信息量巨大，因而耗费成本很高，在很大程度上影响到强制政策的有效性。 第二，在命令一控制型模下，为使政策对新的坏境状况和变化做出反应，政府需要 花费较长的时间和大量的人力规定每个生产工艺或产品环境政策，而且规定一经采用很 难变更。因而，命令一控制型模式往往缺乏灵活性和应变性，一般很难对环境状况的变 化及新技术的应用做出最及时反映。 第三，政策的制定往往是“一刀切”，不考虑经济发展不同地区，城市和城乡结合 部实行同一政策，但达到的效果显然是不一样的；不同企业的技术差异或污染物处理的 边际成本差异，使政策在执行中缺乏高效率，造成资源严重浪费。 第四，相对于市场化模式来说，命令一控制型环境治理模式缺乏刺激企业自觉控制 污染的动力，从而加大了政府管理环境的成本，阻碍了市场经济资源配置职能的发挥。 第五，由于当代的环境问题，主要是成千上万个小型分散的点源污染( 如乡镇企业 污染排放、居民生活污水和垃圾的处理) 及其污染防治( 如工艺改革、产品结构调整、 产业结构调整等) 问题很难借助于政府的强制手段加以解决。 2 2 市场化环境治理模式 2 2 - 1 市场化环境治理模式的涵义 环境基础设施( 如城市供水、供热、燃气、园林、环卫、污水处理、垃圾处理等) 与居民的生活息息相关，对于提高居民生活水平、保证居民健康、保护和促进城市可持 续发展都具有非常重要的意义。以往的观念认为，环境基础设施属于公共物品，既然是 公共物品，那就应该由政府来提供相应的产品和服务。因此，环境基础设施通常都是由 政府机构统一建设、购买、划拨资金并负责具体项目的实施及维护设施运转，比如大型 的垃圾场、污水处理厂等项目均需政府统一建设。这种运行模式在一段时期内对治理环 境污染起到一定的作用。但随着经济快速发展和社会对环境质量需求的不断提高，这种 模式严重约束了城市环境基础设施的发展，降低了污染处理的效果。欧美很多国家都开 始尝试通过引入私人企业的参与来解决这两个问题。所谓城市环境市场化治理模式是指 通过打破政府建设政府运营的传统模式，充分利用社会市场的机制，建立多元化的投资 主体，实行建设与运营的产业化和市场化，从而达到弥补城市环境基础设施建设资金缺 口和提高运营效率目的，其方法更多采用经济刺激性手段。 第二章城乡结合部环境卫生治理模式的理论分析 2 2 2 市场化环境治理模式的不同形式 ( 1 ) b o t 模式：b o t 是b u i l d - o p e r a t e t r a n s f e r 的简称，即“建设一经营- 移交 投资方式，是一种采用经济手段的新形式。 ( 2 ) 合资模式。合资模式是政府和私营部门按照一定比列出资建设和运营基础设 施，双方共同拥有设施并共同分担为社会提供服务的责任和义务。 ( 3 ) r o t 模式：这种模式是b o t 模式的新发展，t o t 意为转i j ：( t r a n s f e r ) - - 经 营( o p e r a t e ) - - 转i j ：( t r a n s f e r ) ，就是政府部门将建设好的环境项目在一定的期限内转 让给投资环境项目的人，投资人拥有经营权，过了规定期限后，政府再将经营权和产权 收回，在转让给另一个投资人 ( 4 ) 社区自助模式 社区自助模式是指经济社区成员同意，自主建设有关污染处理设施，其管理方是社 区的组织者，实施方一般为专业公司，而费用由用户或社区成员自我负担。 其他还有a b s 和市政债券等。 2 2 3 市场化环境治理模式的优点 市场化与命令控制模式相比，能以更低的费用实现相同的环境目标。这也就是各国 政府在环境管理中越来越多的引入了市场化模式的原因。同时，与命令控制模式相比， 市场化的治理模式还有许多优势。 首先，具有减少环境治理成本的功能。