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摘要 改革开放以来，浙江省吸引外商直接投资曾在相当长一段时期内处于落后状态， 与经济发展的地位极其不相称。上世纪9 0 年代末期开始，全省上下对吸引外资的重 要性有了认识上的飞跃，各级政府把招商引资工作作为“一把手工程”来抓，在外 资项目用地、招商引资奖励等方面出台了一系列政策。在这些政策刺激下，浙江引 进外资规模迅速扩大，在全国的位次不断前移。但与此同时，吸引外资的盲目性日 益凸现。地方之间为抢夺外资项目恶性竞争；土地出让过程中农民利益受损现象突 出；外商投资产业结构、区域分布很不合理，影响了可持续发展后劲。之所以出现 上述问题，与我们在吸引外资方面一直没有明确的战略目标和规划、在政策选择上 缺乏针对性有关。为了解决这个问题，我们必须在“十一五”时期制定明确的吸引 外资战略目标，采取切实有效的政策措施，将吸引外资与全省经济结构调整结合起 来，统筹国内发展与对外开放。 本文首先对国际直接投资相关理论进行简单评析，指出主要f d i 理论的现实意 义及其不足之处；然后从中国吸引外资的实践入手，结合专家学者的不同意见对中 国外资政策的有效性和未来走向进行分析，并在与部分国家的比较中进一步深化认 识；接下来重点回顾了浙江省吸引外资的总体情况和发展轨迹，分析了吸引外资对 浙江经济发展作出的贡献以及浙江吸引外资存在的差距及问题，并从部分省市吸引 外资策略的转变中得到启示；最后，在分析“十一五”时期浙江吸引外资面临的外 部形势和省情现状的基础上，提出“十一五”时期浙江吸引外资的战略目标和政策 建议。 本文认为，“十一五”时期浙江省吸引外资的战略目标可以确定为：围绕全面建 设小康社会和提前基本实现现代化的宏伟目标，发挥浙江在体制机制、区位、块状 特色产业、人文等方面的优势，正视浙江在土地、能源、资源等方面短缺的现状， 不断扩大利用外资内涵、创新利用外资方式、提升利用外资层次，统筹国内发展与 对外开放，促进经济增长方式转变、产业结构优化升级、区域协调发展和现代市场 经济的形成。提出以下政策建议：一是尽快制定利用外资规划，使利用外资更好地 统筹于全省经济发展的需要；二是大力开展民企引外资，发挥企业作为招商主体的 重要作用；三是改进利用外资考核办法，提高要素的集约使用率：四是加快开发区 建设步伐、充分发挥载体作用；五是以提高政府服务效率和水平为重点，优化投资 软环境。 关键词：浙江：十一五；外资；政策 a b s t r a c t s i n c et h er e f o r ma n do p e n i n g u pt ot h eo u t s i d ew o r l d ，f o rar a t h e rl o n gp e r i o do ft i m e ， z h e j i a n gp r o v i n c ef e l l b e h i n di nt h ea t t r a c t i o no ff o r e i g nd i r e c ti n v e s t m e n t ，w h i c hw a s s u b s t a n t i a l l yi n c o m m e n s u r a t ew i t ht h es t a t u so fe c o n o m i cd e v e l o p m e n t f r o mt h el a t e 1 9 9 0 s ，t h e r eo c c u r r e dg r e a tl e a p si nu n d e r s t a n d i n gt h es i g n i f i c a n c eo f t h ea t t r a c t i o no f f d i ， g o v e r n m e n t si n a l ll e v e l sr e g a r d e db u s i n e s si n v i t i n ga n dc a p i t a li n t r o d u c t i o n a s “t o p p r o j e c t ”，a n dt h e r eh a v ee n a c t e d as e r i e so f p o l i c i e si nl a n du s ef o rf o r e i g n - f u n d e dp r o j e c t s a n db u s i n e s si n v i t i n gf o rc a p i t a li n t r o d u c t i o n ，e t c u n d e ri n c e n t i v e so ft h e s ep o l i c i e s ，t h e s c a l eo f f o r e i g nf u n di n t r o d u c t i o ne x p a n d ss w i f t l ya n d t h en a t i o n a lr a n kr i s e sc o n t i n u a l l y h o w e v e r , a tt h es a m et i m et h eb l