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吴中区城市管理部门运行机制研究中文摘要 中文摘要 城管部门是随着我国城市化进程的深化而建立起来的综合性执法队伍，它是 为了解决行政管理中长期存在的多头执法、职权交叉重复的行政执法机构膨胀等 问题，将公安、交通、工商、规划、市容、市政、环保、卫生、园林、绿化等众 多管理部门相关职权，统一由城管部门行使，从而提高行政执法水平和效率，降 低行政执法成本，促进城市管理执法体制与提升城市整体环境水平相适应而成立 的一个部门。目前城市管理执法过程中，由于受法制、体制、机制及环境的影 响，一些深层次的矛盾逐步显现。但国内外城市管理过程中，还是有很多经验值 得在今后城市管理过程中借鉴。 本文就是结合工作实际，借鉴国内外典型城市优秀做法，引进学术界先进理 念，对本地区城市管理工作的特点进行研究，找出本地区城市管理实际操作中的 不足和问题，对本地区城市管理工作如何更好的展开进行探讨和研究，助于城管 部门更好地行使职能，进一步发挥在社会中的作用，缓解城管与弱势群体之间的 矛盾，全力提升城管部门在群众心目中的形象，为改善市容市貌，维护群众的权 益，维护政府权威都能起到积极的作用。 关键词：城市管理城市管理部门运行机制研究 作者：陆梅华 指导老师：金太军 w u z h o n gd i s t r i c tu r b a nm a n a g e m e n td e p a r t m e n to p e r a t i n gm e c h a n _ i s _ m a b s t r a c t w u z h o n gd i s t r i c tu r b a nm a n a g e m e n td e p a r t m e n t o p e r a t i n gm e c h a n i s m a b s t r a c t u r b a nm a n a g e m e n ts e c t o r , w i t ht h ed e e p e n i n go fc h i n a su r b a n i z a t i o np r o c e s s b u i l tu pac o m p r e h e n s i v el a we n f o r c e m e n tt e a m , w h i c hi st os o l v el o n g - s t a n d i n gb u l l a d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n t p o w e r so v e r l a p p i n g i s s u e ss u c ha s e x p a n s i o n o f a d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n ta g e n c i e s ，p u b l i cs e c u r i t y ，t r a n s p o r t a t i o n ，i n d u s t r ya n d c o i i l m e r c e ，p l a n n i n g ，c i t y ，m u n i c i p a l ，e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ，h e a l t h ，g a r d e n i n g ，g r e e n ， a n dm a n yo t h e rm a n a g e m e n t - r e l a t e df u n c t i o n s ，u n i f i e db yt h eu r b a nm a n a g e m e n ti nt h e e x e r c i s e ，t h e r e b ye n h a n c i n gt h el e v e la n de f f i c i e n c yo fa d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n t a n dr e d u c et h ec o s to fa d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n t ，p r o m o t et h ec i t y sa d m i n i s t r a t i o n a n de n f o r c e m e n ts y s t e ma n de n h a n c et h ec i t ya d a p tt h el e v e lo ft h eo v e r a l le n v i r o n m e n t o ft h ee s t a b l i s h m e n to fad e p a r t m e n t c u r r e n tu r b a na d m i n i s t r a t i o na n de n f o r c e m e n t p r o c e s s ，d u et ot h er u l eo fl a w ，i n s t i t u t i o n s ，m e c h a n i s m sa