（公共管理专业论文）地方政府招商引资问题与对策研究.pdf

摘要 招商引资是我国地方政府重要的经济活动，对地方经济建设起到了巨大的推动作 用，深刻影响着地方的经济社会生活。然而，随着经济全球化进程的加快和我国市场经 济体制的完善，政府主导的这种招商引资模式也暴露出很多问题。一些地方的招商引资 成果不甚理想，这固然有地域条件，资源条件、产业基础等因素的影响，但地方政府在 招商引资中不同的行为选择所造成结果上的差异也是值得重视的。例如，一些地区依靠 优惠政策并没有吸引来大量的、优质的招商引资项目，并且为了招商引资项目而盲目实 行退税、免税等优惠政策，造成工业园区泛滥、盲目征用土地，甚至违背国家经济发展 政策的宗旨和原则，阻碍了地区经济的可持续发展。研究这些问题，探求如何合理有效 的招商引资，发挥好地方政府招商引资的积极作用，对地区经济健康发展具有十分重要 的意义。 本文首先比较全面地分析了我国地方政府招商引资所处的外部环境情况，在招商引 资中的地位和作用，以及招商引资中的一些转变；总结归纳了地方政府在招商引资中的 六个问题：政府参与过多，导致税收制度混乱，企业不公平竞争，形式主义严重，滥用 土地、破坏环境，导致地区间恶性竞争，存在一定的盲目性等；进而，笔者对这些问题 进行了原因分析，其原因主要有强势政府思维依然存在，混淆政府和企业在招商引资中 的地位，对经济增长缺乏合理的评价标准，未能发挥市场中介组织的作用等。在此基础 上，提出地方政府招商引资中应坚持互惠双赢、主导产业配套、可持续发展、引资与引 智相结合、市场化运作、依法运作的原则；并认为科学合理地制定招商引资政策，加强 对招商引资环境的优化，培育政府指导下的多元合作的招商引资体系，加强职业培训、 提升社会人员职业技能，加快工业园区物流体系建设，招商引资要实现集约用地等举措 将是有效解决这些问题的路径选择。 关键词：招商引资；地方政府；市场机制；投资环境 a b s t r a c t i n v e s t m e n ta t t r a c t i o ni sa ni m p o r t a n te c o n o m i ca c t i v i t yo fl o c a lg o v e r n m e n ti nc h i n a ， w h i c hh a sp l a y e dah u g er o l ei np r o m o t i n gl o c a le c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n dh a sap r o f o u n d i m p a c to nl o c a le c o n o m i ca n ds o c i a ll i f e h o w e v e r , w i t ht h ea c c e l e r a t e dp r o c e s so fe c o n o m i c g l o b a l i z a t i o na n d c h i n e s em a r k e te c o n o m y , t h i sm o d e lo fg o v e r n m e n t l e di n v e s t m e n t a t t r a c t i o nh a se x p o s e dm a n yp r o b l e m s t h er e s u l t so fi n v e s t m e n ta t t r a c t i o ni ns o m ep l a c e sa r e l e s st h a ni d e a la n dt h er e a s o n si n c l u d en o to n l yg e o g r a p h i c a lc o n d i t i o n s ，r e s o u r c ec o n d i t i o n s ， i n d u s t r i a lb a s ea n do t h e rf a c t o r s ，b u td i f f e r e n tc h o i c e so fb e h a v i o r c a u s e db yl o c a l g o v e r n m e n t sw h e na t t r a c t i n gf o r e i g ni n v e s t o r s f o re x a m p l e ，s o m e a r e a sd on o ta t t r a c tl a r g e ， h i g h - q u a l i t yi n v e s t m e n tp r o j e c t sb e c a u s eo ft h e i rp r e f e r e n t i a lp o l i c i e s ，b u tr e s u l t i nt h e p r o l i f e r a t i o no fi n d u s t r i a lp a r k s ，l a n da c q u i s i t i o nb l i n d l y , e v e nl a u n c hp r o h i b i t e di t e m sw