（公共管理专业论文）城市化进程中的土地流转机制研究.pdf

摘要 本文黻我国瓣魏漉转税潮为磷究对象，运矮胃持续发展壤论、秘袈定理， 探讨土地流转薪机制建怠的必要性和嫠本娶求。然后通过对现行土地流转机制的 分析，揭永其存在的问题及对城市化进程影响的燕要障碍，进而探索建立土地流 转薪枫翎瓣可行乏路。这令可行之臻靛是：城隶识迸覆中，主壤翡供淼在满建窜i 护辫地、健进社会可持续发展的前提下，必须在网一个市场进行；媲要素的流 动，应该按市场经济价值规律进行；土地流转主体权利对等，流转以公开、公平、 公疆静方战迸彳亍，政麝瓣圭璃市场碍进行滚裁调按，餐鑫己不熊俸兔滚转主体参 与劐土地溅转中去。 全文包括五个部分：第一部分为引言，阐述土地流转机制研究的目的、意 义。第二部分介缮城市亿与i 缝滚转梳翻，着熏分析当魏我国城帝稼特点及瓣主 地溅转的要求和= 者的关系。第三部分是土地流转机剑研究的理论基础，讨论土 地流转新机制建立的慕本要求。第四部分对城市化进稷中土地流转现状进行分 耩，指出糯行魂流转梳稍牵存在静闻遂麓主要缺陷，井获校会、经济、环境三 个方葱进行效蕊浮价。第五郝分是掇讨建焱土地流转薪樾制。 关键词：城市稼土蟪流转梳耩磷究 a b s t r a c t t h isp a p e rr e f e r r e dt ot h es t u d yo b j e c t so fo u rc o u n t r yl a n dt r a n s f e r m e c h a n i s m a p p l i e ss u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n tt h e o r ya n dc o a s et h e o r e m ，a t w i d ev i e wp o i n t s ，t oe x p l o r et h en e c e s s i t yo fl a n dt r a n s f e r t h e nt h r o u g h a n a l y s i so fc u r r e n tl a n dt r a n s f e rm e c h a n i s m ，t h ep a p e rr e v e a l st h e p r o b l e m a n dm a j o ro b s t a c l eo fu r b a n i z a t i o np r o c e s s i n g ，a n df u r t h e re x p l o r e sa f e a s i b l ew a yt oe s t a b l i s han e wl a n dt r a n s f e rm e c h a n i s m t h ef e a s i b l ew a y is ：l a n ds u p p l ym u s tf o ll o wt h es a b l em a r k e tu n d e rt h ep r e c o n d i t i o no f p r o t e c t i n g c u l t i v a t e dl a n da n d a c c e l e r a t i n gs o c i e t ys u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t ：t r a n s f e ro fl a n dc o m p o n e n ts h o u l df o l l o wm a r k e te c o n o m yl a w ： t h er i g h to fp r i n c i p a lp a r t yo fl a n dt r a n s f e ri se q u a la n dt r a n s f e rs h o u l d b ec o n d u c t e db a s e do na n o p e n ，f a i r ，a n dj u s tw a y ：g o v e r n m e n tm a y m a c r o c o n t r o ll a n dm a r k e tw h i l ei t s e l fs h o u l dn o ti n v o l v ei n t o l a n d t r a n s f e ra sap r i n c i p a lp a r t y t h isp a p e ri n c l u d e sf i v ec h a p t e r s c h a p t e riisi n t r o d u c ti o nt h a t e l a b o r a t e st h eo b j e c t i v ea n ds i g n i f i c a n c ef o rt h es t u d yo fl a n dt r a n s f e r m e c h a n i s m d u r i n g u r b a n i z a t i o n p r o c e s s i n g c h a p t e r i ii n t r o d u