（公共管理专业论文）呼和浩特市社区治理问题与对策研究.pdf

i n n e rm o n g o li au n i v e r sit y 2 0 0 6m a s t e r ，sd e g r e et h e s i s h o h h o tc o m m u n i t yg o v e r n a n c ep r o b l e m sa n d d e p a r t m e n t ： s u b j e c t ： s o l u tio n ss t u d y m p ae d u c a tio nc e n t e r p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n 一 一 i 一 - k e s e a r c hd i r e c t l o n ：g o v e r n m e n tg o v e r n a n c ea n d1 e a d i n g s t u d e n ti d ：3 0 61 9 3 4 8 s t u d e n tn a m e ： ，、 b u p e r v ls o r ： a p r 2 0 1 0 原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得凼墓直太堂及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：指导教师签名： 日期：日期： 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允 许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后使 用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意；若用于 发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名： 日期： 指导教师签名： 日期： 呼和浩特市社区治理问题与对策研究 一以呼和浩特市迎春社区为例 摘要 党的十七大提出的一个重要目标是“把城乡社区建设成为管理有序、服务 完善、文明祥和的社会生活共同体”，社区建设能否取得实效，关键在于社区 治理体制。 呼和浩特市在经济快速发展的同时，社会各项事业也在稳步推进。社区建 设工作虽然起步较晚，但也取得了很大的成效。但随着经济体制改革的进一步 深化，居民物质文化生活水平的进一步提高、民主参与意识的增强，呼和浩特 市现行的“两级政府、三级管理、四级网络的社区管理模式所产生的制约社 区建设的体制性问题逐渐暴露出来。这些问题严重制约了城市社区建设的进程， 因此，进行城市基层管理体制的改革创新，是深化城市社区建设和构建和谐社 区的关键所在。 本文以呼和浩特市社区治理现状和一个具有代表性的社区呼和浩特市 玉泉区石东路街道办事处迎春社区为研究对象展开论述，在分析呼和浩特市社 区治理现状和迎春社区治理模式的基础上，找出制约呼和浩特市社区发展的问 题，并进一步分析产生这些问题的原因，提出合理设计社区规模，完善居民代 表大会制度，激发社区工作活力；拓宽资金投入渠道，抓好基础设施建设，改 善社区办公条件；调动社区各方面力量，开展联合活动，形成社区共建合力等 对策来帮助解决呼和浩特社区治理中存在的问题，并进一步提出适合呼和浩特 市经济社会发展的社区治理模式政社分离服务导向型社区治理模式。 本文的基本内容：除引言外，主要由四部分构成： 第一部分主要介绍社区治理相关理论。 第二部分是实证部分，以呼和浩特市社区发展现状和迎春社区为个案进行 实证分析，阐述呼和浩特市的社区治理模式，及分析呼和浩特市社区治理存在 的问题和原因。 第三部分介绍国内外先进社区治理模式与经验。 第四部分提出改进和完善呼和浩特市社区治理的对策。 关键词：社区治理理论，社区治理模式，政社分离，服务导向 a l s oa r ep u s h i n gf o r w a r ds t e a d i l y t h ec o m m u n i t yc o n s t r u c t i o nj o bh a sa l s og o tv e r y b i g s u c c e s sa l t h o u g hs t a r t i n gi sl a t e b u td e e p e nw i t haf u r t h e rr e f o r m i nt h e e c o n o m i ca n dp o l i t i c a ls t r u c t u r e ，f u r t h e ri m p r o v e m e n to ft h es t a n d a r d so fp e o p l e s m a t e