（公共管理专业论文）城市化进程中违法建设问题研究——以广州市番禺区为例.pdf

ij ：一 论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体， 均已在文中以明确方式表明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 张毅哞 日期：w 咿7 年f 月日 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 学位论文并想国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学 位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查 阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其 他方法保存学位论文。 靴敝储躲张毅峰 导师虢瓣 日期：w 9 7 年i 月日 _ _ _ _ - _ _ _ _ _ _ 。 城市化进程中违法建设问题研究 以广州市番禺区为例 专业：公共管理 硕士生：张毅峰 指导老师：王金红教授 摘要 近年来，行政区划调整已成为大都市谋求进一步发展的主要途径，大都市都 希望借助减少行政束缚、拓展空间来谋求更广阔的发展。“撤市设区 的行政区划 ： 调整方法成为这些中心城市拓展城市发展空间的重要手段。广州市“南拓 战略 的实施，番禺正式“撤市设区 ，划归广州市行政管理。行政区划的改变给番禺的 发展带来了积极的推动，城市化迅速发展，城市基础设施不断完善，城市管理水 平不断提高，城市面貌不断改观。但番禺也出现了逆城市化情形，违法建设问题 不断涌现，尤其是村镇违法建设问题更需要引起重视。大量违法建设泛滥蔓延， 严重影响城市形象，阻碍经济社会的协调发展，扰乱城市建设与管理的正常秩序， 损害广大市民群众的根本利益和社会公共利益。在城市化进程日益加快的今天， 城市化过程中出现的违法建设已经成为城市管理的最不和谐之音。如何控制和杜 绝违法建设的发生，已经成为摆在城市管理者面前的一道难题。 本文以公共治理中的多元合作治理理论为视角，对广州市番禺区的违法建设 基本情况、特点和治理困境进行深入分析，寻找番禺区有别于其他地方违法建设 成因的不同之处，分析当前番禺区治理违法建设存在暴力抗法等热点问题，以及 当前在行政审批和行政执法过程中出现的不足，着重探讨由于行政区划的改变引 i l 致快速城市化地区在规划管理和城市管理中存在的问题，找寻适合番禺区违法建 设的治理对策。 对番禺区由于撤县设区而快速城市化过程中的违法建设问题进行研究探讨， 对广州市的城市化进程具有重要的指导意义，也对其他类似的由于行政区划调整 而城市化快速发展的地区提供了借鉴经验。 关键词：城市化行政区划城市规划违法建设治理 t h ep r o c e s so fu r b a n i z a t i o ns t u d yo ni l l e g a lc o n s t r u c t i o n s _ _ - - - p a n y ud i s t r i c to fg u a n g z h o u a sa ne x a m p l e m a j o r ：p u b l i c a d m i n i s t r a t i o n n a m e ：z h a n g y if e n g s u p e r v i s o r ：p r o f e s s o rw o n g j i nh o n g a bs t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，t h ea d m i n i s t r a t i v er e g i o n a l i z a t i o na d j u s t m e n th a sb e c o m et h em a i n w a yw h i c ht h em e t r o p o l i ss e e k sf u r t h e l d e v e l o p s ，t h em e t r o p o l i sh o p e dt h a tw i t ht h ea i d o ft h er e d u c e da d m i n i s t r a t i o nf e t t e r , t h ed e v e l o p m e n ts p a c es e e k sab r o a d e r d e v e l o p m e n t “r e m o v e s t h ec i t yh a st h ea r e a t h ea d m i n i s t r a t i v er e g i o n a l i z a t i o n r e g u l a t i o nm e a n st ob e c o m et h e s ek e yc i t y t od e v e l o pt h eu r b a