（公共管理专业论文）“十一五”时期湖南“村村通电话”问题对策研究.pdf

公共管理硕士学位论文 摘要 “村通工程”作为中国推行普遍服务的一种主要方式，对于加快在农村落后 地区普遍服务的推进，进而消除信息鸿沟、建设电信强国等方面有重要意义，由 于“村通工程”是具有正外部效应的混合公共产品，我国当前在政府主导下，由 国家主控的电信运营企业承担村通工程建设任务。 本文首先从农村市场对电信行业自身寻求新的增长空间、村通工程对整个国 家经济发展的角度阐述了农村电信市场建设的重要性，并根据笔者在电信行业的 工作经验列出了当前村通工程建设的困难。随后，本文系统的梳理了国内外电信 业界在普遍服务实践工作中的经验做法及相关理论，全面回顾了国内外普遍服务 的工作历程。 在此基础上，第三至五章进入本文的主体内容第三章整理了全国及湖南 省至今为止村通工程的实旌状况，总结了农村电信市场建设存在的问题及原因； 第四章针对湖南省的实际情况，从宏观经济环境和电信发展整体环境两个角度分 析了实现村村通电话的条件；第五章以笔者从事的移动通信事业角度出发，在了 解前期建设存在的主要问题及湖南本省经济及电信业情况的前提下，提出湖南通 信企业及相关监管部门在建设“村通工程”中的策略建议。 最后，在第六章对本文进行了总结和展望。 本文有一定的创新性：一是将公共产品理论与经济学理论结合起来，并应用到 电信行业实践问题的研究上来；二是创新性的将”村通工程”界定为”俱乐部型 准公共产品”；三是本文系统地研究了国内外普遍通信服务解决方案；四是基于 公共产品理论与成本理论，提出了湖南省村通工程整体解决方案；五是探索了村通 工程资金补贴问题，提出了资金测算方案框架。 本文的研究成果对于政府主管部门推进村通工程，移动通信运营企业准确把 握村通工程定位、科学分析建设村村通电话的实际环境以及提出操作性强的建设 策略都有很强的参考价值。 关键词：村通工程；普遍服务；湖南移动 a b s t r a c t t h er e s e a r c ho f “t h ev i l l a g ee n g i n e e r i n g ”o fh u n a np r o v i n c ei so n eo ft h em a i n w a y st h a tc h i n ap r o m o t e st h eu n i v e r s a lt e l e c o m m u n i c a t i o ns e r v i c e a n di ti s i n s t r u c t i v et oa c c e l e r a t et h ec o n s t r u c t i o no fv i l l a g ee n g i n e e r i n g ，e l i m i n a t et h e i n f o r m a t i o nd i g i t a lg a pa n dc o n s t r u c tc h i n at oas t r o n gt e l e c o m m u n i c a t i o nc o u n t r y t e l e c o m m u n i c a t i o no p e r a t o rc o m p a n i e sp l a yi m p o r t a n tr o l e si ni t f i r s t l y ，t h i sp a p e rp u t sf o r w a r dt h ei m p o r t a n c eo f “t h ev i l l a g ee n g i n e e r i n g ”a n d w h a t sm o r e ig i v et h el i s to ft h ep r e s e n tp r o b l e m s s e c o n d l y , im a k ed e t a i lr e s e a r c h i nt h eh i s t o r yo fc h i n a & f o r e i g nc o u n t r i e su n i v e r s a lt e l e c o m m u n i c a t i o ns e r v i c e f r o mc h a p t e r3t oc h a p t e r5t h em a i nc o n t e n ti st a l k e da b o u t t h ev i l l a g e e n g i n e e r i n gc o n s t r u c t i o no ft h ew h o l ec o u n t r ya n dh u n a np r o v i n c ei si n v o l v e di n c h a p t e r3 i nc h a p t e r4s o m ed i s c u s s i o n sa r em a d eo nt h et e l e c o m m u n i c a t i o ni n d u s t r y d e v e l o p m e n ta n dr e g i o n a