r i a la n dc u l t u r a ll i f e ，e n h a n c e da w a r e n e s so fd e m o c r a t i c p a r t i c i p a t i o n ，t h e p r e s e n tc o m m u n i t ym a n a g e m e n tp a a e mo f t w o l e v e lo fg o v e m m e n t ，t h r e e l e v e lo f m a n a g e m e n ta n df o u r - l e v e lo fn e t w o r k s i nh o h h o th a sc a u s e ds o m ep r o b l e m so f r e s t r i c t i n gt h es y s t e mo fc o m m u n i t ym a n a g e m e n t t h ep r o b l e m sw e r eg r a d u a l l y e x p o s e d t h e s ep r o b l e m sh a v es e r i o u s l yh a m p e r e dt h ep r o c e s so fb u i l d i n gi nu r b a n c o a n m m u n i t i e s t h e r e f o r e ，t oe n h a n c eu r b a ng r a s s r o o t sm a n a g e m e n ts y s t e mr e f o r m ， ， ， ， ； ， ， - - i - ， - t h et h i r d p a r t i n t r o d u c e st h ed o m e s t i ca n df o r e i g na d v a n c e d c o m m u n i t y g o v e m a n c ep a t t e r na n de x p e r i e n c e t h ef o u r t hp a r ta n a l y s e st h ep r o b l e m sl i v i n gi nh o h h o tc o m m u n i t yg o v e r n a n c e s t a t u sa n d p r e s e n t sc o u n t e r m e a s u r e so fi m p r o v i n g h o h h o tc o m m u n i t yg o v e r n a n c e k e y w o r d s ：t h et h e o r yo fc o m m u n i t yg o v e r n a n c e ；t h ep a t t e r no fc o m m u n i t y g o v e r n a n c e ；s e p a r a t i o no fa d m i n i s t r a t i o na n dc o m m u n i t y ；s e r v i c eo r i e n t e d - v 目录 弓i 言1 ( 一) 选题依据及意义。1 ( 二) 国内外研究现状2 c - - ：) 研究思路和方法。2 一、社区治理相关的理论。4 ( 一) 社区及社区治理的概念二4 1 社区的含j 受：4 2 社区治理的含义4 ( 二) 社区治理的理论基础5 1 公共管理理论。5 2 公共治理理论。6 3 新公共服务理论7 4 社区管理理论一8 二、呼和浩特市社区治理现状及问题9 ( 一) 呼和浩特市社区建设与发展现状9 ( 二) 呼和浩特市社区治理模式1 1 ( 三) 呼和浩特市社区治理存在的主要问题及原因分析1 3 1 呼和浩特市社区治理存在的主要问题1 3 2 产生这些问题的原因16 三、国内外社区治理模式及启示1 8 ( 一) 国内外社区治理模式1 8 1 美国社区治理模式1 8 2 香港社区治理模式19 3 成都锦江社区治理模式2 1 ( 一) 合理设计社区规模，完善居民代表大会制度，激发社区工作活力2 3 ( 二) 拓宽资金投入渠道，抓好基础设施建设，改善社区办公条件2 4 ( 三) 调动社区各方面力量，开展联合活动，形成社区共建合力2 4 ( 四) 加快社会工作者职业化建设步伐，提升社区工作人员整体素质2 4 ( 五) 以服务为导向，完善社区工作机制，提高居民生活质量2 5 ( 六) 政社分离服务导向型社区治理模式的探索2 5 l 砉论2 7 参考文献。