（公共管理专业论文）大连市X区外来务工人员子女义务教育管理问题研究.pdf

大连理工大学专业学位硕士学位论文 摘要 随着大连城市建设与发展的加速，越来越多的外来务工人员涌入我市，随之而来的 是日益突出的外来务工人员子女的教育问题。如何做好对外来务工人员子女义务教育的 管理，使他们能够享受到同本地学生相同的义务教育，保证其接受义务教育的权利，是 当前政府面临的一项重要工作。 本文主要采用了问卷调查分析和访谈的方法，对x 区外来务工人员子女就学现状、 家庭教育环境和与学校关系的进行了分析，在肯定x 区对外来务工人员子女义务教育管 理成绩的同时，找出x 区尚存的学籍管理困境、社区教育空白、政府保证义务教育的能 力尚不适应政府有关职责要求等九方面实际问题，针对存在的问题提出了强化社会认 同、规范教育管理、建立心理干预机制、改善外来务工人员子女的家庭教育状况等项措 施，以进一步加强和完善x 区对外来务工人员子女义务教育的管理。 由于目前国内对外来务工人员子女义务教育管理的研究较少，现有的研究也大部分 集中在宏观领域的管理，特别缺少针对区域性问题的管理研究，国外一些国家的移民教 育研究和管理做法虽然比较完善，但由于我国外来务工人员子女的教育管理问题与西方 国家有着本质上的差异，所以并不能照搬照抄西方模式，这既给本研究带来了一定的难 度，同时说明本研究具有一定的理论和现实意义。本文希望通过针对具体区域x 区， 对外来务工人员子女义务教育管理的研究，拟构建出以政府管理为主，以学校、家庭、 社会教育管理为辅助的“四位一体”管理模式，以期对政府管理外来务工人员子女义务 教育能有所裨益和启发。 关键词：大连市x 区；外来务工人员子女；义务教育；政府管理 大连市x 区外来务工人员子女义务教育管理问题研究 r e s e a r c ho nm a n a g e m e n to fc o m p u l s o r ye d u c a t i o no fi m m i g r a n t w o r k e r s c h i l d r e ni nd a l i a nxd i s t r i c t a b s t r a c t a l o n gw i t ht h ed e v e l o p m e n ta n da c c e l e r a t i o no fd a l i a nu r b a nc o n s t r u c t i o n , m o r ea n d m o r ee x t e r n a lp e o p l ei m m i g r a t ei n t oo u rc i t y ，f o l l o w i n gq u e s t i o na b o u tt h ee d u c a t i o no f i m m i g r a n tw o r k e r s c h i l d r e ni sc o m i n gu pa n db e c o m i n gah o ti s s u e h o wt oc o m p l e t et h e m a n a g e m e n to fc o m p u l s o r ye d u c a t i o no f t h ei m m i g r a n tw o r k e r s c h i l d r e n ，e n a b l et h e me n j o y t h es a m ec o m p u l s o r ye d u c a t i o nw i t ht h eo c a ls t u d e n t s ，g u a r a n t e et h e mt h er i g h tt or e c e i v e t h e i re d u c a t i o n ，i sa l li m p o r t a n tw o r kw h i c ht h ec u r r e n tg o v e r n m e n tf a c e s 1 1 sa r t i c l ei n t r o d u c e st i l ed a l i a nxd i s t r i c ta c c e p t st h ep r e s e n ts i t u a t i o no ft h e c o m p u l s o r ye d u c a t i o nm a n a g e m e n to ft h e e x t e r n a li m m i g r a n tw o r k e r s c h i l d r e nw h o i m m i g r a t ei n t od a l i a n , b yg o i n gt os c h o o lt og e ta n a l y s i so ft h ep r e s e n ts i t u a t i o ns u r v e ya b o u t xd i s t r i c te x t e r n a li m m i g r a n tw o r k e r s c h i l d r e n , t h ef a m i l ye d u c a t i o ne n v i r o n m e n ta n dt h e s c h o o le d