nd e v e l o p m e n ts p a c et h e i m p o r t a n tm e a n s g u a n g z h o u “s o u t hd e v e l o p s ”t h es t r a t e g i ci m p l e m e n t a t i o n ，p a n y ui s o f f i c i a l “r e m o v e st h ec i t yt oh a v et h ea r e a ，i n c o r p o r a t e si n t og u a n g z h o ua d m i n i s t r a t i o n t h ea d m i n i s t r a t i v er e g i o n a l i z a t i o n sc h a n g eb r o u g h tt h ep o s i t i v ei m p e t u sf o rp a n y u s d e v e l o p m e n t , t h eu r b a n i z e dr a p i d l ye x p a n d ，t h ec i t yi n f r a s t r u c t u r eh a sc o n s u m m a t e d u n c e a s i n g l y , t h ec i t ym a n a g e m e n tl e v e le n h a n c e du n c e a s i n g l y , t h eu r b a na p p e a r a n c eh a d an e w l o o ku n c e a s i n g l y b u tp a n y u a l s oh a dt h ec o u n t e ru r b a n i z e ds i t u a t i o n ，c o n s t r u c t s t h eq u e s t i o nt oe m e r g eu n c e a s i n g l yi l l e g a l l y , p a r t i c u l a r l yt h ev i l l a g e sa n ds m a l lt o w n s i l l e g a l c o n s t r u c t i o nq u e s t i o nn e e d st ob r i n gt ot h ea t t e n t i o n t h em a s s i v ei l l e g a l c o n s t r u c t i o n sa r ei nf l o o dt h es p r e a d ，t h es e r i o u si n f l u e n c ec i t yi m a g e ，h i n & a n c e e c o n o m i cs o c i e t y sc o o r d i n a t e dd e v e l o p m e n t ，h a r a s s e st h eu r b a nc o n s t r u c t i o na n dt h e m a n a g e m e n tn o r m a lo r d e r , t h eh a r mg e n e r a lr e s i d e n tp o p u l a c e sf u n d a m e n t a li n t e r e s t s a n dt h es o c i a lp u b l i ci n t e r e s t t o d a yw h i c hs p e e d su pd a yb yd a yi nt h eu r b a n i z e d a d v a n c e m e n t ，t h ei l l e g a lc o n s t r u c t i o nw h i c hi nt h eu r b a n i z e dp r o c e s sa p p e a r e da l r e a d y i i i b e c a m et h eu r b a nm a n a g e m e n tn o ts o u n do ft h eh a r m o n y h o wt oc o n t r o la n dt h es t o p i l l e g a lc o n s t r u c t i o no c c u i t e n c e ， a l r e a d yb e c a m es u s p e n d s i nf r o n to fa nu r b a n s u p e r i n t e n d e n t sd i f f i c u l tp r o b l e m t h i sa r t i c l et a k et h e p u b l i cg o v e r n m e n t si nm u