环境经济使污染治理成为一项具有经济利益 的行为，这与排污或者消费这些经济行为的性质统一起来，从而可以经济行为本身自发 调整治理污染，这就刺激了企业自觉控制污染的动力，从而使企业降低了治理污染的社 会成本，促进了市场资源配置职能的发挥。 其次，市场化模式能够刺激企业革新控制环境污染的技术。经济手段还可以减少污 染物的排放成为一种赢利行为，因此可以刺激企业减排，有些减排甚至会大大超过法律 规定的标准。为了减少污染，市场化模式可持续不断地刺激技术革新。 最后，市场模式可以提高环境治理活动的灵活性。在命令控制模式中环境基础设施 通常都是由政府部门统一建设、购买设备，划拨资金并负责具体项目的实施及维护设施 运转，在政府模式中，政府的行动必须按部就班，而市场模式则比较灵活。 第二帚城乡结合部环境p 生治理模j = 的坐论分析 2 3 自愿性环境治理模式环境合同 2 3 1 自愿性环境治理模式的涵义 环境合同，又称为“环境协议或者“自愿协议。一些欧洲学者对环境协议的核 心特点进行了深入的界定，认为环境协议“是以自愿为特点的一份协议或者一个自我管 制行动，其相关当事人中至少有一方是政府机构，作为实施环境法律和政策乃至更高目 标的替代措施或者策略，其目的是实现环境可持续发展。 2 3 2 自愿性环境治理模式的类型 根据合同形式不同，自愿性环境治理模式可分为以下几个类型： ( 1 ) 单边承诺。表现为企业自己准备和自愿采用环境改善的项目。在承诺中，企 业确定环境目标以及实现目标的方法，为了增加项目的可信度和合法性，企业通常会与 政府部门和第三方主体谈判相关的内容。 ( 2 ) 公共自愿计划。表现为参与的公司同意执行影响他们行动、技术和管理的特 定规则。这些规则已经由特定的公共机构或者非政府组织事先制定，它们作为特定的促 进项目鼓励单个主题参与其中，同时公共机构成为此创造必要的条件和环境。 ( 3 ) 双边或者多边谈判协议，是指为公共机构和私人机构的一份合约，它们包括 特定的环境目标、计划和其他完成目标的条件。公共机构通常承诺在合同对方自愿实施 并实现这些目标时，不适用新的法律规则。 2 3 3 自愿性环境治理模式的优缺点 环境合同作为一种重要的环境政策手段来使用，主要出现在2 0 世纪9 0 年代。其推 广的主要原因有： ( 1 ) 采用多元化的政策和手段解决问题。政府传统卫生治理模式局限性日益显现， 单纯以命令控制模式不能以实现复杂的环境管理和可持续发展的目标。2 0 世纪7 0 年代 末以来，大量的以市场为导向的经济刺激手段被采用。9 0 年代以来出现以自愿为基础 的手段出现。 ( 2 ) 提倡公共参与、广泛合作和共同分担环境责任的新理念。环境合同是一种可以 第二章城乡结台部环境卫生治理模式的理论分析 将社会有关主体联结起来，共同参与及合作、分担责任的模式。 ( 3 ) 减少政府检测和不断修订统一标准的交易费用和监督执法的制度成本。 自愿性环境治理模式也有其局限性：一些企业宁肯有“搭便车 行为，也不愿参与这 种自我约束的行为：许多自愿性协议只是君子协定，没有规定检测和报告制度的条款， 也没有监督是否履行协议，如果不遵守协议，那就会成为空谈。 2 4 协作环境管理的模式 2 4 1 协作环境管理治理模式的涵义 理论上将参与式环境管理叫做协作环境管理( c o l l a b o r a t i v ee n v i r o n m e n t a l m a n a g e m e n t , c e m ) ，它是政府管理环境问题的一种新方法，是“命令控制 政策的 转变，政府授权给市民和利益相关者，使其在计划和政策的决策过程中扮演一个重要的 角色。协作环境管理是一种比较普遍的公众参与形式，已成为一种越来越普遍的解决环