n de n v i r o n m e n t a le f f e c t s ， s o m ed e e p - r o o t e dc o n t r a d i c t i o n sh a v eg r a d u a l l ye m e r g e d h o w e v e r ，t h ep r o c e s so f u r b a nm a n a g e m e n ta th o m ea n da b r o a d ，t h e r ea r es t i l lal o to fe x p e r i e n c ei sw o r t ht h e p r o c e s so f t t r b a nm a n a g e m e n ti nt h ef u t u r er e f e r e n c e t h i si sac o m b i n a t i o no fa c t u a lw o r k , d r a w i n go nb e s tp r a c t i c e si nt y p i c a lc i t i e sa t h o m ea n da b r o a d ，t h ei n t r o d u c t i o no fa d v a n c e da c a d e m i cc o n c e p t so ft h em a n a g e m e n t o ft h er e g i o n a lc i t i e st h ec h a r a c t e r i s t i c so fs t u d yt of i n do u tt h ea c t u a lo p e r a t i o no fc i t y m a n a g e m e n ti nt h i sr e g i o no ft h ed e f i c i e n c i e sa n dp r o b l e m so fc i t ym a n a g e m e n ti nt h i s r e g i o nb e t t e rs t a r tw o r k i n go nh o w t oe x p l o r ea n ds t u d yh e l pt ob e t t e rf u n c t i o n i n go f u r b a nm a n a g e m e n ts e c t o r , a n df u r t h e rp l a yar o l ei ns o c i e t yt oa l l e v i a t et h eu r b a n m a n a g e m e n ta n dt h ev u l n e r a b l eg r o u p s ，t h ec o n f l i c tb e t w e e nt h eb e s td e p a r t m e n t si nt h e e y e so ft h em a s s e st oe n h a n c eu r b a nm a n a g e m e n tt h ei m a g e ，i no r d e rt oi m p r o v et h e f a c eo ft h ec i t yt os a f e g u a r dp e o p l e sr i g h t sa n di n t e r e s t so fg o v e r n m e n ta u t h o r i t yc a n p l a yap o s i t i v e r o l e k e yw o r d ：u r b a n ；c i t ym a n a g e m e n t ；o p e r a t i n gm e c h a n i s m w r i t t e nb y ：l u - m e i - i - i u a s u p e r v i s e db y ：j i n t a i - j u n 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立进 行研究工作所取得的成果a 除文中已经注明引用的内容外，本论文不含 其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏州大学 或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本声明的法律 责任。 研究生签名： 日期。1 巾i v 学位论文使用授权声明 苏州大学中国科学技术信息研究所国家图书馆、清华大学论文 合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论文的 复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本 人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文 外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文韵全部或部分 内容口论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名：生兰刍日期：1 97 ，纵l v 导师始：缁吼卯川 f o 吴中区城市管理部门运行机制研究导论 导论 一、研究意义 城市管理是随着城市的产生而产生、城市的发展而发展的。