c e s u r b a n i z a t i o na n dl a n dt r a n s f e rm e c h a n i s ma n de m p h a s i z i n go na n a l y z i n g c h a r a c t e ro fo u rc o u n t r yc u r r e n tu r b a n i z a t i o na n di t sr e q u i r e m e n tf o rl a n d t r a n s f e ra n dt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h e m c h a p t e ri i io u t l i n e st h e t h e o r yo fl a n dt r a n s f e rm e c h a n i s m t h i sp a p e rd i s c u s s e st h ef u n d a m e n t a l r e q u i r e m e n tf o re s t a b l i s h i n gan e wl a n dt r a n s f e rm e c h a n i s m c h a p t e ri v a n a l y z e s t h e p r e s e n t s i t u a t i o no f l a n dt r a n s f e r d u r i n gu r b a n i z a t i o n p r o c e s s i n g ，r e v e a l st h ep r o b l e m sa n dm a j o rs h o r t c o m i n go fc u r r e n tl a n d t r a n s f e rm e c h a n i s m ，a n de v a l u a t e st h ee f f i c i e n c i e so i l s o c i a l ，e c o n o m y ， a n de n v i r o n m e n t c h a p t e rv i n v e s t i g a t e s e s t a b l i s l a m e n to fan e wl a n d t r a n s f e rm e c h a n i s m k e yw o r d s ：u r b a n i z a t i o n ，l a n dt r a n s f e r ，m e c h a n i s m ，s t u d y 灏江大学公熬管理硕士( m p a ) 专业学位论文城市讫进程中船土地流转帆制研究 雩| 言 城市化可以说怒社会进步的标志，是人类文明的结晶。城市化作为人炎社会 生产力箴震刭一定除羧豹产甥，写工韭往、臻 鼋纯密甥穗美，莲蓬着工越纯丽发 生的经济和人口分布煎心向城市转移、城市数擞和城市人口增加、城市在国民经 济和社会生活中的作用日益强化的历史过程。伴随蓑工业化，鼹近十几年来我国 一壹楚褒城市往递糕中。1 9 5 0 年，建国裙我国城市纯求乎为1 1 ，2 ，1 9 7 7 年为 1 7 6 ，长达近3 0 年时间，我国城市化水平几乎停滞不前，远远落后于同期发 展中国家城市化发展平均水平的1 7 9 一3 3 。改革开放艨，我国城市他快速 发展，1 9 7 9 年莰裔建鞠镇2 5 8 1 个，1 9 9 1 年为1 1 8 8 2 个，1 9 9 6 年秀1 7 7 7 0 个。 截止1 9 9 8 年底我国设市城市已有6 6 8 个，建制镇达1 9 2 1 6 个，城市化水平由1 9 7 7 年的1 7 5 迅速上升到3 0 4 1 】。虽然无论从发达国家的城市化历程( 世界 城市纯滋程静历史经验表鞠，城帑伍承平在3 0 鳍一7 隔斓闻楚热速骧枣纯除段) 来看，还是从我国农业现代化、工业现代化、城乡一体化发展水平来看，浅国城 市化已进入加速发麟时勰，但与墩界平均城市化水平的4 2 5 相比，仍肖1 2 1 个吾分煮豹差距，我黼城市铯仍处于较低承乎 麓。2 0 0 2 年，觉静十六大掇裔提出： “全面繁荣农村经济，加快城镇化水平”、“坚持难大中小城市和小城镇协调发展， 走中国特色的城镇化遒鼹”，我国城市化进程将进一步加快，预计至2 0 1 0 年城镇 耽承乎将达到4 5 友右，2 0 2 0 年达戮4 5 一5 0 ，2 0 5 0 年羹g 达6 0 一6 5 e 霜 前我国城市化进程的加快、程度的加深，带来最明显的结果是：一、大量农业人 口转为非农业人口，城市人口占憨人譬比重增翔；二、城镇数量增加，艇攥扩大 并不断更新；三、城市经济关系和生活方式普及与扩大。以上情况的发生，必然 加快土地的流转，同时也要求以土地的流转为前提而完成。 我瓣实行的是社会主义土地公有利，土地为国家所有鞠农孝重集体所鸯，在二 十世纪八十年代末，开始进行国脊土地使用铡殿改革，交无偿、无限期、无流动 使用为有偿、有限期、有流动使用，同时随着我国社会主义市场经济体制的确立 积发展，土地市场隧趋繁荣，土缝资源配置已l 起诗划管理向帮场配置转化。