（公共管理专业论文）城乡统筹视角下的社会养老保险制度研究——以绍兴市为例.pdf

上海交通大学 mpa 学位论文 城乡统筹视角下的社会养老保险制度研究以绍兴市为例 i 城乡统筹视角下的社会养老保险制度研究 以绍兴市为例 摘 要 人人享有社会保障，是社会保障体系中的核心内容，是和谐社会建设 中的一项重要制度，是全面建设小康社会的必然要求。然而，我国社会养 老保险制度是典型的重城轻乡、城乡分割的二元结构，农民的社会养老问 题始终没有从根本上得到解决，城市的社会养老保险也存在着不少问题， 这就使得城乡社会保险难以协调发展，也使全面建设小康社会成为一句空 话。如何从城乡统筹的角度推进社会养老保险的全面覆盖显得十分迫切和 重要。 本文从城乡统筹的视角出发，通过对城乡统筹概念的界定和内涵阐述， 提供了构建城乡统筹社会养老保险制度的理论依据和实践依据，并论证了 构建城乡统筹社会养老保险制度的必要性和可行性。同时，本文系统地总 结了改革开放三十年来绍兴城乡社会养老保险制度的演进历程和发展现 状，指出了当前存在的一些主要问题，从理念、体制、资金等不同方面分 析了产生这些问题的深层次原因。在此基础上，作者结合绍兴的实际，设 计出了以城镇职工基本养老保险制度和新型城乡养老保险制度为基础，能 够相互转化衔接的制度平台，并对如何确保这一制度平台顺畅运作，提出 了整合现有农村各类养老保险制度、完善城镇职工基本养老保险制度、打 通城乡养老保险制度衔接通道等对策措施。 关键词：城乡统筹，社会养老保险，制度 上海交通大学 mpa 学位论文 城乡统筹视角下的社会养老保险制度研究以绍兴市为例 ii a study on social endowment insurance system on the perspective of overall and balanced urban-rural development -taking shaoxing as example abstract its the key content of social security system to ensure social security for everybody, the important institution for constructing the harmonious society, and also the natural requirement to build a moderately prosperous society in all aspects. however, chinas social endowment insurance system was a topical dual structure of “emphasis on city and share by urban and rural areas”, and the rural social endowment issues still havent be fundamentally solved, and many problems existed in urban areas as well. those all made the coordinated development couldnt be realized in urban and rural social insurance system, and also the building a moderately prosperous society become vain. how to promote the overall coverage of the social endowment insurance on the perspective of balancing the urban and rural area has become critical and important. from the perspective of balancing urban and rural development, by the conceptions definition and connotations elaboration of this balancing, this paper proposed the theoretical and practical basis for building the social 上海交通大学 mpa 学位论文 城乡统筹视角下的社会养老保险制度研究以绍兴市为例 iii endowment insurance system with urban and rural integration, and proved the necessity and feasibility of building that system. meanwhile, the paper systematically summarized the evolution progress