l t i d i m e n s i o n a lc o o p e r a t i o n g o v e r n m e n tt h e o r ya sa na n g l eo fv i e w , t ot h eg u a n g z h o up a n y ud i s t r i c t si l l e g a l c o n s t r u c t i o nb a s i cs i t u a t i o n ，t h ec h a r a c t e r i s t i ca n dt h eg o v e r n m e n td i f f i c u l tp o s i t i o n c a r r i e so nt h et h o r o u g ha n a l y s i s ，s e e k sf o rp a n y ud i s t r i c tt ob ed i f f e r e n tw i t ho t h e r p l a c e i l l e g a lc o n s t r u c t i o no r i g i nt h ed i f f e r e n c e , a n a l y s i sc u r r e n tp a n y ud i s t r i c tg o v e r n sh o t t o p i c sa n ds oo ni l l e g a lc o n s t r u c t i o ne x i s t e n c ev i o l e n c ea n t i 1 a w , a sw e l la sc u r r e n tt h e i n s u f f i c i e n c yw h i c ha p p e a r si nt h ea d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n di nt h ea d m i n i s t r a t i v e l a we n f o r c e m e n t p r o c e s s ，d i s c u s s e se m p h a t i c a l l y ,b e c a u s et h ea d m i n i s t r a t i v e r e g i o n a l i z a t i o n sc h a n g eb r i n g i n ga b o u tf a s tu r b a n i z a t i o na r e ae x i s t si n t h ep l a n m a n a g e m e n ta n dt h eu r b a nm a n a g e m e n tt h eq u e s t i o n ，p u r s u e ss u i t st h ep a n y ud i s t r i c t i l l e g a lc o n s t r u c t i o nt h eg o v e r n m e n tc o u n t e r m e a s u r e t op a n y ud i s t r i c t ，b e c a u s er e m o v e st h ec o u n t yt oh a v et h ea r e a , b u ti nt h ef a s t u r b a n i z e dp r o c e s s si l l e g a lc o n s t r u c t i o nq u e s t i o nc a r r i e so nt h er e s e a r c hd i s c u s s i o n ，h a s t h ei m p o r t a n tg u i d i n gs e n s et o g u a n g z h o u su r b a n i z e da d v a n c e m e n t , a l s ot oo t h e r s i m i l a r p r o v i d e d a sar e s u l to ft h ea d m i n i s t r a t i v e r e g i o n a l i z a t i o na d j u s t m e n t u r b a n i z a t i o nf a s td e v e l o p m e n t sa r e ah a sp r o f i t e df r o mt h ee x p e r i e n c e k e yw o r d s ：u r b a n i z a t i o n a d m i n i s t r a t i v er e g i o n a l i z a t i o nu r b a np l a n n i n g i l l e g a lc o n s t r u c t i o n g o v e r n w 目录 摘要i a