然藤 在城市化进程中，戮行土地流转机制流转中闻环节多，如城市建设孛涉及到使用 赫扛大学公菇管理蘸圭( 鹾魄) 专监掌髓论文骧市 毛避程孛豹主蟪渣转筑翻磷究 集体农用地，必须经过土地转用、土地征用、土地供应等环节，土地从所有者的 手中虱使掇凿舵手中程j 挚繁杂，交易成本葛，效率低下；地流转整体双方救剽 不瓣等，这圭要表瑷秀城市建设蘑趣妊须绥焉藿鸯主邈，囊薅遗转为蓬商她 时土地征用的强制性；在流转方式上圈肖土地资源以市场方式配谶，集体土地的 流转却被排斥在现行她枣场之外，或糟其滚转受到严格限制。这些阕题缒毒在， 使得遗流转不睡。地漉转不器，方蔼严重裁鳕了城市佬瓣避程，舅一方蕊 也不利于耕地保护和土地的可持续利用与发展，不利于保护农氐的土地财产权， 不利于建设小潦社会疆标的实现。她鼹城审毽发鼹中不可缺少的组成部分，怒 城审健美震中籁改存在辩载俸，在城市纯避茬孛，秘俺正确谖识摹嚣对待速溺题， 如何构建地流转新机制，变当前土地对城市化的制约为促进作梢，是我国城市 他进程孛磷裕躯、急需磷袋鹣重大课越。 筏懿试海，城市豫滋程中，遮勰供泣在渍避绦护耩缝、程避社会可耩壤发 展的前提下，必须在同个市场进行；土地市场是社会主义市场燧济体系的萤骚 缌成嫠分，逸要素豹流穗，盛该接市场经济绘蕊瓣簿进毒亍；主缝滚转主搏投利 对等，流转戳公开、公平、公正酶方式避行。磊蘸，现实孛城市纯避程窭现麓餐 犯农民土地权益问题、土地征用补偿不剿位问题、低价出让土地问题、集体建设 翅遮流转等瓣蘧，妇缝起来帮是因为土地滚转飙到不精。奉文竣我霆麴遣溅转 枫帛l 俸为磷窥对象，通避对城市纯与土遗流转的关系、现行缝流转存在闻趣瓣 分析，探索建立规范、商效、通畅的土地流转机制，阻促进我国城市化的顺利发 髓。 濒江大学公共管理碟士( m p a ) 专业学挝论文 域审化进程中嚣地滤转机赣联究 ，城市化与土地流转 1 1 城市化是社会发展的需要 未来的世界被认为是一个城市的世界。目前世界上有5 0 的人口居住猩城 市，至l2 0 2 5 年，世赛簸市入潮将觚1 9 9 5 年的2 4 亿猛增至5 0 亿，占澄拜慧入 口的6 1 ，城市姆是社会全厦发展的关键。谯经济全球化大趋势中推动城市化， 全球将共事与经济发展有关的各类知识，焱商品、服务及其他生产要素加速流 动中为全入类提供福翻。一连串的缝济指标说绢，城市健与经济发菇有直接关 连：世暴银行认为一个豳家g d p1 万亿美元是一个标志性台阶，中国g d p 总摄在 2 0 0 0 年达1 万亿夔元后，国家规划将在1 0 年后( 2 0 1 0 年) 预计g d p 再增加1 万亿美元。程眈之下，美国焉了i o 年对闻虢使g d p 增妖了l 弼亿美元，黼本 用l o 年增长了1 4 0 0 0 亿美元。主要原因之一是城奄化率8 7 蛉美国和城市他率 6 5 的目本，比城市化率不足4 0 的中国财富积聚要高1 3 i 。 城市化是我网现阶段社会发展的趋势。加快城市化进程是我国社会主义现代 化建设的需要，怒我国社会经济发展豹重要动向。在我国的国民经济和社会发 展麓十个五年计划纲要( 以下燕豫纲要) 中，明礁糖出；“挺藏城镇纯拳 平，转移农村人翻，有利于农民增收致富，阿以为经济发展提供广阔的市场和持 久的动力，是优化城乡经济结构，促进嗣民经济良性循环和社会协调发展的擞大 接熬。蘧骜农数生产力零乎豹摄襄移工监豫进程懿妻羹抉，我星捺进城绫纯鹣象磐 已渐成熟，要不失时机地实施城镇化战略”，并提出了5 年内要转移农村劳动力 4 0 0 0 万人的具体指标【4 1 。有资料预测，我瀚城市化在2 0 2 0 年将有历史性突破， 城镶人强越过5 4 ，瞽次多子农瓣入日。这颈示麓，我强城枣辱 二遴攥不毽冬今 后5 年内将有引人瞩目的进展，而且要为以后2 0 年内更大幅度地提高城市他水 平奠定基础。 1 2 中国城市化发展历程、现状及特点 新中豳成立厩，改孳开放前，经历了殴次大规模城市化运动：1 、1 9 4 9 1 9 5 7 年：城市化迅速、健康发展。城乡之间和工农业之间的比例关系较为协调，城镇 浙江人学公接管理硕士( m p a ) 专业学位论文城市化进程中的二e 地流转机制研究 人口由5 7 6 5 万人增加为9 9 4 9 万人，在总人口中的比重由1 0 6 上升到1 5 4 ， 这一阶段中，中国城市增长的主要因素是农村人口的迁入。2 、1 9 5 8 1 9 6 0 年： 城镇化超速发展。由于经济建设上急于求成和主观臆断，中国工业和城镇化在脱 离经济发展水平的基础上超高速发展，城镇人口在总人口中所占比重上升到 1 9 7 ，发生遍及城乡的大饥荒。3 、1 9 6 1 1 9 6 5 年：建国以来第一次逆城市化 阶段。城镇人口被大批精减，前后共动员了约3 0 0 0 万人返回农村。到1 9 6 5 年底 城镇人口已接近于1 9 5 7 年的水平。4 、1 9 6 6 1 9 7 7 年：城乡人口大对流。知识 青年“上山下乡”和干部下放使约3 0 0 0 万城市知识青年、职工及其家属、政治 上有“问题”的人被强制性地迁往农村。另一方面，城镇企事业单位又从农村招 收职工约2 0 0 0 余万人。进出相抵，城镇人口净迁出约5 0 0 余万人。改革开放后， 伴随着工业化的进程，我国城市化得到了快速发展，城市化水平由1 9 7 7 年的1 7 5 迅速上升到2 0 0 1 年的3 7 7 ，2 0 0 2 年达3 9 1 【5 。 