le n v i r o n m e n tf a c t o ro fh u n a np r o v i n c e ，a n ds o m ef a c t o r s a r eg i v e nt h a to b s t r u c t i n gv i l l a g et e l e c o m m u n i c a t i o nd e v e l o p m e n t t h e ni nc h a p t e r5 ， w i t ht h e e x a m p l e o fc h i n am o b i l eh u n a nc o ，l t da n d r e g u l a t i o n a d m i n i s t r a t i o n sw h op l a y sa l li m p o r t a n tp a r ti nd r i v i n g “t h ev i l l a g ee n g i n e e r i n g ”i n t h e1lt hf i v e - y e a r - p l a n ，s o m es u g g e s t i o n sa r ep r e s e n t e d f i n a l l y ，t h ea u t h o rc o m e st ot h er e s u l ta n dt h ep e r s p e c ti nc h a p t e r6 t h i st e x th a sc e r t a i ni n n o v a t i o n ：o n ei sp u tt o g e t h e rt h ep u b l i cp r o d u c tt h e o r i e s a n de c o n o m i c st h e o r i e sk n o t ，a n da p p l yt ot h er e s e a r c ht h a tt h et e l e c o m m u n i c a t i o n p r o f e s s i o np r a c t i c e sap r o b l e mt oc o m eu p ；t w oi sa l li n n o v a t i o no fd e f i n i t i o n ”t h e v i l l a g ee n g i n e e r i n g ”a s ”t h ec l u bt y p eq u a s i - a n dp u b l i cp r o d u c t “：t h r e ew a st h i st e x t t o s t u d yad o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a lw i d e s p r e a dc o r r e s p o n d e n c es e r v i c es o l u t i o n s y s t e m a t i c a l l y ；f o u ri sa c c o r d i n gt ot h ep u b l i cp r o d u c tt h e o r i e sa n dt h ec o s tt h e o r i e s ， p u tf o r w a r dp r o v i n c ev i l l a g ei nh u n a ns o l u t i o nw i t hw h o l ee n g i n e e r i n g ；f i v ei s i n v e s t i g a t e dt h ev i l l a g et h ee n g i n e e r i n gf u n d ss u b s i d yp r o b l e m ，p u tf o r w a r daf u n d st o m e a s u r et oc a l c u l a t eap r o j e c tf r a m e t e x t u a lr e s e a r c ht h er e s u l tp u s h e sf o r w a r dt h ev i l l a g ee n g i n e e r i n gt ot h e g o v e r n m e n ts u p e r v i s o rs e c t i o n ，m o v ec o r r e s p o n d e n c el u c kt h ec a m pb u s i n e s s e n t e r p r i s ei sa c c u r a t et oh o l dt h ev i l l a g ee n g i n e e r i n gaf i x e dp o s i t i o n ，s c i e n c ea n a l y s i s t h ec o n s t r u c t i o nv i l l a g ev i l l a g et a l ko nt h ep h o n eo fa