u c a t i o ne n v i r o n m e n t , a n dt h ee x i s t e n c e i n s u f f i c i e n c y a d o p t e dt h eq u e s t i o n n a i r es u r v e ya n a l y s i sa n d t h ei n t e r v i e wm e t h o dh a v ea n a l y z e dt h e i r a c h i e v e m e n ta n dt h ei n s u f f i c i e n c yo fc o m p u l s o r ye d u c a t i o nm a n a g e m e n ta b o u te x t e r n a l i m m i g r a n tw o k e r s c h i l d r e n ，e s p e c i a l l yt h ee x i s t i n gp r o b l e mo fs c h o o lm a n a g e m e n to f a r c h i v e s ，d e f i c i e n c yo ft h es o c i e t ye d u c a t i o n , u n b a l a n c eb e t w e e ng o v e r n m e n t sp e r f o r m a n c eo f d u t i e sa n di t sa b i l i t yo fe n s u r i n gc o m p u l s o r ye d u c a t i o ne t c a c c o r d i n gt ot h e s ep r o b l e m st h i s a r t i c l ep r o p o s e st h a tf i r s tw es h o u l de x p a n dt h er e c o g n i t i o no ft h ew h o l es o c i e t y ，a n ds e c o n d w es h o u l ds t a n d a r d i z et h em a n a g e m e n to fe d u c a t i o n ，t h i r dw es h o u l dm a k eam e c h a n i s mt o a d j u s tt h e i rm e n t a ls t a t e ，a n dn e x tw es h o d di m p r o v et h ee d u c a t i o nl e v e lo ft h ei m m i g r a n t w o k e r s f a m i l ye d u c a t i o n e t c 1 1 1 u sw ec a ng u a r a n t e ee q u a le d u c a t i o no p p o m m i t y t ot h e ma n d i m p r o v et h em a n a g e m e n t o fc o m p u l s o r ye d u c a t i o no fi m m i g r a n tw o r k e r s c h i l d r e m a tp r e s e n tt h e r ea l ef e wd o m e s t i cr e s e a r c h e sa b o u tt h ee x t e r n a li m m i g r a n tw o r k e r s c h i l d r e ne d u c a t i o na d m i n i s t r a t i o n , a l t h o u g hi m m i g r a t i o ne d u c a t i o nr e s e a r c ho v e r s e ai sq u i t e d e v e l o p e d ，b u tb e c a u s eo u rc o u n t r ye x t e m a li m m i g r a n tw o r k e r s c l l i l d r e n se d u c a t i o nh a st h e e s s e n t i a ld i f f e r e n c ef r o mt h a to ft h ew e s t e r nc o u n t r y ，t h e r e f o r ew ec a nn o ta d o p tt h ew e s t e r n e d u c a t i o np a t t e r nv e r b a t i m 1 1 l i sh a sa l r e a d yb r o u g h tm a n yc e r t a i nd i 伍c u r i e st ot h i s r e s e a r c h s i m u l t a ne o n s l yi tp r o v e st h i sr e s e a r c hh a v ec e r t a