i t h t h eb l i n d l yl a xr e b a t e ，t a xe x e m p t i o n sa n do t h e rp r e f e r e n t i a lp o l i c i e sw h i c hi sa g a i n s tt h e p u r p o s e sa n dp r i n c i p l e so f t h ec o u n t r y se c o n o m i cd e v e l o p m e n tp o l i c i e s ，a n dw i l ld a m a g et h e s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fr e g i o n a le c o n o m ys e r i o u s l y i ti si m p o r t a n tf o rt h eh e a l t h y d e v e l o p m e n to fl o c a le c o n o m yt os t u d y t h e s ep r o b l e m s ，s u r v e ya ne f f e c t i v ew a yf o r i n v e s t m e n ta t t r a c t i o n ，a n dm a k et h el o c a lg o v e m m e n tp l a ya na c c t i v ep e r f o r m a n c eo ft h e i n v e s t m e n ta t t r a c t i o n i nt h i sp a p e r , i tw i l lg i v eu sam o r ec o m p r e h e n s i v ea n a l y s i so ft h ee x t e r n a le n v i r o n m e n t t h el o c a lg o v e r n m e n ta t t r a c t i n gi n v e s t m e n ti n ，a n dt h ep o s i t i o na n dr o l e ，a sw e l la sc h a n g e s s i xi s s u e so ft h el o c a lg o v e r n m e n ti n v e s t m e n ta t t r a c t i o na r es u m m e du pa sf o l l o w s ：t o om u c h g o v e r n m e n ti n v o l v e m e n t ，l e a d i n gt oc o n f u s i o ni nt h et a xs y s t e m ，u n f a i rc o m p e t i t i o na m o n g c o m p a n i e s ，s e r i o u sf o r m a l i s m ，m i s u s e o fl a n d ，d a m a g eo ft h ee n v i r o n m e n t ，v i c i o u s c o m p e t i t i o na m o n gr e g i o n sa n d a n dt h e r ei s s o m eb l i n d n e s s ，t h ea u t h o rg i v e sa na n a l y s i s o ft h e s ep r o b l e m s ，a n dt h er e a s o n sm a i n l yd u et oa c t so fi n e r t i ar e s u l t i n gf r o mt h ep l a n n e d e c o n o m i cs y s t e m ，p o s i t i o nc o n f u s i o no ff o rt h e r es t i1 1e x i t ss t r o n g g o v e r n m e n t t h i n k i n g ，u n r e a s o n a b l ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns t a n d a r d sa n diss h o r to fr e a s o n a b l e e v a l u a t i o nc r i t e r i o nf o re c o n o m i cg r o w t h ，a n dd on o tp l a yar o l eo fi n t e r m e d i a r y i nt h em a r k e t o nt h i sb a s i s ，t h ea u t h o rs u g g e s t st h a tt h el o c a lg o v e r n m e n ts h o u l di n s i s to n t h ep i n c i p l e so fr e