c t u a le n v i r o n m e n ta n dp u t f o r w a r d s t r o n gc o n s t r u c t i o ns t r a t e g i e so fo p e r a b i l i t i e st oa l lh a v ev e r ys t r o n g h i r e f e r e n c ev a l u e k e yw o r d s ：t h ev i l l a g ee n g i n e e r i n g ；t h eu n i v e r s a lt e l e c o m m u n i c a t i o ns e r v i c e ； c h i n am o b i l eh u n a nc 0 ，l t d ， i v 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的 研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均 已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名：布日，孓日期：a 。6 年，。月，名日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。 本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 l 、保密口，在年解密后适用本授权书 2 、不保密囤。 ( 请在以上相应方框内打“4 ”) 作者签名： 奄，孓 日期：赫6 年f 。月，占日 新躲c 鞭2 l 吼幽p 月扫 公共管理硕士学位论文 第1 章绪论 电信行业近些年的竞争一直以城市为核心战场，令人心动的促销、细致入微 的服务、眼花缭乱的产品电信客户每6 到9 个月就会增加一倍，城市整体客 户新增空间逐渐缩小，现有客户在不同运营商之间的分布格局稳中有变。对比之 下，农村市场的电信业发展比较滞后由于我国农村整体经济水平比较落后，在 农村的电信发展战略上，价格控制一直是不变的原则，从一开始，农村的电信发 展就定位在普遍服务上，各个运营商在这块市场上的投入缺乏主动性、工作创新 性不足一方面城市市场趋于饱和使得对农村电信市场的开发成为行业发展的需 要，另一方面国家整体经济发展对农村电信市场提出了新的要求，对村通工程的 深入研究十分必要。 1 1 研究背景 1 1 1 农村市场成为电信行业新的增长空间 ( 1 ) 农村目前固定、移动电话的普及率尚有很大的提升空间 2 0 0 2 年我国城市的固定电话以及移动电话普及率就是农村同类比率的3 9 2 倍及1 0 4 6 倍。三年多来，在各方面的努力下，这个数字有所缩小，但城乡之间 的差距仍然比较显著。2 0 0 4 年1 2 月，全国已通固定电话的行政村比重为9 1 2 ， 截止2 0 0 6 年5 月，全国固定电话中城市电话用户为2 4 8 1 4 1 万户，农村电话用户 为1 1 5 1 8 6 万户；湖南省固定电话中城市电话用户为7 4 9 2 万户，农村电话为5 1 9 8 万户口们。农村市场的固定电话、移动电话普及率有很大的提升空间。 ( 2 ) 农村用户的消费能力有了显著提高 在国家各项富农政策的促动下、在各地民众的积极努力下，我国农村人民的 消费能力较之以往年份也有了显著提高。在基本消费支出得到满足的情况下，农 民用于通信消费的开支在逐年增加。在这样的背景下，加大对农村电信市场的建 设投入，预期获得的效益会比以前乐观的多 1 1 2 发展村通工程是整个国家经济发展的需要 ( 1 ) 农村电信产业发展是“十一五”国家战略发展的重要组成部分 电信产业一直是国民经济的重要支柱产业之一，建设全面发展的新农村是国 家腾飞的根基。十五期间，村通工程已经取得了显著的成绩。十一五期间国家将 加大建设力度，力争村通到位率l o o 。 ( 2 ) 信息产业部对村通工程提出了具体建设要求 。十一五”时期湖南。村村通电话”问题对策研究 信息产业部在2 0 0 4 年初提出了村通工程目标，在国务院的倡导下，在信息产 业部的直接指挥下，全国从0 4 年开始掀起旨在消除贫困，促进农村发展的“村通 工程”建设热潮，全国取得了辉煌的建设成就。根据安排，湖南作为第一批试点省 份，由湖南移动为主体企业，在“十五”规划建设期内共投入费用1 0 6 亿元，新建 基站1 5 0 0 个，增加覆盖2 8 2 1 个行政村，农村通信范围和能力大大得到增强。十 一五期间，信息产业部对各省市电信运营商村通工程的建设会有更加明确的指导 意见，确保国务院1 0 0 村通到位率的实现。 1 1 3 当前村通工程建设遇到的困惑 当前村通工程建设遇到了多方面的困惑：一是村通工程的市场参与者贯有的 “效益为先”观念严重：二是电信行业自身发展的压力分散了对农村市场建设的精 力；三是农村电信市场建设缺乏有效的机制保障。这些困惑都有不同的问题内涵。 具体如下： 表1 1 当前村通工程建设遇到的困惑 当前困惑 问题内涵 不管是电信运营商还是设备制造商，都把“效益优先”摆到了重 村通工程的市场参与要位置，从我国电信普遍服务的现状来看，由于受农村和边远地 者贯有的“效益为先”区自身地理环境以及居民集中度的影响。