i nt h e o r ya n dt h ep r a c t i c a l s i g n i f i c a n c e t h i sa r t i c l eh o p e st h r o u g hc o m p u l s o r ye d u c a t i o nm a n a g e m e n tr e s e a r c ho fx d i s t r i c te x t e r n a li m m i g r a n tw o r k e r s c h i l d r e n , w ec a nf o r i l las c i e n t i f i cs y s t e mw h i e ht h e g o v e r n m e n t a d m i n i s t r a t i o ni sd o m i n a n ta n d s c h o o l ，f a m i l y ，s o c i e t y e d u c a t i o na 地 大连理工大学专业学位硕士学位论文 s u b s i d i a r y a n di tc a l lh a v eab e n e f i ti n s p i r a t i o nt ot h ee x t e r n a li m m i g r a n tw o r k e r s c h i l d r e n e d u c a t i o na d m i n i s t r a t i o n k e yw o r d s ：e x t e r n a li m m i g r a n tw o r k e r s c h i l d r e n ；c o m p u l s o r ye d u c a t i o n ；g o v e r n m e n t m a n a g e m e n t 独创性说明 作者郑重声明：本硕士学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作 及取得研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得大连理工大学 或者其他单位的学位或证书所使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究 所做的贡献均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 作者签名：滥日期：二翌掣 大连理工大学硕士研究生学位论文 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“大连理工大学硕士、博士学位论文版权使用规 定”，同意大连理工大学保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。本人授权大连理工大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入 有关数据库进行检索，也可采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编学位论文。 作者签名溯局 导师签名：亟l 翌! 立 2 型年必翌日 大连理工大学专业学位硕士学位论文 1 绪论 1 1 概念界定 本研究主要涉及到的关键概念是外来务工人员子女。 对于流动于城乡之间的外来务工人员及其子女，人们给予了不同的称谓。目前，相 关称谓多达十余种：流动人口、流入人口、暂住人口、外来人口、外来流动人口、外来 务工经商人口、农民工、民工、进城务工就业人员等等。对于其子女，有的称为“进城 务工人员子女”，有的称为“打工子弟”，有的称之为“进城务工人员子女少年”等。 国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知( 国办发 2 0 0 3 1 号) 将外来务工人员子女成为“农民工子女”。2 0 0 3 年9 月，国务院办公厅转发了教 育部等六部门关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见中，则统 一称为“进城务工就业农民子女”。 本文采用外来务工人员，指从农村或小城镇到x 区中，没有该区户口且在该区居住 半年以上的外地人，其职业包括从事低端服务业( 如卖菜、餐馆或商店服务员、拾荒者 等等) 、在工厂打工、做中小生意的店摊主、个体户等，经济收入最高者也仅在该城市 中等水平，绝大多数处在低保线或以下。对应的外来务工人员子女，就是上述人群- 的处 在义务教育阶段、跟随父母或其他监护人到x 区、年龄在6 1 5 岁之间的孩子。 1 2 研究背景及意义 。 作为著名的沿海开放城市大连，其城市建设与发展的加速，吸引了大量的外来 务工人员。这些外来务工人员也成为这座城市中最为引入注目的社会现象之一。随着劳 动力向城市大规模流动的时序发展，其规模不断增大的同时，结构也发生了重要变化。 最为显著的变化之一就是越来越多的外来务工人员由“单身分散”方式逐步转变为“举 家迁徙”的“家庭化”流动趋势。 现在正处在义务教育阶段的外来务工人员子女，他们有的很小就随父母来到大连， 有的甚至就出生在这座城市，他们中的大多数人也许不会再回到家乡，他们的素质、他 们的文明程度直接关系到大连整体的城市素质和城市文明。