c i p r o c i t ya n dm u t u a lb e n e f i t ，s u p p o r t i n gl e a d i n gi n d u s t r i e s ，s u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t ，a t t r a c t i n gc a p t i a l a n di n t e l l i g e n c ec o m b i n e d ，m a r k e t o r i e n t e da n dl a w f u l o p e r a t i o n a n dt h el o c a lg o v e r n m e n ts h o u l d s e to u ts c i e n t i f i ca n dr e a s o n a b l ep r o m o t i o n p o l i c i e s ，o p t i m i z et h ee n v i r o n m e n t ，f o s t e rm u l t i c o l l a b o r a t i o ns y s t e mu n d e rt h eg u i d a n c eo f t h eg o v e r n m e n t ，s t r e n g t h e nv o c a t i o n a lt r a i n i n g ，e n h a n c ev o c a t i o n a ls k i l l so fs o c i a lw o r k e r s ， s p e e du pl o g i s t i c ss y s t e mc o n s t r u c t i o no fi n d u s t r i a lp a r k s ，a c h i e v et h ei n t e n s i v el a n du s ea n d o t h e re f f e c t i v ea p p r o a c h e st os o l v et h e s ep r o b l e m s k e yw o r d s ：i n v e s t m e n ta t t r a c t i o n ；l o c a lg o v e r n m e n t s ；t h em a r k e tm e c h a n i s m ；i n v e s t m e n t e n v i r o n m e n t 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究所取得 的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体己经发表或 撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式 标明。本声明的法律责任由本人承担。 学位论文作者：易该、习、埒7 4 日期： 年嗍口日 学位论文使用授权声明 本人在导师指导下完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属郑州大学。根据郑 州大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论 文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权郑州大学可以将本学位论文的 全部或部分编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或者其他复制手段保存论文 和汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学位论文或与该学位论文直接相关的学术论 文或成果时，第一署名单位仍然为郑州大学。保密论文在解密后应遵守此规定。 学位论文作者：弓旅1 暇 脚川年嗍，口日 地方政府招商引资问题与对策研究 绪论 招商引资己成为我国地方城市普遍存在的经济现象。地方政府招商引资、促进经济发展 的过程中遇到了许多的问题，一定程度上降低了招商引资的效果。这些问题有一定的普遍性 和严重性，对这些问题进行研究和分析，进一步发挥地方政府招商引资的作用，促进招商引 资工作的顺利开展，具有很重要的现实意义。 1 论文的选题背景和意义 招商引资是一个地区通过大量的有创造性的工作，吸引外地( 外国) 的资金、技术、人 才以及先进的管理经验等生产要素向本地区流动，以促进本地区经济全面、协调、快速发展 的过程。 我国自上世纪实行对外开放政策以来，首先于1 9 8 0 年在的东南沿海设立深圳、珠海、汕 头、厦门四个经济特区，1 9 8 4 年5 月又决定开放1 4 个沿海城市，1 9 8 5 年2 月进一步把长江 三角洲、珠江三角洲、厦漳泉三角地区、胶东半岛、辽东半岛列为经济开放地区，1 9 8 8 年4 月设立了最大的海南经济特区。特区和沿海开放城市的设立为招商引资提供了良好的平台， 国家制定的招商引资税收、土地优惠政策为地方政府提供了有效的招商引资手段，有力的促 进了沿海地区的经济发展，对我国的改革开放、经济建设起到了巨大的推动作用。 