装机成本高、后续维护 观念严重难度大、电信服务使用率低，投入与产出极不成比例，普遍服务 几乎成了“亏损”的代名词。 电信行业自身发展的 2 0 0 1 年底，中国正式加入w t o ，“国内市场国际化和国际市场 压力分散了对农村 国内化”已成为电信市场的大势所趋，国内外的企业为自身发展的 需要，都将全力抢占有效益的电信市场，争夺优质的客户资源， 市场建设的精力 对投人大、产出小的农村市场将严格限制其投资建设 我国缺乏专门的农村通信管理机构来专职负责农村通信发展 中遇到的问题； 农村电信市场建设普遍服务机制尚未建立健全； 缺乏有效的机制保障各级政府政策扶持力度减弱：1 9 9 9 年以后各级政府陆续取消 农村电话各项优惠政策，地方政府支持力度减弱，农村通信工程 基本上由通信企业承担。 1 2 研究目的及意义 为了加快在农村落后地区普遍服务的推进，加强对于消除信息鸿沟、建设电 信强国等方面的研究。本文选择了“湖南村村通电话问题”进行研究，以期达到 以下目的 2 公共管理硕士学位论文 ( 1 ) 提升“村通工程”的运营效益，寻找一套最大化发挥“村通工程”价 值的方案，为促进农村经济发展服务，同时促进“村通工程”社会价值与企业价 值有效契合。 ( 2 ) 为“十一五”村通建设提供参考方案，加快后续“村通”进程，减少成 本支出。 村通工程不仅仅是电信行业才存在的，广播电视等其他带有公益性的行业同 样有类似的工作，本文的研究意义主要体现在 ( 1 ) 为当前电信行业村通工程的建设困惑提供解决的参考方案 本文将对电信行业村通工程的价格问题、产品问题和宣传、人员培训问题等 方面给出具体的建议，对当前主要存在的工作困惑起到有效的参考作用。有助于 企业将自身追求利益的目标和公益性有机结合，有助于促动国家整体经济的发展。 ( 2 ) 对其他行业实施村通工程的推进价值 本文所形成的研究思路对于其他行业的管理亦具有参考意义。本文将为企业 实现资源的合理分配、农村市场如何形成与客户之间的良性价值互动提供有力参 考尤其是在服务性行业，向农村市场渗透已成为必然趋势，导入一套可操作性 的农村市场推广方法将对通信运营企业经营管理起到重要的指导作用。 1 3 研究内容及写作框架 本文首先对村通工程的提出以及国内外有关普遍服务的经验教训进行了综述 归纳，随后较为系统的分析了湖南省“村通工程”实施现状和湖南省农村社会经济 的整体状况，最后在本文的主体内容部分提出“村通工程”的整体解决方案，从价 格、产品、宣传、培训等方面探讨农村电信市场推广的策略。 本文分为六章，除第一章导论和第六章结论与展望外，文章的主体部分为中 间三章，文章写作框架见图1 i 。 第一章，主要指出本文的研究背景，阐述了研究的目的和意义，同时提纲挈 领地描述了本文的研究内容和研究方法，并对本文的写作框架作了精炼的描述。 第二章，对国内外电信行业在普遍服务的推进实施上的经验教训进行总结回 顾，同时对研究村通工程中涉及的基本概念进行界定。 第三章，对我国自推行“村村通电话”工作以来的进展情况以及湖南省的实施 现状做回顾梳理。 第四章，对湖南省农村社会经济整体状况进行调查。村通工程是农村社会经 济发展的组成部分，同时村通工程的实施也受农村经济发展状况的制约，两者是 互相作用互为制约的。 第五章，在了解清楚全国及省内村通工程开展情况，并对宏观经济状况做了 深入摸底之后，本章依据公共管理及经济学相关理论，系统的提出湖南移动通信 3 公司“村通工程整体解决方案”。包括价格策略、产品设计、宣传培训计划等等。 第六章，阐述本文的主要结论、创新点以及研究展望。 i l 第一章绪论 i 第二章文献综述 1 第三章 第四章第五章 对 全国及湖南“村通湖南“村通工程”湖南“村通工程”整体 奇 村 工程”实施现状实施环境分析解决方案 进 j 第六章 鬻进行总结与展望 结论与展望 ，日 图i 1 本文的写作框架 4 、0，0llj 公共管理硕士学位论文 第2 章文献综述 2 1 公共产品理论追溯 根据高培勇、崔军编著的 5 0 人均g d p 范围低收入水平中下收入水平中上收入水平高收入水平高收入水平 业务用户电话 o 3 0 2 0 8 0 7 0 1 0 0 1 0 0 1 0 0 住宅用户电话o 1 0 5 3 0 2 0 培5 7 5 一1 0 0 l o o 政府行政力量 电话公司文化企业家主导劳动力操纵 商业性竞争性 主导 大规模投资于改进网络技 管理重点 网络扩张增加收入增加盈利 新技术术、公共服务 网络扩张的资金、适宜的 资费过高限制 满足待装用户 为贫困者提供 需求、用户转服务，让社会市场的吸引力 主要障碍技术与技能的资源不足 用替代手段接受电话文化 为维护本国的 ：唯 保持低水乎的 网络竞争；按安全与经济发 初装费和租赁 自由、公平的 电信公司的 刺激投资展而实行政府成本导向确定 竞争环境 公共政策费以刺激线路 资费 控制；各地资 需求 费统一 技术性的( 获 地域性的( 维 经济性的( 刺 社会性的自由性的( 充 普遍服务目标护资费的 ( 形成政治分满足个人通 取新技术)激经济增长) 全国统一性) 凝聚力)信需要) 满足每个人的 普遍服务 各中心点通长 