城管部门是随 着我国城市化进程的深化而建立起来的综合性执法队伍，它是为了解决行政管理 中长期存在的多头执法、职权交叉重复的行政执法机构膨胀等问题，将公安、交 通、工商、规划、市容、市政、环保、卫生、园林、绿化等众多管理部门相关职 权，统一由城管部门行使，从而提高行政执法水平和效率，降低行政执法成本， 促进城市管理执法体制与提升城市整体环境水平相适应而成立的一个部门。城管 部门在城市建设中发挥着不可忽视的作用，城市管理运行机制的研究，它对于发 展地区经济、繁荣地区文化、美化城市环境有着重要的作用。然而城市管理在理 论上、法律上、实践上都有诸多热点难点问题亟待解决。城市管理理论研究尚处 在初始阶段；城市综合管理的直接法律依据繁杂混乱且法律地位低，缺乏专门的 法律支撑；城市综合管理实践困难重重，体制五花；k f - j ，运行机制极不规范，城 市管理执法过程中冲突频频发生，时常成为社会、媒体关注的焦点。城市管理运 行机制的研究，为今后城市管理工作更好开展，更好发挥城管部门作用，全面提 升城管部门在社会上的地位起着举足轻重的作用。 二、研究现状 纵观学术界对城市管理的研究，主要可分为五个方面：城市管理理念创新研 究、城市管理体制和模式改进研究、城市管理综合行政执法现实困境研究、城市 管理技术手段研究、单个城市管理经验研究等，这些研究对我国城市管理现状进 行了描述和总结，从不同角度对当前的城市管理工作进行探讨。有的学者如王建 民提出社会主义城市管理包括城市的规划建设、土地、能源、水资源、基础设 施、住宅、环境、人口、生活服务、社会救济和福利事业、安全、科技教育和卫 生事业、文化设施、城市郊区等方面的管理。不仅要对城市中物的因素进行管 钱振明主编： 城市管理学 ，苏州大学出版社2 0 0 5 年版，第4 r 4 2 页 1 吴中区城市管理部门运行机制研究导论 理，而且要对城市中人的因素进行管理。殷体扬提出，城市的经济、文化、交 通、环境、安全、社会公益事业等多方面职能决定了以使城市职能得到充分发挥 为目标的城市管理具有了多方面的内容，如城市管理要运用经济、行政、法律手 段对城市经济活动进行有效的控制和调节，以促进城市经济持续健康发展；规划 建设管理好城市的基础设施，是城市各职能发挥所需的必要条件。林仙煌提出新 形势下环境因素、技术要求、社会心理系统以及战略目标等对城市管理有着重要 影响和作用。城市管理体制改革的必然取向，主要是在职能体系上必须体现出合 理性，在组织机构的数量上要体现出精简性，在操作运用上要体现出弹性原则， 在信息的收集、整理及运用结构上，应该呈现网络化的特点。城市管理正是通过 对信息的分析、综合、总结，才能加深了解和把握管理对象及外部环境，通过检 查和调整，不断提高决策和管理水平。尤建新提出城市管理是有效地使用城市 的资源以实现城市生活水平持续提高和综合效益长期稳定发展的活动。作为一个 综合概念，城市管理包含城市经济管理、城市社会管理和城市环境管理三个方 面。 同时，城市管理相关部门在实际运行中，逐渐认识到现有运行机制对开展城 市管理工作带来的阻碍，于是，结合地区特色，城管部门不断探索新的运行机制， 以更好地发挥城管部门的作用。近年来，随着城市管理日益重要，中国的城市管理 专业教育和科学研究事业发展不可谓不快，越来越多的高校都开设城市管理课程， 城市管理专业已成为一个热门专业。目前，随着我国经济社会的快速发展，城市化 进程加快，城市管理大大滞后城市建设的矛盾日益突出，我国于2 0 0 8 年1 月在北 京成立了我国第一个城市运行管理研究基地北京市社会科学院城市管理研究基 地，主要研究我国快速城市化发展中的管理难题，推动我国城市运行管理理论和应 用对策研究创新，促进我国城市运行管理水平的提升。基地重点研究现代城市管理 体系和管理体制的构建、城市社会管理体制与运行机制、城市环境秩序管理、城市 公共安全管理以及城市数字化管理体系等问题。基地已联系了无锡、徐州、株洲等 一批中等城市作为城市管理案例研究城市，计划发展到1 0 0 个案例城市，并利用研 王建民主编： 城市管理学，上海人民出版社1 9 8 7 年版，第1 页。 林仙煌：浅论城市管理体制改革， 广东行政学院学报2 0 0 3 年第2 期。 尤建新主编：现代城市管理学，科学出版社、武汉出版社2 0 0 3 年版，第2 页。 2 吴中区城市管理部门运行机制研究导论 究成果，为政府提供决策支持。该基地的成立将为推进我国城市运行管理研究提供 个开放、合作的研究平台，通过这一平台，广泛联系国内外城市管理相关领域的 专家和城市政府管理者，共同研究中国城市化进程中的管理难题，探索现代城市运 行管理的新思路和新模式。2 0 0 9 年5 月4 日，中华人民共和国住房和城乡建设部 发出建科( 2 0 0 9 ) 8 0 号文件正式批准中国城市管理体制及其运行机制研究课 题立项，项目编号为0 9 鄹4 。8 月7 日，中国城市管理体制及其运行机制研 究课题主持人翟宝辉研究员、罗亚蒙研究员与媒体记者见面，发布中国城市管 理体制及其运行机制研究大纲( 征求意见稿) ，正式向全社会公开征求意见和 建议。中国城市的管理时代已经开始到来，但城市管理的理论建设、体制机制建 设、法制建设都还十分薄弱，远远不能满足我国城市化发展的需要，更不能满足社 会公众对城市管理公共服务产品的需求。