b s t r a c t i i i 目录v 第一章导论( 1 ) 第一节研究背景( 1 ) 第二节研究意义( 2 ) 第三节概念界定，( 3 ) 第四节文献综述( 6 ) 第五节研究方法( 8 ) 第二章番禺区违法建设现状分析( 9 ) ：第一节番禺区违法建设查处情况”( 9 ) 第二节违法建设的治理困境o ( 1 5 ) 第三章番禺区违法建设难以治理的原因分析( 1 9 ) 第一节行政区划调整引发城市化规划标准提高( 1 9 ) 第二节规划审批权上收，报建程序繁复( 2 1 ) 第三节规划控制与实际建设需求矛盾尖锐( 2 3 ) 第四节行政执法不力，部门协调不足( 2 5 ) 第五节法律意识薄弱，小农观念根深蒂固( 2 7 ) 第四章改善番禺区违法建设治理对策( 2 9 ) 第一节违法建设治理经验借鉴( 3 0 ) 第二节治标之策一一加大力度，严防死控( 3 3 ) 第三节治本之道一一科学规划，理性管理( 3 6 ) 结语”( 4 3 ) 参考文献( 4 4 ) 后记一“”( 4 7 ) v 发展空间的重要手段。但是，这些发展相对落后的相邻城市在行政区划调整后， 要与中心城市的发展水平达到一致总是有一个过渡期。在这个过渡期内，城市 规划、建设审批秩序容易步入混乱状况，由于规划审批制度的调整，审批标准 的提高，审批时间的增长，很多建设工程都是边报边建，甚至未报先建，从而 导致了众多违法建设的发生，严重扰乱了城市发展的秩序，影响城市化的进程。 番禺区这几年违法建设不断涌现，其产生与行政区划调整关系密切。2 0 0 0 年广州总体发展战略规划广州城市建设总体战略概念规划纲要提出了“南 拓北优、东进西联的城市空间发展战略，而战略的核心更在于“南拓 。“南 拓 战略使得番禺于2 0 0 0 年5 月“撤市设区 ，正式划归广州市行政管理，城 市化迅速发展，城市基础设施不断完善，城市管理水平不断提高，城市面貌不 断改观。城市化进程中，番禺区由以往少数中心镇加多数农村的城乡结合格局 模式迅速转变为城市规划区，所有的土地利用以及规划编制必须按照城市规划 区的标准来实施。规划标准提高了，番禺的建设面貌理应越来越规范，但实际 上，番禺区的违法建设却是日趋严重，违法建设上升势头强烈，违法抢建高潮 此起彼伏，有的地区甚至处于失控状态，越控制越增长。近几年，番禺区也组 织过多次大型拆违活动，但违法建设总是拆了建，建了拆，形成了“新建一拆 除一再建一再拆的恶性反弹，违法建设问题不但没有根治，反而日益严重。 在拆除违法建设过程中的暴力抗法事件屡屡发生，不但危害了执法人员的人身 安全，还深切影响了城市管理秩序，造成极大的社会负面影响。 违法建设是城市化进程中突现出来的一大社会难题，已经成为城市建设中各 类矛盾的焦点，其一方面妨碍了城市健康发展，另一方面影响了社会和谐稳定。 对于这些现实问题，如果再不进行深入反思、探索、研究和创新，今后城市管理 工作形势将更加严峻，违建反弹、监管失控、拆违受阻将在所难免。解决违法建 设问题已经成为番禺区城市管理者新时期的一项重要任务。为全面了解和掌握番 禺区目前查违控违工作的实际情况，妥善解决控违拆违工作中的存在问题，真正 从源头上、法规上、制度上、机制上有效遏制新违建产生，故作此研究。 第二节研究意义 一、研究的理论意义 城市发展总是存在社会市民的先行性与政府规划管理的滞后性两者之间的矛 盾，也就是发展与管理的矛盾。规划作为城市管理重要的一部分，对城市的发展 至关重要。规划的滞后性，往往导致建设项目不能按照正常渠道报建，而沦为违 法建设。如何对待城市化过程中的违法建设，将是今后一段较长时间内城市管理 的重点、难点问题。因为行政区域调整而快速城市化地区的违法建设与城市建成 区的违法建设存在很大的不同，如何理解城市化过程中的违法建设的出现，通过 对这种类型的违法建设的分析，找出其根源所在，并从而寻求最佳的解决方式， 是缓解甚至解决城市发展与城市管理矛盾的重要手段，是构建城市规划管理理论 的重要支撑点。只有完善了城市规划体系，才能够进而完善城市管理理论。本文 就是从研究城市化过程中的违法建设作为切入点，探讨如何理顺城市规划管理体 系，从而从源头上杜绝违法建设的发生，丰富和完善构建和谐社会的理论。 2 二、研究的现实意义 大量的违法建设泛滥蔓延，不仅严重影响城市形象和投资环境，而且严重阻 碍经济社会的协调发展，扰乱城市建设与管理的正常秩序，损害广大市民群众的 根本利益和社会公共利益。在城市化进程日益加快的今天，城市化过程中出现的 违法建设是逆城市化问题。如何控制和杜绝违法建设的发生，已经成为摆在城市 管理者面前的一道难题。在“撤市设区”的行政区域调整后，番禺区作为一个城 乡结合部，城市化发展进入快速阶段，城市规划、建设管理也有了长足的进步和 发展。但由于行政区划调整而引起城市化具体发展进程与预定规划标准不相符， 导致违法建设大量丛生，是城市管理者没有预料的。通过行政区域调整来促进城 市化发展，是全国城市化发展的一种趋势，务必也涉及到类似于番禺区违法建设 产生的情况。因此通过研究番禺区的案例，对于国内城市化发展来说，有一定的 。典型性和代表性。 第三节概念界定 一、违法建设与违章建筑 违法建设，是从违章建筑、违法建筑发展而来。