因此对外来务工人员子女义 务教育管理问题的研究，不仅仅关系到这些孩子的健康成长问题，更是与整个城市的发 展有着密不可分的关系；不仅关系到义务教育法的贯彻落实、城乡一体化方向的健 康发展问题，也是关系到教育公平真正实现的问题。对于这个问题的研究，不仅具有现 实意义，更具有重要的社会意义和政治意义。 大连市x 区外来务工人员子女义务教育管理问题研究 正是由于解决好外来务工人员子女的义务教育问题关系重大，所以，外来务工人员 子女的受教育状况一直是社会各界关注的焦点。在我国尚未建立起完善的适应社会人口 流动的接纳性教育体系的背景下，【i 】外来务工人员子女获得流动资质的道路历经权益诉 求得到部分实现，正在逐步享受到与本地学生同等的受教育权利。但是对外来务工人员 子女来说，这只是获得了教育入场券，入场后的系列问题( 如过程的公平、结果的公 平、能力发展的保障等等) 仍然需要他们去面对和解决。 瑞士学者托尔斯顿胡森所言“教育改革不能取代社会改革”，【2 】外来务工人员子女 的义务教育问题，绝非教育本身问题，需要政府、学校、家庭和社会相互配合一共同关 注，加强管理作为义务教育的管理主体如何发挥管理职能，妥善解决好外来务工人员 子女的义务教育问题，不仅保证外来务工人员子女的受教育权利，而且为其营造同本地 孩子一样的优质教育空间，将教育公平真正落到实处，正是本研究试图解答的问题，并 期翼能抛砖引玉，引起社会对此问题的关注。 1 3 研究现状 1 3 1 国外研究现状 西方国家在人口迁移和移民教育理论方面的研究成果是丰厚的。有关人口迁移理论 可以分为两大类，一类是宏观人口迁移理论，如“推拉理论”、“引力理论”、“部门 理论”、“系统理论”等；一是微观人口迁移理论，如“成本一效益理论”、。迁移决 策理论”等。关于移民子女教育的研究主要集中在对移民儿童的教育权利、移民儿童的 家庭环境、迁移对儿童的影响、移民儿童所出现的困境、移民与教育改革等方面。【3 1 人口迁移自然会涉及到迁移群体生活的方方面面，如职业、收入、教育、住所、保 障等内容。其中移民教育问题是一个重要的研究领域。关于移民子女教育的研究主要集 中在对移民儿童的教育权利、移民儿童的家庭环境、迁移对儿童的影响、移民儿童所出 现的困境、移民与教育改革等方面。 西方移民教育研究认为，迁移人口的教育类型一般有三大类。一是同化主义教育。 就美国而言，其政治家和教育家认为教育的任务就是要拆散移民群体和居民点，把他们 同化和融合成美利坚民族的一部分，从而形成一个“大熔炉”。二是一体化教育。一体 化理论的基本思想是由墨西哥人类学家曼努埃尔加米奥提出的。理论的目的是建立一 个统一的国家，形成一个统一的国民。该理论主张各民族在平等、交往、互助的基础上 结合成一个国家、一个国民。三是多元化教育。按照詹姆斯a 班克斯( j a m e s a b a n k s ) 的观点，多元文化教育的基本目标在于培养学生跨文化的适应能力，在于给学生提供文 一2 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 化选择的权利与机会，在于努力消除对亚文化和少数民族的歧视以及由此产生的心理上 的痛苦。_ 1 1 3 2 国内研究现状 ( 1 ) 已有文献的主要内容 近些年，外来务工人员子女的教育问题是社会热点问题，相关的研究很多，但大都 集中在以下几个方面： 关于外来务工人员子女教育总体状况的调查研究 如以吕绍青为首的中国劳动力资源开发研究会“城市外来务工人员子女教育”课题 组，就外来务工人员子女的生存和受教育状况、家庭情况等方面进行调查，其研究成果 从北京外来务工人员子女的规模、内心世界、外来务工人员子女教育的严重匮乏、家庭 现实与无奈的教育选择等方面进行论述，并提出希望政府能改变目前的户籍管理制度， 开放的接受流动人口，制定更富有弹性和面对现实的外来人口管理制度；开展力所能及 的社会救助活动，为外来务工人员子女的义务教育创造良好的环境。 以黑龙江省青少年研究所李志红为首的哈尔滨市外来务工人员子女教育问题调查 组认为，外来务工人员子女的教育问题，是大量外来务工者涌入城市引起的连带问题， 它与外来务工者的权益保障、技能培训与素质提高，生活城市化管理等问题构成不可回 避的一系列社会问题，提出只要有关各部门、各方面密切合作，通过教育资源的相应配 置、办好家长学校等渠道和方式，就能帮助外来务工人员解决子女教育。 关于外来务工人员子女教育问题的宏观经验总结 这一方面的研究占现有文献的绝大多数，包括就学状况的统计和描述、外来务工人 员子女教育出现的各种问题、对这一问题的原因分析及其相关对策研究等。现有研究指 出，在外来务工人员子女教育问题上，难点在于地方政府面临经费困难、外来务工人员 家庭经济困难，还包括已经就学的外来务工人员子女存在着学习、心理和社会问题，进 入学校学习的外来务工人员子女因背景差异不能与城市的同龄孩子和谐相处等等。 外来务工人员子女教育问题之所以产生，主要是因为：是社会生产力发展不平衡， 市场经济发展存在着很大的区域性差异，这是根本原因；二是社会制度的变革滞后，与 城乡体制分割相联系的二元户籍制度是造成外来务工人员子女教育问题的体制原因；三 是现有的义务教育体制与市场经济不相适应，市场经济快速发展，人员流动性增大，特 别是外来务工人员大量涌入城市，而义务教育仍按户籍管理学籍，义务教育财政体制过 度分权，是造成外来务工人员子女学校教育问题的直接原因。 