中国城市管理体制及其运行机制研究 以构建“和谐城管 为终极目标，主要研究内容包括确定城市管理的科学概念和内 涵、设计城市管理的体制和运行机制模式、探讨城市管理的支撑体系和相关法律框 架，这是我国中央政府有关部门首次批准对城市管理相关问题进行深入、全面、系 统的科学研究、政策研究，对促进我国城市管理规范化、现代化、专业化和城市健 康发展将产生深远影响。 三、基本概念 ( 一) 城市的概念和功能 城市是人类生活居住的最佳聚居形式和从事各种政治、经济、文化活动的基 础平台。城市管理发端于城市的产生。随着城市的出现，必然要有行政机关、警 察、赋税等等，一句话，必然要有公共的政治机构。 城市管理不仅随着城市的产 生而产生，而且随着城市的发展而发展。良好的基本管理方法会以更合算的方式 为市民提供高质量工程和服务，它能让你做时兴管理方法要求你做的所有事情。 城市是社会发展到一定阶段的产物，是非农业人口达到相当规模的社会经济 实体，是其周围地区政治、经济、文化等活动的中心，是区别于比较单一而分散 中华人民共和国住房和城乡建设部：中国城市管理体制及其运行机制研究( 研究大纲，征求意稿) ， 建科( 2 0 0 9 ) 8 0 号文件批准立项。 - 5 克思恩格斯选集第一卷，人民出版社1 9 9 5 年版，第1 0 4 页。 【美】奥威尔鲍威尔著， 城市管理的成功之道，北京大学出版社2 0 0 8 年版，第5 6 页。 3 吴中区城市管理部门运行机制研究导论 的农村居民点的社会空间结构形式。城市不但是种种经济活动的中心，也是居住 集中的地区。城市代表了先进的生产技术和生产方式，居民的知识水平和专业 技能也比乡村居民高，人们的生活方式多样化、时间观念强、相互间竞争激烈。 城市正式由其所具有的不同于乡村的特点，决定了其管理上具有不同于一般管理 和乡村管理的特征和领域。 城市的功能分为基础功能和衍生功能两类。城市基础功能是城市中的自然人 离开就不能生存或无法健康正常工作生活的一类功能，表现为人们集中进行政 治、经济、文化活动的平台。这一平台之所以能够正常运转，直接依赖于一个比 较完备的基础性支撑系统，包括给水、电力、通信、供热、交通运输、供气、垃 圾收运、排水、园林绿化等，这些设施的运转发挥着城市基础性功能作用。这些 功能为现代城市存在、运行和发展所必需，一旦得不到保障，城市立刻陷入瘫 痪。人类在城市基础性支撑平台上开展的各种各样的政治、经济、文化活动，是 城市基础功能的衍生功能。离开城市基础功能，城市的所有政治、经济、文化活 动都无法正常进行，衍生功能也就无法发挥作用。因而，城市基础功能被称为城市 的生命线。反过来，没有各种各样的政治、经济、文化活动，城市基础功能也就 失去了存在的意义和价值。所以，各种各样的政治、经济、文化活动是城市终极 价值，良好的城市基础功能，也有利于提升政治、经济、文化活动的品质和效率。 ( 二) 城市管理的概念 随着改革的深入，经济的发展，我国城市化进程呈现出加速发展的态势， “城市时代”的到来，对城市管理提出了较高的要求，城市管理的研究探索也随之 深入。城市管理的概念，在城市科学和城市管理研究中争论颇多。理论界主要有 以下不同的观点： ( 1 ) 城市管理就是市政管理，主要是城市政府部门对城市的公用事业、公 共设施等方面的规划和建设进行控制、指导。 ( 2 ) 城市管理就是城市各部门管理的总和，即包括人口管理、经济管理、 社会管理、基础设施管理、科技管理和文化教育卫生管理在内的城市群体要素管 理。城市的管理，主要是对城市中人民所从事的社会、经济、思想文化等方面的 【英】k j 巴顿著： 城市经济学理论和政策，商务印书馆1 9 8 4 年版 钱振明主编： 城市管理学，苏州大学出版社2 0 0 5 年版，第r2 页 钱振明主编：城市管理学 ，苏州大学出版社2 0 0 5 年版，第4 l 页 4 吴中区城市管理部门运行机制研究 导论 活动进行决策、计划、组织、指挥、协调、控制等一系列活动的总和。它不仅要 对城市中物的因素进行管理，而且要对城市中人的因素进行管理。回 ( 3 ) 城市管理是城市政府对城市的经营行为，即以城市为对象，对城市运转 和发展所进行的控制行为，其主要任务是对城市运行的关键机制经济、产业 结构进行管理和调节。城市管理是城市政府，通过一系列有目的的自觉活动，去 组织、协调、控制城市运行过程的行为。圆 ( 4 ) 城市管理是指以城市基础设施为重点对象，以发挥城市综合效益为目 的的综合管理。作为一个综合概念，城市管理包含城市经济管理、城市社会管理 和城市环境管理三个方面。 ( 5 ) 城市管理是城市中非政治、非经济的社会公共事务的管理活动。它由 八大管理子系统构成：教育管理、医疗卫生管理、文化体育管理、社会保障管 理、人口管理、安全管理、生态环境管理、基础设施管理。 ( 6 ) 城市管理是以城市的长期稳定协调发展和良性运行为目标，以人、 财、物、信息等各种资源为对象，对城市运行系统作出的综合性协调、规划、控 制和建设活动。因此，城市管理的内容包括城市的社会管理( 含人口、治安、生 活服务、文化管理等) 、经济管理、社区的生态环境管理和基础设施管理。 上述各种对城市管理概念的不同界定都是从城市管理对象和范围的不同角度 来进行的。根据上述定义，我们可以总结出，城市管理是城市政府和非政府组织 以社会利益为目的，充分利用城市资源，对城市公共事业、公共设施、公共事务 进行管理，维持和促进城市发展，以持续提高城市居民的生活质量。 在城管条线领域范围，结合理论和工作实际，对城市管理的定义一般分为 “大城管”和“小城管”。