and present situation of shaoxings urban-rural social endowment insurance system in the 30 years of reform and opening-up, pointed out some main problems currently existed, and analyzed the deep-seated reasons in various aspects like principle, system and fund. after that, from the realities and conditions of shaoxing, the writer has designed a system platform, which could be transferred and connected with the basic endowment insurance system for urban employees and new urban-rural endowment insurance system, and proposed some countermeasures, such as integrating the various endowment insurance systems in current rural areas, improving the basic endowment insurance system for urban employees, and opening the connecting channel of new urban-rural endowment insurance system, in order to ensure the smooth functioning of the system platform. key words ：urban and rural integration, social endowment insurance, institution 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声 明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 朱嵩松 日期：2009 年 6 月 7 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存 和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：朱嵩松 指导教师签名：章晓懿 日期：2009 年 6 月 7 日 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位论文 城乡统筹视角下的社会养老保险制度研究以绍兴市为例 1 第一章 绪论 第一节 研究背景 我国是典型的城乡“二元”结构社会，作为社会保障体系核心内容的社会养老保险 制度同样具有城乡分割的特点。据有关调查显示，占全国人口总数 30%的城镇居民享受 了 85%的社会养老保险， 而占总人口 70%的农村居民仅享受社会养老保险的 15%。 可以 这样说，到目前为止，社会养老保险主要还是局限在城镇劳动者中实施，农村社会保险 制度尚未真正建立起来，这就形成了明显的城乡落差，不仅难以保障广大群众养老的合 法权益，而且也影响了社会和谐与稳定，影响了经济社会的健康稳定持续发展。因此， 党的十七大提出“要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活” 。 党的十七届三中全会进一步明确， 要按照个人缴费、 集体补助、 政府补贴相结合的要求， 建立新型农村社会养老保险制度。这是一项十分艰巨的任务，也是亟待解决的问题。正 是在这一背景之下，各地纷纷开始探索建立适应农村特点的养老保险制度，以期实现城 乡统筹的目标。 绍兴市作为东部沿海经济较为发达的地区之一，一直致力于构建融社会就业、社会 保险、社会救济和社会福利于一体的城乡统筹的大社保体系。从上世纪 90 年代中期尝 试建立农村养老保险制度，到二十一世纪初探索建立被征地农民养老保障制度，直到 2008 年建立起城乡居民社会养老保险制度， 初步形成了统筹城乡的社会养老保险制度格 局。目前面向城市开展的主要有城镇企业职工基本养老保险制度；面向农村开展的主要 有农村社会养老保险制度、被征地农民基本养老保障制度；同时面向城镇和农村开展的 有城乡居民社会养老基本保险制度。尽管这些制度在实践中已取得了一定的成效，为绍 兴居民的养老保障起到了积极的作用，但由于其建设年代不同，设计初衷不同，这些制 度在实施过程中还存在着不同程度的问题。突出表现在制度间的差异仍然较大，无论是 保险资金筹集还是养老金给付水平，城乡之间仍然存在明显的差距。