大连市x 区外来务工人员子女义务教育管理问题研究 对有关“对策”在研究进行总结，主要包括：一是大力发展社会生产力，提高综合 国力，加快贫困地区的经济发展，缩小区域经济发展的不平衡性；二是采取渐进式的户 籍改革制度，逐步打破城乡分割的二元户口结构，强化身份管理，建立城乡统一的户口 登记制度，实现统一的国民待遇；三是深化现行教育体制改革，确立政府为义务教育第 一责任人，实行“中央与地方政府两为主”的方针，合理分摊外来务工人员子女的教育 成本；四是以公办学校为主，调整现有义务教育的格局，合理配置教育资源。 关于外来务工人员子女的家庭教育和社会教育的总结 现有文献中，大多数研究是关于外来务工人员子女的学校教育，而家庭教育和社会 教育的研究很不够。关于家庭教育方面，当前研究主要有关颖的青年流动人1 3 如何对 下一代负责一天津市青年流动人口子女家庭教育状况调查( 2 0 0 2 ) 、周芳流动人口 子女家庭教育存在的问题及教育干预( 2 0 0 4 年) 、郑蓉当前我国流动人1 ：3 子女社 会教育的调查与分析( 2 0 0 4 年) 、张翠娥武汉市流动儿童家庭教育调查报告( 2 0 0 4 年) ，苏州市教育局“苏州市流动儿童接受义务教育的实践与探索”( 2 0 0 4 年) 。研 究内容主要包括外来务工人员子女家庭教育状况、加强家庭教育的对策思考、家庭教育 内部因素和外部因素、教育方式研究等。 关于社会教育方面研究更少，仅在2 0 0 3 年由杭州师范学院王涤副研究员承担的“关 于中国流动人口子女教育问题的研究”课题中有所涉及。该课题组在家庭方面提出，流 动人口子女的家庭抚养人经常外出，亲子关系受到影响；流动人口家庭教育学习环境较 差：外出人口中的许多人难以胜任和承担起家庭教育的职责，把家庭教育职责交给了学 校，希望学校承担起全部教育职责，因此流动人口子女的学校教育和家庭配合经常落空。 在社会教育方面，社会对流动人口子女的教育缺乏足够的重视和公平对待，学生接受社 会教育的渠道不足，多元化不加限制的社会媒介环境给孩子带来了不利的影响，应改善 流动人口，尤其是普通外来务工人员的生存环境，提高外来务工人口的生存质量，为外 来务工人员子女创造良好的家庭教育环境，充分发挥社区的功能作用，开展社会工作l ，j 。 ( 2 ) 现有文献的不足 通过对现有研究成果的梳理和学习，可以较全面、正确认识外来务工人员子女教育 的各方面情况。但是现有研究仍存在着诸多不足之处： 从研究内容上看，主要集中在外来务工人员子女教育事件本身，包括外来务工人 员子女在城市的接受教育现状、接受教育存在的问题及原因，而对与外来务工人员子女 义务教育直接相关的责任主体政府、学校、家庭、社会的研究相对缺乏，特别是鲜 有从某一区级政府角度出发，积极寻求根本对策，以求从源头妥善解决此问题； 大连理工大学专业学位硕士学位论文 从研究层次上看，多数研究是对外来务工人员子女教育问题这一现象进行表面静 态的调查、描述分析和宏观的经验概况，缺乏纵深的动态研究； 从研究结果上看，多数研究限于对宏观教育现状、原因分析和对策建议的分析， 结果略显笼统、含糊，结论大同小异。 1 4 国外政府教育管理做法 西方发达国家的城市功能，经过近百年的发展和完善，能够顺利解决对频繁迁移的 移民子女的管理教育问题，移民子女( 国内移民、国外移民) 教育的运行相当流畅。有 关学者的考察表明，一些发达国家的教育管理做法值得借鉴。 在法国，1 6 岁以下的少年儿童，无论其国籍是否在法国，也不管其身份是否合法， 均能享受到同本地孩子没有任何差别的教育机会和教育权利。法国人的观念是，对法国 社会来讲，这些移民来了就不会走，教育是最好的融入渠道，如果现在不让他们接受教 育，他们将如何就业? 这不是某个人的问题，而是社会问题。 在美国，对异地上学的学生采取教育凭证制度的管理办法。教育凭证制度就是鼓励 学校之间的竞争。即由户口所在地的教育管理机构给学生发放就学凭证，学生可以用它 在异地上学，学校则将收到的教育凭证向政府兑换教育拨款。 在德国，将解决流动人口子女就学的管理同时纳入地方办学与国家办学之中。普鲁 士城市议会明文规定：。学校是由国家创办的，但并不是由国家统统包下来的，国家只 负责监督学校的内部事务”，“学校对适龄儿童少年必须接受”。为了加强对教师的管 理，维护教师的地位，教师一律纳入国家公务员系列。这些规定和做法，有效解决了流 动人口子女的就学问题，保证了德国的教育质量。 一5 一 大连市x 区外来务工人员子女义务教育管理问题研究 2 教育理论及国家相关举措 从上个世纪9 0 年代中后期开始，大量的外来务工人员子女随父母到城市就学，其 引发的教育管理问题成为社会各界关注的焦点之一。 1 9 9 6 年，原国家教委就制定了城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法( 试行) 。 该办法提出：“解决流动人口中适龄儿童、少年的就学问题，是政府、学校和家庭义不 容辞的责任。流入地政府要为流动人口中适龄儿童、少年入学创造条件，提供接受义务 教育的机会，并建立严格的管理制度”。这是关于外来务工人员子女最早的国家侄文件 之一。 1 9 9 8 年流动儿童少年就学暂行办法在全国范围实施后，中央政府和各地政府 在接下来的几年不断摸索和总结经验，对外来务工人员子女教育及管理问题的重要性认 识不断提高。