2 8 致谢2 9 dir e c t o r y i n t r o d u c t i o n 0000 00000 000 000 000 000 000 000000 000 000 000 000 000 0000 00000 0 0 ”0 0 00 1 0000 000 1 1 t o p i cb a s i sa n ds i g n i f i c a n c eo fs t u d y 1 2 d o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a lr e s e a r t hs i t u a t i o n 0 0 2 3 r e s e a r c hi d e a sa n dr e s e a r c hm e t h o d s - - ”0 0 0 - o i l ”2 c h a p t e rit h et h e o r i e so fc o m m u n i t yg o v e r n a n c e - r e l a t e d - 4 1 1 c o n c e p to fc o m m u n i t ya n dc o m m u n i t yg o v e r n a n c e - - - - - - - - - 4 1 1 1m e a n i n go fc o m m u n i t y “”“”“”4 1 1 2m e a n i n go fc o m m u n i t yg o v e r n a n c e - 4 1 2t h e o r e t i c a lb a siso fc o m m u n i t yg o v e r n a n c e 5 1 2 1p u b l i cm a n a g e m e n t t h e o r y 5 1 2 2p u b li cg o v e r n a n c et h e o r y 6 1 2 3t h en e wp u b l i cs e r v i c et h e o r y - - 7 1 2 4c o m m u n i t ym a n a g e m e n tt h e o r y 0 0 0 0 08 c h a p t e ri ih o h h o tc o m m u n i t yg o v e r n a n c es t a t u sa n dp r o b l e m s 9 2 1h o h h o tc o m m u n i t yb u i l d i n ga n dd e v e l o p m e n ts t a t u s - - - - - - - - 9 2 2h o h h o tc o m m u n i t yg o v e r n a n c ep a t t e r n o o o0 00 ooo 1 1 2 3p r o b l e m sa n dr e a s o n sa n a l y s i so fh o h h o tc o m m u n i t y g o v e r n a n c e 0 0 0 000000ooo 0000 0 0 0 0 0 o o 1 3 3 1 3c h e n g d uj i n g ji a n gc o m m u n i t yg o v e r n a n c ep a t t e r n 0 0 0 000 0000 0 0 2 1 3 2r e v e l a t i o n ”0 0 0 0000 0 0 ”0 0 00000000 0 0 ”2 1 3 2 1c l e a rt h e r e l a t i o n s h i pa m o n gg o v e r n m e n t ， c o m m u n i t yc o m m i t t e ea n do t h e rm a i np a r t si nc o m m u n i t y g o v e r n a n c ea n dp r o m o t et h ed e v e l o p m e n to fm a i np a r ti n c o m m u n i t yg o v e r n a n c ef r o ms i m p l i f i c a t i o nt ov a r i e t y 2 2 3 2 2s h a p eu pt oc i t i z e n s ，s t r e n g t h e nt h ed e m o c r a t i c p a r t i c i p a t i o no fc o m m u n i t ya n dp r o m o t et h e c o m m u n i t yi n v o l v e m e n t ”2 2 3 1 3s h o u l dp a ya t t e n ti o nt