世界城市化进程的历史经验表明，城市化水平在3 0 一7 0 期间是加速城市 化阶段。2 0 0 2 年我国城市化率达3 9 1 ，总体上处于城镇化加速发展阶段。目前 我国城市化发展的现状是：1 、城镇体系的规模结构是大中小城市和小城镇协调 发展。大中小城市与小城镇各自承担着不同功能，优势互补，不能相互替代。2 、 各地城市化水平极不平衡，广东、辽宁等省已超过5 0 ，甘肃、云南等省尚不足 3 0 。3 、农村人口向城镇迁移是城镇化的基本内容，农村人1 3 就近进城与跨地区 异地进城并存。由于各地进城人口与城镇的其他要素配置的不均衡，在市场规律 的作用下，农村人口就近进城与跨地区异地进城并存就成为必然。改革开放以来， 东部地区的城镇快速发展，以劳务输出为主要形式的内地农村人口跨地区进入东 部城镇已达数千万人，未来1 0 一2 0 年这种异地城镇化进程仍将继续。与此f 司时， 随着劳动力市场的形成，以小城镇人1 3 向中小城市迁移、中小城市人口向大城市 迁移为主流的城镇人口梯次和跨梯次迁移，也将成为城镇人口增加的重要形式。 4 、城区扩展主要是现有城区扩张，同时伴有旧城改造。从总体上看，因为我国 人多地少，历史悠久，适合建设新城的区位已经不多。现有城区扩张，既有建设 园区、开发区和卫星城以及组团布局等跳跃式扩张，也有现有城区“摊大饼”式 向周边蔓延【6 j 。 4 浙江大学公麸管理顿士( m p a ) 专监学位论文城市化避程中的土地流转机制研究 1 3 对士地流转枧制的认识 1 3 1 地流转机制定义 觚二卡董纪丸十年我鼓来，凌我謦城枣饨不凝热蔌瓣逡鼷中，大大瀵麓了黯 土地的需求，城市建设用地面积大量增加，土地产权变更速度加快、数量加大， 实践中歼始出现土地流转一词，一般多指集体土地产权关系的变动。在学术上士 建滚转述浚毒一拿襞磺藜定义，稳在瑗实中经藏为一令习撰瞧戆秀语。 土地流转，从词义上理解，就是土地豹流动、转变，流转中不仅指土地的产 权关系发生变化，同时也包含着土地的用途可能也发生改变。为便于将士士呶作为 一令整体透孬磅究，零论文孛辏援蠢圭建( i n 鸯主途、巢髂主逡) 产较关系嚣交 动都称之为流转。“机制”一词源出于希腊文m e c f l a n e ，指人们为了达到预期目 的现时制造豹工具和采取的手段的想称。自然科学中较早使用机制这一概念，如 生秘裁镬是豢至豹瓿髂内务个器鬈互穰配会发簿俸瑶豹遘稳秘方式f l 。逐年来， 机制一词被人们广泛利用，尤其熟经济、管理领域，如人们常讲经济机制、市场 机制、保障机制等，在研究土地的变动时，土地流转机制也成为经常使用的一个 逶语。蒸予瑷上努掰，霹褥遣流转秘翱定义麓：逮权利主幸搴之润穗蕊依存、 相互制约的关系，教篡进行土地流转的一切方法、手段、环节的总和。它疆体现 土地流转中遵循的客溉经济规律，皮该体现土地制度和政策滕面的问题。不同社 会影态、不同发震嚣誊麓有不阊戆经济痰律，毽麓每个享圭会形惫、每个不麓瓣发震 时期都有自己的经济机制，进而剜自己的土地流转机制。 。3 2 篷滤转誊嚣潮肉涵 根据土地流转机制的定义，戴内涵应包括以下几个方颟： 翁一：遗产投状态。由于遣位受豹固定性，遗黪滚转不仅是蔓囊物质 体本身，趸重要的楚土地产权关系，包括地所有权的流动和土地使露权的流动。 这样，地产权主体明确成为土地流转中的首翳前提。 繁二：缝滚转方式。扶产敬发生变动黥、捩凌蒉，土蟪滚转方式据遗懿划 援、出让、转让、出稚、抵押、继承、赠予。在这几种方式中，土地的划缓和出 浙江_ 大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 城市纯避程中的士她流转帆制研究 让主体都是国家，由国家高度垄断。 第三：逢滚转纛瘳。我莺嚣翡藏市纯爰遗翡主要浚转稷痔是国家邋过农_ 蓦l 地转用、土地征用，将集体所有的土地转为国脊建设用地，再由国家将土地使用 权划拨、出让、租赁、作价入股或授权经营给土地使用者，然后土地使用嚣可将 袋法致德懿主逮健羯投转诖、窭耱、羝捧等。主避滚转飘爨裙翡辑有投入( 侵悉 者) 手中到最后的土地使用者之侧被强制性地插入一个中间环节，这个环节的存 在影响了土地流转效率，也加大了流转成本。 磐瓣：主建溅转手段。嚣 ；誊鸯镑没、摇搽、糖卖、挂游鞠耱。漉转中深用不 同的手段，流转主体获取的土地收益会不同。 在我国现行的地流转机制下，城市化进糕中出现的问蹶大多是由于土地产 蔽不明、遥流转稷澎不当弓| 起豹，本文主要裁这两个方瑟送行主造流转税赣豹 研究。 。4 主壹l 羹流转冀城市 乏进程的关系 1 4 1 士地流转是城市化发展的需要与结果 媳是城市的载体，城市纯澈程离不开土地，城市纯发鼹加抉了翻甄流转。 根据我网城市化发服的现状和特点，城市化对士地流转的要求，既有在不改变土 地用途黝馕况下，擎缝蕊农羯遗耀黪滚转，也蠢改变爱途，农霜遗转为建设瘸逑 后发生流转。这表现在以下几个方面： l 、我国城市化水平低且正处于加速发展的现状，决定了城市的发展主要是 城区起步 扩张，扩张大量占用主撼东辑难免，特剐是城郊缝会部兹建。按照理 行的土嫩制度，就怒大量的农村集体所有土地遴过征用转为潮有土地，发生土地 所有权的流转，进而到国有土地伎用权的流转。随着地区性人口的不同增长，东 零遗嚣城枣襄镶黪避需求要毙中嚣部逑区嚣热集中。 