i n d n e s so f t h ea t t r a c t i o no f f o r e i g nf u n d sp r o t r u d e s m a l i g n a n tc o m p e t i t i o n sa m o n gl o c a la r e a sf o rg r a p p i n gt h ef o r e i g nf u n d e dp r o j e c t st u m o u t ；i nr e m i s i n gt h e i rl a n d s ，t h ep h e n o m e n o no f p e a s a n t s b e n e f i t sb e i n gh a r m e ds t a n do u t ； t h ei n d u s t r i a ls t r u c t u r e sa n dr e g i o n a ld i s t r i b u t i o nf o rt h e f o r e i g ni n v e s t m e n t sa r ev e r y i r r a t i o n a l ，w h i c hh a si m p a c t sa g a i n s tt h es t a m i n ao fs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t w h yt h e a f o r e - m e n t i o n e dp r o b l e m so c c u ri sr e l a t e dt ot h a tw eh a v e n th a sd e f i n e d s t r a t e g i c o b j e c t i v e sa n dp l a n n i n gi nt h ea t t r a c t i o no ff o r e i g nf u n d st i l l n o wa sw e l la sw ea r e d e f i c i e n ti np e r t i n e n c ei ns e l e c t i n gp o l i c i e s w i t hr e g a r dt os e t t l i n gt h i sp r o b l e m ，w ea r e s u p p o s e d t os e tf o r t hl u c i ds t r a t e g i co b j e c t i v e so fa t t r a c t i o no f f o r e i g nf u n d si nt h e “1 1 ” f i v e y e a r - p l a n p e r i o da n d t ot a k es u b s t a n t i a la n de f f e c t i v ep o l i c i e sa sw e l la sa c t i o n st o i n t e g r a t et 1 1 ea t t r a c t i o no ff o r e i g nf u n d sw i t ha d j u s t m e n to f t h ee c o n o m i cs t r u c t u r e si nt h e w h o l ep r o v i n c ea n dw e l lp l a nt h ed o m e s t i cd e v e l o pw i t l lo p e n i n gt ot h ef o r e i g nc o t m m e s a sa w h o l e f i r s to fa l l ，t h i sa r t i c l em a k e sb r i e fa p p r a i s a la n da n a l y s i so nt h e o r i e sr e l a t e dt of d i ， p o i n t i n go u tt h ep r a c t i c a ls i g n i f i c a n c ea n dd e f i c i e n c yo f f d i t h e o r y ；a f t e rt h a t , i ts e t so u t f r o mt h e p r a c t i c e o ft h ef o r e i g nf u n da t t r a c t i o ni nc h i n aa n dm a k e sa n a l y s i so n e f f e c t i v e n e s sa n df u t u r et e n d e n c yo fc h i n a sp o l i c i e so nf o r e i g nf u n do nt h eb a s i so f c o m b i n i n g d i f f e r e n ti d e a so f e x p e r t sa n ds c h o l a r s ，m o