招商引资作为加快经济发展的重要途径是社会化分工和市场经济发展的必然产物，是吸 引外部资金、技术，实现地方经济赶超的有效方法，是一条投入少、见效快的捷径，对于促 进地方经济的增长、提高企业管理和生产技术水平、引进新技术、新产品、增加就业、实现 产业集聚等各个方面都有显著的影响。 在我国东西部地区经济发展差距进一步拉大的情况下，东部地区经济快速发展的示范效 应促使我国其他地区城市也开始通过政府直接介入经济活动，制定各种优惠政策，开展招商 引资，并成为各级地方政府工作中的重点。地方政府通过直接介入经济活动，利用制定税收 政策、土地政策，提供廉价劳动力、生产资料、资源、能源等手段进行招商引资，在招商引 资中发挥着主导作用。 从公共经济学的角度分析，在市场经济条件下，地方政府既要充分利用和发挥市场机制 在资源配置中的作用，又要履行政府经济职能，制定产业发展政策、税收等政策，指导产业 回王景奎，李保军，济宁市招商引资中存在的问题及对策研究，济宁学院学报，第3 0 卷第2 期，2 0 0 9 年4 月 1 地方政府招商引资问题与对策研究 合理有序发展，促进地区间资源配置平衡，进而避免市场失灵。而现实的情况是，地方政府 在招商引资工作中发挥着绝对的主导作用，招商引资的市场机制很弱。随着经济全球化进程 的加快和我国市场经济体制的完善，政府主导的这种招商引资模式暴露出很多问题，地方政 府在招商引资工作中存在着投入与结果不成比例、不讲实效的形式主义弊端等问题。一些地 方的招商引资成果不甚理想，这固然有地域条件，资源条件、产业基础等因素的影响，但地 方政府在招商引资中不同行为选择所造成结果上的差异也是值得重视的。例如，一些地区依 靠优惠政策并没有吸引来大量的、优质的招商引资项目，反而为了招商引资项目而盲目实行 退税、免税等优惠政策，造成工业园区泛滥、盲目征用土地，甚至违背国家经济发展政策的 宗旨和原则，破坏了地区经济的可持续发展。地方政府招商引资过程中形成了重形式、轻质 量；重过程，轻效果；重招商、轻服务的现象。这些招商引资中的这些做法很大程度上减少 了本地区的社会福利收益，损害了广大群众的根本利益。一些地方政府将招商引资看的过于 简单，对招商引资的困难和问题估计不足，缺乏对招商引资的理性思考和深层次研究，没有 认识到招商引资是项长期性、复杂性、系统性的工作，其活动受市场、原材料、技术、人 才等各个方面的影响，而且项目签约到建成投产需要很长的建设周期，这也导致招商引资效 果具有了很大的不确定性。 地方政府试图凭借其行政权力和资源优势，依靠低廉的劳动力资源、土地出让优惠、税 收减免优惠、减低环保要求等方式，通过招商引资从外部吸引资本和技术要素，改变地方经 济结构，推动区域经济增长。而从发达国家招商引资的成功经验看，专业的招商引资中介机 构、完善的软硬件设施、良好的商业环境和政府公共服务以及有针对性的开展招商引资才是 必备的条件。经过改革开放3 0 年的发展和积累，特别是加入世界贸易组织后，我国的招商引 资工作已经开始由政策性向服务性、环境性引资转变，从重视硬环境到重视软环境转变，从 优惠政策招商向其他综合因素招商转变，包括当地产业配套、人力资源分布、环境开放程度 和政府服务水平等等。而完善的基础设施、廉洁高效的政府服务、完整的法律体系、稳定的 政策、良好和谐的社会秩序等都对吸引外资起到了决定性的作用。因此，地方政府招商引资 要想真正取得实效，需要重新定位政府职能和转变政府管理方式，致力于宏观调控和优化投 资环境、加大政策扶持和提供公共服务。 笔者作为一位从事招商引资工作的人员，经历了近几年地方政府开展的招商引资工作， 一定程度上了解了我国地方政府招商引资存在的问题和弊端。经过深入调查研究，笔者认为， 地方政府在招商引资过程中应坚持互惠双赢、主导产业配套原则、引资与引智相结合、坚持 市场化、坚持依法运作的原则；应结合本地区的经济发展情况，制定合适的产业发展政策和 招商引资优惠政策，规范招商引资行为，提供优良的招商引资环境，注重招商引资的策划和 2 地方政府招商引资问题与对策研究 项目包装，开展多渠道的招商引资活动，扩大招商引资效果，并在招商引资项目开始建设后 加强项目的后续服务，搭建企业融贷平台、提升社会人员职业技能等工作，更好的发挥政府 在宏观管理方面的作用，加速经济的发展。 2 文献综述 西方经济学家对招商引资理论的研究较为成熟，很早发现了招商引资对国家和地区的经 济发展、技术进步、产业结构优化等各个方面都有重要的影响。他们主要从产业转移方面对 招商引资进行了研究探索，1 9 世纪末就已经出现了比较系统的理论雏形，并在2 0 世纪得到了 迅速发展。国内的学者对招商引资的研究主要集中在我国改革开放后，尤其是近几年我国地 方政府将招商引资作为经济发展的重中之重后，招商引资在国家和地区的工作中日益重要， 引起一些学者对招商引资工作的重视，对招商引资的方法和理论开始了研究和探讨。 在国外的招商引资研究理论中，阿瑟刘易斯的劳动密集型产业转移理论最早从发展经 济学的角度分析了二战后一些发达国家将某些劳动密集型产业转移到部分发展中国家，并从 发展中国家进口劳动密集型产品的现象。刘易斯在国际经济秩序的演变一书中阐述道：“发 达国家由于人口自然增长率的下降，导致非熟练劳动力不足，引起劳动力成本上升，其劳动 密集型产业转移到发展中国家，并从发展中国家进口劳动密集型产品，同时加快国内产业结 构升级，从而引起国际经济秩序的调整。 