op l a yt h er o l eo fn o n g o v e r n m e n t a l o r g a n i z a t i o n si nc o m m u n i t yg o v e r n a n c e - ”2 2 3 1 4c o m m u n i t yc o n s t r u c t i o ns h o u l dp a ya t t e n t i o nt ot h e d e v e l o p m e n to fp r o f e s s i o n a ls o c i a lw o r k e r s 000 omo000 000 0000 0 0 2 2 3 1 5c l e a rt h ep a r t y ，g o v e r n m e n ta n dc o m m u n i t yc o m m i t t e e s i x r o l ea n ds t a t u si nc o m m u n i t yg o v e r n a n c e 2 2 c h a p t e ri vc o u n t e r m e a s u r e so fi m p r o v i n gh o h h o tc o m m u n i t y g o v e r n a n c e ”“o o i i o ooggd d o ”“”2 3 4 1d e s i g nc o m m u n i t ys c a l er a t i o n a l l y ，i m p r o v e r e s i d e n tr e p r e s e n t a t i v ec o n g r e s ss y s t e ma n ds t i m u l a t e c o m m u n i t yw o r ka c t i v i t y 2 3 4 2b r o a d e nt h ec h a n n e l sf o rc a p i t a li n v e s t m e n t ，b u i l d i n g o fi n f r a s t r u c t u r ea n di m p r o v i n gc o m m u n i t yo f f i c e c o n d i t i o n s o e 0 0000e 0 0 0000obo 000000ooo 0000 000 000 000000 0 0 2 4 4 3m o b i l i z ec o m m u n i t ye f f o r t si na l la s p e c t s ，c a r r yo n j o i n ta c t i v i t i e sa n df o r maj o i n tf o r c eo fc o m m u n i t y b u il d i n gt o g e t h e r “- 2 4 4 4s p e e du pt h ep a c eo fb u i l d i n gp r o f e s s i o n a ls o c i a lw o r k e r s a n dp r o m o t et h eo v e r a l lq u a l i t yo fc o m m u n i t yw o r k e r s 0004 j 0 0 2 4 4 5s e r v i c e o r i e n t e d ，p e r f e c tt h em e c h a n i s m so fc o m m u n i t yw o r k a n di m p r o v et h eq u a l i t yo fl i f ef o rr e s i d e n t s 2 5 4 6e x p l o r a t i o no fs e p a r a t i o no fa d m i n i s t r a t i o na n d c o m m u n i t ys e r v i c e 。o r i e n t e dg o v e r n a n c ep a t t e r n 2 7 c o n c l u s i o n 0 0 00 000000 0 0 0 0 0000 000 000 2 7 c a t a l o g u eo fp u b l i s ha r t i c l e ”2 8 a c k n o w l e d g e m e n t 2 9 - x 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 己i 言 丁i口 ( 一) 选题依据及意义 胡锦涛同志在十七大报告中指出，社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展 的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务， 完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有 所养、住有所居，推动建设和谐社会。