（公共管理专业论文）天津红桥区政府绩效评估体系与方法研究.pdf

中文摘要 政府绩效评估是当代行政改革的主要内容之一。推进政府绩效评估工 作的全面发展，建立起完整规范的政府绩效评估体系和方法 ，是当前我国 社会主义市场经济建设的客观要求 。做好这一工作，对我国当前的行政改 革和提高政府绩效具有重要的借鉴和指导意义。 自2 0世纪 8 0年代以来，政府绩效管理成为国际行政管理学研究的前 言领域和热门话题，虽然效率评估、社会服务承诺制度、公共部门质量管 理、公共服务中的市场机制等在某些部门和地方有所实践，但缺乏系统深 入的研究和总结，更缺乏对实践的理论指导。本论文以我国政治环境为背 景，以天津红桥区政府为研究对象，通过实践研究、行动研究、经验总结、 间接借鉴四条研究路线和实地调查、问卷法、查阅资料等方法达到本研究 的目标 。 本论文研究首先通过借鉴国外先进的理论和实践经验，在对政府绩效 评估的历史、现状、内涵、特征、基本原则、目标、功能、构架进行系统 梳理的基础上，分析了政府绩效评估指标体系、方法、模型，并以天津红 桥区政府为实验对象设计绩效评估指标，最后进行综合研究，在管理、实 际操作层面上，共从十个方面提出对策研究，提出更新观念、深化改革， 完善政府绩效评估体系和方法，构建政府绩效评估战略决策参考平台，为 政府提出具有可操作性的建议和管理实践的依据，以此来建立适合我国国 情和政治环境的政府绩效评估体系和方法，从而使政府绩效评估工作规范 化、系统化、制度化、科学化，最终提高政府部门工作的经济、效率与效 益 。 关键词:政府绩效 评估 指标体系 方法 abs t ract g o v e rn m e n t p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n i s o n e o f t h e m a i n p a rt s o f m o d e r n a d m i n i s t r a t i v e r e f o r m . i t i s t h e o b j e c t i v e r e q u i r e m e n t i n o u r s o c i a l i s t m a r k e t e c o n o m i c c o n s t r u c t i o n t o p u s h f o r w a r d t h e o v e r a l l d e v e l o p m e n t o f g o v e r n m e n t p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n w o r k a n d s e t u p a c o m p l e t e s t a n d a r d g o v e rn m e n t p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n s y s t e m a n d m e t h o d s , w h ic h c a n b e u s e d f o r r e f e r e n c e t o g u i d e t o d a y a d m i n i s t r a t i v e r e f o r m a n d i m p r o v e g o v e rn m e n t p e r f o r m a n c e i n o u r c o u n t ry . s i n c e 1 9 8 0 s , g o v e r n me n t p e r f o r m a n c e m a n a g e m e n t h a s b e c o m e t h e f r o n t r e s e a r c h f i e l d a n d h o t i s s u e o f i n t e rn a t i o n a l a d m i n i s t r a t i v e m a n a g e m e n t . t h o u g h e f f i c i e n c y e v a l u a t i o n , s o c i a l s e r v i c e c o m m i t m e n t s y s t e m , p u b l i c s e c t o r s q u a l i t y m a n a g e m e n t , m a r k e t m e c h a n i s m i n p u b l i c s e r v i c e a n d o t h e r s h a v e b e e n p u t i n t o p r a c t i c e i n s o m e s e c t o r s a n d p l a c e s , t h e y l a c k o f s y s t e m a t i c a n d f u r th e r s t u d y a n d s u m m a ry a n d d o n o t i n t e g r a t e p r a c t i c e w i t h t h e o r y . t a k e n o u r p o l i t i c a l e n v i r o n m e n t a s t h e b a c k g r o u n d , t h e t h e s i s t a k e s t i a n j i n h o n g q i a o d i s t r ic t g o v e r n m e n t a s t h e o b j e c t o f s t u d y a n d a c h i e v e s t h e a i m o f s t u d y t h r o u g h f o u r r e s e a r c h r o u t e s - p r a c t i c e s t u d y , a c t i o n s t u d y , e x p e r ie n c e s u m m a r i z a