违章的“章 是指部门规章， 而违法是有特定的法律规定，已不是普通的违章，“违法 的程度比“违章要严 重。“建设 可以看作是动词也可以是名词，而“建筑 属于名词的范畴，因此 违法建设比违章建筑、违法建筑适用范畴更加广阔。 中华人民共和国城市规划法规定“在城市规划区内新建、扩建和改建建 筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行 政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要 求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证 件和其他有关批准文件后、方可申请办理开工手续 。中华人民共和国城乡规 划法规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程 建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、 中华人民共和国城市规划法1 9 8 9 年1 2 月2 6 日通过，1 9 9 0 年4 月1 日施行，2 0 0 8 年1 月1 日废止 3 自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证 国。广 州市城市规划条例第六十三条明确违法建设包括下列情形： ( 一) 未取得建设用地规划许可证进行建设的； ( 二) 未取得建设工程规划许可证或违反建设工程规划许可证的规定进行建 设的； ( 三) 临时建设工程的使用期已满，或使用期未满但城市规划、建设和管理 需要，城市规划部门已作出提前拆除决定而未按期拆除的； ( 四) 擅自改变建( 构) 筑物使用性质的； ( 五) 越权审批和其他违法审批建设的； ( 六) 其他违反法律、法规规定进行建设的。o 由此可见在广州市行政范围内的违法建设，就是违反中华人民共和国城市 规划法、中华人民共和国城乡规划法和广州市城市规划条例的相关规定， 在规划区内未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证规 定内容进行建设的行为。 二、城市规划区与城乡规划区 在中华人民共和国城乡规划法颁布以前，规划管理的依据是中华人民 共和国城市规划法和村庄和集镇规划建设管理条例。在城乡统筹发展的背景 下，这种建立在城乡二元结构基础上的规划管理制度，以及就城市论城市、就乡 村论乡村的规划制定与实施模式，已不适应现实发展的需要。因此，在原有中 华人民共和国城市规划法和村庄集镇规划建设管理条例的基础上，制定统 筹城乡规划、建设和发展需要的统一的中华人民共和国城乡规划法，替代了中 华人民共和国城市规划法。查处违法建设必须严格遵循法律所规定的适用范围。 调整对象的扩展是新旧规划法最为明显的区别。中华人民共和国城市规划 法规定城市规划区是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内城市建设和发展 中华人民共和国城乡规划法2 0 0 7 年l o 月2 8 日通过，2 0 0 8 年1 月1 日施行 广州市城市规划条例1 9 9 6 年1 2 月3 日批准，1 9 9 7 年4 月1 日施行 杨玲加强乡村规划管理是城乡统筹的当务之急h t t p ：w w w c q f z o r g c n n e w s a s p ? i d = 2 0 1 8 & m o d u l e = 6 9 2 ， 2 0 0 8 0 6 2 9 4 需要实行统一控制的区域。城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制规划 中划定。这就明确规定城市规划区是由市区、近郊区和规划控制区三部分组成。 城市规划区的具体划定，由各个城市人民政府根据合理布局和有利于规划实施管 理需要确定。 中华人民共和国城乡规划法将适用范围删减了“城市刀，直接称为“规划 区 。规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实 行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规 划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡 发展的需要划定。这规定，要求了有关城市在编制城市总体规划、镇总体规划、 乡规划和村庄规划前，必须先确定自己的规划范围，然后才能具体编制。 三、行政审批与行政执法 行政审批是指政府为了达到某些自身所预期的目的，根据自设的标准，通过 审查公民或法人的条件具备情况，决定是否允许其从事某种活动。我国的行政审 批制度主要由行政许可( 持续性的授权) 、行政审批( 一次性的授权) 、行政登记 ( 确认权利能力或行政能力) 和行政认证( 认证自然人的从业资格或法人的从业 资质) 四大部分组成，核心是解决“谁可以干什么”这一问题。回其中，行政许可 是一种外部行政行为；行政审批则主要是内部行政行为。