可以说民生问题贯穿于十七大报告的始终。温家宝总 理在0 9 年的政府工作报告中更是把解决民生问题列出了一个明确的时间表。民生问题，就是 与百姓生活密切相关的问题，也是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。改善民生、 解决民生问题离不开社区治理。在当前和今后较长的一个时期内，如何改进提高社区治理水 平，如何把科学发展观贯彻落实到社区治理的实处是我们亟待解决的重大问题。 由于本人现工作于街道办事处所从事的工作与社区治理密切相关。通过对科学发展观的 学习我也进一步认识到解决民生问题离不开社区治理。解决民生问题会成为当前和今后较长 时期内政府工作重点，对社区治理理论的探讨与研究在很大程度上会帮助解决民生问题。 再者呼和浩特市的社区治理实践中还存在问题，需要我们不断进行社区治理理论的研究 和实践的探索，以期实现二者的和谐统一。 我希望通过对本课题的研究进一步加深对社区治理理论的理解与认识；丰富发展社区理 论；探索如何把科学发展观贯彻落实到社区治理的理论与实践中，运用理论成果分析呼和浩 特市社区治理模式和实践中存在的问题并提出解决意见，最终促进社区的和谐发展。 ( 二) 国内外研究现状 现代意义的社区研究起源于欧洲，发展于美国，流行于西方发达国家，并逐渐传播于发 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 展中国家。中国的社区研究自2 0 世纪3 0 年代起，由西方引进社区理论和实证研究法之后， 才慢慢发展起来。 经过一个多世纪的发展，国外社区研究已相当丰富，形成了多学科多角度的研究格局。 社区研究从单一的社会学研究深入到政治学，管理学等学科的研究视野。即使在某一学科的 研究中心也出现了综合研究，互动研究的动态。在多学科，多视角研究格局下，社区的多个 层面包括社区互动，空间特征，社区权力，社区功能等得到了深入的研究和认识，汇集成丰 富的社会理论，为我们认识，研究社区提供了丰富的思路和方法。 进入9 0 年代以后，随着我国政治体制与经济体制改革的进一步深入，社区在改革开放和 现代化进程中的独特地位、价值、功能等日渐凸显；社区建设、发展和治理等课题也日益为 社会各界所重视。我国在2 0 世纪8 0 年代末开始了社区治理实践，在短短十几年中取得了显著 的成绩，尤其是形成了一些具有自身特色和推广价值的城市社区治理模式。然而，很多国内外 学者却开始认识到，社区治理相对于社区建设明显滞后，社区治理研究往往以经验总结居多， 没有形成一个对未来发展趋势的理论指引。同时，社区治理大都停留在政府治理的范畴内，与 社区是实现居民自治的本质相违背。因此，社区治理对未来社区建设具有十分重要作用和实践 价值。社区治理近几年也在不断探索、前进。 近几年来，有关社区的实践探索和理论研究受到高度重视，民政部在全国确定了2 6 个 社区建设实验区并进而评选出一些示范区，对全国推进社区建设起到带头作用。关于城市社 区的研究，2 0 0 0 年1 1 月，中共中央办公厅和国务院办公厅转发了民政部关于在全国推进 城市社区建设的意见，更在全国各城市掀起了社区建设的热潮。而由地缘群体、区域社会形 成的社区，是社会赖以存在和发展的基础，社区治理的绩效高低直接关系到城市政治稳定和 社会发展。城市社区治理是实现和谐社区的基本途径，如何搞好社区治理，也是当前学术研 究的热点问题。 ( 三) 研究思路和方法 本文根据研究理论分析现状发现问题解决问题发展理论的思路，以公 共治理理论为起点展开研究，对比中外先进社区治理模式，以及分析研究呼和浩特市社区治 理现状，找出本地区社区治理中存在的问题和不足，并提出解决方案，及在此基础上提出适 合本地区特点的政社分离服务导向型社区治理模式。 内蒙古大学公共管理硕士( p a ) 学位论文 本文主要采用文献研究法、比较研究法、案例分析法、社会调查法相结合的方法进行研 究。 文献研究法：为完成本论文的写作，本人大量参考各类社会管理和公共治理类的书籍， 并认真阅读十七大报告中关于民生建设的内容，学习科学发展观的基本理论，并尽力把在公 共管理学院学到的知识与社区治理的实践相结合，力图使手中的文献资料发挥最大效用，并 最终找到适合呼和浩特市社区治理的理论模式。 比较研究法：本文在论述中外先进社区的治理模式和经验时，也把这些不同国家，不同 地区的社区治理模式进行了横向对比，在借鉴国内外先进社区治理模式经验的基础上，结合 本地实际和特点，提出适合呼和浩特市地区特点的社区治理模式。 