t i o n a n d i n d i re c t r e f e r e n c e a n d f i e l d i n v e s t i g a t i o n , q u e s t i o n n a i r e , r e f e r r i n g t o m a t e r i a l s a n d o t h e r m e t h o d s . b a s e d o n t h e s y s t e m a t i c r e v i e w o f t h e h i s t o ry , a c t u a l it y , m e a n in g , f e a t u r e s , b a s i c p r i n c ip l e s , g o a l s , f u n c t i o n s a n d s t r u c t u r e s o f g o v e rn m e n t p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n , t h e t h e s i s a n a l y s i s t h e i n d e x s y s t e m , m e t h o d s a n d m o d e l s o f g o v e r n m e n t p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n t h r o u g h d r a w i n g r e f e r e n c e fr o m a d v a n c e d t h e o r i e s a n d p r a c t i c e s a b r o a d a b o v e a l l . i t a l s o d e s i g n s p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n i n d e x e s w i t h h o n g q i a o d i s t r i c t g o v e rn m e n t a s t h e r e s e a r c h o b j e c t i v e a n d c a r ry o u t c o m p r e h e n s i v e s t u d y i n t h e e n d b y b r i n g i n g f o r w a r d c o u n t e r m e a s u r e s t u d y f r o m t e n a s p e c t s i n m a n a g e r ia l a n d p r a c t i c a l l y o p e r a t i o n a l l e v e l s , r e n e w i n g c o n c e p t s , d e e p e n i n g r e f o r m , p e r f e c t i n g g o v e r n m e n t p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n s y s t e m a n d m e t h o d s a n d e s t a b l i s h in g s tr a t e g i c d e c i s i o n c o n s u lt i n g p l a t f o r m f o r g o v e rn m e n t p e r f o r m a n c e e v a l u a t io n , a c c o r d i n g t o w h i c h i t g i v e s t h e o p e r a b i l i t y a n d m a n a g e m e n t p r a c t i c e s u g g e s t i o n s t o e s t a b l i s h g o v e rn m e n t p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n s y s t e m a n d m e t h o d s u it a b le f o r o u r s i t u a t i o n a n d p o l i t i c a l e n v i r o n m e n t . t h e r e f o r e , t h e t h e s i s w i l l m a k e c o n t r i b u t i o n s t o m a k e g o v e r n m e n t p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n w o r k b e c o m e n o r m a l i z e d , s y s t e m i c a n d s c i e n t i f i c a n d i m p r o v e t h e w o r k e c o n o m y , e f f i c i e n c y a n d e ff e c t s o f g o v e rnme n t s e c t o r s . k e y w o r d s : g o v e r n m e n t p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n i n d e x s y s t e m me t h o d 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究成 果，除了 文中特别加以 标注和致谢之处外， 论文中 不包含其他人已 经发表或撰写过的 研 究 成 果 ， 也 不 包 含 为 获 得 ， 玉建大崖 址 或 其 他 教 育 机 构 的 学 位 或 证 书 而 使 用 过 的 材 料 。