所有集中居住住宅电话的普 人人用的起电 基本电信需 途；所需之处 地点通电话；及：满足一切 话；提供特殊 求；提供高级 目标举例 业务用户的电合理的通话需业务的普遍接 设置公用电话性电话服务 话普及求入( 特别是教 育与医疗) 付费电话的费 小业务用户的 住宅用户 农村、残疾人、 由新业务创造 市场研究重点率和电话设置 需求的需求 低收入者 的需求( 如移 动通信、因特 地点的需求 网) 实现普遍 制定发放许可规定盈利性厂 控制费率变更确定补贴的目识别并满足非 证的制度与商对非盈利性 服务的措施的速度 标和方法市场性需求 条件厂商的责任 资料来源lc l a i r em i l n e ( 1 9 9 8 ) “s t a g e so fu n i v e r s a ls e r v i c ep o l i c y ”。t e l e c o m m u n i c a t i o n sp o l i c y , v o l2 2 n o 9 p p 7 7 5 - 7 8 0 第三阶段即市场整合阶段，此时要求保护普遍服务的呼声更多的来自电话公 司。这是因为，与网络迅猛发展相伴随的是设备租用和安装费均低于成本，此时， 1 0 公共管理硕士学位论文 竞争的引入需要靠改革资费为条件，由于该阶段待装用户激增，所以，在这一阶 段适时的实行按成本定价有利于减少待装，实现普遍服务的目标，而不致威胁到 网络的发展。 网络完善阶段是电话从奢侈品到必需品的阶段，业务与住宅电话的迅速普及 可在l o 年之内完成但这是个容易丧失良机的阶段，如北美的电话普及用了三十 多年，西欧也只在几年前才达到这一阶段。最后的阶段则是电信服务的个性化阶 段，只有美国等少数发达国家己进入这一阶段的初期水平。因特网、无线业务迅 速普及，普遍服务要让人人享有充分、方便的通信自由。如瑞士等国将人人拥有 手机作为普遍服务目标1 1 2 , 1 5 】。 自然，以上各阶段的划分只是大体框架，技术( 特别是无线通信) 的发展完全 有可能使某国各阶段的界限模糊，互相重叠，甚至跳跃某一阶段。尽管如此以上 将网络发展作为普遍服务进程标准的分析方法仍不失为决策者们较好的参考性工 具，它体现了普遍服务与其最基础性的决定因素网络的内在关系。 2 3 4 印度电信普遍服务 印度与我国同样历史悠久，同样人口众多，同样面临城乡之间的“数字鸿沟” 难题，同为亚洲大国，印度的经历可为我国普遍服务带来某些启示。本节重点介 绍印度的普遍服务费用管理与将普遍服务和许可证结合的政策。 印度1 9 9 9 年制定了资金筹集机制。规定经营各类业务的公司均需要将业务收 入的5 作为“普遍接入征收额”( u a l ) 上缴到由国家电信局掌管的普遍服务基金 ( u s v ) ，政府指派了前印度电信委员会主席出任普遍服务基金的经理人 普遍服务基金的分配采纳二轮次招投标方式：由国家电信局( d o t ) $ i j 定标底， 第一轮竞标只允许普遍接入项目所在区域的运营商参加，如果区域内所有固定与 移动公司都无意竞标，或竞标者报价均高于标底时，再组织第二轮竞标，此时允 许全国所有电信公司参与竞标，以报价最低者为胜出单位。 为鼓励私营公司为农村地区提供服务，在最初发放的六张提供基本业务的许 可证时，曾签订协议规定获得许可证的公司必须将新增总线路数的最少1 0 提供 给企业所辖农村地区，未履约者需按年度缴纳罚款，直至完成规定指标但这项 措施的贯彻结果很不尽人意，自1 9 9 8 年至2 0 0 2 年的4 年里，私有公司新建固定电话 线路7 5 万条，仅有不足l ，0 0 0 条线路在农村，而按协议规定，应提供的数目应近 1 0 0 ，0 0 0 条。相同时期，政府控制的电话公司b s n l 在城市和农村地区分别提供电 路1 2 0 0 万和6 5 0 万。显然私有公司的趋利性更强烈的多，对未能完成合约规定的私 企，只需交纳很少的罚金了事。但国有公司受资金不足所限，同样不能很好的解 决农村普遍服务的问题。私有移动公司对农村电信的贡献也近乎于零，因为在印 度，几乎无人在还没有固定电话时就拥有手机。处罚力度过小，私营公司均宁愿 。十一五”时期湖南“村村通电话”问题对策研究 被罚也不愿在高成本低收入地区提供普遍接入的服务。因而，管制当局改革了“普 遍接入征收额”的管理方法，即提高那些拒绝为农村亏损地区提供业务的公司的普 遍接入征收额水平，同时，新出台的许可证方法基于收入分摊模式，废除以往按 年度缴纳固定的许可证费用的条款，使竞标成功的企业可以从普遍服务基金中获 取在农村高成本地区提供业务的补偿 s a 6 q 9 l 。 为加速城郊和农村地区的无线普遍接入，政府特将短距离收费区( s d c a ) 划分 为农村、城郊和城市三类地区，要求在企业经营的每一阶段都在三个类区完成相 等面积的无线覆盖，并要求确保农村与城郊地区的接入服务质量。还把完成质量 业绩的考核与下一阶段的频率分配相结合，企业要想获得进一步频率分配就要在 城市、城郊、农村都按比率部署网点，完成在人口密度稀、经营成本高的地区的 覆盖。2 0 0 1 年3 月2 3 日规定，未按要求完成覆盖任务的，收回频率使用权。 总之国外电信服务基本上是在政府管制与协调下，由具体的电信企业承担， 对月具体承担的企业，政府一般采取征收类似于普遍服务基金或者减免企业费用 等方式予以补贴。 