作者长期在绍兴市 政府办公室工作，深知建立城乡统筹社会养老保险制度的复杂性和艰巨性。论文试图通 上海交通大学 mpa 学位论文 城乡统筹视角下的社会养老保险制度研究以绍兴市为例 2 过全面系统的对城乡统筹社会养老保险制度建设问题进行深入的研究，结合工作实际， 针对存在问题，提出改进城乡社会养老保险制度的方案，以期对实际工作有所借鉴。 第二节 研究意义 积极探索并逐步建立起城乡统筹的社会养老保险制度， 对我国经济社会的健康稳定 发展无疑具有十分重要的意义。 一、实现城乡社会养老保险制度统筹有利于突破中国社会城乡壁垒的封锁 严格的户籍制度是中国控制城市人口增长的主要手段。 它一方面使城市人口增长始 终控制在可承受的程度，避免了社会的动荡。但另一方面，它又发挥着城乡之间的封锁 作用， 使城乡差别进一步扩大。 城乡差别扩大则需要更严格的城乡壁垒， 这种恶性循环， 最终使中国城乡关系达到了一度“隔绝”的严重程度。国家之所以不能搬掉这个与市场 经济格格不入的“绊脚石” ，可能是出于两方面原因的考虑:一是一旦彻底取消城乡隔离 的户籍制度将意味着一大批农村的流动人口会涌入城市，这可能会给城市的公共设施、 安全以及就业带来更大的压力， 这个理由也正是前几年关于民工潮问题的争论中反对农 民进城打工一方的主要观点。事实证明，在合理的疏导与管理下，各种麻烦和副作用远 非想象的那么大，第二方面的考虑则是户籍制度取消后，涌入城市的农民养老保险怎么 办？谁来保障已离开土地的农民的基本生活？政府应付城市职工年老、疾病、失业等基 本生活保障尚力不从心、捉襟见肘，又怎能顾及刚进城的农民？而进入城市的农民不能 不得到基本的生活保障， 否则就会产生一系列难以克服的社会问题， 比如贫民窟、 犯罪、 教育和卫生等等。可见，社会养老保险已成为攻克户籍制度的最主要障碍。只要能够打 破城乡二元农村养老保险结构、 建立合理的城乡农村养老保险制度的衔接机制必将有利 于消除城乡壁垒的封锁。 二、实现城乡社会养老保险制度统筹有利于有效拉动国内需求 投资、出口、消费是拉动经济发展的三驾马车。长期以来，我国经济发展主要依靠 投资和出口的拉动， 导致在消费需求不足的情况下国民经济增长对投资拉动和出口拉动 的依存度也越来越高，难以保持经济的稳定和可持续发展。这其中，农村是最大的内需 市场，近几年尽管国家采取了一系列积极的财政政策，多次下调利率，增发国债，以期 拉动国内消费需求，但由于农民有生病和养老的后顾之优，不愿或不敢将手中的积累用 上海交通大学 mpa 学位论文 城乡统筹视角下的社会养老保险制度研究以绍兴市为例 3 于消费，消费热情始终难以调动起来。而通过建立城乡统筹的社会养老保险体系，必将 提高广大农民对未来的预期及信心，刺激农民的消费热情，从而实现积极的财政政策的 目标，有效的拉动国内需求。 三、实现城乡社会养老保险制度统筹有利于加快城市化进程 国际经验表明，现代化过程在某种程度上是城市化、工业化的过程。而推动城市化 的核心问题是人口的集聚，即农村人口向城市的流动。在这一流动过程中，只有建立起 一个城乡统筹的社会养老保险制度，才能给进城的农民提供一个最低的预期保障，让他 们能够安心地在一个地方工作， 而不是在农村和城市之间、 在不同的城市之间串来串去， 给交通治安带来巨大的压力。同时，也能够解决农民工在城市中没有责任心和归属感而 引发的一系列社会问题。同时，统筹城乡社会养老保险也有利于城市农民工的下一代健 康成长，这样就避免产生一些国家大受困扰的贫民窟和贫民文化问题。 四、实现城乡社会养老保险制度统筹有利于社会的稳定和谐 社会稳定是经济发展的保证， 城乡统筹的养老保险制度能够通过对国民收入进行再 分配的方式，充当社会的“安全阀”和“减震器” ，最大限度地体现社会公平，从而减 少城乡之间的矛盾和冲突，化解由于分配不公而引起的农民对政府的不满和对抗情绪， 为我国的现代化建设展营造良好的社会环境。 第三节 文献综述 根据本文研究的课题，笔者着重参阅了有关社会保障、养老保险、统筹发展、基金 管理等方面的文献， 研究和拜读了一些有关城乡社会养老保险体制研究方面的专题报告 和文章。从文献查阅的情况看，由于大部分国家特别是西方发达国家因为城乡差距相对 较小，普遍实行的是城乡一体化的社会养老保险制度，因此很难查找到相关国外城乡统 筹社会养老保险研究文献。而当前国内对社会养老保险制度的研究，也主要集中在完善 城镇职工基本养老保险制度、探索建立农村社会养老保险和农民工社会养老保险制度 等，对社会养老保险的城乡统筹问题则研究相对较少。目前对城乡统筹社会养老保险问 题的研究主要集中于以下五个方面： 一、城乡统筹的必要性 上海交通大学 mpa 学位论文 城乡统筹视角下的社会养老保险制度研究以绍兴市为例 4 现有文献对城乡统筹社会养老保险的宏观必要性基本上没有异议。熊思远 认为， 建立城乡统一的农村养老保险制度是改革开放以来我国农村经济发展的必然。 高全成认 为，在生产日益社会化的条件下，农村的劳动者同城里劳动者的生、老、病、残等风险 已经超出个人或企业自身解决的能力范围， 需要由社会通过健全和完善的社会养老保险 制度向其成员提供帮助。