r e o v e r ，i td e e p e n s t h eu n d e r s t a n d i n g i n c o m p a r i s o nw i t hs o m en a t i o n s ；s u b s e q u e n t l y ，i ta d d r e s s e st o r e c o l l e c t st h eh o l i s t i c s i t u a t i o na n dd e v e l o p m e n tt r a i l so ft h ea t t r a c t i o no ff o r e i g nf u n d si nz h e j i a n gp r o v i n c e ， c o n t r i b u t i o n si nt h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n ti nz h e j i a n gm a d et h r o u g ht h ea t t r a c t i o no f f o r e i g nf u n d sa n d t h eg a p e x i s t i n gi nt h ea t t r a c t i o no ff o r e i g nf u n d si nz h e j i a n ga sw e l la s p r o b l e m sa r ea n a l y z e d ，w h a t sm o r e ，e n l i g h t e n m e n t sb r e e df r o mt h ec h a n g e si nt a c to n a t t r a c t i n gf o r e i g nf u n d sd o n ei n s o m ep r o v i n c e sa n dc i t i e s ；a t l a s t ，i nt h ea n a l y s i so n e x t e r n a ls i t u a t i o n sf o rt h ea t t r a c t i o no ff o r e i g nf u n d si n z h e j i a n gd u r i n g t h e 11 ” f i v e y e a r p l a n ”p e r i o da n d o nt h eb a s i so f t _ h ep r o v i n c i a lr e a l i t i e s ，i tp r o p o s e st h es t r a t e g i c o b j e c t i v e sa n ds u g g e s t i o no nt h ep o l i c i e si nt h ea t t r a c t i o no ff o r e i g nf u n d si nz h e j i a n g p r o v i n c ed u r i n gt h e “11 “f i v e y e a r p l a n ” t h es t r a t e g i co b j e c t i v e si na t t r a c t i o no ff o r e i g nf u n d si nz h e j i a n gp r o v i n c ed u r i n gt h e “1tmf i v e - y e a r p l a n p e r i o dm a yb ed e f i n e da s t oe x e r tz h e j i a n g sa d v a n t a g e si nt h e s y s t e mm e c h a n i s m ，a r e ap o s i t i o n ，b l o c kd i s t i n c t i v ei n d u s t r ya n dh u m a nc u l t u r eb a s e do n t h eg r a n dg o a lo ft h eo v e r a l lc o n s t r u c t i o no fa ni d e a ls o c i e t ya n dt h eb a s i cr e a l i z a t i o no f m o d e r n i z a t i o ni na d v a n c e ；t of a c et h er e a l i t i e so fd e f i c i e n c yi nt h el a n d ，e n e r g ya n d r e s o u r c ei nz h e j i a n g ，c o n t i n u et oe x p a n du t i l i z i n gf o r e i g nf u n d s ，i n n o v a t et h ew a yo f f o r e i g nf u n d su t i l i z a t i o na n dr a i s et h el e v e