2 、我国城市化的一大特点魑城市化水平低予工业化，也低于第二、三产业 的发展。一方面，高速的工业化发展水平为农民离开土地、外出打工提供了机遇， 农民遴皱抒工分为貔遮送城帮跨蟪嚣进入东部及沿海城镇嚣耱薅况，改擎器敷孩 来，东都地区的城镇快速发展，以势务输出为主器形式的肉地农村人口跨媳区进 辑江大学公菸管理硕士( m p a ) 专监学位论文 城市耗进栋中的她流转机制研究 入东部城镇已达数千万人。另一方丽，由于农用地种植的低收益，农民转丽进行 饕农生产窝经营，注涤一豢出瑶逵撂蔻褒象。菇绦证穗耱逶度鬟穰经蘩，撵 高农地资源的配置效率，促进农村劳动力人口向城镇的转移，要求农用地能自由 流转。 3 、城枣耗遗翟审，锌菠若l 嚣城改造窝藏镶主遗翻焉悫部结稳豹调整，城市 功能的褥建，出现城市工业外迁、郊区住宅开发镣，城镇内部土地大量发生流转。 4 、城市化的最终结果有利于节约地，流转的农村建设用地通过整理可转 兔表霜戆。瑗审亿避簇中，一方甏，藏专往要占蘧遮，贯一方嚣，农褥入日大 量减少，又可腾退出建设用地，邋燥建设用地大部分可整理为农用地。城市土地 利用率黼于农村，城市人均用地懈积大大低于农村居民点人均用地面积。据有关 数舞，我藿城市纯逡程中将会有4 5 亿表挺入西转移蘩城市中来，返些年缓枣天 均用地面积在1 0 0 平方米以下，按1 0 0 平方米计算，4 5 亿人需要增加4 5 0 亿平 方米的城市地。丽农村现在人均建设用地约1 7 0 平方米，按每人1 5 0 平方米来 算，4 。5 亿天日转移螽，农掰可耱凑6 7 5 亿平方米建设焉城，藏去城审傀占臻豹 4 5 0 亿平方米，可节约2 2 5 亿平方米的土地，这部分土地是可以恢复为农士暾的 8 】。 因此从长远看，城市化有利于节约地，这与土地利用的可持续发展要求悬相一 致的。 1 4 。2 士地流转对城市化进稷的影响 如上所述，城市化发展加快了土地流转，土地大量流转怒城市化豹结果，而 土地流转反过来也影响着城市化进程。众所周知，从上世纪5 0 年代开始，我国 秀了竞戏工监强弱酸繁，实行严糖戆城乡二元分赛l 政繁，在城牵积乡毒重之阚，设 置了无形但难于跨越的门槛。其必然的结果蹙，大量人口滞翻农村。城乡人口比 例的严麓失调，是我围经济社会发展的根本性瓶颈。要为农民增收开辟新的途径， 援毫我阕农堑懿竞争力，藏要冀麓耄趄藏毒诧发装，鼓霆农孛重赛余劳动力邀 农产 业转移，逐步实现工业与农业、城市与乡村发展的良性互动。高效、顺畅的土地 流转机制，能够快摅地为城市化提供建设用地，为城市提供发展平台；同时促进 农萎l 戆放小块、分散耩穆良蕊摸缀蘩聚集，裁佘农挺劳动力褥鞋臻憨中联囊塞 来进入城镇，使农村务农人口不断转移到城市从事非农产懿，城市人口比煎上升， 7 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文城市化进程中舱土地滤转机镘4 研究 城市化进程加快；促进因农树人口下降，农村居民建设用地腾出来，露次被凝理 为农用地成为可能，从而缓解城市化建设用地与耕地保护、土地可持续利用的矛 詹。蟊前，实行静主遣辕乡分韵土逾流转瓶涮已成为制约我国城市仡谶程静戆要 桎掺。市场经济要求市场主体搴受平等待遇，人为的鸿沟不但损寮了农民稠农挝， 从长远看也损害了市民和城市，是市场体系不完善的重要表现，损害了经济的发 展。取消对集体土遣流转进入城镇不合理限维，弓l 导农村富裕劳动力在城乡、遣 区阗有彦滚动，建立蟪渡转獗提铡，已戏为深钱改革躲重点之一。 浙江丈学公菇管理颓士( m p a ) 专业学位论文城市纯谶褪中静土地流转执制研究 2 。土地流转机制硒究的理论基础 土地流转机制要体现土地流转中遵循的客观经济规律，应该体现土地制度和 政策层谣的问题。本文借助科斯定理和可持续发展理论进彳亍土地流转机制的探 讨。 “科斯定理”最早是由斯蒂格勒表述的，意思是“在完全竞争条件下，私人 成本将褥子社会成本”，办郎在“交易费用为零的条彳牛下，损人剥己的行为萼 起 静享主会成本远超过稻入戒本两对社会帮谴入造减损害豹情况跫不存在静”。科薪 定理成交的前提条件是交易费用为零的完全竞争市场，但在现实中这样的前提是 不存在的，在现实世界，科鲰定理发该由三个窥理组成：( 1 ) 科斯第一定联，如 巢审场交易费弼为零，不管投剩翩始安排鲡俺，当事入之闽豹谈判都会譬致那些 使财富辙大化的安排，即市场机制会自动地驱使人们谈判，使资源配置实现帕累 托最优。( 2 ) 科颠繁二定理，即在交易费用大予零的世界璧，不同的权刹界定， 会带来不同效率的资源配置。为了优化资源配麓，法律制度对产权豹赛定帮重薪 安排的选择是重要的。( 3 ) 科斯第三定理，如槊没有产权的界定、划分、保护、 监督等嫂鼹唾，即如聚没有产权制度，产权交易就难鞋进行。概括讲，科斯定理告 诉我稍，在交易费丽不为零豹现窝徼界中，清濑界定产权对予优纯资源粼凝和提 高经济效率来说是叠必重要的 q 】。 越流转的实矮就是产权数交易，根据科聚定理，意效、合理浆主逡流转极 制必须这到以下条 牛：( 一) 土地产权的界定必不可少，产权秘度的供给怒入稍 进行土地交易、优化土地资源配鬣的前提。此处产权界定包含土地归属的界定和 产权主体唆确界定鼹瀑意愚。