欧阳仁根认为，现阶段是建立农村养老保险的“黄金时期” 。 二、城乡统筹的可行性 在这一问题上，理论界多数学者均认为中国目前还不具备全面推行这一制度的条 件，但也有少数学者持不同意见。第一种观点：全面建立农村社会养老保险条件尚不具 备。有代表性的观点出自何文炯等 。他们认为，一个国家的社会养老保险制度覆盖于 农民，都是处在该国工业化、市场化、农业生产集约化、农产品商品化程度较高，工业 化由中期转向成熟期的过渡阶段， 即工业化靠自身积累且其剩余能反哺农业时期。 这时， 国家综合实力增强，农民收入大大提高，农民人口相对一国人口总数已不占绝对多数。 而目前，中国农村多数地区仍处于相对封闭的小农经济阶段，且地区之间发展水平差距 过大，平均数掩盖了城乡和地区差距。因而，在全国范围内实施农村社会养老保险的社 会经济条件尚不具备。 他们认为， 农村社会养老保险就全国而言， 发达地区应积极推进， 欠发达地区应暂缓推行，然后逐步扩大其实施范围。第二种观点：建立农村社会养老保 险条件已经具备。卢海元 认为：从中国经济发展水平看，建立农村社会养老保险制度 的经济条件已经基本成熟，而且国家层面进行国民收入再分配的能力和手段都已具备， 特别是发达地区农村、城镇近郊农村和中西部一些经济发展水平比较高的农村，已经具 备建立农村社会养老保险制度的条件。 三、城乡统筹的含义是什么 景天魁 认为城乡统筹不是城乡划一，而是整体的保障体系，不同的保障水平，灵 活的保障方式，多样化的保障模式；不是城乡统一，而是指财政统筹安排，其中包括各 级财政合理分担，明确责任。但也有人如胡鞍钢、宋晓悟等认为统筹主要是强调统一。 四、如何建立城乡统筹的社会养老保险制度 在赞成统筹的前提下，不同研究者的具体看法不尽一致。第一种观点：分类分层。 熊思远:关于在我国建立城乡统一社会保障制度的思考【j，学术探索，2003.1 何文炯、金皓、尹海鹏： 农村社会养老保险：进与退 ， 浙江大学学报 （人文社会科学版）2001 年第 3 期 卢海元： 中国农村社会养老保险制度建立条件分析 ， 经济学家2003 年第 5 期 景天魁： 统筹城乡发展 ，黑龙江人民出版社，2006 上海交通大学 mpa 学位论文 城乡统筹视角下的社会养老保险制度研究以绍兴市为例 5 郑功成 等认为，一个较为合理的政策取向是，对农村居民的社会养老问题进行分类处 置，优先考虑已经非农化、城市化的农村户口劳动者，优先在发达地区推进农村社会养 老保险制度的建设和发展。东部沿海地区及其他经济条件好的地区可以先行一步。郑秉 文 等认为，按照县级农村社会养老保险基本方案模式，要做到突出重点、区别对 待、分类指导、有序发展。还有人认为，中国应该改变目前农村既定的社会养老保险制 度模式，在经济较发达的农村地区，农民社会养老保险制度可实施与城镇社会养老保险 制度接近的制度形式；在农村中等收入地区，农民的个人账户养老金可通过购买商业保 险养老金产品来实现。总而言之，在一种渐进的动态整合中，逐步实现农村社会养老保 险制度与城镇社会养老保险制度的整合统一。第二种观点： “三结合保障” 。杨翠迎 认 为，面对庞大的农村人口群，单纯地靠哪一种养老方式都难以担此重任。在中国社会经 济转型的特殊时期，需要发挥家庭养老、社会养老保险、社区养老三种主流保障方式的 合力作用，方能解决中国农村社会养老保障的需要。中国农村养老保障的出路在于根据 不同地区的经济水平建立不同的养老保障模式，而且重点在于解决养老资金来源的问 题。从长远来看，要从根本上解决农民养老问题，必须建立与社会主义市场经济体制相 适应的农村社会养老保险制度。袁春瑛等 认为，在中国目前的社会经济条件下，多管 齐下，提高土地的保障能力，使传统的家庭养老保障功能得以发挥，并在此基础上立足 各地实际，分类推进农村社会养老保险制度建设，将家庭养老、土地保障与社会养老三 者结合起来，是今后相当长的时间内解决农民养老问题的一种理性选择。第三种观点： 创新制度。卢海元在实物换保障：农村社会养老保险制度的创新之路中指出， “实 物换保障”是根据不同的对象，以特定方式将其拥有的农产品、土地和股权等实物转换 为保险费，分别设计现实可行的社会养老保险制度方案。年轻农民实行“产品换保障” ， 老年农民和被征地农民实行“土地换保障” ，进城农民工实行“产品换保障”+“土地换 保障”的“双轨制” ，乡镇企业职工实行“股权换保障”+“产品换保障”+“土地换保 障” 。闫艾茹（2003） 和孙洁认为，根据中国国情，政府目前不可能为农村社会养老 保障提供巨额的财政补贴。建立个人账户储备积累、缴费确定型的农村社会养老保险制 度，是在总结试点经验的基础上，根据中国国情和农村实际做出的现实选择，也符合国 郑功成等： 中国社会保障制度变迁与评估 ，中国人民大学出版社，2002 年 郑秉文、和春雷（主编） ： 社会保障分析导论 ，法律出版社，2001 年 杨翠迎： 中国农村养老保障何去何从？