l o fu s i n gf o r e i g nf u n d s ，w e l ls c h e m et h e d o m e s t i cd e v e l o p m e n ta n do p e n i n gt ot h ef o r e i g nc o u n t r i e sa saw h o l e ，p r o m o t et h e t r a n s f o r m a t i o no fe c o n o m i c g r o w t hw a y ，u p g r a d e o ft h e o p t i m i z a t i o n o fi n d u s t r i a l s t r u c t u r e ，r e g i o n a lc o o r d i n a t e dd e v e l o p m e n ta n dt h ef o r m a t i o no f m o d e mm a r k e t - o r i e n t e d e c o n o m y a d d i t i o n a l l yt h ef o l l o w i n gs u g g e s t i o n so np o l i c i e s a r ef o r w a r d e d ：f i r s t l y ，t o w o r ko u tp l a n so f u s i n gf o r e i g nf u n d sa ss o o na sp o s s i b l es oa st om a k et h eu s eo f f o r e i g n f u n d sb e u e rs e r v et h ep r o v i n c i a le c o n o m i cd e v e l o p m e n ta sa w h o l e ；s e c o n d l y ，t og r e a t l y h a v e p r i v a t ee n t e r p r i s e s t oi n t r o d u c ei n t o f o r e i g n f u n d sa n de x e r tt h e e n t e r p r i s e s s i g n i f i c a n t e f f e c ta st h ep r i n c i p a lr o l ei nb u s i n e s s i n v i t i n g ；t h i r d l y ，t oi m p r o v et h e e x a m i n a t i o nm e t h o do fu s i n g f o r e i g n f u n d sa n de n h a n c et h ei n t e n s i v e u s i n g r a t eo f e l e m e n t s ；f o u r t h l y ，t os p e e du pt h ec o n s t r u c t i o no fd e v e l o p m e n tz o n e sa n da d e q u a t e l y e x e r tt h ee f f e c to fc a r r i e r ；f i f t h l y ，t of o c u so ni m p r o v i n gt h e g o v e r n m e n t ss e r v i c e e f f i c i e n c ya n d l e v e la n dm a k et h ei n t a n g i b l ei n v e s t m e n te n v i r o n m e n t s o p t i m i z e d k e yw o r d s ：z h e j i a n g ；1 1 蛐f i v e y e a r - p l a n ；f d i ；s t r a t e g y ；p o l i c y 浙江火学公共管埋( m p a ) 硕士专业学位论文“卜一五”时期浙江省吸引外商直接投资的战略选择和政策建议 1 引言 1 1 问题的提出 改革开放以来，浙江省吸引外商直接投资“曾在相当长一段时期内处于落后状 态，与经济发展的地位极其不相称。1 9 9 7 年，浙江合同外资和实际引进外资仅分别 居全国沿海省市第十和第九，而经济总量则连续保持全国第四的位次。从上世纪9 0 年代末期开始，全省上下对吸引外资的重要性有了认识上的飞跃，各级政府把招商引 资工作作为“一把手工程”、“一号工程”、“经济工作的重中之重”来抓，在外资项目 用地、招商引资奖励等方面出台了一系列政策。在这些政策刺激下，浙江引进外资规 模迅速扩大，在全国的位次不断前移。特别是“十五”以来，浙江省吸引外商直接投 资增势迅猛，到2 0 0 3 年，全省合同外资和实际使用外资在全国的位次已分别居全国 第四和第五，今年1 2 月合同外资进一步跃升为全国第三，仅次于江苏、广东，实际 使用外资继续居全国第五。 但与此同时，吸引外资的盲目性日益凸现。