2 4 国内电信普遍服务综述 2 4 1 自然垄断及竞争时代的我国普遍服务研究 打破垄断前的电信普遍服务主要是依靠中国电信交叉补贴方式实现的，而实 现交叉补贴的资金来源主要是依靠电话初装费和附加费的社会性补助，以及中国 电信在国内长途业务、国际业务上的赢利。 垄断打破后，随着寻呼、移动等高增长、高利润业务的剥离，国家取消“两费” 和长话领域引入竞争，只由一个中国电信靠内部交叉补贴实施普遍服务的方式带 来的矛盾越来越大，因此从九十年代中后期开始，对普遍服务的理论研究引起广 泛的重视，出现了越来越多的探讨性文章，信息产业部设立了多个项目进行普遍 服务的专题研究，这些研究都反复强调普遍服务的重要性，很多提出了具体的普 遍服务成本核算公式、普遍服务基金的计算公式和补贴公式、普遍服务的分级管 理体制等等，但这方面的专著还未见到。 1 9 9 9 年，成立之初的信息产业部与财政部在全国范围内对国家级贫困县的电 信普遍服务状况进行了普查。2 0 0 0 年9 月电信条例颁布实施，这是我国第一部 有关电信业的综合性行政法规。电信条例第四十四条明确规定：“电信业务经营者 必须按照国家有关规定履行相应的电信普遍服务义务。国务院信息产业主管部门 可以采取指定的或者招标的方式确定电信业务经营者具体承担电信普遍服务的义 务。电信普遍服务成本补偿管理办法，由国务院信息产业主管部门会同国务院财 政部门、价格主管部门制定，报国务院批准后公布施行。”电信条例第七十条规定： 公共管理硕士学位论文 违反本条例规定，拒不履行普遍服务义务的，由国务院信息产业主管部门或者省、 自治区、直辖市电信管理机构依据职权责令改正，没收违法所得，处违法所得3 倍以上5 倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足5 万元的，处l o 万元以上1 0 0 万元以下罚款：情节严重的，责令停业整顿。电信条例的颁布实施具有里程 碑式的意义，其中有关普遍服务方面的条款首次为电信普遍服务工作提供了法律 依据和指导性思路。 但是，尽管电信条例中有很明确的对“应履行普遍服务义务”的规定和对“拒不 履行普遍服务义务”的明确的处罚规定，由于对究竟什么是我们的“普遍服务义务” 始终没有界定，以及对地处基层的农村企业怎样才算不履行普遍服务义务很难检 查和确定，所以这些规定只起到了造声势的作用，现在还很难具体落实。 此后，在信息产业部经济调节与通信清算司的领导下，由信息产业部通信清 算中心邀请有关学者组成电信普遍服务项目组，负责起草电信普遍服务成本补 偿管理办法在起草过程中，项目组广泛征求了信息产业部各司局、专家学者、 各主要电信企业、增值服务提供商、各地方通信管理局等各方面的意见。信息产 业部综合规划司也组织专家成立课题组，从规划和建设角度，对电信普遍服务成 本进行了研究。2 0 0 0 年9 月，西部大开发与通信发展研讨会上，信产部官员称：中 国将在“十五”期间建立以普遍服务基金为核心的普遍服务体制。 2 0 0 1 年国务院在关于印发电信体制改革方案的通知中提出，“口口尽快建 立普遍服务基金，各电信运营商企业均应承担普遍服务，促进电信普遍服务机制 的转变，保障市场经济条件下的普遍服务。”这是国务院首次在公开的正式文件里 提出在我国建立普遍服务基金。2 0 0 2 年5 月3 0 日，在a p e c 第五次电信部长会议新 闻发布会上，原信产部部长吴基传表示，为加快农村特别是西部地区农村地区经 济的发展，缩小我国贫困地区和发达地区之间的“数字鸿沟”，国务院拟建立电信 普遍服务基金。在2 0 0 3 年的全国信息产业工作会议上，“建立普遍服务机制”又被 定为当年的重要工作，并有消息称，会非常快的出台普遍服务基金” 3 1 , 3 7 j 。 然而，普遍服务基金至今仍然于呼万唤未出来，可见改革之艰难。在电信“一 分为四”之初，由于当时还存在电话初装费、移动电话入网费的支持，主要电信企 业仍在进行大规模的电信网络建设，普遍服务体制的问题还没有显现出来，从而 没有引起足够的重视。相反，由于企业希望抓紧时机在初装费取消之前突击发展 用户，不少地区搞的“百万装机大行动”、“电话乡( 镇、村) ”等等活动，对实现村通 和发展农村用户还有了一定促进作用 3 0 , 3 6 l 。但随着时间的推移，方面，电话初 装费的取消，移动电话入网费也于2 0 0 1 年7 月1 日取消，长途业务的利润由于新竞 争者和新技术的涌现不断摊薄，另一方面，企业也增强了效益观念，开始逐步放 慢在亏损地区的投资，有意控制农村网络建设规模，普遍服务进程明显放慢，热 情明显降低。 。十一五”时期湖南“村村通电话”问题对策研究 城乡之间越来越大的数字鸿沟不仅引起高成本地区企业的呼吁、农村消费者 的不满和电信管制机构的关注，同时也引起各级政府、人大、政协的关注，在2 0 0 2 年九届全国人大五次会议上，有人大代表提出建立普遍服务体制的提案。普遍服 务从理论到实践的解决已经到了迫在眉睫的时候了 2 4 2 中国电信业村通工程简介 我国的“村村通电话”工程的目的就是要解决“村村通电话”问题，该问题几 乎可以追溯到近半个世纪之前，1 9 5 8 年，以农村人民公社为主体设立有线广播站、 电话交换所，掀起了连接各个生产大队( 行政村) 的“队队通电话、通广播”的热 潮。