例如，规划报建的审批 属于行政审批和行政许可的结合体，建设方通过向规划部门申请报建，规划部门 内部通过审核相关规划标准和条件，出具规划意见，向建设方批出建设工程规 划许可证，建设方才能进行建设。 行政执法，是指在实现国家公共行政管理职能的过程中，法定的国家行政机 关和得到法律、法规授权的组织依照法定程序实施行政法律规范，以达到维护公 共利益和服务社会的目的的行政行为圆。广义的行政执法是采取的抽象行政行为， 不是指向特定具体对象。狭义的行政执法一般只能发生在具体的行政行为中，有 规定的行政执法主体。国务院办公厅2 0 0 2 年1 0 月1 1 日转发中央编办的关于清 徐邦友行政审批制度透视【j 】浙江社会科学，2 0 0 3 ，( 0 2 ) ：1 6 - 2 3 行政执法概述h t t p ：g w w w 1 a w - l i b c , o m f l s z s z _ v i e w a s p ? n o = 17 4 3 5 理整顿行政执法队伍，实行综合行政执法试点工作的意见中使用的“行政执法 是狭义的涵义，即指政府部门监督检查、实施行政处罚等职能。该文件提出，要 “将制定政策、审查审批等职能与监督检查、实施处罚等职能( 即行政执法) 相 对分开 ，“将监督处罚职能与技术检验职能相对分开 。也就是说，行政执法 不包括制定政策、审查审批和技术检验，而仅指监督检查和实施处罚。简单理解 为行政主体对行政相对人违法的行为进行行政处罚。城管部门查处违法建设属于 狭义的行政执法，适用于具体违法建设对象或案件的活动。 第四节文献综述 一、国内对违法建设问题的研究 查阅相关文献，发现国内专门研究违法建设查处的书籍比较少见，但媒体对 违法建设相关问题的报道却很多，但大部分限于各地政府查控违法建设的政策制 度措施通报和拆除违法建设行动情况汇报，另外媒体热于揭露一些各地查违拆违 过程中存在的不和谐问题，这些不和谐的问题特别能够引起市民和社会研究者的 关注。搜索中国知识资源总库( 中国知网) 以“违法建设”为题名共搜索到1 1 8 3 条记录，里面除了记录各地年鉴查处违法建设活动外，还有一定的违法建设研究 文章，研究者对违法建设的不同成因及其对策进行了多角度的探讨。 城乡结合地区违法建设产生的原因与对策研究从社会经济背景分析出发， 剖析了我国快速城市化地区、城乡结合地区普遍存在的违法建设产生的制度背景 和现行规划管理体制等方面的因素，并针对这些因素提出必须建立“责权”明晰 的行政管理体制、简洁高效的规划管理体制和制定及时妥善的管理政策。 城乡结合部违法建设问题及对策从外来人口聚居分析，认为大量外地人 员流向经济发达地区导致居所供需矛盾突出，大量外地务工者聚集在城乡结合部， 给城市规划、环境、交通、社会治安和计划生育等带来一系列问题。作为政府， 应当加强对城乡结合部外来人口的综合治理。在商品大潮中，大量违法行为与经 周锐波、周素红城乡结合地区违法建设产生的原因与对策研究册城市规划，2 0 0 7 ，( 5 ) ：6 7 7 1 6 济利益有着密切关系。众多外来人员流入后，急需居住和经营场所，于是一些人 便以搞违法建设出租牟利作为致富之道。依法查处城乡结合部外来入口聚集地区 的违法建设，做好外来人员管理工作，才能有效地遏制违法建设的滋生和蔓延。 空间、权力与反抗：城中村违法建设的空间政治解析一书从空间研究分 析，无论在中国城中村内以私搭乱建、加建和改扩建为主要形式的违法建筑、或 是以集体土地用于房地产开发经营为主要形式的土地违法利用行为，都是一种非 法占用空间的行动，著者从空间政治学这个新的理论视角来进一步审视城中村违 法建设问题出现的两个制度性的根源：一是国家权力在乡村空间上的极度渗透； 二是国家权力渗透情境下城中村失地农民空间权力的极度贫乏。试图从国家空间 权力的制约和农民空间权利的保障这两个方面入手，来探讨解决城中村违法建设 问题的结构性对策。o 违法建筑处理事务，从法律工作者的角度，介绍了违法建筑的定义以及处 理违法建筑的一般规定和程序，更从物权法、规划制度、土地制度、房产制度几 个角度分析了与违章建筑的界定与处理，有助于正确地认识和处理违法建筑，介 绍了负责查处违法建设的城管制度的建立，城管执法与违章建筑的处理。并运用 各类违法建筑处理的典型案例来进行评析。 二、国外对违法建设问题的研究 国外在城市化发展中非常看重“规划先行 ，防患于未然，力求完善城市规划 体制，在理顺规划报建的基础上，加强建设过程的监督，以杜绝违法建设的发生。 在欧美国家，人们的住宅以二、三层花园房屋为主，自己动手改造的余地很 大。即使房地产完全私有，要是改造房屋结构，增建车房，扩大住宅面积，把多 余的房间改造成出租屋，改变店铺门面，甚至改装窗户，都要经过地方政府审批 和监督。每周的地方报纸上，政府都要公布很多改造预案，供社区邻人参考，看 会不会影响他人的生活。近几年，美国波士顿、艾斯康狄多、芝加哥以及英国伦 敦等地媒体都报道过“违建”事件，主要是未经许可擅自把大屋分割成小房间出 朱守平城乡结合部违法建设问题及对策阴北京规划建设，1 9 9 9 ，“) ：4 0 4 l 李志明空间、权力与反抗：城中村违法建设的空间政治解析 m 南京：东南大学出版社，2 0 0 9 4 王才亮、陈秋兰违法建筑处理事务 m 北京：法律出版社，2 0 0 8 8 7 租。