一些市县动辄以“三年翻番”甚至 “一年翻一番”为目标对官员政绩进行考核，导致地方之间为抢夺外资项目恶性竞争； 一些地方不管什么项目都上，引进外资项目规模偏小，对经济带动作用不大；一些地 区开发区面积越来越大，出让地价却越来越低，农民利益受损现象突出。从全省情况 看，外商投资产业结构、区域分布很不合理，影响了可持续发展后劲。 之所以出现上述问题，与浙江省在吸引外资方面一直没有明确的战略目标和规 划、在政策选择上缺乏针对性有关。相反，外资却是带着自己的投资战略和目的进入 中国的，特别是大型跨国公司都有自己的全球战略，并在研究与实践的基础上形成了 各自的中国战略。如果我们不能制定吸引外资的战略并据以形成引资政策，我们就不 能有效地利用外资，而只能被外资牵着鼻子走。“十一五”时期，对全国各省市来说， 都是一个必须紧紧抓住并且可以大有作为的重要战略机遇期。在这个阶段，我们对吸 引外资的认识如何，能否制定明确的战略目标，采取切实有效的政策措施，将吸引外 资与全省经济结构调整结合起来，统筹国内发展与对外开放，一方面关系到浙江在全 国经济地位的变化，另一方面也关系到浙江能不能提前基本实现现代化以及全面建设 小康社会的进程。 注1 奉文所指吸引外资均指外商直接投资，包括新设企业( 即绿地投资) 和并购。 浙江人学公共管理( m p a ) 坝 _ 等业学位论文 “卜一五”时期浙江省吸引外商直接投资的战略选择和政策建泌 我本人一直在外经贸部门工作，并从事过外资审批、招商引资方面的具体工作， 因此，非常希望借此机会尝试通过理论研究与实证分析相结合的方式，努力探寻“十 一五”时期我省吸引外资的战略目标和政策选择，力求为省委省政府和外经贸管理部 门在制定“十一五”时期吸引外资政策时提供一定参考。 1 2 研究方法和基本框架 对浙江省吸引外资战略目标和政策选择的研究，既是一个理论问题，更是一个实 践问题。基于本人实践经验比较丰富的情况，本文主要采用了以下一些研究方法：一 是理论研究与实证分析相结合、以实证分析为主的方法；二是比较研究的方法；三是 定性分析与定量分析相结合的方法；四是坚持从实际出发、进行深入的调查研究，掌 握大量的第一手资料，使问题的研究有较强的现实性；五是强调实用性，在研究的基 础上提出政策措施的具体建议。 文章的基本框架如下：第一章主要对问题的提出、研究方法和基本框架、可能的 创新点进行简要阐述；第二章对国际直接投资相关理论进行简单评析；第三章从中国 吸引外资的实践入手，结合专家学者的不同意见对中国外资政策的有效性和未来走向 进行分析，并在与部分国家的比较中进一步深化认识；第四章系统回顾了浙江省吸引 外资的总体情况和发展轨迹，对浙江吸引外资的差距和问题进行了剖析；进而分析了 近年来浙江与部分省市吸引外资面临的共性问题，并从部分省市吸引外资策略的转变 中得到启示；第五章分析了“十一五”浙江吸引外资面临的外部形势和省情现状，认 为吸引外资是浙江经济发展的客观需求，同时浙江吸引外资具有很大潜力；第六章是 结论部分，在理论研究和实证分析的基础上，提出“十一五”时期浙江吸引外资的战 略目标和政策建议。 1 3 可能的创新点 以往的研究往往比较注重单纯地阐述吸引外资对经济发展的作用，进而得出应加 大吸引外资力度的结论，本文则试图从经济发展全局的角度重新审视吸引外资的战 略，并十分强调从一国国情、一省省情及面临的国内外形势出发制定有效的吸引外资 政策，强调吸引外资为经济社会协调发展服务的理念；特别是结合浙江民营资本发展 的实际情况，阐述民资与外资有效结合的途径及政策建议，力图有所创新。 浙江大学公麸管理( i p a ) 顾：l ：专业学位论文“十一五”时期浙江省吸引外商直接投资的战略选择和政策建 义 2 国际直接投资( f d i ) 相关理论及评析 2 1 国际生产折衷理论 英国学者邓宁( j o h n h d u n n i n g ) 提出的国际生产折衷理论是最有影响的f d i 理 论之一。邓宁认为，一个企业从事国际直接投资，是由所有权优势、内部化优势和区 位优势这三个基本因素共同决定的。所谓所有权优势，是指一国企业拥有或能获得的、 而国外企业没有或在等同成本条件下无法获得的资产及其所有权方面的优势：所有权 优势包括技术优势、企业规模优势、组织管理能力的优势，以及融通资金方面的优势。 所谓内部优势，是指企业将所拥有的所有权优势在内部使用而带来的优势；在跨国经 营的条件下，这些所有权优势将用于国外分公司、子公司，从而形成内部优势。所谓 区位优势，是指企业在投资区位方面所具有的优势；首先要选择的是在国内投资生产 还是到国外去投资生产，其次，企业一旦决定到国外投资生产，还要选择的是到甲国 更有利，还是到乙国更有利。区位优势既可以是由东道国的某些有利条件直接构成的 ( 如广阔的商品销售市场、供应充足而价格低廉的生产要素资源、政府的各种优惠投 资政策等) ，也可以是由投资国某些不利条件( 如投资国国内市场饱和、商品出口的 运输费用过高、东道国的贸易保护主义、投资国缺乏必要的生产资源或者成本过高等) 间接形成的相对区位优势。 邓宁认为，在上述三种优势中，所有权优势是基础条件。如果一个企业没有任何 所有权优势，就缺乏对外直接投资的基础。但是，如果只有所有权优势而无其他两种 优势，企业就会通过许可证安排的方式来获利。