案例分析法：本文将以呼和浩特市社区治理现状和玉泉区石东路街道办事处迎春社区为 个案进行调查研究，因为迎春社区位于城市中心，社区功能完善，是一个典型的现代化社区， 其治理模式基本代表了呼和浩特市其它社区的治理模式。本文将重点介绍迎春社区的治理模 式，社区治理的主体与职能，以及在此模式下所体现出的优点及存在的问题。 社会调查法：由于本人在街道办事处工作的关系，可以直接到所辖社区了解情况，获得 第一手调研资料，同时也可以与呼和浩特市其它各区的社区工作者交流经验，互相取长补短， 丰富论文内容，进而可以对呼和浩特市的社区治理现状有一个宏观的理解和把握，并为找出 呼和浩特市社区治理现状中存在的问题和不足，提供了有利条件。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 一、社区治理相关的理论 ( 一) 社区及社区治理的概念 1 、社区的含义 德国社会学家斐迪南滕尼斯( f e r d i n a n dt o n n i e s ) 1 8 8 7 年在其社区和社会一书 中，将社区定义为：富有人情味的、有着共同价值观念、关系亲密的社会生活共同体。社区 是一定地域内人们社会生活的共同体，它是基于同类型社会生活而形成的相对独立的地区性 社会。社区同时具备四项要素：1 、空间：为一空间范围的居住场所：2 、人：存在相互关系， 具有自主性，有共识，具有共同感的一群居民或社群；3 、经过一定时间的发展历程、具有时 间向度的积累。形成社区特色文化；4 、认同：不同议题的关怀、参与经历，形成特殊的地域、 价值、文化认同。 2 、社区治理的含义 社区治理指的是一种有共同目标支持的社区公共事务方面的活动或管理机制。他是一个 由在社区范围内的不同的公私行为主体，依据正式的强制性的法规，以及非正式的、人们愿 意遵从的规范约定，通过协商谈判、资源交换、协调互动，共同对涉及社区居民利益的公共 事务进行有效管理，从而增强社区凝聚力、提高社区自制能力、增进社区成员福利、推进社 区经济和社会进步的过程。 社区治理的含义包括：社区自治的行为主体构成突破了过去那种“政府独大、一统天下 的局面，形成一种多元化、多样化的行为主体共同参与的新的格局；社区自治作为一个长期 的过程，其目标除了完成特定的、具体的经济和社会发展的任务外，更看重社区基本要素的 培养，其中包括社区组织体系的发育完善、社区成员参与公共事务的积极性和能力的增长、 社区中正式的和非正式的制度规则的形成、社区中不同行为主体交往互动方式和机制磨合等； 。共同体与社会 德 滕尼斯著，1 9 9 9 年0 2 月商务印书馆林荣远译第9 5 页 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 社区自治的行为指向是社区中的公共事务，它是一个关系社区成员切身利益的范围广阔的领 域。要做到社区公共事务的治理与善治，必须最大限度地挖掘和整合社区内外资源，其中包 括人力资源、物力资源、财力资源、智力资源、政策资源等；社区治理作为区别于政府行政 化管理方式的另类的社会管理模式，其权力运行的方向并不总是单一的、自上而下的，它是 一种多向度的、上下互动的过程。它不是通过发号施令、制定和执行政策来达到管理的目标， 而是主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式来实施对公共事务的管 理。因此，所需要的社会秩序和权威，主要不是来自于法律赋权，而是依靠人们内心的接纳 和认同。所以，社区的管理机构和管理人员应该最大限度地协调各种公民之间以及公民与政 府之间的利益矛盾，以便使公共关系活动取得公民最大限度的同意和认可。 ( 二) 社区治理的理论基础 中国社区管理模式经历了由传统社区管理模式及其由社区控制到社区治理转变的漫长过 程。在计划经济体制下，城市社会基层管理体制是一种在城市街区范围内以单位制度为主体、 以街居制度为辅助，以社会控制为目标，以管理的单向性、行政导向为主要特征，以管理范 围和内容的全能性为核心的社会管理体制。改革开放以来，以市场经济为导向的经济体制改 革以及与之配套的相关政治、社会体制变革导致整个社会的结构性变迁，使得传统的城市社 会管理体制面临日益严重的危机。那么，由社会控制到社区治理转变就成为了社会的必然。 中国的社会学者从上世纪9 0 年代起就在借鉴国外社区治理理论的基础上，开始了寻找适 合中国国情的社区治理模式的有益探索。本人认为要全面、正确理解社区治理理论应从以下 几个理论入手： 1 、公共管理理论 公共管理作为一门理论和科学研究领域，发展于2 0 世纪7 0 年代以后。不同时期中外学 者对公共管理的理解与定义也不尽相同，有皮瑞和克莱姆的观点：“公共管理是一种新的途径， 它是传统公共行政的规范取向( n o r m a t i v eo r i e n t a t i o n ) 以及一般管理( g e n e r i cm a n a g e m e n t ) 之工具取向的结合体。