当时，公社电话所多为1 0 2 0 0 的磁石、共电交换机，用户线路为木杆、竹竿 架着粗细不等的铁线，虽说通话质量较差，也没有普遍服务的概念，但在多数地 区确实基本实现了“村通”。 2 0 世纪9 0 年代中期我国开始提出并推广的村村通电话的工程，实际上一直 是我国电信普遍服务的主要目标，为了实现这样的目标，除了主管部门的政策条 文以外，很多地方政府对实现村村通给予了种种实际的帮助。这些包括：省管局 补贴农村电话建设、对完成放号任务的予以表扬奖励、奖金使用权下放、地方政 府直接投资局房改建、以批地皮等形式的间接投资、减免税收和亏损补贴等优惠 政策、出资奖励先进、协调占地纠纷、出面宣传动员，组织“电话村”的会战等等， 所有这些，都对实现村通起到了很大推动作用。9 0 年代中期的“电话村”是调动了 地方各级政府、用户、电信企业三个积极性的产物，也应当成为今后村通的思路。 近年来，虽然有了相关条例规定、国务院文件和企业、地方的努力，但由于 上述所说的原因，电信普遍服务成本补偿管理办法和电信普遍服务基金等配套措 施尚未落实，具体的普遍服务机制仍然是空白，而电信市场竞争越来越激烈，初 装费等优惠政策取消，企业越来越不愿意投入巨额资金到亏损农村地区，村通工 程进展受到影响。到2 0 0 3 年底，我国电话用户数的“十五”规划目标已经提前完成， 但村通目标仍任重道远。 i l b 曩誊产t 蠢攀重餐舞许叠鞭藏一 图2 2 各年度农村电话接通比率 1 4 公共管理硕士学位论文 2 5 国内外电信普遍服务研究评价 从以上国内外电信普遍服务研究综述可以看出我国以及国外典型代表国家在 电信普遍服务方面均做了大量的有益尝试，给我们很好的借鉴意义： 第一，打破传统观念。 国土的大小、电信发展阶段、经济发达程度都影响普遍服务政策。国土大的 地区由于城乡差别大、经济落后地区多，因而普遍服务难度大，补贴措施意义重 大。反之，国土小，经济和电信发展水平高，虽然也需要监管机构颁布普遍服务 义务和企业应完成的指标，但不一定要给予补贴，甚至企业承担普遍服务还可为 企业带来有形、无形的机遇和收益。英国的案例打破了普遍服务就意味着付出和 亏损的传统观念，它为我们带来的启示是应多角度、长远观点来看待普遍服务， 它既为企业带来高额付出，又可为企业带来有利影响，甚至两者相抵后还可能是 正的影响。 第二，多种形式并存。 一般来看，在垄断时期一般可使用交叉补贴的方式和行政命令的方式来实现 普遍服务，而在引入竞争之后则需要以其他方式，如接入费、普遍服务基金、许 可证条款等。而其中的普遍服务基金是被广为接受的形式，需要注意的是，一国 并不只以一种形式筹集资金。 第三，因地因时制宜。 究竟哪些业务属于普遍服务的范畴，应由电信发展和经济发达程度决定，通 常发达国家电信发展水平高，电话业务已普及，普遍服务的业务已扩大和升级。 如美国包括了远程教育与医疗，而对于发展中国家来说，电信发展水平相对较低， 普遍服务仍局限于一些最基本的电信业务，比如公用电话等。同样，是否对贫苦 的低收入者进行补贴，也决定于经济和国力，如美国就有这样的补贴。而英国典 型的把普遍服务做了阶段性区分，说明普遍服务目标在各个阶段都是不同的。 第四，立法保证普遍服务 凡是普遍服务比较成功的国家，都在电信法中规定普遍服务义务特别是在 引入竞争后要在修改的电信法中加入相关内容。以上数国都将普遍服务列入电信 法或国家电信政策计划中。 第五，合理的计算补贴方法。 净成本的确定和可避免成本的确定是计算补贴所必不可少的环节，由于净成 本的计算要用到企业上报的数据，所以，几乎不可避免的会遇到信息不对称的问 题( 如澳大利亚) 。此外，计算时将可实行交叉补贴时期的成本与打破垄断后发生 的成本区分开、井全额补偿维护，设备更新费用的经验( 如印度) 也是值得重视的。 第六，普遍服务推向市场。 。十一五”时期湖南“村村通电话”问题对策研究 将竞争的拍卖机制引入普遍服务是有益的，但这是一个复杂的过程，应该从 试点开始( 如澳大利亚的经验) 。在普遍服务的接受者和提供者都较少的情况下则 无需此机制。 第七，灵活的普遍服务管理机构。 普遍服务的管理机制也可因国而异，大约有在成立专业性的独立的管理公司 【美国) ，和在电信管制机构内部设立普遍服务管理部门( 其他国家) 两种。 这些做法都值得我们在实施村通工程规划和管理时考虑借鉴。 1 6 公共管理硕士学位论文 第3 章全国及湖南“村通工程”实施现状 村通工程是我国电信强国战略的实施途径，在国家宏观发展中占有重要地位。 本章将重点了解和梳理当前全国及湖南省开展“村通工程”的状况，以便提炼宝贵 经验和总结教训，更好的在“十一五”期间推动“村通工程”的全面贯彻。 3 1 我国“村通工程”实施现状 3 1 1 全国城乡通信现状对比 经过多年的建设，我国农村地区的通信状况已较以往有了大幅改善。但城市、 农村之间还是存在数字鸿沟。城乡之间的通信水平的差距表现在三方面：固定电 话普及率、移动电话普及率和互联网普及率，其中固定电话普及率的差距在逐渐 缩小，但城乡之间仍有大约l ：3 的差距，而城乡通信水平更大的差距表现在移动 电话的普及率和互联网普及率，尤其是在互联网普及水平上，我国网络用户虽然 持续增长，但其普及和应用主要发生在城市，网络用户中只有不到l 的是农民， 城市计算机大约是每百户2 7 8 台，而农村计算机拥有率极低。 