如果只拥有所有权优势和内部优势而 无对外投资的区位优势，企业就会在国内投资生产，通过出口贸易来参加国际经济活 动，只有兼具以上三种优势时，企业才会对外直接投资。这三种优势的结合，不仅使 对外直接投资成为可能，而且决定着对外直接投资的部门结构和地区结构。”“3 1 2 2 “两缺口模型”理论 “两缺口模型”理论认为，发展中国家为了维持经济的一定增长速度，投资与储 蓄之间的差额( 储蓄缺n ) m 进口与出口之间的差额( 外汇缺口) 必须保持平衡。由于投 资、储蓄、进口、出口这四个因素都是独立变动的，因此，这两个缺口不一定能平衡。 浙江大学公共管理( m p a ) 坝十专业学位论文“卜一五”时期浙江省吸引外商直接投资的战略选择和政策建议 为了使其达到平衡，可以有两种调整办法。一种是不利用外资条件下的调整办法。当 国内储蓄缺口大于外汇缺口时，就必须压缩投资或增加储蓄；当外汇缺口大于储蓄缺 口时，就必须缩减进口或增加出口。按这种调整方法，除非有可能增加储蓄和出口， 否则就会减缓经济发展的速度。另一种调整办法是在缺口之外寻找财源，使其达到平 衡，这就是利用外资。例如，利用外资进口机器设备，一方面，这项进口暂时不必用 出口来抵付；另一方面，这项投资品又不需要国内的储蓄来弥补。可见，利用外资可 以同时填补两个缺口，可以减轻因加紧动员国内资源满足投资需求、支付进口费用而 出现的双重压力，从而保证经济的增长。但是，利用的外资最终都是要偿还的。因此， 必须提高外资的利用效率，使其能直接或间接地促进出口的增加，促进储蓄的增加， 增强偿还能力。”。 2 3 吸引外资的技术溢出效应理论 江小涓呲2 认为，外商投资企业对技术进步和结构升级具有重要贡献，这种贡献 一方面是通过外商投资企业大量引进先进技术的形式实现的，另方面则是通过技术 外溢效应实现的，即跨国公司所具有的产品技术、管理技术和研发能力从外商投资企 业内部向东道国企业扩散。主要途径有技术扩散、技术竞争等。技术扩散是指跨国公 司所具有的技术能力从外商投资企业内部向外部扩散，主要方式有：人才流动、当地 配套、技术交流、技术合作和技术示范。特别是通过国内配套，跨国公司的有关技术 能力会向我国企业转移：当技术标准较高的跨国公司向我国企业购买零部件和原材料 时，会对配套产品的质量、技术和性能提出较高要求，还可能提供相应的技术标准和 技术援助，有时还会共同投资开发，以保证供货企业的技术与产品水平达到配套要求。 技术竞争是指，当面临跨国公司投资企业的竞争时，原先处于国内领先地位甚至垄断 地位的企业为了保持市场竞争力，会加速技术开发的速度和提升技术水平。 2 4 对f d l 理论的评析及其存在的不足 以上是f d i 理论中比较有代表性的理论。邓宁的国际生产折衷理论较好地解释了 跨国公司的国际直接投资动机，同时他把区位优势分解为自然禀赋优势和投资环境优 势，前者是自然赋予的区位资源( 即硬环境) ，后者是人为创造的资源，包括文化、 【注2 1 江小涓：中国的外资经济对增k 、结构升级和竞争力的贞献，中周社会科学，2 0 0 2 年第6 期 浙江人学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文“十一五”时期浙江省吸引外商直接投资的战略选择和政策建议 法律、政治及制度环境、市场结构、政府法规和政府政策( 即软环境) 。这一阐述揭 示了政府在改变区位资源中的潜在作用，成为各国政府采取外资政策的重要理论基础 之一。这一理论告诉我们，各地在招商引资中，必须明确自己的区位特征、需求和招 商对象，在此前提下寻找目标投资者，并将目标投资者的需求与区域的供给有机地结 合起来。 “两缺口”模型和技术外溢理论从东道国的角度阐述吸引外资带来的好处，一方 面，在一国或一地区国内资本不足的情况下，通过吸引外商直接投资既可以有效地弥 补国内资本的不足，又可咀避免因过度借入外债可能引起的金融风险；另一方面，即 使一国或一地区国内资本充足( 例如在类似浙江这样民营经济发达的地区) ，仍然有 吸引外资的必要，因为吸引外资还可以促进技术进步、结构升级以及管理现代化乃至 思想解放和观念更新等。 但是，现有f d i 理论也存在明显的不足。那就是我们知道吸引外资可以促进东道 国技术进步、结构升级等等，但却往往不知道该从哪里着手来实现吸弓i 外资战略与整 体经济发展战略的有机结合，从而在制定吸引外资政策时往往具有一定盲目性，或者 是外资政策执行的结果与设计的目的发生严重偏差。 3 中国吸引外资的实践及与部分国家的比较 3 1 中国现行外资政策的基本内容和效果评析 3 1 1 基本内容 中国现行的外资政策主要由财税支持政策、产业指导政策和区域经济政策构成， 既包括鼓励外资的政策，也包括限制外资、保护国内幼稚产业的政策，后者主要体现 在产业指导政策中。“1 一、财税支持政策 财税支持政策是我国利用外资政策中历史晟悠久、力度最大也是入世后争议最大 的政策。主要内容包括：一是对经营期l o 年以上的生产性外商投资企业和高新技术 企业，从获利年度算起，企业所得税实行“两免三减半”；二是对在鼓励领域设立的 外商投资企业，在投资总额内进1 ：3 机器设备免征关税和进口环节增值税；三是对外 商在特定区域投资给予税收减免，如对国家级开发区内生产性外商投资企业所得税按 1 5 征收，省级丌发区按2 4 征收；四是对外商投资高新技术领域和进行技术开发实 浙江犬学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文“十一五”时期浙江省吸引外商直接投资的战略选掸和政策建议 行进一步的税收支持。 