公共管理的重点是将公共行政作为一种职业，并将公共管理者( p u b l i c m a n a g e r ) 视为职业的实践者，而非政客( p o l i t i c i a n ) 或政治家( s t a t e s m a n ) ；卡尔森和欧 尔曼的观点：“公共管理是对行政的一般方面科际整合的研究它将人力、财政、物质、信 公共管理学，中国人民大学出版社，2 0 0 7 年第二版，第2 页。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 息和政治资源的管理与管理学的计划、组织、控制职能相融合。”；休斯的观点：“与管理相 比，行政的范围更狭小、功能更有限，因此，从公共行政到公共管理的变化意味着理论和功 能的变化。 “公共行政是服务公众的活动，公务员执行从其它方面产出的政策。它关注程序， 将政策转化为行动以及机关管理。管理包括行政，但同时意味着以最大化的效率实现组织目 标以及对结果的责任。圆西方的学者因为对公共管理分析和认识的角度不同，而产生对公共 管理不同的理解，进而对公共管理做出不同的定义。我国的学者倾向于这样去界定公共管理： “公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管 理的、法律的方法、强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的 福祉与公共利益。 在我看来西方学者更多的是从公共管理与公共行政的区别来鉴定公共管理，而我国的学 者则更偏重从政府管理社会的职能方面来鉴定公共管理，这与我国常期处于计划经济体制下， 与政府的单向性、行政导向的特征是分不开的。 2 、公共治理理论 2 0 世纪末，公共治理理论被广泛地运用于政治理论发展和行政改革的研究与实践中。它 着重强调社会公共事务治理中各种民间组织机构的参与作用，强调国家机构与社会组织间的 相互合作关系，打破了国家与社会二元对立的传统思维模式。全球治理委员会( c o m m i s s i o n o ng l o b a lg o v e r n a n c e ) 对治理的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在我们的全 球伙伴关系的研究报告中对治理作了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管 理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行 动的持续过程。我国著名学者俞可平教授认为：“治理一词的基本含义是指官方的或民间的公 共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。”治理的目的是在 各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公 共利益。所以，治理是一种公共管理活动和公共管理过程，它包括必要的公共权威、管理规 则、治理机制和治理方式。治理理论的主要内容包括：1 治理的主体。治理的主体除了包 括一国的政府以外，还包括其他各种公共组织、民间组织、非营利组织、私人组织、行业协 会、科研学术团体和社会个人等等；2 治理的对象或客体。凡是现实生产生活中所涉及的 事务和活动，无不是治理的对象；3 治理的手段方式。治理理论中的管理手段除了国家的 常规手段和方法外，更多的是强调各种机构、团体之间的自愿、平等合作；4 治理的目标。 。公共管理学，中国人民大学出版社，2 0 0 7 年第二版，第3 页。 口公共管理学，中国人民大学出版社，2 0 0 7 年第二版，第4 页。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 治理的目标是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最 大限度地增进公共利益；治理理论的基本特征：1 治理主体的多元化。治理理论认为治理 的主体包括政府，但又不限于政府。只要各种公共部门和私营部门行使的权力得到公众的认 可，这些部门就可能成为不同层面上的权力中心，即可成为社会治理的主体；2 主体间责 任界限的模糊性。治理理论认为，治理主体间的责任界限存在一定的模糊性，问题的关键在 于国家把原先由它独立承担的责任转移给私营部门和第三部门的同时，没有将相应的权力等 量移交；3 主体间权力的互相依赖性和互动性。所谓权力依赖，是指参与公共活动的各个 组织，无论其为公营还是私营，都不拥有充足的能力和资源来独自解决一切问题。由于存在 权力依赖关系，治理过程便成为一个互动的过程，于是政府与其他社会组织在这种过程中便 建立了各种各样的合作伙伴关系；4 自主自治的网络体系的建立。