“大城管”是指但凡涉及到关于城市的管理内容，皆应涵盖 在内。它至少包括以下几个方面：由城市财政管理、市场管理、房产管理等构成 的城市经济管理；由城市人口管理、社会治安管理、社会保障管理等构成的城市 社会管理；由城市教育管理、科技管理、文化管理、卫生管理等构成的城市公共 事业管理；由城市环境保护、市容管理等构成的城市环境卫生管理以及城市规划 管理、城市基础设施建设管理等。它的实质是以经营的理念树立城市品牌，努力 王建民主编： 城市管理学，上海人民出版社1 9 8 7 年版，第l 页。 张跃庆等： 城市管理概论，北京经济学院出版社1 9 9 0 年版，第l 页 尤建新主编： 现代城市管理学，科学出版社、武汉出版社2 0 0 3 年版，第2 页 张钟汝等：城市社会学，上海大学出版社2 0 0 1 年版，第2 0 3 2 0 4 页。 参见叶南客、李芸； 战略与目标城市管理系统与操作新论) ，东南大学出版社2 0 0 0 年版，第 2 7 。2 8 页。 5 吴中区城市管理部门运行机制研究导论 营造一种和谐向上的城市文化氛围，使城市拥有属于自身的、具有鲜明特色的城 市形象和内在的本质的城市精神核心。它的目的是根据城市社会经济发展、地理 位置、人口结构、文化传承等特点，打造属于自身的品牌。所谓的“小城管”， 中华人民共和国行政处罚法第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的 省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处 罚权”。国务院关于贯彻实施( 行政处罚法) 的通知( 国发 1 9 9 6 1 1 3 号) 进一 步明确要求“各省、自治区、直辖市人民政府要做好相对集中行政处罚权的试点 工作，结合本地方实际提出调整行政处罚权的意见，报国务院批准后施行”。基 于此，各地相继成立了城市管理( 行政执法) 局，简称城管( 执法) 局。虽然行 使的是相对集中行政处罚权，涉及市政、公安、工商、规划等多个部门，查处诸 如擅自搭建、乱堆乱放、乱涂乱画、破坏绿化、擅自倾倒工程渣土等违章现象， 但其处罚范围基本限定在市容环境卫生方面，所以有的也称“市容局”。它要协调 的是政府部门与行政管理相对人之间的关系，要解决的是在既定的城市格局下， 人的生存活动与城市容貌、环境卫生之间的矛盾。社会正处于转型时期，受城市 社会、经济发展的影响，城市管理( 执法) 工作凸显矛盾。 6 吴中区城市管理部门运行机制研究第章我国城管部门运行现状 第一章我国城管部门运行现状 1 1 我国城管部门成长背景 城市是人类文明的产物，城市化的发展是人类不可逆转的社会进步过程和趋 势。在今天这样的“城市时代 ，城市在任何一个国家或地区的发展过程中都处 于举足轻重的地位，发挥着日趋重要的作用。人类在享受城市文明的同时，也越 来越感受到城市化发展所带来的环境污染、生态平衡、交通拥挤、贫困、失业、 社会不安等城市所特有的“病态”、弊端和丑恶现象，我们可称之为“城市 病 。各种“城市病 的出现，就引起了不同学科学者们的关注，他们努力寻 求理想的、符合人类需要的城市管理模式。新中国成立以来，我国城市管理体制 沿袭了市作为地方国家行政单位组成部分的内容和市县分治的行政区划体系。 1 9 5 7 年开始，行政管理部门越来越多，越来越集中，至1 9 6 5 年，机构大体上是 2 0 5 0 个部门。1 9 6 6 年开始，各城市政府机构的设置和名称虽有不同，但基本特 点一致。1 9 7 7 年以后，我国进入了城市管理体制深化改革并走向现代化的健康发 展时期。在1 9 8 2 年、1 9 9 3 年、1 9 9 8 年的国务院机构改革完成后，地方政府机构 都进行了相应的改革，各级政府、学术界和基层社会就如何将城市管理部门进行 最优配置，使部门职能得到充分发挥，建立最适合社会发展的城市管理体制逐步 进行探索。城市政府主要负责的城市规划、建设和管理工作的重点，已经逐步从 “重建设轻管理、“建管并重”转变为“三分建设、七分管理 ，这标志着中 国的城市管理时代已经到来。在部分城市，特别是沿海特大城市中，城市管理成 为城市政府的首要工作，在构建和谐社会中发挥着十分重要的作用。我国的城市 管理体制的基本框架是在传统的计划经济体制条件下形成，虽然多次改革已有很 大改善，但与市场经济的发展仍然不适应，逐渐形成了一种“建管不分”、“以建代 管”的城市管理体制。在这种体制下，城市建设部门与城市管理部门、城市管理 部门与其他相关部门( 如公安、工商、房地产、环保、卫生等) 之间以及建设部 门内部严重存在职能交叉、职责不清、关系不顺、管理弱化等问题。1 9 9 6 年1 0 月1 日施行的中华人民共和国行政处罚法( 以下简称行政处罚法) 第十六条规 定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行 钱振明主编： 城市管理学，苏州大学出版社2 0 0 5 年版，第1 4 页。 叶南客、李芸：战略与目标壤市管理系统与操作新论 ，东南大学出版社2 0 0 0 年版，第1 3 8 页。 7 吴中区城市管理部门运行机制研究 第一章我国城管部门运行现状 政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公 安机关行使。”