二、产业指导政策 我国自1 9 8 7 年起制定实施外商投资产业政策，此后不断根据国民经济发展需要 进行调整。2 0 0 2 年4 月1 日，指导外商投资方向规定及再次修订后的外商投资 产业指导目录正式实施。新目录更分为鼓励、允许、限制和禁止四类，加大了 对外商投资的开放程度。主要包括六个方面的内容：一是增加鼓励类项目、减少限制 类项目；二是放宽外商投资的股比限制；三是开放新的投资领域；四是进一步开放服 务贸易领域；五是鼓励外商投资西部地区；六是发挥市场竞争机制作用，将一般工业 产品划入允许类，通过竞争促进产业、产品结构升级。对国家鼓励发展的国内投资项 目和外商投资项目进e l 设备，在规定的范围内，给予免征关税和进口环节增值税的优 惠政策。 三、区域经济政策 自1 9 9 8 年4 月中央下发关于进一步扩大对外开放，提高利用外资水平的若干 意见( 中央6 号文件) 以来，国家出台了一系列鼓励外商到中西部地区投资的政策， 主要包括四个方面：一是中西部地区外商投资优势产业目录内的项目，享受外 商投资产业指导目录中鼓励类项目政策；二是放宽中西部地区吸收外商投资领域和 设立外商投资企业条件，放宽中西部地区设立外商投资企业外商持股比例的限制；三 是国家允许开展试点的开放领域和试点项目，原则上应在东中西部地区同时进行；四 是对设在中西部地区的国家鼓励类外商投资企业，在现行税收优惠政策执行期满后的 三年内，可以减按1 5 的税率征收企业所得税。 3 1 2 效果评析 应该说，改革开放以来中国实行的外资政策总体上还是有效的，这可以从改革开 放后我国利用外资的规模和结构的变化看得出来。一方面，吸收外资规模不断扩大。 1 9 8 9 年我国实际吸收外资仅3 4 亿美元，2 0 0 3 年已达到5 3 5 亿美元，增长了1 4 7 倍， 年均增长速度达2 1 7 6 。截至2 0 0 3 年1 2 月底，全国累计批准设立外商投资企业 4 6 5 2 7 7 个，合同外资金额9 4 3 1 3 0 亿美元，实际使用外资金额5 0 1 4 7 1 亿美元。自1 9 9 2 年以来，我国吸收外资已连续1 1 年居发展中国家首位。另一方面，吸收外资结构不 断优化。通过吸收外资，改造、培育和壮大了一批支柱、优势产业与企业，大大提高 浙江人学公共管脞( m p a ) 硕十专业学位论文虬卜一五”时期浙江省吸引外商直接投资的战略选择和政策建议 了我国的出口能力和国际竞争力。外商投资企业出口占我国出口总额的比重，己由 1 9 8 9 年的9 4 上升到2 0 0 3 年的5 4 8 ，达到2 4 0 3 4 亿美元；外商投资企业出口的 高新技术产品己占全部高新技术产品出口额的8 0 以上；单个外商投资项目吸收合同 外资额已由1 9 8 9 年的9 7 万美元提高到2 0 0 3 年的2 8 0 万美元；外商投资的重点，己 从一般制造业发展到基础产业、基础设施和高新技术产业，服务业也成为外商新一轮 投资的热点，2 0 0 3 年服务业实际吸收外资1 2 9 6 亿美元，占全国吸收外资总额的 2 4 5 7 ；大型跨国公司来华投资活跃，世界5 0 0 强中已有4 0 0 多家来华投资，跨国公 司已在我国设立各类研发中心近4 0 0 家。” 但是，外资政策在实行的过程中也出现了许多问题，一方面，政策制定者的愿望 通过政策有效实现，例如：我们制定大量优惠政策的目的是吸引外资，但一些地方的 国内资本却通过“假合资”等手段套取优惠政策；我们制定产业指导政策是为了鼓励 符合产业导向的外商投资企业，但地方政府和中央政府的政策取向不完全一致，导致 产业政策难以发挥效果；我们制定优惠政策鼓励外商投资于中西部，但却事与愿违， 中西部吸引外资比例仍在下降。另一方面，这些政策与中国日益推进的经济市场化改 革正在发生冲突。这种冲突和矛盾主要表现在限：第一，在整个国民经济市场化程 度不断提高的情况下，政府通过政策鼓励和限制的方法来处理利用外资与发展国民经 济的关系变得越来越困难。第二，在现有外资政策下，政府对外资的鼓励必然导致过 度外资激励，进而造成国营大中型企业的贫困化增长和粗放型利用外资。第三，在调 控外资政策下，政府各种鼓励外资和限制外资的经济和非经济手段，大都与市场经济 的竞争原则相冲突，从而不利于中国经济市场化改革。 对于未来外资政策该如何走向，也因此出现了种种不同观点。 3 2 对未来政策走向的不同意见 一、认为在各国引资竞争激烈情况下仍应实行普遍性的优惠政策 赵晋平”“”认为，长期的经济增长潜力、巨大的市场规模以及大量廉价劳动力是 我国在吸收外资方面的明显优势，这也是2 0 0 1 2 0 0 2 年我国吸收f d i 能够实现恢复 性增长的主要原因，但是，由于许多国家竞相调整外资政策，向外国投资者提供更多 注3 郭秀君，中周利用外资战略聊f 究，h t t p ：2 0 2 1 9 91 6 36 4 d o c t o r 1 l z h t m 浅4 赵晋、h 我国外资政策调整的影响分析。