当然由于历史的限制，刘易斯没有建立起关于产 业转移的完整理论，他对于劳动密集型产业转移的解释较为简单。 小岛清的边际产业扩张理论认为，对外直接投资将从投资国已经处于或即将陷于比较劣 势的边际产业开始并依次进行，这也是对产业承接国具有显在或潜在比较优势的产业。发达 国家向发展中国家工业的投资和转移会按照比较成本及其变动进行，并从技术差距小、容易 转移的技术开始，按次序进行。小岛清的“边际产业扩张理论 主要描绘了以海外直接投资 为表现形式产业转移的轨迹，这样一方面可以优化国内的产业结构，另一方面可以促进对外 贸易的增加。 弗农在垄断优势理论的基础上发表了产品周期中的国际投资和国际贸易论文，提出 了国际产品周期理论。该理论将国际直接投资发生原因与产品生命周期三个阶段相结合，通 过对每一阶段的特点分析，说明企业由内向外从事对外直接投资的渐进过程。三个阶段分为 创新产品阶段、新产品成熟阶段、标准化阶段。产品循环理论和产品周期模型真实的描述了 。阿瑟刘易斯( 乔伊德译) ，( ( 国际经济秩序的演变，北京：商务印书馆，19 8 4 ，1 2 6 - 13 2 钟培武，( ( 产业转移与中部地区招商引资模式转换分析，( 河南社会科学) ) ，2 0 0 8 年1 1 月，第16 卷第6 期 3 地方政府招商引资问题与对策研究 产品的创新、成熟、衰退、替代过程，当产品进入衰退期时，发达国家的生产者往往把生产 基地转移到发展中国家，于是导致国际直接投资。 英国学者巴克莱和卡森在跨国公司的将来( 1 9 7 6 ) 中，首次较系统的提出了跨国公司 市场内部化理论。他们认为，包括原材料和零部件在内的中间产品的流动，必须在公司内部 通过转移价格实行内部化贸易，从而达到减少税收、减少贸易壁垒的影响、减少市场贸易的 风险以及降低交易成本。当内部化的市场超越了国家界限的时候，国际投资就产生了。 该理 论起源于“科斯定理”。由于市场的不完全性，交易往往缺乏效率，交易费用很高。如果将交 易费用纳入企业内部，以统一的行政管理取代市场，各种中间产品的生产由公司内部完成， 则可把市场上的买卖关系变成为企业内部的交易，由企业自己来配置资源，可以起到降低交 易成本和提高产品竞争力的作用。当内部化行为超越了国界时，就表现为母公司在国外建立 子公司，这也就解释了为什么会在外国进行投资。内部化理论也有缺陷，它仅强调了市场竞 争的不完全性对国际直接投资流向的解释，而忽视了市场积极方面对国际直接投资的促进作 用。 我国学者前期对招商引资的研究主要集中在如何提供良好的外部环境、优惠政策以及利 用外资效能上的研究。近年来，随着我国对外开放程度的加大，国内的专家学者开始不仅注 重研究招商引资对地方经济的促进作用，更加注重研究地方政府在招商引资中存在问题的研 究，出现了大量的探讨性文章。这些文章以多种形式出现在各类报刊和杂志上，有的是对地 区招商引资工作的经验教训总结，有的是对地方招商引资环境建设的看法和问题的研究，有 的是对招商引资途径和方法的研究，也有对地方政府在招商引资中的角色定位的研究。总之， 针对我国地方政府招商引资工作的研究和探讨很多，具有一定的针对性和系统性，值得学习 和借鉴。 在招商引资环境建设方面的研究文献中，李庆斌同志认为市场的逐步开放和统一市场的 形成，使得市场资金的流动性更加活跃，招商引资成为地方政府振兴经济的重要手段。从全 国范围来看，地方政府招商引资实际上是以地方政府为主体，对辖区外的市场资金展开的竞 争，这种竞争主要表现在三个层面：一是比较优势竞争；二是优惠政策的竞争；三是市场环 境的竞争。地方政府在招商引资过程中具有四种角色，首先是投资环境的营造者；其次是招 商引资活动的组织领导者；第三是招商引资项目的合作者；第四是市场秩序的监管者和维护 者。也有学者认为招商引资是一个系统工程，在市场经济逐渐规范和健全的条件下，仅仅依 靠政府制定招商引资政策招商的空间越来越小，地方政府在招商引资中应不仅仅重视硬件环 境的建设，而且要把改善投资环境放在政府工作中非常突出的位置，为投资者和招商引资企 武海峰等著，国际直接投资发展研究，北京：中国哲政经济出版社，2 0 0 2 4 地方政府招商引资问题与对策研究 业提供所需的社会文化、良好的市场秩序和基础设施等方面的保障条件。认为软环境对一个 地区的经济发展和招商引资水平的提高意义更为重大，是增强本地区发展能力和竞争力的决 定性因素。但是，相对于加强硬环境招商引资而言，很多地区软环境建设则比较滞后，并成 为地方政府招商引资的重要制约因素，其主要表现为政府角色错位、法制环境不完善、市场 经济体制不健全、技术管理人才缺乏以及社会中介服务体系不健全等。地方政府在招商引资 过程中更应当结合软环境建设问题，为企业发展提供更广阔、更方便的发展平台，协助企业 解决发展的各个阶段中面临的实际问题，重视“产业孵化器”的建设，帮助企业进行技术中 心和技术创新平台的建设；整合科技资源，帮助企业实现产、学、研联合优化，推动科研机 构、技术中心科研成果的转化，实现产业化运作；提高企业自主创新能力和水平，帮助企业 逐渐实现产业优化和升级，实现由量到质的转变；进一步确立开放意识，创新意识和服务意 识，重视政府的诚信建设，推动公务人员以积极主动的态度提供各种公共服务，提高政府的 服务水平和办事效率，将招商引资纳入诚信范围和法制化轨道。 