行政处罚法确立相对集中行政处罚权制度的目的，是要解决多头 执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题，深化行政管 理体制改革，探索建立与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制和行政执 法机制，提高行政执法的效率和水平，保护公民、法人和其他组织的合法权益， 保障和促进社会生产力的发展。实行相对集中行政处罚权的领域，是多头执法、 职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出，严重影响执法效率和政府形象 的领域，目前主要是城市管理领域。国务院对贯彻实施行政处罚法确立的相对集 中行政处罚权制度十分重视，多次下发文件作出具体部署。自1 9 9 7 年以来，按 照国务院有关文件的规定，2 3 个省、自治区的7 9 个城市和3 个直辖市经批准开 展了相对集中行政处罚权试点工作，地方城市政府相应成立了城市管理行政执法 局、城市管理综合行政执法局、综合行政执法局等不同名称的工作部门和事业单 位，并取得了显著成效，对深化行政管理体制改革、加强行政执法队伍建设、改 进行政执法状况、提高依法行政水平，起到了积极的作用。实践证明，国务院确 定试点工作的阶段性目标已经实现，进一步在全国推进相对集中行政处罚权工作 的时机基本成熟。为此，依照行政处罚法的规定，国务院授权省、自治区、直辖 市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权 工作。根据试点工作的经验，省、自治区、直辖市人民政府在城市管理领域可以 集中行政处罚权的范围，主要包括：市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规 定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设 施；城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权；城市 绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；市政管理方面法律、法规、 规章规定的行政处罚权；环境保护管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处 罚权；工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权；公 安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权； 省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。需要 在城市管理领域以外的其他行政管理领域相对集中行政处罚权的，省、自治区、 直辖市人民政府依照行政处罚法第十六条的规定，也可以决定在有条件的地方开 展这项工作。2 0 0 8 年7 月1 1 日，国务院决定将城市( 综合) 管理职责和管理体 制的决定权交由城市政府，开始和国际城市综合管理的基本原则接轨，中国城市 管理事业迎来了春天。各城市政府有权依据本城市经济社会发展水平和文化传统 决定本城市综合管理部门的职权范围和管理体制。 吴中区城市管理部门运行机制研究第一章我国城管部门运行现状 1 2 城市管理运行机制的现状 1 2 1 城市综合管理局模式 具体负责市政设施建设管理、公用事业行业、城市建设管理、市容环境卫生 等城市综合行政管理工作，统一城市综合管理权和城市管理综合行政执法权的城 市综合管理局模式，是我国城市综合管理体制努力追求的方向。比如广东省阳江 市、韶关市、江门市等已经挂牌。江西省宜春市虽然名称叫做城市管理局，但事 实上也是城市综合管理局模式。 1 2 2 城市管理行政执法局模式 1 9 9 7 年后在相对集中城市管理领域行政处罚权的浪潮中形成，目前全国已有 大约一半的城市设立了类似机构，名称大体有三种：城市管理行政执法局，城市 管理综合行政执法局，综合执法局。这种模式，通常行政管理权与执法权分离， 只有城市综合管理行政执法权，没有或基本没有城市综合管理权，类似于纯粹的 执法部门，不像一个政府工作部门，协调成本较大。 1 2 3 建设局或规划局下设城建监察支队或城管执法局模式 目前仍有将近一半的城市保留这种模式，有的挂靠在建设局( 比如河南省济 源市) ，有的挂靠在规划局( 比如广东省清远市) 。也有的城市成立了城管执法 局，但挂在建设局( 委) 下面( 比如山东省青岛市) 。 建设局或规划局下设的城建监察支队或城管执法局，都是事业编制，经费和 人员编制基本上没有保证，一般不具备行政执法主体资格。 1 2 4 市政市容管理委员会模式 主要负责本地区城市市政基础设施、公用事业、环境卫生和城市市容环境综 合整治以及城市管理综合执法的市政府组成部门，下设城市管理行政执法局，保 障其城市综合管理职责的全面顺利履行。比如北京市市政市容管理委员会下设城 市管理行政执法局，保障其城市综合管理职责的全面顺利履行，从行政管理职能 上看，实际上就是北京市的城市综合管理局，只是单位名称不够科学规范，职责 不够全面。 1 2 5 市政府直属城市管理办公室模式 比如湖北省荆门市、四川省西昌市，实际履行城市综合管理职能，有的还下 辖有城管执法支队，职能似乎比较完备，但又未纳入政府工作部门，行政管理职 能也比较欠缺。 