对农村养老保障现状与问题的思考 ， 商业研究2005 年第 8 期 袁春瑛、薛兴利、范毅： 现阶段我国农村养老保障的理性选择家庭养老、土地保障与社会养老相结合 ， 农 业现代化研究2002 年第 6 期 闫艾茹： 对建立农村养老保险制度的思考 ， 理论探索2003 年第 5 期 孙洁： 城乡统筹：构建农村社会保障体系的支点 ， 甘肃理论学刊2004 年第 2 期 上海交通大学 mpa 学位论文 城乡统筹视角下的社会养老保险制度研究以绍兴市为例 6 际养老保险的发展方向。 五、政府在城乡统筹社会养老保险制度中扮演何种角色 当前主流的观点是建立城乡社会养老保险机制的共担机制，即政府、企业(集体)、 个人甚至社会均应分摊相应的责任。 不能以政府对农村居民没有承诺为借口来拒绝建立 相应的农村社会保障制度。陆解芬11认为，政府必须在农村社会养老保险制度建立和运 营中起主导作用。具体而言，政府的责任主要可分为：第一，政策责任。在农村社会养 老保险制度建立的过程中，政府应起主导作用，政府的重视和支持是建立农村社会养老 保险制度的根本和前提。第二，财政责任。一项社会政策的执行，需要人力、物力、财 力等的支持，其中，财力支持是最重要的。第三，法律责任。农村社会养老保险制度是 中国整个社会保障制度的重要组成部分，应具有一定的强制性，而这种强制性必须通过 国家立法来保证。李迎生12认为，政府担负着构建和经济发展水平相适应的农村社会保 障制度的基本框架，建立健全农村社会保障的管理体制，兑现国家对农村社会保障的财 政责任并推动多渠道筹集农村社会保障资金，确保农村社会保障基金的保值增殖，建立 健全农村社会保障事业的监管机制，推动农村社会保障的立法建设，以及创造适宜农村 社会保障制度建设的外部环境等重要职责。当前，为保证政府切实地履行在农村社会保 障制度建设中的职责， 需要纠正认识上的偏差对土地保障功能的弱化趋势应有正确 的认识和合理的估计，以及实践上的偏差在社会保障制度建设上长期存在的重城 市、轻农村的做法。 通过对上述理论和观点的归纳分析，笔者提出了城乡统筹的社会养老保险制度理 念，也就是城镇与农村的社会养老保险制度既非完全统一，也非城乡割裂，而应是相互 统筹、相互转化的一个有机整体。 第四节 研究方法与论文结构 本文以国内外社会养老保险理论为指导，采用了理论与实际相结合等方法。通过文 献分析法广泛收集了大量国内外有关城乡社会养老保险制度方面的研究文献， 对本论文 相关的研究成果和主要观点有较全面的了解，并进行分类梳理，在此基础上确定本文研 究基本框架；采用调查研究的方法，通过对绍兴市城乡养老保险各项制度的实施情况调 11陆解芬： 论政府在农村养老社会保险体系建构中的作用 ， 理论探讨2004 年第 3 期 12李迎生： 论政府在农村社会保障制度建设中的角色 ， 社会科学研究2005 年第 4 期 上海交通大学 mpa 学位论文 城乡统筹视角下的社会养老保险制度研究以绍兴市为例 7 查，从整体把握绍兴城乡社会养老保险制度现状；采用对比分析法，通过对绍兴城乡社 会养老保险制度各个方面进行比较分析，找出存在的问题和原因，以期在更高起点上对 绍兴城乡社会养老保险制度建设提出适宜的建议和对策。 全文从研究的背景、研究的意义以及文献的研究归纳入手，梳理了城乡统筹的基本 内涵， 明确了城乡统筹对社会养老保险制度建设的一些基本要求， 同时对社会交换理论、 公共物品理论、 城乡一体化理论与社会养老保险的关系作了系统地阐述， 并着重从经济、 制度、政策及思想等方面分析了构建城乡统筹社会养老保险制度的必要条件。在此基础 上，本文回顾了绍兴市社会养老保险制度的演进历程，较为系统地对当前绍兴市正在实 施的各类社会养老保险制度现状进行了深入分析， 进而指出了实施过程中存在的主要问 题，并从不同方面分析了产生问题的深层次原因，从而为提出对策奠定了基础。最后， 本文基于城乡统筹的视角勾勒出各类社会养老保障制度之间相互衔接转化的制度框架， 提出了进一步完善城乡社会养老保险制度的改进措施。 上海交通大学 mpa 学位论文 城乡统筹视角下的社会养老保险制度研究以绍兴市为例 8 第二章 城乡统筹与养老保险理论分析 第一节 城乡统筹社会养老保险的基本内涵和基本要求 一、城乡统筹的概念及其提出 “城乡统筹”在字面上解释是作为相对独立的主体“城”和“乡”，在一定的时代 背景中，互动发展，充分发挥工业对农业的支持和反哺作用、城市对农村的辐射和带动 作用，建立以工促农、以城带乡的长效机制，从而实现“城”、“乡”发展双赢的目的。 根据国家发展研究中心的解释：城乡统筹均衡发展是一种理想，一种新的境界，一种新 的发展观，一种科学合理的政策导向，其内涵主要包括三个层面：一是区域之间的均衡 发展，省域之间、市域之间、县域之间、乡域之间以及城乡之间，都要统筹规划，实现 均衡发展；二是区域内部个体之间的均衡发展；三是社会群体之间的均衡发展，特别应 当关注弱势群体的发展问题。城乡统筹均衡发展的最终目标，就是要合理配置各种社会 资源，发展好每一个地区，涉及到每一个公民，从而实现社会主义现代化和全面建设小 康社会的目标。简单讲，就是要改变和摈弃过去那种重城市、轻农村，“城乡分治”的 观念和做法，通过体制改革和政策调整削弱并逐步清除城乡之间的樊篱，最终实现城乡 融合。 