表3 12 0 0 2 年城市、农村通信水平差距表现在新的领域 人均收入固话普及率移动电话普及率互联网普及率 城乡比值3 1 l3 9 21 0 4 68 2 1 4 数据来源：中华人民共和国信息产业部，中国通信统计年度报告( 2 0 0 2 - - 2 0 0 4 各年) 表3 22 0 0 0 年一2 0 0 3 年城市、农村固定电话普及率比较 年份主线普及率城市固定电话普及率农村固定电话普及率 2 0 0 0 电1 2 4 1 7 1 2 6 4 2 0 0 i 拒1 3 9 2 0 4 0 8 6 2 0 0 2 芷1 7 5 2 4 7 8 l o 0 2 2 0 0 3 薤2 1 1 9 3 1 4 1 1 9 7 数据来源；中华人民共和国信息产业部，中国通信统计年度报告( 2 0 0 2 - - 2 0 0 4 各年) 仅从固定电话一项指标比较，就可看到2 0 0 3 年我国农村固定电话普及率水平 1 1 左右，仅为城市的三分之一强。 “数字鸿沟”是指不同国家和地区间由于经济社会发展不平衡导致的电信服务 1 7 “十一五”时期湖南。村村通电话”问题对策研究 与信息化水平存在的巨大差异。 尽管我国已经成为一个信息大国，但尚未成为信息强国。中国与世界、国内 各地区之间以及城乡之间的“数字鸿沟”，是信息时代我国面临的新挑战。 目前我国尚属于“数字贫困”国家。我国农村信息基础设施建设滞后、网络化 程度低、农村信息的规范化程度低等因素却严重地制约着农村信息化的发展。根 据世界银行的统计，我国网络用户虽然持续增长，但其普及和应用主要发生在城 市，网络用户中只有0 3 是农民，城乡间的巨大“数字鸿沟”也是导致中国与世 界、国内各地区间“数字鸿沟”的重要原因。加大农业与农村的信息化建设，将是 我国信息化建设的核心和长期战略。 3 1 2 村通工程建设问题及原因分析 我国开展村通工程已经有相当一段时间，农村通信水平有了显著的提高。然 而，从第一节中可以看出，城乡之间的通信发展仍然存在较大的差距。总结近年 来村通工程实施过程中的经验教训，笔者将当前村通工程建设过程中的主要问题 总结如下 首先，我国市场经济体制改革，企业成为市场的真正主体，受市场经济体制 改革大环境的影响，我国的电信企业也由行政职能部门向企业实现转变。在此前 提下，不管是电信运营商还是设备制造商，都把“效益优先”摆到了重要位置，从 我国电信普遍服务的现状来看，由于受农村和边远地区自身地理环境以及居民集 中度的影响，装机成本高、后续维护难度大、电信服务使用率低，投入与产出极 不成比例，普遍服务几乎成了“亏损”的代名词。 其次，我国通信市场开放，电信竞争大格局形成。二十世纪九十年代，为打 破电信垄断，引入竞争机制，提供优质的通信服务，以及通过竞争来增强电信企 业的核心竞争力。以应对未来的与国际接轨，我国通信行业大刀阔斧地进行了一 系列的调整，其最主要表现为各电信企业的分分合合。电信竞争新格局的形成在 某种程度上标志着电信全业竞争的开始，超额利润时代的最后终结和微利时代的 正式来临，同时也预示着我国传统的电信普遍服务即将走向寿终正寝。在过去中 国电信一家独大，国有垄断经营的体制下，这个问题尚且可以通过行政命令，由 电信企业内部解决。但是在引入竞争后，在市场的作用下，一些“零利润”甚至“负 利润”的投资就有可能被列入市场的“盲区”，形成所谓的市场失灵，从而导致电信 服务出现真空地带。 第三，2 0 0 1 年底，中国正式加入w t o ，“国内市场国际化和国际市场国内化” 已成为电信市场的大势所趋，按我国政府的承诺，在随后6 年内将逐步开放电信 服务业。虽然，我国通信行业经过近十年的改革与培育，已经形成了一定的规模 和核心竞争力，但显而易见的是，加入w t o ，对长期处于“自然垄断”地位的电信 1 8 公共管理硕士学位论文 行业来说，在带来较大机遇的同时，确实也带来了很大的压力。不难预见，未来 的五年里，由于我国区域差异大，电信服务发展不平衡，在普及率不高的情况下 开放，国内外的企业为自身发展的需要，都将全力抢占有效益的电信市场，争夺 优质的客户资源，对投人大、产出小的农村市场将严格限制其投资建设，这势必 造成更大的区域性差异，与我国电信普遍服务的目标明显不符 最后，技术进步促使电信的内涵及外延发生了深刻的变化，电信新产品不断 涌现，如i p 电话，一些电信专业公司和新兴公司成立，固定电话网盈利较高的业 务或传统业务被其迅速分割，电信业务“自然垄断性”的适用范围不断萎缩，这对 传统的普遍服务补偿机制发生了根本性的变革由于市场竞争的加剧，许多运 营商纷纷挤入高盈利的长途电信业务，电信资费大幅下降，企业利润空间缩小， 业务收入被多家公司分流，原有的以交叉补贴为基础的普遍服务补偿机制无法维 持，利益驱动使得电信运营商不愿意到贫穷落后地区发展居民使用较多的市话电 信业务37 3 引。 面临这些问题，我国农村通信发展滞后的原因可以总结为以下几点 l 、体制不畅 ( 1 ) 缺乏专门的管理机构 ( 2 ) 普遍服务机制尚未建立健全 ( 3 ) 各级政府政策扶持力度减