9 吴中区城市管理部门运行机制研究第一章我国城管部门运行现状 1 2 6 市容局( 委) + 城管执法局模式 主要履行部分城市综合管理权和城市综合管理行政执法权。市容局( 委) + 城 管执法局模式，行政管理权范围较窄，行政执法权范围较宽，行政管理权和行政 执法权宽窄不匹配，行政执法权范围远远大于行政管理权范围，工作的协调度较 低。比如江苏省南京市、吉林省长春市，先设立了市容管理局，后来在相对集中 城市管理领域综合行政处罚权的浪潮中，又加挂了城市管理行政执法局的牌子， 多块牌子一套人马，履行部分城市综合管理权和城市综合管理行政执法权。 1 2 7 城市管理局+ 城管执法局+ 城管办模式 比如江苏省泰州市、淮安市，先将市容、环卫、城建监察单位整合成立了城 市管理局，后来在相对集中城市管理领域综合行政处罚权的浪潮中，又加挂了城 市管理行政执法局的牌子，多块牌子一套人马，履行部分城市综合管理权和城市 综合管理行政执法权。 履行部分城市综合管理权和城市综合管理行政执法权。由于行政管理权和行 政执法权宽窄不匹配，行政执法权范围远远大于行政管理权范围，工作的协调度 较低，后来又由城市政府成立以市( 区) 长为主任的城市管理委员会进行统筹协 调，将办公室设在城市管理局，形成城市管理局+ 城市执法局+ 城管办模式。 这种模式协调成本高，市( 区) 长一旦其他工作较忙无暇顾及，整个工作秩 序就难以保证，这就是为什么有的城市城市管理委员会作用发挥较好，有的城市 城市管理委员会作用发挥较差的原因。吴中区目前正是处于这种模式。 1 2 8 城管执法局、市政委员会、市容局( 委) 多头管理模式 比如陕西省西安市，城管执法局、市政委员会、市容局( 委) 都是城市政府 工作部门，三架马车齐头并进，分别履行城市综合管理权和城市综合行政执法 权。三个部门分别履行城市综合管理权和城市综合行政执法权。这种模式，表面 上看是城市政府对城市管理工作很重视，实际上是机构重叠，浪费行政资源，与 中央大部制改革精神背道而驰，应当尽快规范调整。o 中华人民共和国住房和城乡建设部：( e e 国城市管理体制及其运行机制研究( 研究大纲，征求意见 稿) ，建科( 2 0 0 9 ) 8 0 号文件批准立项。 1 0 吴中区城市管理部门运行机制研究第二章苏州市吴中区城市管理部门运行机制现状 第二章苏州市吴中区城市管理部门运行机制现状 2 1 苏州市城市管理工作特点 2 1 1 工作目的和工作原则 旨在加大城市依法管理力度，提高现代化管理水平，提升城市整体环境质 量，促进城市管理执法体制与“做强、做大、做优、做美”苏州中心城市的战略要 求相适应，推进我市经济社会的进一步协调发展；开展城市管理相对集中行政处 罚权试点工作，以行政职能“精简、统一、效能”为原则，逐步建立起一支廉明、 公正、高效的城市管理行政执法队伍；以完善“两级政府、三级管理”的城市管理 体制为原则，逐步实现我市城市管理行政执法工作重心下移；以“统一领导、分级 管理”为原则，推进城市管理行政执法工作统一规范、有序协调，改善执法形象， 提高执法质量。 2 1 2 范围和执法职能 相对集中行政处罚权工作在市区建成区范围内开展，市、区两级同步实施。 依据国务院法制办和省政府法制办批准文件，苏州市相对集中行政处罚权试点工 作主要集中行使以下行政执法职能：行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规 章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或 者设施；行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；行使城市 绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；行使市政管理方面法律、法 规、规章规定的行政处罚权；行使环境保护管理方面法律、法规、规章规定的对 社会生活噪声污染和建筑施工噪声污染的行政处罚权，对向大气排放有毒有害烟 尘和气体的行政处罚权，对在公共场所焚烧杂物的行政处罚权；行使工商行政管 理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权；行使公安交通管理方 面法律、法规、规章规定的对侵占道路行为的行政处罚权；履行省、市人民政府 规定的其他职责。在上述批准范围内，开展试点工作所集中的具体行政处罚权由 市人民政府根据城市管理工作需要作出明确界定，试点工作中成立的城市管理行 政执法部门按照市人民政府确定的范围行使执法职能。 2 1 3 机构设置和管理体制 市、区设立城市管理行政执法局( 以下简称执法局) ，为本级人民政府相对集中 行政处罚权的行政机关，具有独立的执法主体资格。市执法局主管全市城市管理 吴中区城市管理部门运行机制研究第二章苏州市吴中区城市管理部门运行机制现状 相对集中行政处罚权执法工作，行使组织协调、教育培训、检查监督及考核奖惩 等行政管理职能。 2 1 4 对区执法局实行双重管理 区政府( 管委会) 负责区执法局人员行政关系、工资关系和组织关系的管理；市 执法局负责区执法局的业务指导、协调、考核、督查和应急调度、指挥；区执法 局负责人由区组织部门进行考察，并充分听取市执法局意见后，由区按规定程序 任免。 2 1 5 城市管理体制改革得到有序推进和落实 根据市委、市政府关于深化市区城市管理体制改革的实施意见( 苏发 ( 2 0 0 8 ) 3 5 号) 精神，“市城市管理局”和“市市政公用局”进一步确定了职 能、编制及内设机构，实现了两局合并，合并后组建苏州市市容市政管理局。