i 政策建议t 国研报告，h t i p ：r e p o r t d r c g o v c n 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 “卜一五”时期浙江省吸引外商直接投资的战略选择和政策建议 优惠，各国之间的引资竞争日趋激烈，再加上我国目前在市场体制、投资环境和知识 产权保护方面存在的诸多问题，我国在吸引外资过程中存在很大压力，吸收外资的总 体形势不容盲目乐观。如果我们取消外资企业优惠政策，可能带来以下三个方面的负 面影响：一是可能导致流入我国的外商直接投资增长趋缓，甚至出现下降；二是外商 直接投资增速回落或出现负增长，将对全社会投资增长、乃至经济增长产生一定负面 影响；三是通过吸收外资促进产业结构调整的政策效应可能减弱。鉴此，他认为今后 一个时期，我国应当继续实旌吸收外商投资的鼓励性政策，对面向国家鼓励行业或地 区的外商投资给予减免投资设备关税、海关代缴增值税和企业所得税的优惠待遇，对 进入保税区、出口加工区等特殊区域的外商投资实行长期的鼓励性政策。同时，将建 立内外资企业统一的政策体系确定为我国外资政策调整的中长期目标，并为实现长期 政策调整目标作好过渡性安排，政策调整时要注意对投资者收益预期的影响。 9 j 二、认为应调整外资政策增强产业政策、区域政策的有效性 马宇“”】认为，尽管近年我国吸收外商投资出现了较快增长，外商投资对我国国 民经济发展的推动作用不断增强，但总体上看，外商投资产业结构并未出现转折性变 化，外商投资的质量和水平有所提高但仍有局限；外商投资来源结构发生了一定变化， 但欧、美投资增长起伏不定，并未形成稳定发展的势头。为此，他提出以下政策建议： 一是尽快落实入世协议中有关外商投资部分的承诺，以全新思路制定新的外商投资产 业政策，不仅仅是调整“目录”的问题，而是应建立市场化取向的、开放的外商投资产 业政策。二是高度重视投资和贸易政策的协调，防止出现贸易替代情况。三是根据国 家宏观经济政策实施情况制定有针对性的利用外资政策，在积极财政政策情况下，也 要注重积极发挥外商投资的作用，避免被“挤出”。四是通过扩大开放、强化市场竞争 促进外商投资引入先进技术、高端产品、建立研发中心和扩大当地采购。五是配合国 家投资管理体制的改革调整外商投资管理方式。对外商投资的管理，应集中于一个部 门，其职责主要是制定外商投资产业政策并协调其他方面涉及的对外商投资的管理； 取消对外商投资立项、合同章程审批，政府只审批限制外商投资项目，其他则实行登 记制。六是配合金融体制改革和资本市场的开放，推进并购、股票上市、产权交易等 新的吸收外商投资方式。七是配合国有资产的战略性调整，促进外商投资参与国有企 业改组改革。八是加大中西部地区吸收外商投资的政策力度。更大程度地开放中西部 【注5 】马宇：吸收外商投资形势分析与政策选择，中国经济时撒，2 0 0 3 年9 月5i _ 1 浙江大学公共管璀( m p a ) 硕l 专业学位论文“。i 一五”时期浙江省吸引外商直接投资的战略选择和政策建议 地区市场。为外商投资中西部地区提供更多的税收、财政、信贷支持。 三、认为应仅保留鼓励外资转让技术和增加r & d 投资的政策 王允贵“”认为，加入w t o 后我国利用外资战略核心思想应是促进外商在我国 的技术转让，结合跨国公司技术转让的特点和我国政府可以运用的政策手段，可以采 取以下两种战略的配合( 1 ) 产品市场上的竞争激励战略。通过严格的反垄断法、反 不正当竞争法等政策措施在外资企业与外资企业之间、内资企业与外资企业之间营造 公平竞争的市场环境，提高竞争强度，使外资企业在高水平竞争压力下动态地转让先 进的生产技术和管理组织技术。这个战略的关键点是对外资转让技术形成“挤压效 应”。( 2 ) 要素市场上的r & d 投资引力战略。通过实施企业r & d 退税补贴、提高财 政科技投资支出比重、高度重视科研成果产业化及制定高新技术产业发展计划等政策 手段，建立起高比例r & d 投入、高素质科技人才、高水平研究机构间相互促进的正 反馈机制，从而吸引跨国公司来华投资建立r & d 基地，以达到新产品丌发技术的外 溢和扩散。这个战略的关键点是对外资转让技术形成“引力效应”。他认为，要培育能 够与跨国公司开展高水平竞争的内资企业，必须拉平外资企业与内资企业的竞争条 件。要顺应w t o 规则的要求，对国内利用外资的各项优惠政策进行分类排队，除了 与鼓励外资转让技术和增加r & d 投资有关的条款外，取消所有超国民待遇的政策措 施。同时根据我国“入世”承诺时间进度表，逐渐取消对外资企业的歧视性政策，兑现 国民待遇原则。 四、认为应尽快取消对外姿的所有优惠政策，包括总体性和选择性的政策 刘力87 1 认为，近年来由于越来越多的国家通过优惠税收制度来吸引外资，从 而引发了一场“奔向最低点的国际竞赛”，而这种国际优惠竞争导致东道国竞相以最优 惠的条件吸引外资，使大量的利润从投资东道国流向投资母国。无论从单个东道国还 是全球福利来看，都是有害无益的。因为这是一种零和博弈，虽然付出了大量成本， 却不能增加国际投资总量，只是导致国际投资在国家间转移，最终结果只能是世界各 国福利的损失。这种优惠竞争在东道国国内构成外资和内资企业的不平等竞争，不仅 损害了东道国的内资企业，还由于削弱了市场竞争效应而降低了东道国整体的福利水 平。同时，因为外资企业凭借优惠政策就可以轻而易举地在竞争中获胜，其内在