多元化的治理主体之间 的权力依赖与合作伙伴关系，表现在运行机制上，最终必然形成一种自主自治的网络。这一 网络要求各种治理主体，都要放弃自己的部分权利，依靠各自的优势和资源，通过对话来增 进理解，最终建立一种公共事务的管理联合体；5 政府作用范围及方式的重新界定。治理 理论认为，目前公共行政的性质已经不适应时代发展的要求，必须改革政府，实现某种程度 上的治理，重新界定政府的作用范围和作用方式。 3 、新公共服务理论 新公共服务理论是当今社会科学的前沿理论，它是在对新公共管理理论反思和批判的基 础上提出的。从本质上讲它是对新公共管理理论的扬弃，它在承认新公共管理理论对于当代 公共管理实践具有重要价值及摈弃新公共管理理论中的缺陷，特别是企业家政府理论的固有 缺陷的基础上提出的。新公共服务理论旨在建立一种更加关注民主价值和公共利益，更加适 合现代公民社会发展和公共管理实践需要的新理论。新公共服务的主要观点：1 、服务于公民， 而不是服务于顾客：公共利益是就共同利益进行对话的结果，而不是个人自身利的聚集。因 此，公务员不是要仅仅关注“顾客 的需求，而是要着重关注于公民并且在公民之间建立信 任和合作关系。2 、追求公共利益：公共行政官员必须促进建立一种集体的、共同的公共利益 观念。这个目标不是要找到由个人选择驱动的快速解决问题的方案。更确切地说，它是要创 立共同的利益和共同的责任。3 、重视公民权胜过重视企业家精神：致力于为社会做出有益贡 献的公务员要比具有企业家精神的管理者能够更好地促进公共利益，因为后一种管理者的行 为似乎表明公共资金就是他们自己的财产。4 、思考要具有战略性，行动要具有民主性：满足 公共需要的政策和项目可以通过集体努力和合作过程得到最有效并且最负责地实施。5 、承认 责任并不简单：公务员应该关注的不仅仅是市场；他们还应该关注法令和宪法、社区价值观、 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 政治规范、职业标准以及公民利益。6 、服务，而不是掌舵：对于公务员来说，越来越重要的 是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益需求，而不是试图 控制或掌控社会新的发展方向。7 、重视人，而不只是重视生产率：如果公共组织及其所参与 其中的网络基于对所有人的尊重而通过合作和共同领导来动作的话，那么，从长远来看，它 们就更有可能取得成功。 4 、社区管理理论 社区管理是指在党和政府的指导下、政府相关职能部门、社区自治组织、社区内外非政 府组织、市场组织、辖区单位、社区居民等利益相关者对社区各项公共事务和公益事业进行 的自我管理。社区管理的范围主要是经过社区改革后作了规模调整的居民委员会辖区；社区 管理的主体是多元的，包括政府的派出机构街道党工委和街道办事处、政府职能部门在 街道辖区的派出机构、社区组织、社区中介组织，社区居民等；社区管理的内容是社区的各 项公共事务和公益事业，包括社区服务、社区文化、社区环境、社区卫生、社区保障等内容； 社区管理的性质是群众的自我管理。在社区中，居民既是社区管理的最主要主体，也是社区 管理的客体，社区居民既有权力对社区建设与管理提出要求，又要为社区的建设和管理尽自 己的义务；社区管理的目的是促进社区经济的发展，满足社区居民的物质和精神文化生活的 需要，全面提高生活质量和社区居民的素质；社区管理的体制是社区治理主体之间的权力关 系模式，也就是各主体在社区治理中权力和作用的大小。社区管理体制有政府主导型、社区 自治型、政府与社区合作型等模式。社区管理的本质应该是居民的自我管理。 随着公共治理理论在政治理论和行政改革中的广泛运用，社区治理也被引入社区管理这 一领域，社区治理是建立在政治和社会认同基础上的，更多的是依靠社区成员自觉的服从和参 与。社区管理的权力运行方向是自上而下的，“它运用政府的政治权威，通过制定政策和实施 政策，对社会公共事务实行单一向度的管理；社区治理则是一个上下互动的管理过程，它主要 通过合作、协商、确立共同目标等方式对公共事务进行管理。 。新公共服务服务，而不是掌舵【美】臀哈特2 0 0 4 6 1 中国人民大学出版社丁煌译第4 0 - 4 1 页 。社区管理张宝峰郑州大学出版社2 0 0 6 年第一版第l o 1 l 页 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 二、呼和浩特市社区治理现状及问题 ( - - ) 呼和浩特市社区建设与发展现状 呼和浩特市在经济快速发展的同时，社会各项事业也在稳步推进。社区建设工作虽然起 步较晚，但经过几年的探索和实践，逐步形成了以社区党建为核心，以社区自治为目标，社 区平台建设为基础，以社区工作队伍建设为保障，以社区信息化服务为龙头，社区文化、社 区卫生、社区治安、社区环境