在招商引资的方法策略的研究方面，江西财经大学王慧讲师在我国招商引资存在的问 题与对策一文中指出，外资对我国经济快速发展起到了一定的作用，例如优化了产品进出 口结构、促进了对外贸易的发展、增加了税收和扩大了就业等。但也出现了一些如低价出让 土地、环境污染的问题。同时提出了科学吸引外资的对策，如优惠政策与其他措施并举、严 格审批、严格执法、完善政策、创造公平投资环境等。 上海社会科学院上海金山区招商引资的研究课题组在研究报告中针对上海金山区招 商引资情况进行了研究和分析，指出地方政府招商引资要树立科学发展观、坚持可持续发展、 重视资源和生态环境问题。提出了要重视产业对口招商和产业链招商模式，推广“无地招商” 模式，招商引资要倾向于高科技、高税收、高就业、高投入项目，加快现代服务业的招商引 资，提高招商引资水平和质量，逐步从招商引资向招商“选”资转变，促进经济增长方式的 转变，最终实现社会经济的可持续发展。 关于政府招商模式及招商主体研究方面，一些学者指出，以政府为主导的招商引资模式 是许多地区推动招商引资的主要模式，在地区经济发展过程中起着积极的作用。但是招商引 资是一种商业行为，属于竞争性领域，政府的职责范围主要是行政领域，应运用市场机制而 不是行政干预的的方式进行招商引资，招商引资要从微观参与转向宏观参与，招商引资主体 应让位于企业和社会中介组织，避免政府在招商引资中的越位和缺位现象的发生。 杨建文认为招商引资活动是社会分工和市场经济快速发展的产物。我国以地方政府为主 体的招商引资活动对促进经济发展、技术进步、管理水平的提高起到了不可或缺的作用。但 是随着改革开放的深入和市场经济体制的完善，地方政府在招商引资中产生了指标化、程序 地方政府招商引资问题与对策研究 化、盲目化和攀比化等一系列的负面效应。因此，地方政府在招商引资中的职能要进行准确 定位和创新，政府应适度参与招商引资活动，利用调控宏观经济、维护市场秩序、为企业提 供服务、降低企业成本等方面的职能，进行科学的招商引资，充分提供公共产品和服务的供 给。 何龙斌讲师在浅析市场化招商引资一文中指出市场化招商引资将成为新时期的一种 理想化的模式，企业和社会组织进行的招商引资将取代政府主导的招商引资。政府在招商引 资中一方面要重新界定政府在招商引资中的作用和分工，营造良好的投资环境和服务水平； 另一方面要建立有效的市场化招商引资企业、组织和制度，实现企业化管理，市场化运作， 引入有助于招商引资的现代激励制度和市场竞争机制。 袁寒梅在论地方政府在招商引资中的角色定位中指出，当前，许多地方政府仍然成 为招商引资的主体，这是地方政府自身角色定位不准的表现，在市场逐步完善，社会发展程 度逐步提高的情况下，地方政府在招商引资中的角色定位变得越来越重要，应转变观念，改 变政绩考核标准，培育招商引资主体，通过中介组织招商以及优化投资软环境，重新定位政 府经济管理角色。 缪志春、万红先在创建以政府为导向企业为主体的招商引资新模式一文中认为招商 引资在我国经济发展中曾发挥了巨大的作用，但随着经济的发展，我国以政府为主体的招商 引资模式的弊端逐渐显露出来，在很多地方，政府主导的招商引资已经成为一场费时费力毫 无效用的经济活动。产生弊端的原因是多方面的，最大的原因是政府和企业在招商引资中的 定位不准，政府是宏观的市场主体而企业是微观的市场主体，我国应当从宏观和微观两方面 采取有力措施，创建新的以政府为导向企业为主体的招商引资新模式，使政府处于宏观上的 投资导向地位，企业真正成为招商引资的微观主体，使企业和政府在招商引资中回到它们应 有的位置上。 钟培武讲师认为在当前新一轮的产业转移和中部崛起的背景下，受体制转轨和经济开放 度的影响，中部地区招商引资中政府作用强、市场力量较弱，产业承接效果与东部沿海地区 相比差距依然显著。应转变政府职能，加强招商引资中的市场机制作用，切实发挥制定和实 施地方政策法规、规划引导、提供配套设施等综合协调的作用，进一步完善软环境建设，以 各类园区为载体，因地制宜选好本地区主导产业，集群性的吸引产业转移，开展有针对性的 招商引资。 以上这些学者对我国地方政府招商引资的研究和分析为本文的写作提供了大量研究依 据，值得学习和借鉴。 6 地方政府招商引资问题与对策研究 3 研究范围及相关术语的界定 招商引资作为地区经济发展的一种重要手段，其对经济的发展和促进作用是巨大的，有 目共睹，有助于弥补本地区经济发展的资金缺口、引进先进的管理经验和管理理念、实现解 放思想和跨越式发展，本文着重于研究地方政府在招商引资中的一些问题和原因分析，不对 招商引资的作用进行阐述。 文中所指的地方政府是指我国经济欠发达地区的地区级政府，包括市、县、区乡镇等。 招商引资的范围不仅仅包括按照国家统计局标准统计的外商直接投资部分，而且包括除本地 区外的国内公司、其他经济组织或个人在本地区投资发展的资金及其他经济元素。 4 拟采取的研究方法和理论 本文运用政府职能理论、政府产业经济学、制度经济学、公共选择理论等相关理论，并 运用文献研究方法、比较研究方法、个案研究方法、实证研究方法等对地方政府招商引资的 现状和问题进行分析、研究，总结地方政府招商引资中问题及产生的原因，提出地方政府在 招商引资中应注重的原则以及对策。 5 论文研究的创新点 本文在研究过程中结合我国地方政府招商引资发展的趋势，重点强调要通过加强政府招 商引资环境建设、招商引资平台建设，促进地区招商引资发展。