城乡统筹，思想深刻，内容广泛。党的十六大提出，全面建设小康社会必须统筹城 乡经济社会发展。在党的十七届三中全会上提出的发展原则中，又提出必须统筹城乡经 济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。为 什么要实行城乡统筹？从一般的道理上讲，是因为农村和城市是相互联系、相互依赖、 相互补充、相互促进的，农村发展离不开城市的辐射和带动，城市发展也离不开农村的 促进和支持。因此，必须统筹城乡经济社会发展，充分发挥城市对农村的带动作用和农 村对城市的促进作用， 才能实现城乡经济社会一体化发展。 但是， 中央强调要城乡统筹， 还有更为具体的，或者说更加直接的原因，这就是，长期以来，我国城乡经济社会发展 形成了严重的二元结构，城乡分割，城乡差距不断扩大，“三农”问题日益突出，反过 来， 这些问题又限制了城市化的发展， 成为国民经济发展的瓶颈制约。 要解决这些问题， 上海交通大学 mpa 学位论文 城乡统筹视角下的社会养老保险制度研究以绍兴市为例 9 如仅仅局限于“三农”内部根本无法解决，必须实行城乡统筹发展，这已经成为我们的 必然选择。 二、城乡统筹社会养老保险的基本内涵 城乡统筹社会养老保险，就是把城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体， 统筹谋划、综合考虑，通过体制改革和政策调整，逐步建立起覆盖城乡、惠及全民的养 老保险制度体系。研究和解决我国的城乡社会养老保险问题，应把城市和农村紧密地联 系起来。这和过去我国解决城乡社会经济发展问题的思路相比较，第一次跳出了就农业 论农业，就农村论农村的传统模式，把农村社会养老保险问题纳入了国民经济和社会发 展一盘棋统筹考虑。 城乡统筹社会养老保险不是自发的，各级政府是城乡统筹社会养老保险的主体。根 据一般规律，任何一国在走向现代化的进程中，城乡差距会由小到大，再由大到小。而 在纯粹由市场配置资源的条件下，城乡差距自动缩小的过程相当漫长。发达国家的发展 历程表明，政府的适度干预对加快缩小城乡差距是必要的。因此，缩小我国城乡社会养 老保险的差距不能单靠市场自发的力量，而必须通过政府的宏观调控，积极创造条件使 城乡社会养老保险差距由大到小的“拐点”提前到来。这就要求各级政府，在考虑城市 和乡村的发展方面，在考虑工业和农业的发展方面，在考虑市民和农民的保障方面，能 够做到城乡统筹。因此，从这个角度看，统筹城乡社会养老保险思想的提出，重点是促 进政府转变观念、转变行为，进而改变其城乡失衡的保险体制。 三、城乡统筹社会养老保险的基本要求 社会养老保险从其本质上讲是一种公共产品， 这也意味着全体国民均有享受这一产 品的权利。而从国内社会养老保险体制看，目前这一制度主要覆盖在城市群体，广大农 村居民还没有纳入到这一公共服务体系之中。 城乡统筹发展的重要目标之一就是要使广 大农村居民逐步纳入到社会养老保险体系。这既是群众的期盼，也是经济社会发展的必 然规律。当然，要形成全国统一的社会养老保险体系是一个渐进的过程，不可能一蹴而 就，也不可能马上把现有的制度和做法简单的复制到农村，这里面还有许多工作要做。 在这一城乡统筹的发展过程中，至少有三个方面的基本要求： （一）建立科学的筹资机制。养老保险制度的核心是筹资问题，城镇如此，农村更 是如此。当前，城镇社会养老保险能够得到国家财政的支撑，而农村社会养老保险基本 处于个人为主、集体为辅的状况。因此，建立城乡统筹的社会养老保险制度，首先必须 建立城乡统筹的科学的筹资机制。这一筹资机制既要能满足农民养老保险的需要，又要 上海交通大学 mpa 学位论文 城乡统筹视角下的社会养老保险制度研究以绍兴市为例 10 照顾到农民的收入水平和承受能力，同时也要考虑物价上涨因素和政府的承受能力。 （二）建立统一的管理机制。无论是城市居民还是农村居民，都是公共产品的服务 对象，社会养老保险制度作为一种公共产品，同样需要为每一位国民服务。从我国公共 产品的发展历程看，造成城乡非均衡发展的原因是多方面的，宏观上说，是我国社会资 源供给的总量性短缺的长期存在，不能充分满足社会日益增长的发展需求。微观上说， 主要的是制度政策上的原因，一方面在政策设计上，优先城市政策，另一方面，在管理 上也忽视了城乡统筹发展，在有些方面扩大了城乡差距，甚至有损农民利益。因此，要 改变这一现状，首先要在理念上把所有的城乡居民统一纳入管理范围，避免人为地强化 城乡分割情况，从而为城乡统筹发展奠定良好的制度基础。 （三）建立合理的给付机制。目前，城乡社会养老保险制度之间的差距十分明显。 从养老金的给付看，农村养老保险的平均给付水平与城市相差近 20 倍之多，亟需改善。 当然， 城乡统筹社会养老保险制度， 并不意味着城乡居民之间的给付标准要绝对的公平、 绝对的一致，这既不科学、也不可能。首先，城乡之间的养老依靠不同，决定了给付标 准的要求不同。城市居民养老的唯一依靠是社会养老保险制度，而农村居民除了社会养 老保险制度以外，尚有土地可以依靠。