这一阶段，外来务工人员子女义务教育及管理问题成为各方关注和讨论的 热点。国家的很多会议、文件、法规和政策，不论是专门关于教育问题，还是应对流动 人口的社会问题，以及解决“三农问题”，甚至有关国家宏观经济和社会长远发展，都 将解决外来务工人员子女的义务教育问题作为一项重要的内容加以强调。解决这一问题 的各种政策的密度之大、范围之广、程度之深、内容之详都是前所未有的1 6 】。 2 1 教育理论 教育公平：这是目前有关外来务工人员子女教育问题的最主要的理论视角。如关于 外来务工人员子女教育公平现状的分析，认为不公平问题很严重，原因主要是教育结构、 二元社会结构的调整相对滞后于二元经济结构变化，以及家庭背景不同、教育代际不平 等得以传递，着重强调在现实教育机会平等方面，政府机构、非政府机构和个人应承担 的责任和义务。 社会弱势群体：如慈勤英从社会学的角度指出：外来务工人员子女处于未成年阶段， 属于生理性弱者：同时，父母流动，所生活的家庭结构不完整，经济生活贫困，属于二 代移民，是社会性弱者，双重弱者导致他们在义务教育系统中同样处于弱势地位【7 j 。 教育需求理论：如雷万鹏认为现有研究对外来务工人员子女教育需求缺乏深入分 析，特别是对外来务工人员子女教育需求的多元性缺乏了解，由此造成的一个后果是外 来务工人员子女教育需求被视为单一需求。总体上外来务工人员在城市中居于弱势地 位，但外来务工人员社会经济地位存在差异，这种差异使外来务工人员子女的教育需求 多元化。在教育需求多元化背景下，流入地政府应该针对多元化需求采取不同策略、分 担不同责任。有些教育需求，政府应积极筹措教育资源予以满足，政府是一个积极“投 一6 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 资者”和“管理者”，有些教育需求，政府是有限介入，通过宏观调控引导市场，政府 扮演“裁判”的角色。中国各地社会经济发展水平和文化背景殊异，地区差异巨大，在 解决外来务工人员子女教育问题上，东部、中部和西部地区不可能有统一的模式。根据 条件和现实教育需求，有的省市政府投资比重会大一些，公办学校“主渠道”作用发挥 得更明显：有的省市政府扮演规划者和裁判角色，这些区域民办教育和市场机制的作用 可能更大一些嗍。 2 1 国家领导人的教育观点 前任国务院副总理李岚清在2 0 0 2 年已经注意到外来务工人员子女的义务教育问 题，曾在一份专题调研报告中做出了批示，要求教育部重视研究进城务工就业农民子女 就学问题，并采取有效的政策和措施加以落实和实施。新一届中央政府政策倾向于弱势 群体，外来务工人员子女的义务教育问题更是提上日程。2 0 0 3 年9 月9 日，国务院总 理温家宝专程赴北京市玉泉路小学，看望那里的外来务工人员子女，并在黑板上写丁1 了 “同在蓝天下，共同成长进步”，强调一定要让外来务工人员子女的孩子有书读、有学 上、中央最高层领导人对外来务工人员子女义务教育问题的关注和重视，深化并强化了 政府职能部门和地方政府对这一问题的认识和理解，推动了新政策和新举措的不断出 台，从而为解决外来务工人员子女义务教育问题开创了新的局面。2 0 0 3 年1 2 月，国家 主席胡锦涛在山东、河南两省考察时指出“要积极引导农村富余劳动力外出务工就业。 进一步清理和取消针对农民进城务工就业的各种歧视性规定和不合理收费”。这_ 讲话“ 精神可视为流动人口子女教育问题解决的指导思想，流动儿童教育问题，不是流动儿童 家长的问题，也不只是流动儿童流出地和流入地的问题，而是一个关涉我国城市化全局 的问题，全社会应该形成合力，共同关注，使流动人口子女教育问题得到根本解决， 2 2 相关交流会 在外来务工人员子女义务教育问题的政策发展过程中，有关会议和交流会也起到了 积极的推动作用。2 0 0 2 年8 月，教育部会同公安部、劳动和社会保障部等9 部委、2 9 个省市代表共同举行了“全国进城务工就业农民子女接受义务教育工作经验交流会”。 这是国家有关部委和有关省市首次联席召开的关于外来务工人员子女基础教育问题的 会议，体现了部门之间、中央和地方之间集思广益、共同寻求解决之策的努力。会上， 教育部副部长王湛指出，外来务工人员子女就学问题解决得如何，直接关系到城市未来 建设者的整体素质和文明程度，做好外来务工人员子女就学工作，不论是对实施义务教 育，还是对城市“两个文明”建设及关心帮助困难群众，都具有重要的意义。通过分析 大连市x 区外来务工人员子女义务教育管理问题研究 可以看出，2 0 0 3 年1 0 月国务院办公厅转发的关于进一步做好进城务工就业农民子女 义务教育工作的意见是对这一讲话的内容的政策补充。 2 0 0 3 年9 月国务院在北京召开了全国农村教育工作会议，专门研究部署农村教育 工作，这在新中国教育发展史上是第一次。在会上温家宝总理特别指出要保证进城务工 人员子女有书读、有学上。国务委员陈至立也专门指出，“要重视和认真解决好进城务 工就业农民子女的就学问题城市各级政府要坚持以流入地政府管理为主，以公办中 小学为主，保障进城务工就业农民子女接受义务教育”。此外，2 0 0 3 年1 1 月在北京召 开的中央经济工作会议也突出了城乡“协调发展”的政策指向，更加关注生态、就业、 教育、医疗、公共卫生以及农村教育等问题，从更广阔的经济和社会层面上，为根本上 解决外来务工人员子女义务教育问题指明了方向例。 