论文的创新之处主要有三点： 一是认为地区间招商引资的竞争将转变为发展环境的竞争，软环境将是地区竞争力和发 展能力的决定性因素，直接影响着招商引资的数量、规模和水平。 二是对招商引资主体的新认识。本文认为招商引资中，政府是政策制定和投资环境服务 的主体，政府在招商引资过程中应坚持做好规划、监督、协调和服务的职能；招商引资中企 业、中介组织是主体，应遵循市场经济的规律运作。 三是提出地方政府招商引资要同我国东部沿海发达地区产业转移相结合，要栽好“梧桐 树”，承接沿海产业转移，实现地方政府在招商引资上的升级。 上述观点是笔者在对前入理论研究的基础上，结合本人在招商引资过程中的实践和认识， 经过系统的分析研究后总结出来的，提出的问题及对策既有共性，又有个性；既注重理论研 7 地方政府招商引资问题与对策研究 究，又注重地方政府招商引资的实际问题，突出体现了自己的见解。 6 论文框架 本论文由三部分组成：第一部分为地方政府招商引资现状分析，阐述了本人对地方政府 招商引资环境的认识，分析了地方政府招商引资中的转变和存在的问题；第二部分主要从四 个方面对地方政府招商引资中存在的问题进行了原因分析；第三部分针对地方政府招商引资 的对策进行了研究分析，指出地方政府在招商引资中应坚持互惠双赢、主导产业配套、可持 续发展、引资与引智相结合、坚持市场化运作和依法运作的原则，最后对地方政府在招商引 资中的途径提出了自己的见解及对策。 1 地方政府招商引资现状分析 1 1 对地方政府招商引资环境的认识 1 1 1 次贷危机降低了企业的投资意愿 始于2 0 0 8 年的美国次贷危机对世界经济产生了巨大的影响，使全球投资持续大幅度下滑。 而且，在次贷危机的影响下，世界经济目前还存在着诸多不确定因素和风险，国内外经济研 究机构都降低了经济增长预期，这直接影响了国内外企业的投资决策。在投资收益预期不佳 和不确定因素增大的情况下，企业的投资意向、投资热情出现了强烈下降。 1 1 2 招商引资受市场经济力量的约束 我国已经进入市场经济阶段，建立了有效的市场规则体系，市场法制观念初步形成，企 业成为市场经济中的主体和重要力量。企业根据市场产品供需变化情况，决定和调整本企业 的生产、经营和投资策略。在市场经济条件下，趋利本能驱使市场主体企业不断调整自己的 生产和投资方向，从而实现自身利益的最大化。地方政府的招商引资工作在市场竞争环境中 展开，招商引资不可避免的受到市场经济力量的约束。 1 1 3 我国招商引资进入稳步发展阶段 我国地方政府招商引资发展至今已经历三个阶段。第一阶段为改革开放初的8 0 年代初期。 这一时期形成了中央政府制定政策，地方政府负责具体的实施的政府主导型的招商引资模式， 招商引资主要地区为沿海经济特区和开放城市，主要手段是提供各种税收优惠政策、低廉的 土地价格和丰富的劳动力；第二阶段为8 0 年代中后期和9 0 年代初期，这一阶段沿海地区招 地方政府招商引资问题与对策研究 商引资快速发展，逐步建立了较为完善的外向型产业体系，产业体系开始从劳动密集型向技 术密集型和资本密集型转变，招商引资的方法和手段表现出科学性和灵活多样性。这一时期， 内陆地区开始尝试学习招商引资，并承接东部地区劳动密集型产业转移，吸引企业和资本计 入，推动经济增长；9 0 年代末至今为第三阶段，这一阶段，新一轮的招商引资的热潮在全国 各地蓬勃兴起，各地方政府成为招商引资的主角，争相开展招商引资工作，通过制定各种优 惠政策展开对资本、人才及技术的激烈竞争，出现了市场化招商引资形式。国务院发展研究 中心的报告显示，中国利用外资的快速增长期己结束，今后将进入稳步发展阶段。 1 1 4 我国招商引资政策日益稳定 我国从改革开放至今经过3 0 年的招商引资历程，通过学习借鉴国外招商引资经验，制定 普适性招商引资政策吸引外资，到现在一些地区开始资本运作招商和招商选资，招商引资出 现新的发展趋势。现在，我国已加入世界贸易组织，招商引资中的一些特殊政策如企业所得 税减免等优惠政策已不复存在，外资的各种超国民待遇照顾转向内外资企业的平等竞争。地 方政府由靠优惠政策招商，转变为依靠诚信、依靠市场机制和依靠良好的经济环境、发展环 境来招商。地区管理效率、服务效能、投资环境、产业优势、配套能力等软实力的作用将越 来越突出，招商引资政策日益完善、理性、稳定和规范。 1 1 5 地方政府之间招商引资竞争加剧 我国经济体制改革强化了地方政府对本地区的管理权限，赋予了地方政府很大的财政权 限和资源配置权限，经济发展的快慢成为衡量地方政府工作能力的重要标准，招商引资成为 地方政府促进经济发展的重要手段。由于实行优惠政策招商具有见效快、周期短、企业既得 利益明显的特点，地方政府逐渐形成了依靠税收优惠、土地优惠、产业政策扶持等方法招商 的现象，当更多的地区加入到招商引资的行列中时，不可避免的出现了地方政府之间利用优 惠政策招商的竞争，并呈现逐渐加剧的趋势。 1 2 地方政府招商引资中的转变 1 2 1 招商引资发展模式的转变 招商引资发展的初期，各级地方政府为加快经济建设步伐，单一地追求g d p 增长，盲目 地依靠增量来促进发展，表现为一种粗放的外延扩张，由此带来了能源危机、环境污染等问 题，使可持续发展面临严峻挑战。 面对新形势，招商引资呈现出由粗放型外延扩张转向集约型、内涵式发展趋势，资源消 耗、环境保护等成为衡量引资效益的主要因素，从招商引资向招商“选 资转变，从招商源 9 地方政府招商引资问题与对策研究 头上把好项目准入关。