其次，城乡之间生活水平的不同，决定了给付准 的要求不同。总体上看，城市生活的物价水平、生活开支要高于农村，其待遇理应高于 农村。再次，从城市化发展的规律看，城市居民的各方面待遇，特别是公共服务水平肯 定要高于农村。如果人为地强调城乡的绝对公平一致，城市化进程将无法推进，最终影 响整个经济社会的健康发展。因此，在社会保险制度向农村群体覆盖过程中，必须坚持 城乡待遇标准的差别化，形成相对合理的给付机制。 第二节 城乡统筹社会养老保险制度的理论依据 一、社会交换理论与社会养老保险 早在 20 世纪 50 年代，西方学者对代际经济交换现象进行了理论上的探索与研究， 他们把个人及其相互之间的社会关系作为研究对象，并在对近代西方的功利主义经济 学、功能主义人类学和行为主义心理学的继承、综合和发展的基础上，提出了社会交换 理论。其创始人 gg霍曼斯认为：人与人之间的互动基本上是一种交换过程，人与 人交换行动的动机都是一种利益驱动， 即希望得到与其付出的代价和成本相等同的酬赏 与利润。社会交换是社会生活的基本过程和现象。在养老保险经济中，表现为同代人之 上海交通大学 mpa 学位论文 城乡统筹视角下的社会养老保险制度研究以绍兴市为例 11 间互通有无的横向经济交换，也表现为几代人之间养老育幼纵向的代际经济交换。实质 上，这种交换中就包括公平与效率内在的联系和利益驱动的激励机制。也就是说，人类 相互之间的这种需要是公平的，又是一种利益驱动，这种利益驱动又能产生效率。一个 社会，只要有交换存在，一般来说，就会产生效率。此外，我们在考察人类养老历史的 过程中不难发现，无论是哪种社会形态或哪种社会制度的养老模式，其实质都是通过代 际经济交换来实现的。如在农业社会，父母与子女之间的相互依存，互相供养，就是通 过两代人之间的经济交换来实现的。在工业社会的社会养老同样存在代际经济交换问 题，而这种交换的实现过程是在整个社会中实现的，即总是由从事生产的一代决定一个 他们愿意支付的税收水平，以维持老年人的特定生活水平。但是实现这种经济代际交换 的不同代之间已不再是一种血缘、亲属关系，而是一种社会关系。当然这种交换必须是 在一定的社会契约规范下才能实现，由社会统一组织实施。社会养老保险就是在老年收 入保障社会化过程中出现的一种保障形式，它既有不同代际之间的收入再分配，也有同 一代内不同收入阶层之间的再分配。这种再分配的实质就是一种公平的代际经济交换， 是由社会组织进行的或者说是实现社会公平的一个方面或一个途径。 二、公共物品理论与社会养老保险 公共物品是指那些能够同时供许多人享用的物品， 并且供给它的成本与享用它的效 果，并不随享用它的人数规模变化而变化。它具有非竞争性和非排它性特点，是市场不 能满足的产品。社会养老保险是公共物品，按市场失灵理论，它的供给无法适用市场规 则，而政府作为公共机构代表公共利益，充当“公益人”角色为社会提供公共品是它必 须履行的职责，政府干预和管理也就成为必然。同时，再加上社会养老保险制度的基本 要求是参保人必须构成一定的大数，即满足大数法则要求。因为社会养老保险具有“互 济性” ，要从劳动者处获得保险基金供养退休者，如果参保人数少，筹集的基金就少， 则无法满足养老金发放，所以必须由政府干预并强制实施，要求所有符合条件的人必须 缴纳养老费。另外，社会养老保险中的逆向选择和道德风险造成的市场失灵也需要政府 的力量来矫正。因为社会养老保险具有收入再分配的性质，是从全社会收缴社会养老保 险基金来保证老年人基本生活的需要， 而高收入阶层则倾向于保障水平比较高的商业保 险，所以作为一种“以富济贫”的分配机制，必须国家强制干预才可能实施。而且，参 保者数量庞大，监督变得困难，道德风险成为一大问题，政府可发挥其优势，组建机构 对个人进行监督，并制定一定的标准来衡量个人收益，从而使道德风险得以降低。我国 目前的城镇与农村社会养老保险制度是在计划经济体制下形成和发展的， 己不适应市场 上海交通大学 mpa 学位论文 城乡统筹视角下的社会养老保险制度研究以绍兴市为例 12 经济的发展， 必须进行制度创新。 诺斯指出 “由政府实施制度创新可能产生极高的收益， 因为政府可运用其强制性权利实现一个有任何自愿谈判都不能实现的方案” 。因此，政 府运用其掌握的强制力，利用法律和行政命令进行城乡社会养老保险制度的创新，以弥 补制度不足，是政府的主要职责。 三、城乡一体化理论与社会养老保险 在我国现阶段，城乡一体化建设有着深刻的内涵。它要求统一城乡规划，打破城乡 分割的体制和政策， 加强城乡间的基础设施和社会事业建设， 促进城乡间生产要素流动， 逐步缩小城乡差别，使农村与城市一样共享现代文明，以实现城乡经济、社会、环境的 和谐发展。 城乡一体化是一个国家和地区在生产力水平或城市化水平发展到一定程度的 必然选择。根据发达国家的现代化和城市化发展经验，当城市化水平低于 30%时，城市 文明基本上固定在城市里，农村远离城市文明；当城市化水平超过 30%时，城市文明开 始向农村渗透和传播，城市文明普及率呈加速增长趋势。而我国目前城市化率已超过 40%。