2 3 国家相关政策法规的出台 体制问题造成的外来务工人员子女义务教育机会被剥夺引起了党中央和国务院的 高度重视。近十年来，国家出台了一系列相关政策和法令条例，为外来务工人员子女在 城市平等入学提供了宏观的政策和法律保障，同时外来务工人员子女义务教育管理问题 伴随着政府对“三农问题”、弱势群体利益的关注而得到进一步强化。 1 9 9 6 年4 月和1 9 9 8 年3 月原国家教委、公安部相继制定颁发了城镇流动人口中 适龄儿童少年就读办法( 试行) 和流动儿童少年就学暂行办法、2 0 0 1 年5 月2 2 日国务院发布了中国儿童发展纲要( 2 0 0 1 - 2 0 1 0 年) 、2 0 0 1 年5 月2 9 日发布了国 务院关于基础教育改革与发展的决定。2 0 0 3 年1 0 月1 日国务院转发了关于进一步 做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见，要求各地政府在对待农民工子女上 学的问题上，要与城市居民子女在上学、入学上一视同仁。2 0 0 3 年国务院办公厅下发 的国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知及转发的教育部、 公安部、发改委、财政部、劳动保障部关于进一步做好进城就业农民子女义务教育工 作的意见，为农民工子女和城市儿童平等就学提供了宏观的政策和法律保障。2 0 0 4 年颁布的中央1 号文件中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见， 就强调城市政府要切实把对进城农民工的职业、子女教育、劳动保障及其他服务和管理 费用纳入正常的财政预算。该文件确立了公正对待农民工，让进城农民融入城市的完整 政策框架。2 0 0 4 年3 月2 5 日，财政部决定，今后在城市就学的农民工子女，负担的学 校收费项目和标准与当地学生一样，不再收取借读费、择校费或要求农民工捐资助学及 摊派其他费用。2 0 0 4 年4 月2 4 日至2 5 日，“关注弱势群体、关注制度创新流动 人口子女义务教育问题研讨会”在广州举行。来自全国各地的人大代表、政协委员用大 大连理工大学专业学位硕士学位论文 量事实说明流动儿童义务教育问题不容忽视，提出尽快修改义务教育法。2 0 0 6 年6 月2 9 日全国人大通过了新修订的义务教育法，新修订的义务教育法中第二章 第十二条“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年， 在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其 提供平等接受义务教育的条件”，正式明确了外来务工人员子女义务教育的管理应由流 入地政府承担。2 0 0 6 年3 月，国务院关于解决农民工问题的若干意见正式发布， 这是中央在十几年的探索和经验积累基础上，落实科学发展观，统筹城乡发展、解决“三 农”问题、保障农民工权益的又一重大举措。这项意见充分肯定了农民工在我国经 济社会发展中的地位和作用，深刻阐述解决好农民工问题的重要性、紧迫性和长期性， 明确提出做好农民工工作的指导思想、基本原则和政策措施。这时农民工子女的教育问 题被整合进农民工在城市的公共服务体系中。可以说，至2 0 0 6 年对外来务工人员子女 义务教育及管理问题的关注继续得到巩固强化，而且对其重要性和意义的认识超越了以 前的国家公共职能、教育不平等、社会稳定等角度，与国家城市化、城乡经济社铺q 持、 续发展、城乡协调发展等问题紧密联系起来。 - - 9 - 大连市x 区外来务工人员子女义务教育管理问题研究 3 大连市x 区外来务工人员子女义务教育现状及x 区做法 3 1x 区外来务工人员子女义务教育概况及就学特点 3 1 1x 区外来务工人员子女义务教育就学概况 随着经济建设的高速发展和城市化进程的加快，对劳动力需求的不断增长，大量外 来务工人员及其子女涌入城市。x 区作为大连市的重要的船舶制造、配套和重大装备制造 生产基地，对劳动力的需求日益增长，进入x 区务工就业的外来人员呈不断上升韵趋势， 伴随他们进城的子女群体也越来越大。 近年来，在x 区区委、区政府的高度重视下，x 区教育局从提高市民素质，为经济 和社会发展奠定人力资源和智力支持基础，以及从建设社会主义和谐社会的战略高度出 发，坚持“以流入地政府管理为主、以公办中小学为主”的原则，切实加强了对外来务 工人员子女教育工作的领导和管理，在依法保障外来务工人员子女接受义务教育工作方 面取得了一定成效。 据x 区教育部门统计，截止到2 0 0 7 年1 0 月，x 区每所义务教育阶段的学校均有外 来务工人员子女。在x 区义务教育阶段共有学生2 4 4 0 7 人，外来务工人员子女在义务教 育阶段学校人数达到9 8 6 6 人，比率达到4 0 4 2 。其中外来务工人员子女小学教育7 3 7 5 人，初中教育2 4 9 1 人，分别占全区义务教育阶段学生总数的3 0 2 2 和1 0 2 0 。 以上情况充分说明，在x 区区委、区政府的领导下，通过义务教育阶段各学校的共 同努力，x 区外来务工人员子女接受义务教育的目标基本实现。由于x 区在义务教育阶段 只有公办学校，这些公办学校承担了全部外来务工人员子女的就学任务。 