城市政府为此通过加大罚款，关闭出租房，增加房屋检查，开通举报热线， 对发布出租信息的广告商予以惩罚等措施，来增加打击力度。哪 塌楼是埃及首都开罗最常见的事故和灾难，塌楼的主要原因是房主违法加高 楼层和在楼内随意装修。在发生最为惨痛的开罗的塌楼事故后，埃及政府发布一 项严格规范市政建设和治理违法建筑的命令，规定在没有获得特别机构允许前， 任何人不得新建、扩建、加固、拆除建筑物；所建工程必须按照技术要求进行设 计、施工、指导和监督；所建房屋必须与申请准许证时所提交的图纸以及相关的 技术资料相符；违者将予以法律制裁。因违法建筑造成塌楼、致使一死三伤以上 的，对其直接责任者将判处至少1 0 年的有期徒刑。 在一些法制观念较强的国家，如亚洲的新加坡、美国和欧洲各国，他们的违 法建设主要是指在建设过程中没有严格按照审批的设计方案来进行，或者在自己 私产房屋和办公房里任意改装。对这些违法建设，惩罚措施严厉，皆以“拆除 了结，违法者不仅要自己负责拆除，还要予以重罚。妨碍执法人员和警告后仍顶 风抢建的还必须负上刑事责任。 第五节研究方法 本文的研究方法主要是基于番禺区案例的实证研究方法。通过实地调查、基 础数据收集、图文资料整理、具体案例等形式来获得研究素材，查阅中国知识资 源总库( 中国知网) 和城市规划和城市管理综合执法网站来获取相关文献，结合 理论进行比较分析。从番禺区违法建设的现状和成因分析，找出矛盾所在，从而 提出从治“标 到治“本”的解决方法与措施，为决策者提供可行性分析，以找 到最优的解决方法，从源头上减少甚至杜绝违法建设的发生，使城市管理的热点、 难点问题得到完善解决。通过建立科学的城市规划管理体系，完善城市管理法律 法规，丰富城市管理的手段，以提高政府部门的行政执法效能。 陈冰国外的违法建筑 j 中外房地产导报，2 0 0 6 ，( 1 0 ) ：6 8 - 6 9 文摘看国外如何治理违法建筑 j 】中外房地产导报，2 0 0 2 ，( 2 3 ) ：3 2 - 3 4 陈冰国外的违法建筑 j 中外房地产导报，2 0 0 6 ，( 1 0 ) ：6 8 - 6 9 8 第二章番禺区违法建设现状分析 第一节番禺区违法建设查处情况 一、违法建设基本情况 2 0 0 2 年以前，番禺的违法建设查处主要是以规划部门为执法单位，整治范围 以市桥中心城区的康乐园、禺华园、康裕园、禺秀园等居住小区乱搭建为重点， 以及为保证“三年一中变 环境整治工作而对市桥中心城区五个出入口和区内主 要道路两侧的搭建物进行统一整治。2 0 0 2 年后，城市管理综合执法部门成立，工 作重心从队伍组建、整治“六乱 到查控违法建设不断转移，违法建设查处工作 表2 1 番禺区1 9 9 9 年至2 0 0 8 年违法建设查处情况 查处违建违法建设面积拆除面积 年份 拆除宗数 查处范围 宗数( 万平方米)( 万平方米) 1 9 9 91 0 2 0 4 1 49 9 74 1 4市桥中心城区 2 0 0 01 3 3 62 3 81 3 3 6 2 3 8 市桥中心城区 市桥中心城区、主干 2 0 0 16 9 0 53 1 16 9 0 5 3 1 1 道两侧、旅游区周边 市桥中心城区、主要 2 0 0 2 2 8 8 36 2 62 8 8 36 2 6 路段和出入口整治 市桥中心城区、区内 2 0 0 32 5 5 01 7 3 32 5 5 01 7 3 3 主要干道、重点地段 2 0 0 4 3 0 1 62 2 7 71 7 7 11 7 4 7全区范围 2 0 0 52 9 9 23 1 8 71 5 6 3 1 3 8全区范围 2 0 0 63 2 1 0 4 5 61 8 3 82 4 7 3全区范围 2 0 0 7 3 5 0 39 5 8 52 7 3 88 0 3 7全区范围 2 0 0 81 8 1 42 5 99 8 4 1 2 4全区范围 ( 资料来源：番禺区规划分局和番禺区城管分局的材料统计) 9 迅速在全区铺开，城管部门投入大量人力物力，开展多次专项行动，严厉打击违 法建设，违法建设势头在整治阶段得到一定的遏制，但其后仍然不同程度地存在。 从表2 1 可以看出，1 9 9 9 年至2 0 0 8 年这1 0 年来，平均每年的违法建设查处 宗数和建筑面积都有一定额度的递增。1 9 9 9 年至2 0 0 2 年，查处违法建设职责单位 是区规划局，查处违法建设的范围基本锁定在市桥中心城区和市桥中心城区周边 的五条主要路段和五个出入口的整治。2 0 0 3 年，主要对市桥城区、珠江河道边、 大学城周边以及迎宾路、兴业大道、清河路、禺山西路等主干道“一区三边 的 景观进行全面整治。这几年由于涉及区内统一整治任务，且查处的违法建设主要 以小区乱搭建、飘蓬等简易结构为主，需要整治的地方都能按计划拆除，因此拆 除违法建设的数量与查处违法建设得数量基本是相平衡的。 2 0 0 2 年，区城市管理综合执法局成立，规划部门正式授权城管部门查处违法 建设。