当裁地漉转、资源配置中存嵌的一大同题鹱是土 地产税界定不骥晰，或是产权主幸奉权利不对等，这极大遣影响了土地流转效率， 如法律规定集体的士地属集体成员拭同所有，然而现行制度对集体没有明确的界 定，黢弼以是村农聚榘俸，也霹以羼予乡( 镶) 农民集体，又可以属于树内鼹个 以上酌农民集体( 村民小组) 。所有权主体的多样他与不规范，造成权满关系的 模糊，从而在土地流转中农民的权益得不到保障，土地流转不畅。( 二) 土地流 转戳索场壤割为基戳。即趣滚转按照市场缀济运嚣规律邀行地资源的既置， 政府不能作为买方确定价格，土地价格由市场决定，土地供过于求，蟪徐下降； 9 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文城市化进程中的土地流转机制研究 供不应求，地价上涨。在价格机制的作用f ，土地权利经过市场自动流向效益最 高的行业，并实现不同用途土地的相互转换，从而改善士地利用结构，提高土地 资源配置效率。当然，以市场供求规律为基础的市场机制虽然对于经济有效运行 至关重要，但是它也有自身局限和不足。可能产生一些无效率的结果：外部效应， 恶性竞争导致的生产力破坏，信息不灵“市场失灵”构成了政府干预的必要 性，而且，“循科斯定理的思路并考虑交易成本存在的情形，并不排除科斯也赞 同更多政府干预的可能性，只要这种介入可以有效地降低交易成本”畔。土地 市场也是如此，在现实生活中，由于土地市场信息不完善或存在不完全竞争，土 地市场达不到“帕累托最优”，从而导致土地资源配置的不合理，大量的市场失 灵现象也为政府干预土地市场提供了空间。政府调控土地市场，主要通过财政政 策和货币政策，辅以土地政剩1 0 l 。( 三) 土地产权可以自由转让，同样性质的产 权应有同样的待遇。这是产权有效性的重要体现。现在，我国国有土地和集体土 地所得到的并不是同等的待遇，集体土地的流动受到限制，土地产权不能平等、 高效流动。( 四) 土地法律法规完善，土地流转有法可依。 科斯定理解决了土地流转运行中依据的客观经济规律问题，然而，土地不同 于一般的商品，土地既是资产，更是经济社会发展中不可缺少的重要的资源，它 涉及到我国的可持续发展。因此，在土地机制的研究中除依据科斯定理外，还 必须考虑可持续发展理论。 可持续发展( s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t ) 是八十年代提出的一个新概念。 1987 年由挪威前首相布伦特兰夫人领导的世界环境与发展委员会在我们共 同的未柬报告中第一次阐述了可持续发展的概念，可持续发展是指既满足现代 人的需求，又不损害后代人满足需要的能力的发展。这一概念所包含的基本内容， 得到了国际社会的广泛共识，为世界各国所接受和运用。可持续发展，换句话说， 就是指经济、社会、资源和环境保护协调发展，它们是一个密不可分的系统，既 要达到发展经济的目的，又要保护好人类赖以生存的大气、淡水、海洋、土地和 森林等自然资源和环境，使子孙后代能够永续发展和安居乐业。我国2 l 世纪可 持续发展的总体目标是：“可持续发展能力不断增强，经济结构调整取得显著成 效，人口总量得到有效控制，生态环境明摄改善，资源利用率显著提高，促进人 1 杨灿明、李景友：公共部门经济学，经济科学出版社，北京：2 0 0 3 1 0 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文城市化进程中的土地流转机制研究 与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道 路”惮”。可持续发展的核心是发展，要求在严格控制人口、提高人口素质和保 护环境、资源永续利用的前提下进行经济和社会的发展。 土地是经济社会发展中不可缺少的重要的资源，无论是经济可持续发展还是 社会可持续发展，都涉及土地资源的可持续利用问题。刘书楷认为土地利用的可 持续性主要表现为土地资源利用中“数量”和“质量”的永续性，并在社会、经 济和生态学上各有其具体的内涵特点：从经济学角度讲，土地可持续利用是指土 地首先必须被各相关部门加以使用，满足社会、经济发展的要求，二是尽量延长 土地持续利用周期，不使使用中断；从社会学角度看，可持续发展主张人类在利 用自然资源( 土地资源) 时要有公平的权利和机会；从生态学角度看，土地可持 续利用就是在土地利用过程中不仅要有较高的经济效益，而且不会造成土地质量 下降，以不破坏人类生存的物质基础为前提，实现土地生态最佳生产力的可持续 性【1 1 】。就我国的土地资源而言，我国现有耕地总面积1 9 5 1 亿亩，占世界耕地 面积的7 ，而人口却占世界人口的2 2 。作为发展中的大国，我国正处于工业 化、城市化高速发展时期，对建设用地的需求量巨大。与此同时，我们又要以十 分有限的耕地确保十几亿人吃饭。我们需要的生存，不仅是当代人的生存，而且 还要给子孙后代留下足够的生存空间；我们所追求的发展，绝非为满足一时之需 而采取的竭泽而渔式的发展，而是可持续发展。由于人多地少的矛盾突出，要保 持社会的稳定和可持续发展，粮食生产尤为重要，我们必须珍惜有限的土地资源， 必须通过强化管理，保护土地资源，尤其是保护好耕地，确保耕地面积和人口的 动态平衡，扭转城市化进程加快和人口大量增加情况下耕地大量减少的失衡趋 势，保证耕地总量只能增加，不能减少，同时改善和提高耕地质量和利用效益， 保障全国人民的吃饭问题，并确保其他用地在国民经济各部门的合理配置和协调 发展，保障中国社会经济的持续和稳定发展。