3 1 2x 区外来务工人员子女就学基本特点之一：总量大、增长快 近几年，在x 区外来务工人员人数急剧增多的形势下，随父母进城的外来务工人员 子女就学的状况出现了一些新的特点。根据x 区2 0 0 7 年学籍管理的专项统计，从2 0 0 3 年、2 0 0 5 年到2 0 0 7 年，在x 区义务教育阶段就读的外来务工人员子女人数，依次为6 8 1 4 人、8 3 6 8 人、9 8 6 6 人：占全区学生总数的比例分别达到2 4 2 0 ，6 、3 1 8 5 和4 0 4 2 9 6 ，如 表3 1 所示。2 0 0 3 年到2 0 0 7 年，年平均增长率为3 2 4 4 。 表3 1x 区2 0 0 3 年、2 0 0 5 年、2 0 0 7 年外来学生统计表 t a b 3 1s t a t i s t i c sf o rxa f e ai n2 0 0 3 ，i n2 0 0 5 ，i n2 0 0 7e x t e r n a ls t u d e n t s 小学初中外来学生学生所占比例 年份 外来学生数 外来学生数总数 总数 2 0 0 3 焦5 0 5 61 7 5 86 8 1 42 8 1 6 02 4 2 0 大连理工大学专业学位硕士学位论文 2 0 0 5 笠 6 0 9 2 2 2 7 6 8 3 6 8 2 6 2 7 33 1 8 5 2 0 0 7 芷7 3 7 5 2 4 9 19 8 6 62 4 4 0 74 0 4 2 由此可见，随着经济发展步伐的加快， 务工人员而来的适龄儿童少年也急剧增加， 问题变得越来越突出。 来x 区的外来务工人员逐年增多，随着外来 呈现出总量大、增长快的特点，他们的入学 3 1 3x 区外来务工人员子女就学基本特点之二：分布不均匀 x 区现有义务教育阶段学校4 9 所，其中初中1 2 所、中心小学1 7 所、村级小学2 0 所。根据x 区教育局2 0 0 7 年的统计，外来学生占学生总数三分之一以下的学校有7 所， 占三分之一的学校有1 5 所，占二分之一的有2 7 所，外来流动人口学生占学生总数的 4 0 4 2 。外来务工人员子女较多地集中在x 区的城乡结合部，如表3 2 所示，主要原因 是由于x 区区域经济发展的速度和水平有差异，这些地区给外来人口提供了较釜毛的生存 和创业的机会。 t 表3 2 外来务丁人员子女城市、农村就学分布情况统计表 三四五六 年年年年年年 初一初二初三口比 级级级级级级 年级年级年级计例 城市2 7 12 3 42 1 62 0 7 1 9 22 0 l 1 9 6 2 1 7 1 3 01 8 6 4 1 8 鄹 农村1 0 9 2 9 8 l9 阴1 0 1 81 0 4 49 3 37 3 96 7 95 3 08 0 0 28 l j l l 合计1 3 6 3 1 2 1 5 1 2 0 21 2 2 5 1 2 3 61 1 3 4 9 3 5 8 9 66 6 0 9 8 6 61 0 0 9 6 在学段的分布上，根据x 区2 0 0 7 年9 月份的调查，义务教育阶段随父母进城的外来 务工人员子女学生的年级分布情况如表3 3 所示。 表3 3 外来务工人员子女学生年级分布统计表 t a b 3 3s t a t i s t i c sf o re x t e r n a lw o 一( p e r s o n n e lc h i l d r e ns n j d e n t sg r a d ed i s t r i b u t e ds i t u a t i o n 牵 二 三四五六 初一初二初三 合计 顶缀 笠芷芷芷定在 年级年级年级 目 级级级级缓级 总数2 5 5 72 5 2 52 5 1 52 6 4 92 6 4 42 8 1 32 7 8 93 0 5 92 8 4 62 4 4 0 7 本地生数 1 1 9 41 3 2 0 1 3 1 3 1 4 2 41 4 0 8 1 6 7 91 8 5 4 2 1 9 0 2 1 8 6 1 4 5 6 8 外地生数1 3 6 3 1 2 1 5 1 2 0 21 2 2 5 1 2 3 6 1 1 3 49 3 58 9 6 6 6 0 9 8 6 6 大连市x 区外来务工人员子女义务教育管理问题研究 外地生占 5 3 3 0 4 7 9 2 4 7 7 9 4 6 2 4 4 6 7 4 4 0 3 1 3 4 1 7 2 9 2 9 2 3 1 9 4 0 4 2 总数比例 纵观各个年级，随父母进城就学的外来务工人员子女学生所占的比例，越靠近低年 级，比例越高初三年级为2 3 1 9 9 6 ，初一年级为3 4 1 7 ，而小学一年级竟高达5 3 3 0 ， 超过本地学生数，占学生总数的二分之一强。政府重视和加强对外来务工人员子女义务 教育的管理迫在眉睫。 3 1 4x 区外来务工人员子女就学基本特点之_ _ - - - - ：就学率高 据2 0 0 6 年x 区对外来务工人员子女义务教育阶段就学情况的专项调查，通过各街 道的逐户排查，在x 区外来务工人员子女中，因为成绩太差，本人或家庭都丧失了学 习信心，或因为帮父母经商、照顾弟妹等各种原因，而辍学的外来务工人员子女共有 1 8 名。据此，可以计算出x 区外来务工人员子女义务教育入学率达到9 9 以上，外来 务工人员子女的义务教育就学率很高。 3 2x 区对外来