一些地方开始制定一些招商引资项目预审办法、规范审核的程序和内 容，通过细化、量化评分指标，使投资的项目有据可依；在审核内容上，重点突出投资密度 用地面积、科技含量、产业扩张力、劳动就业及税收贡献率等，向资源消耗少、技术含量高、 产业效益好的项目倾斜，优化投资结构。将一些占地大、能耗高、投资额度小、重复性建设 的项目拒之门外，以提升招商引资的门槛和档次，与当地经济建设的定位相适应。 1 2 2 招商引资主体的转变 改革开放3 0 年来，我国招商引资活动主要表现为政府直接介入，运用优惠政策吸引资本 进入的一种主导性经济行为。不可否认，这种以政府为主导的招商引资发挥了巨大的作用， 对各地区经济社会发展产生积极深远的影响。但是，必须看到，招商引资归根结底是市场经 济的产物，是一种微观经济活动。在社会主义市场经济条件下，政府应当是服务型、有限型 政府，其职能的重点是提供公共产品、弥补市场失灵等方面，应该切实减少对微观经济的干 预。发挥市场在资源配置中的积极作用，使企业成为市场独立的主体，成为招商引资的主体， 招商引资通过专业的中介机构实施，实现市场化运作。这有利于企业摆脱对政府的依赖，参 与市场竞争，增强自主决策、自主经营、自我发展的能力。 现在，国内中介组织作为一种服务性机构开始出现在社会各行业，在招商引资中，一些 中介组织开始代替政府部门进行招商引资，作为沟通企业和政府之间的桥梁和纽带已经在一 些大城市出现。例如北京市各区政府已经颁布了一系列促进区域经济发展的试行办法，承诺 对引资成功的社会中介机构实行不同的奖励。北京宣武区政府1 5 家项目单位和7 家中介机构 签订了引资合作协议，委托中介方为项目寻找开发资金。上海市积极出台有关促进服务业发 展的有关政策，积极吸引国际著名的会计、律师、咨询、评估等专业服务机构进驻，扩大服 务业方面的合作。在招商引资中摒除以往政府在招商引资中唱主角的做法，开始推行“中介 招商”，组建了专业的招商引资促进中心一上海市外国投资促进中心，作为招商引资的中介机 构，为来沪投资的外资企业提供如下服务：推介上海投资环境，收集、展示全市招商引资项 目，组织参加世界性、全国性的大型招商会；举办或参办研讨会、投资洽谈会、项目发布会； 针对客户的经营内容、目标、策略等向客户推荐最佳投资方案；在项目投资过程中，协助解 决在各种程序上遇到的疑难问题等。这大大促进了招商引资的专业化、规范化，提高了效率。 1 2 3 招商引资政策的转变 改革开放的初期，由于受国内经济发育条件的限制，经济基础薄弱，企业技术、人才、 管理经验缺乏，投资环境不完善，客观上要求实行特殊的优惠政策，以达到吸引外商前来投 资的目的。这段时间，国家和地方政府根据经济发展的需要，制订了一系列的外资优惠政策， 表寒梅：论地方政府在招商引资中的角色定位，湘南学院学报第2 7 卷第l 期2 0 0 6 年2 月 1 0 地方政府招商引资问题与对策研究 例如税收优惠、进出口经营权、土地使用优惠、信贷优惠、有限审核待遇、外汇管理优惠待 遇等，这些优惠政策对于我国吸收外来直接投资有重要的影响。虽然存在着许多方面的不足， 但对推动我国尽快改善利用跨国企业投资的困难起到了至关重要的作用。其意义表现在两个 方面：一是对我国较差的投资环境起到一定的弥补作用；二是信号的传递作用。这种政策定 位，是向跨国企业表明了我国对外开放和利用外资发展本国经济的决心，增强了跨国企业来 华投资的信心，为后来进一步扩大对外开放作了必要的准备。并且，在以后的对外开放过程 中，外资优惠政策在保持基本内容不变的情况下，进行了一些小范围的调整和修正，逐步形 成了较为合理的优惠政策体系。 从招商引资优惠政策效应来说，它一方面有正面的“引资效应”，即通过政策激励吸引更 多的外资及与之相随的各种生产要素的进入而获得收益；另一方面又有负面的“成本效应”， 即通过提供各种优惠，降低外商投资的经营成本，从而割让了本国的收益，构成了利用外资 的间接成本。但是优惠政策伴随着经济发展战略的转换、伴随着对外开放水平的提高、投资 环境的改善，伴随着经济全球化的深入而相应地表现为从优惠到限制直至实行国民待遇的不 断演进的过程。这可以从进入新世纪以后，我国在招商引资优惠政策上的调整和改变看出来， 一方面逐步取消了一些“普适性 的优惠政策，加强了对以高新技术引进、产业结构调整为 导向的“差别性”优惠政策，降低了对外资的绝对优惠水平；另一方面，政府通过一系列的 政策措施，改善了本国企业的政策待遇，在不少领域统一了内外资企业的政策，降低了对跨 国投资的相对优惠水平。这些最突出地表现在引资待遇的转变上，从2 0 0 8 年1 月1 日施行的 中华人民共和国企业所得税法，将中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法 和中华人民共和国企业所得税暂行条例两部法律法规统一成一部所得税法，在税率等方 面对内外资企业一视同仁，使外资企业从超国民待遇转为国民待遇。 1 3 地方政府招商引资的问题研究 地方政府主导的招商引资是一条促进地方经济发展的捷径，对促进地区经济发展、技术 进步、管理水平的提高起到了不可或缺的作用，也事实上代替了招商引资的市场主体一企业， 这种政府在招商引资过程中过多的介入行为会促使政府利用手中的权利干扰市场主体的市场 行为，影响市场经济