2 0 0 4 年开始，作为区一级城市管理综合执法局的派出机构，各镇街的城市 管理综合执法中队陆续成立，履行区内各镇街违法建设查处任务，整治范围从中 心城区延伸到农村地区，违法建设查处面广，查处数量迅速上涨。由于“撤市设 区行政区域的调整导致全区规划调整，很多农村的规划报建停批，查处农村违 法建设要区分是实际建设需要还是为经济利益而兴建，加上农村违建数量比例大， 必须考虑稳定因素，因此违法建设是立案查处了，但是能够处理的相对减少，鉴 于违法建设占用的土地一般是没有经过土地部门规划的建设用地，占用农用地甚 至耕地，因此按照法律政策只能拆除，罚款没收较为少数。因此2 0 0 4 年至2 0 0 6 年拆除违法建设数量远比查处违法建设数量要低。 2 0 0 7 年，由于国土部门重申坚决贯彻落实国家严控土地精神，严控违法用地 政策，必须完成国家土地资源部查处违法用地上违法建设的任务，番禺区下大力 气整治一批违法用地上的违法建设，拆除违法建设数量大大增加，拆除面积达到 8 0 3 7 平方米。经过2 0 0 7 年的强势整治，违法建设者有所顾忌，2 0 0 8 年违法建设 有所减少，查处违法建设工作的数量稍有回落。 1 0 二、违法建设特点 从通过城市管理综合执法部门日常查处违法建设工作情况来看，番禺区违法 建设呈现以下特点： 1 、违法建设数量居高不下 自从2 0 0 2 年番禺区成立城市管理综合执法部门，投入大量人手查处违法建设 工作以来，2 0 0 2 年至2 0 0 7 年的违法建设数量都超过2 5 0 0 宗，经过2 0 0 7 年的大型 整治，2 0 0 8 年虽然稍有回落，但也达到1 8 0 0 宗以上。从各镇街中心城区住宅小区 房屋的搭建飘蓬到加建、改建别墅；从农村村民未经报建兴建三层住宅到超层建 设；从私人住宅到村集体或企业兴建厂房；从个别市民违法建设到整个村民住宅 新村以及开发商兴建的商品房，违法建设宗数越来越多。 ：2 、农村是违法建设的高发区域： 番禺辖区总面积7 7 0 1 3 平方公里，总人口9 3 0 8 万，其中农业人口4 4 4 8 万； 划分为1 0 个镇、7 个街道，有2 4 7 个行政村、7 0 个居委会。随着广州“南拓 战 略的实施和一系列大型建设项目的相继落户，番禺城市化进程处于不断提速之中， 2 4 7 个行政村迅速纳入城市化管理，经济社会正发生着深刻的变化，城市发展取得 一定的成就。与此同时，由于农村配套规划的滞后，报建渠道堵塞，农民“建房 难的问题日益显现，部分地区出现村民无序建房的现象，其中超高建房问题尤 为突出。2 0 0 6 年查处的3 2 1 0 宗违法建设中，农村建房达到2 4 7 5 宗，占7 7 。2 0 0 7 年拆除违法建设面积8 0 3 7 万平方米中，发生在农村地区的就有7 l 万平方米，占 8 8 。 3 、违法建设速度快 违法建设当事人为了逃避行政机关的查处，经常利用节假日、夜间连续施工 来掩人耳目，造成既成事实。特别是某些结构相对简单、建筑材料简易、搭建方 式简便的违法建设，在一个晚上就建造形成，例如在原房屋顶层加建或者新增玻 璃棚屋等，致使违法建设查处工作很难做到将违法建设及时制止在萌芽状态。 国土资源部每年都会应用卫星遥感技术对新增违法用地的建设项目进行执法 检查。通过每年卫星照片上新增建筑物与去年的卫星照片相比较，就能掌握每个 地区新增建设用地及建设工程的数量变化，经过筛选那些已经进行合法报建的建 筑工程，就能知道每个地区那些新增的建设用地是没有经过合法报建从而产生的 违法建设。根据第八次卫星遥感监测图片( 简称“卫片 ) 数据，2 0 0 7 年番禺区共 有土地变化图斑1 0 2 9 个，涉及面积2 9 7 8 5 亩，其中农业结构调整图斑4 1 0 5 亩， 新增建设用地图斑2 5 6 8 0 亩。对比2 0 0 6 年的第七次“卫片”的情况，辖区内涉嫌 违法用地面积由3 0 0 0 亩猛升至1 1 6 4 0 亩，增长了3 5 倍。对比广州市其他区， 2 0 0 7 年度全市1 2 个区( 市) 当中，有1 0 个区( 市) 的违法用地面积大幅下降， 只有番禺区大幅上升，由2 0 0 6 年度的全市第六位上升到2 0 0 7 年的第一位，违法 建设速度快，处理难度大。 4 、违法建设危害严重 违法建设破坏了土地资源，造成土地资源浪费，使大量土地被非法侵占，合 法建设项目需要使用土地则无地可用，使地方错失发展经济的良机大多数的违法 建设，违法建设使城市规划的法定性和严肃性受到了损害，破坏了城市整体布局， 弱化了局部功能，特别是农村村民自建住宅和城镇居民小区乱搭建，违建当事人 往往是自行设计，建筑设计水平低、品味差，与城市整体环境不相协调，不符合 城市总体规划要求和城市容貌标准，严重影响城市规划和城市整体形象。其次， 违法建设的用地、施工、出租、经营、生产等行为均不能办理合法手续，导致监 管缺位和税费流失。另一方面，他们往往私下聘请私人施工队进行施工，缺乏合 格规范的施工单位和质量监管，为逃避监管往往仓促施工，工程质量普遍低下， 存在安全隐患。大多数的违法建设当事人为躲避行政执法部门的监督，争分夺秒， 抢时间进行突击建设，致使建筑物