这些工作需要依靠政府行使职能来 完成，如制定土地利用总体规划，制定土地市场规则，实行耕地占补平衡制度和 土地用途管制制度等。因此，在构建城市化进程中的土地流转机制时，如何确定 政府角色是必须考虑的一个问题。 触中国21 世纪初可持续发展行动纲要 浙江火学公麸管理硕士( m p a ) 专业学位论文城市化进程中的土地流转机制研究 3 城市化进程中土地流转机制现状分析 3 1 土地流转机制实践模式 自改革开放以来，我国经历了农村土地的家庭联产承包制和国有土地使用权 有偿有限期有流动使用的土地使用制度改革。为便于考察目前土地流转机制的实 践模式，我们主要从农用地间的流转、农用地向建设用地的流转和建设用地流转 三个层次进行分析，同时分析在各个层次的流转中土地产权的变动。 3 1 1 农用地间的流转 农用地流转途径是村民集体将其所有的农用地使用权承包给本集体的农户， 取得承包经营权的农户再以转包、互换、继承、租赁、转让等形式将农用地使用 权改变从而发生土地流转。1 9 7 9 年以后，我国农村集体所有农用土地实行家庭 联产承包责任制，把集体所有的农用土地承包给农户( 以家庭为单位) ，农户独 立经营，自负盈亏，实现了农村土地所有权与经营权的分离，扩大了农民的经营 自主权，调动了农民的生产积极性。但这期间，农用地的流转只是由村集体将本 集体所有的土地的使用权承包给本集体内农户，发生在集体外农户承包或农户承 包地土地使用权流转的行为很少。九十年代后，特别是近年来，随着我国农业和 农村经济的发展，农业产业化经营的兴起和农村劳动力转移的推进，农村中的专 业大户经营能力不断增强，城市工商企业投资开发农业，实施农业产业化规模经 营，对农用地提出了集约高效利用的要求。中共中央下发的关于做好农户承包 地使用权流转工作的通知和中华人民共和国农村土地承包法，明确承包经 营权三十年不变，在稳定和完善集体土地家庭承包经营制度的基础上，允许土地 承包经营权合理流转，并明确承包农户是流转的主体、土地流转主要通过市场机 制、流转收益全部归承包农户。 农用地的流转反映了农业产业化，农村工业化，农村城镇化发展的必然趋势。 城市化的发展、农村劳动力向第二、三产业的发展，农户向城镇的转移，使农用 地的流转成为可能，也对农用地的流转提出了要求。余庆县在贵州是一个经济落 2 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文城市化进程中的土地流转机制研究 后的县份，据统计，截止2 0 0 3 年4 月末，全县1 0 个乡镇已转移出农户8 9 2 1 户， 占农户总户数的1 4 ，7 ；离土外出的青壮年农民7 3 万人，占农村劳动力的4 5 6 ， 其中出省的3 万人，出县的1 7 万人，在县城办理暂住人口登记手续的进城农户 就有4 万多人。这些农户异地向城镇的转移，来源于阻下几个因素：一、人多地 少，农村劳动力剩余。余庆县耕地面积2 8 万亩，如果按一个劳动力年耕作5 亩 地计算，顶多需要劳动力6 万个，而目前全县仅男性劳动力就有8 4 万个。二、 农民不满足于温饱生活，要求尽快致富奔小康；不满足于农民身份，希望子孙后 代在城镇能得到更好的教育。在余庆县农地种植基本解决了农户的温饱问题，但 收入低，不能很好满足子女就学及更高的生活水平，因此一些农民到城镇就业， 收入增加了，生活水平得到明显提高，并花钱办理“农转非”户口，农户转入城 镇。全县从1 9 9 8 年实行户籍制度改革，到2 0 0 2 年共办理了1 万多个“农转非” 户口。三、市场经济的发展畅通了农民向二、三产业和城镇转移的渠道。城市化 的发展，工业化的加剧，形成了巨大的劳动力需求空间，而同时，我国粮食购销 体制、城乡户籍制度的改革，打破了城乡分割、地区封锁的局面，城镇大门向广 大农民敞开了。这些农户转移出去后，土地承包经营权发生了流转，转包给在家 种地的农民耕种，如该县构皮滩镇葛旁村高山村民组共2 8 户人家，异地转移出 去1 2 户，组里留下来的农户接包了他们的土地，每户耕种的面积都超过2 0 亩。 全县目前已转包土地8 万多亩，有效地解决了人多地少的矛盾，劳动力结构合理 了，规模经营的效益出来了，在家种地农户人均收入明显增加i l 。 根据各地农村生产力发展水平，目前土地承包经营权流转方式一般采取以下 几种：1 、转包。从事二三产业无力耕种承包土地又不愿放弃承包权的农户，自 愿将其土地经营权转包给其它农户。2 、反租倒包。由乡或村集体将农民承包的 土地“返租”回来，再承包给个人和单位( 往往是有经营能力的种养能人或经济 实体) ，由接包方向集体缴纳承包费，同时给转包土地使用权的农民以经济补偿。 3 、租赁经营。种养大户、专业能手或其它经济组织向农户承租土地经营权，签 订租赁契约。( 以上土地流转中发包方、承包方关系不变) 4 、股份合作。承包农 户以土地使用权与集体或个人进行股份合作，或实行土地、资本、技术等要素联 合，进行农业生产的股份合作经营，农户以土地股权方式参与收益分配。5 、互 换。有两种形式：一是由集体出面组织的互换。