因此，我们必须推进城乡一体化，走“以城带乡、以乡促城、城乡结合、优势互 补、共同发展”的城乡一体化道路。 社会养老保险有两个最基本的理念：生存权和社会公平。生存权具体表现为社会养 老保险的普遍性和全面性，只要居住在法定范围内的任何公民，不论性别、年龄、职业、 地位、信仰等，在生存权利要求其都有享受社会养老保险的权利。同时，社会养老保险 是通过国家干预国民收入的分配和再分配来追求社会公平的制度， 虽然社会养老保险的 水平有高低之分，但在保障公民的基本生活功能上是没有差异的。 “老有所养，老有所 为，老有所学，老有所乐” ，逐步建设适合中国国情的安老、养老安全网，要求不能对 城市老年人和农村老年人搞“差别待遇” 。如果大部分农村老年人缺乏最基本的“养” 的保障，就不可能有所“为、学” ，更谈不上“乐”了。 从以上所分析的理论基础来看， 社会交换理论和公共物品理论说明了在城乡建立社 会养老保险的理论必然性， 而城乡一体化理论则指明了统筹城乡社会养老保险制度建设 的理论可行性。所以，只有统筹城乡社会养老保险，才能建立起与市场经济相适应的、 城乡协调的社会养老保险制度，真正保障公民特别是农民的基本生活权益，实现其社会 公平，消除二元农村养老保险制度带来的不良后果，实现城乡社会经济的协调发展。 第三节 构建城乡统筹社会养老保险制度的必要条件 上海交通大学 mpa 学位论文 城乡统筹视角下的社会养老保险制度研究以绍兴市为例 13 一、城乡统筹社会养老保险制度的经济条件 有关研究资料表明13，从经济上分析，国外建立农村社会保障制度大都是在工业化 发展的中期转向成熟期的过渡阶段，主要指标大体应该满足三个条件，即农业在国民生 产总值中的份额在 15%以下，农业人口在总人口中所占比率降至 50%以下，人均 gdp 在 2000 美元以上。据 2008 年国家统计年报显示，我国在 2008 年实现国内生产总值超 过 30 万亿元，人均 gdp 超过 3000 美元；其中第一产业（即农业）增加值 3.4 万亿元， 占国家生产总值的 11.4%；城镇户籍人口已占总人口的 45.7%，如加上进城务工人员， 城市人口已超过总人口的 50%。同时，农村生产方式也正在发生变革。农民从分散经营 逐步过渡到集约化经营方式，农村生产力水平较以往大幅度提高，越来越多的劳动力人 口具备了自我积累养老保险基金的缴费能力。而且，随着经济实力的增强，地方财政收 入的不断攀高和储蓄率的上升， 中国正进入推进社保体制改革和建立城乡居民养老保险 制度的较好时机。特别是国家和地方政府财政收入不断增加，宏观调控能力不断增强， 更进一步为建立统筹城乡的社会养老保险制度提供了有力的经济支持， 缩小城乡基本养 老保障差距己经具有一定的经济可行性。 二、城乡统筹社会养老保险制度的制度条件 目前我国以国有企业和集体企业职工为主体的正规就业群体中已经有 84.8%被企业 职工基本养老保险制度所覆盖，城镇社会养老保险制度已经基本成熟，这就为在农村进 一步完善社会养老保险提供了制度框架、 行政管理、 基金运作等方面的丰富经验。 同时， 为破解扩大社会养老保险制度覆盖面的难题，国办发20065 号文件已经明确提出了 要制定建立适合农民工的养老保险办法；国办发200629 号文件明确提出了建立适合 被征地农民特点和需求的社会养老保障制度。这些政策的实施，意味着被征地农民、农 民工、务农农民等低收入群体将以多种方式纳入社会养老保险制度，也意味着社会养老 保险制度经过制度创新和制度多元化已具备覆盖城乡居民的可能。据有关资料显示，到 2007 年底，全国已有近 2000 个县 （市、区、旗）开展农村社会养老保险工作， 5000 多万农民参保， 积累保险基金 400 多亿元， 有 400 多万参保农民领取养老金。 其中有 200 多个县 （市、区、旗）建立了有政府补贴的新型农村社会养老保险制度。这些探索和 实践都为我们构建城乡统筹的社会养老保险制度提供了良好的基础。 三、城乡统筹社会养老保险制度的政策条件 13 深圳市社会保险基金管理局，关于深圳地区实行农村社会养老保险的思考， 上海交通大学 mpa 学位论文 城乡统筹视角下的社会养老保险制度研究以绍兴市为例 14 目前，党和国家强调要树立和落实科学发展观、构建社会主义和谐社会，提出了一 系列促进统筹城乡协调发展的政策措施，这是非常科学的治国方略。城乡协调发展政策 正是维护我国所有城乡区域公共利益的体现。 城乡协调发展有利于减少城乡间的不公平 竞争，有利于缩小城乡差距。我国经济和社会发展和 2010 年远景目标纲要中，已经把 坚持城乡经济协调发展，逐步缩小城乡发展差距作为此后 15 年必须认真贯彻的一项重 要方针。党中央提出的五个统筹之一就是统筹城乡发展。特别是当前随着金融危机的爆 发，中央政府作出了加大政府性投资的重大决策，并把投资的重点放到了增加民生保障 方面。这些都为建立城乡统筹发展的基本养老保险制度提供了有利的政策支持。 四、城乡统筹社会养老保险制度的思想条件 随着经济社会的发展和农村生活水平的改善，广大农民受教育程度不断提高， “养 儿防老”等传统观念在逐渐淡化。特别是随着农村与