同 时，平江、沧浪、金阊三区城市管理体制改革也相继进行，成立市容市政管理 局，归并了环卫、保洁等职能。市市容市政管理局与市规划局制订关于加强市 区违法建设管理工作的意见，进一步明确市区违法建设行政处罚工作的职责与 范围，切实加大对市区违法建设的管理力度。认真修订苏州市城市管理相对集 中行政处罚权试行办法，按照国务院及省政府批复要求，逐步落实相对集中行 政处罚权。 2 2 吴中区城市管理部门运行机制现状 吴中区原为吴县市，城区距苏州市中心仅3 公里，2 0 0 0 年2 月撤市设区。撤 市设区以后，吴中区城市化进程加快，城市建设和管理都取得了明显的成效，但 同时也出现了许多新的情况和问题，对这些问题进行分析研究，找出解决问题的 对策，显得尤为重要。 2 2 1 取得的主要成果与基本经验 2 2 1 1 城市管理相对集中行政处罚权工作进展迅速 一是管理职能与执法相得益彰。吴中区城管局于2 0 0 1 年1 0 月2 2 日正式成 立，挂城市管理行政执法局牌子，一套班子，两块牌子( 吴中区城市管理局、吴 中区城市管理行政执法局) 。区城市管理行政执法局完全按照市政府1 7 号令的规 定行使市容环境卫生、绿化、规划等八个方面2 7 项行政处罚权，初步解决了多头 执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题；同时，区政 府还赋予城管局市容环境综合管理、城区绿化、灯光建设管理、与民生有关的店 1 2 吴中区城市管理部门运行机制研究第二章苏州市吴中区城市管理部门运行机制现状 面装修、占道设摊的管理和与市容有关的户外广告设置、道路和公共场所堆物占 道、搭建等方面的行政事业管理职能，以实现相对集中行政处罚权领域和行政职 能设置的有机结合和协调运行。 二是队伍建设和管理走向规范化。扭法人员按照公务员录用程序，采取考 试、考核后择优录用，列入国家公务员管理。目前执法队人数从十几人发展为 1 5 0 人，占城区实际人口的万分之七。城管执法局经费列入财政计划，每年递增， 保证了行政执法工作的正常开展。区政府先后拨出了专款，配备了1 2 辆执法车、 7 0 部无线对讲机、3 0 套照相、摄像器材等办公装备，有力地保障了城市管理行政 执法活动的顺利进行。 三是积极推进乡镇城管中队建设。为适应加快城市化进程的需要，巩固和延 伸行政执法效力，全区1 3 个乡镇( 区) 城管中队己先后成立，对其实施委托管 理，区城管执法局加强业务指导和执法监督。 2 2 1 2 统一协调机制不断健全 为进一步深化“两级政府、三级管理、四级网络”城市管理体制，完善城市管 理长效机制，全面提升城市管理水平，吴中区紧紧围绕打造吴中新城、美化城区 环境、提升城区形象、全面接轨苏州中心城区的要求，建立了区城市管理委员 会，由区长任主任，分管区长任副主任，城管、公安、交警、建设、规划、水 利、工商、环保、卫生、市政、监察、电信、街道等部门为成员单位，进一步加 强对城市管理的领导，全面贯彻落实区政府关于进_ 步加强中心城区管理工作 的意见，以源头管理、突出问题整改和加强日常管理为主要工作任务，建立部 门协同机制和城管、街道联动机制，开展城市管理“网格化、精细化、数字化”三 大工程。城管委下设办公室，办公地点设在城管局。 一是建立工作运行制度。通过明确职责、召开办公会或全委会、签订目标责 任书、发布管理通告和整改通知、现场办公等方式，使城管委各成员单位的行动 都统- n 政府决策上来。 二是建立监督机制。聘请区人大代表、政协委员和社会各界人士为城市管理 监督员，随时随机监督检查城市管理工作；定期召开城管监督员座谈会，认真听 取社会各界对城管工作的意见和建议，及时解决工作中的问题和不足，促进城管 工作健康发展；建立市民志愿者队伍，动员市民自觉维护市容秩序和环境卫生， 吴中区城市管理部门运行机制研究第二章苏州市吴中区城市管理部门运行机制现状 共同营造良好环境；在媒体中公开监督举报电话，沟通信息，搭建群众参与城市 管理、监督城管工作平台。 三是建立联合执法机制。城管委针对城市管理领域较为突出的违法行为或群 众反映强烈的问题将集中执法力量，实施联合执法，并对联合执法行为建章立 制，统一规范，明确联合执法牵头部门的职责，协调有关部门配合，杜绝各行其 是、互相推诿。同时，建立互动执法和信息共享等制度，确保有关执法、调查、 采取强制措施、信息提供等方面密切配合。 2 2 1 3 城市管理模式不断创新 一是试行区域式联动、网格化管理。着重围绕加强基层社会管理和公共服 务，进一步强化街道在城市管理中的基础功能，发挥社区自治管理的积极作用， 进一步加快城管工作重心下移，加快城市管理长效机制的落实，努力实现城区城 市管理的全覆盖，在城市管理模式上有所创新。一方面，加大城管进街道、进社 区的派驻力度。在原来城管派员进社区的基础上，改派驻城管队员为派驻组建城 管中队，分别组建苏苑、龙西城管执法中队。同时，调整城市管理范围，城管局 与街道社区的城市管理范围和职责也作如下调整：城管局主要抓主次干道的综合 执法管理，具体负责东吴北路、盘蠡路、迎春路、吴中路、宝带路、太湖路、月 浜街、水香街、龙西路、东苑路的环境卫生和市容秩序等各项城市管理工作；苏 苑、龙西街道主要负责辖区网格内的全覆盖城市管理工作，重点解决好不覆盖的 问题和长效管理薄弱环节。另一方面，建立网格管理模式。认真抓好相关部门的 协调配合，抓好网格内各