某些乡村基于连片种植的需要， 溃汪丈学公共管矮嫒( m p a ) 专业学栏论文城市傀进程孛熬土地渡转觐铡研究 统筹规划了产业带，宜粮则粮、宜林则林、宜果则果，农户通过抉地，从事自己 愿意的种植内容。二是农户之间的互换。土地使用投的当事人为了便于耕作，双 方互换缝健掰授，各褥疑所，这是鼓双方各蠡懿主戆使霜稷莠辍鹣黪静市场交 易行为，主臻是由于土地分散、地块零散引起的。6 、继承。承包人应得的承瓴 收益，依照继承法的规定继承。7 、转让。指原承包方与第三方签订合嗣，将翱 如与发包方簸已形成豹校翻与义务关系l 圭；l 第三方自发毽方履霉亍。8 、“圈荒”缝招 标、拍卖。不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过 掇标、拍卖、公开协商等方式承包的，麓山、荒沟、荒丘、荒滩等可班直接通道 捂标、撩卖、公开协商等方式实行承包经营，也霹戳将土遗承篷经营较辑股分绘 本集体经济缀织成员后，褥实行承包经营或者股份合作经营。当前农用地流转速 发明显加快，艘模不断扩大，形式多种多样，这是对家庭承包责馁制的有益补炎 和完善，也怒我国农韭遥囱现代纯的必由之鼹。农麓缝流转，有力健进了农专重势 动力转移，极大地冲击了严重限制人才和劳动力合理流动、限制缀济和社会资源 合理配置的城乡二元结构，逐渐带来了城乡经济的共同繁荣。 3 1 2 农用地向建设用地的流转( 土地非农化) 我强主羹魏瑟毒投实嚣潮家嚣毒窝豢体掰毒嚣穗髟式，毽掰弯投豹滚转只是囊 巢体土地所肖权流向国家所有的单向流转。目前，农用地向建设用她的流转( 安 质是土地非农化，在这个过程中，一般都是单向的、不可逆的) 包括集体农用地 转为农薅建浚雳逮窝转凳强家建设耀撼耀耱途径。魏誊熬流转，壤键遗警攥 法等法律法规规定，只祷兴办乡镇企业、村民建住宅、乡镇村公共设施和公焱 事业等乡镇村建设经依法批准可使用本集体经济组织农民集体所肖的土地，这种 浚转在绩霜辩象、莛疆土爨窍弱聚瞧，并且在流转遗疆孛仅仅是主羹蠡弼途发燮变 化，土地所有权未发生变化。后者的流转，即农用嫩转为国家建设用地，通谶土 地征用的方式，农民集体土地所有权转为国家所有，土地所有权发生变化，国家 将逶过薤强转为餮毒建设鲻逮瓣土圭 羹滋孳亍牧魏、撩舔、并发嚣，器淤翔羧或鸯绥 使用的方式将国有土地使用权确定给土地使用者，圈前我国城市化进程中农用地 转为国家建设用地的流转基本上都是采用这种形式，量大面广。 1 4 浙搋大学公熟管理硕：( m p a ) 专业学位论文城市化进程中的土地流转机制研究 3 1 3 建设用地间的流转 建设用地间的流转包括集体建设用地间的流转、集体建设用地向圆家建设用 地的流转、国家建设用地间的流转三种形式。集体建设用地间的流转楚其土地使 蘑投透过转谴、国程、攮撵等澎式遴行滚羲，集抟建繇有权不发生变纯；集葵 建设用地向国家建设用她的流转，燕通过土地征用的方式，将集体土地所有权变 为圜家所有，土地的所有权发生转移；国家建设用地间的流转疑国家将国有土地 使掰投菇援或基谴、穰赁、授投经营、终价入黢鲶遮饺瘸者菠逡傻雳者之阗 将土地使用权进行转让、出租、抵押等行为而发生的土地流转。 以上从农用地间的流转、农用地向建设用地的流转和建设厢地间流转三个层 次分析了篷嚣我蓬主戆流转发生懿途径帮方式。穰耩漭，现行建滚转规髑是： 县级以上人民政府严格控制圈有存髓建设用地、灏增建设用地在土地一级市场的 流转，土地流转方式由划拨等无偿供地向出让、租赁等有偿方式转变，出让方式 中出诲议商捃标、稽豢、挂簿方式穗谴转交，并墓逐多占主导途位；主缝毽羯者 之阔土地的淹转发生旋二级市场上；服然现行法律法规从根本上限制集体建设用 地含法进入土地市场= i 攮行流转，但实践中集体建设用地土地使厢权流转已开始大 量发生，特鄹是在沿海、江浙经济发达遗嚣。我稍可蠲辩下示意图( 闰3 1 ) 表 示现行实践中土地流转机制模式： 土琏艇瑾 土地转用 集体建设燕 地 农村公用事救、农 村企业、宅熬地 图3 1 浙茳太掌公共管瑾硕士( m p a ) 专业学位论文城市纯进程中静土地流转巍铡研究 3 2 现行土地流转特点 根据上述土地流转实践模式，现行土地流转具有以下特点： 1 、土地所有权权利流转是单向流转。从土地所有权性旗褥，在我翻发生的 瑟有滚滚转，逡溪毒权发生变受翡，筠建凑集体趣聚蠢稷转为国家瓣畜， 土地权利流转方向怒单向的且不可逆。 2 、土地流转主体权利不对称。主要表现猩集体土地转为国有建设用地 遗馥弼、城市拆遗熬过程孛，竣癀筵予主导戆位，妊遗( 舔迂) 嚣兔爨露强铡 性，特别是征地( 拆溉) 价格由政府而不是由市场确定，农民( 被拆迁者) 处于 弱势地位。 3 、黢寒莛蘧浚转载主要行隽者。在魏移遮接蔫潮嶷下，妥缓黻上人民 政府怒土地供应主体，土地的征用、收购储备、出让、划拨蹲土地流转的发生大 多由政府的行为引起。 4 、主遣滚转速凄鸯疆浚、数萤矮秀羹。隧着簸镶建设步我瓣鸯羹快，逡滚转速 度加快，各地土地买旗、租赁等交易活动活跃，越是经济发达的地区、大城市周 围的地区土地流转鹧频繁。 5 、集薅邃掰蠢者主逮流转衩纛受到袋涮，或者液蒙受。翔竣爨蜀戳逶遘 征地后将从农民集体手中取得的土地以划拨、出让、租赁等方式进行土地使用权 的流转，而集体土地所有权的流转受到限制，不自直接进入土地市场。 3 3 土地流转中存在问题 3 。3 。 农用遗滚转审存在的翊题。 ( 1 ) 农民在土地流转中的主体地位没有褥到真正