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已 在论文中作了明确的说明并表示了 谢 意。 学 位 论 文 作 。 名 : 姜仁 良 签 字 日 期 : i d 畔 年 b 月 1 ) 日 学位论文版权使用授权书 本 学 位论 文 作 者 完 全了 解.玉 * . k!* 有 关 保留 、 使 用 学 位 论 文 的 规 定 。 特 授 权 大学 可以 将学位论文的全部或部分内 容 编入 有关 数 据库进行检索，并采用影印、 缩印 或扫描等复制手段保存、汇编以 供查阅 和借阅。同意学校向国家有关部门 或机构送 交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学 位 论 文 作 者 签 名 : 毒仁 鬓 导师签名 、 :贫 z cl 签 字 日 期 : 衅年 6 月 2 -2 日签 字 日 期 : 二 。 ， 华 年 谷月 ? 二 日 _ 第一章 绪论 第一章 绪论 1 . 1政府绩效评估的研究意义和作用 政府绩效评估作为一项有效的管理工具，对提高政府绩效具有重要的 作用，在现代政府的公共行政中受到广泛关注。政府绩效评估有助于提高 资源投入的效益，而评估结果有利于政府确定问题所在。绩效评估在公共 管理过程中具有重要地位，客观、系统、全面的评估是公共管理不可缺少 的基本环节。政府绩效评估的价值意义与民主政治的发展水平呈正比例关 系，民主化程度越高，人民对政府运行情况的了解越多，政治制度对公民 参与的容量越大，对政府绩效评估的愿望越迫切，评价的效果也就越好， 社会公众对政府行为的约束越到位。与西方国家相比，我国对政府绩效评 估的研究和实践起步较晚，理论研究尤其薄弱。要提高我国政府绩效评估 水平，使其规范化、系统化、制度化，迫切需要借鉴国外的先进经验，探 讨建立适合我国国情的政府绩效评估理论框架、方法体系及操作程序，研 究政府绩效评估体系构建具有重要的理论和实践意义。 1 、 政府绩效评估极大地改进了政府对公共事务管理和公共服务传递的 方法与技能，充分显示了政府绩效评估的管理功能。 政府绩效评估以系统论和信息论为基础，谋求现代信息技术和数字网 络技术在政府公共事务管理与公共服务传递中的普遍运用，不仅强调环境 对公共管理的影响，而且更强调环境变化后政府管理的效果，强调改变公 共服务网络结构。关注顾客服务、建造高绩效体系，强调政府公共部门与 社会公众之间的信息沟通与交流。政府绩效评估蕴涵的公共责任与顾客至 上的管理理念改变了权力的制约形式，权力制约不再局限于刻板的法律条 文，而是寓市场竞争机制和公共责任机制于政府管理之中，变过去的 “ 法 律意识”为“ 服务意识” ，变过去的重遵守法律规则为实现严明的绩效目标 控制 。 政府绩效评估的实行带来了一系列以绩效为本的管理措施的运用。政 府围绕其使命进行绩效管理，采用目标管理、全面质量管理等手段;增加 顾客选择的机会，尊重顾客选择的权力，调查和审视社会公众对公共服务 第一章 绪论 第一章 绪论 1 . 1政府绩效评估的研究意义和作用 政府绩效评估作为一项有效的管理工具，对提高政府绩效具有重要的 作用，在现代政府的公共行政中受到广泛关注。政府绩效评估有助于提高 资源投入的效益，而评估结果有利于政府确定问题所在。绩效评估在公共 管理过程中具有重要地位，客观、系统、全面的评估是公共管理不可缺少 的基本环节。政府绩效评估的价值意义与民主政治的发展水平呈正比例关 系，民主化程度越高，人民对政府运行情况的了解越多，政治制度对公民 参与的容量越大，对政府绩效评估的愿望越迫切，评价的效果也就越好， 社会公众对政府行为的约束越到位。与西方国家相比，我国对政府绩效评 估的研究和实践起步较晚，理论研究尤其薄弱。要提高我国政府绩效评估 水平，使其规范化、系统化、制度化，迫切需要借鉴国外的先进经验，探 讨建立适合我国国情的政府绩效评估理论框架、方法体系及操作程序，研 究政府绩效评估体系构建具有重要的理论和实践意义。 1 、 政府绩效评估极大地改进了政府对公共事务管理和公共服务传递的 方法与技能，充分显示了政府绩效评估的管理功能。 政府绩效评估以系统论和信息论为基础，谋求现代信息技术和数字网 络技术在政府公共事务管理与公共服务传递中的普遍运用，不仅强调环境 对公共管理的影响，而且更强调环境变化后政府管理的效果，强调改变公 共服务网络结构。关注顾客服务、建造高绩效体系，强调政府公共部门与 社会公众之间的信息沟通与交流。政府绩效评估蕴涵的公共责任与顾客至 上的管理理念改变了权力的制约形式，权力制约不再局限于刻板的法律条 文，而是寓市场竞争机制和公共责任机制于政府管理之中，变过去的 “ 法 律意识”为“ 服务意识” ，变过去的重遵守法律规则为实现严明的绩效目标 控制 。 政府绩效评估的实行带来了一系列以绩效为本的管理措施的运用。政 府围绕其使命进行绩效管理，采用目标管理、全面质量管理等手段;增加 顾客选择的机会，尊重顾客选择的权力，调查和审视社会公众对公共服务 第一章 绪论 的要求和满意程度，让顾客参与管理;实行成本核算，加强财务控制，建 立以绩效为基础的预算制度、实行绩效与财政预算拨款挂钩;改革公务员 制度，打破统一的薪酬体系，实行业绩奖励制和绩效工资制。绩效评定和 绩效等级划分都与政府部门支配财政的能力、政府部门职员的个人利益直 接联系，从而创造了政府管理公共事务、提供公共服务的效率与活力，为 政府公共管理开拓了新的视野。 2 、政府绩效评估极大地改进了政府公共部门与社会公众之间的关系， 充分显示了政府绩效评估的政治功能。 政府绩效评估是西方国家在现存政治制度的基本框架内维系生产关 系、建立和发展新的公共责任机制、解决各种利益冲突和各种社会危机、 社会公众表达利益和参与政府管理的重要途径与方法，也是在民权运动和 科学技术推动下所采取的政府治理方式。它作为建设 “ 更有回应性、更有 责任心和更富有效率”的政府改革目标所实行的重塑政府角色和界定政府 职能、提高服务质量、强调顾客至上和以顾客需求为导向等措施，极大地 改进了政府公共部门与社会公众之间的关系，使政治统治巧妙地涉入社会 公众的普通生活，极大地发展了 “ 服务行政” 。 现有的制度框架是政府绩效评估措施的前提与基础。维系这个基本的 制度框架并使它得到最有效的运转和发挥它最大的效能，是政府绩效评估 的基本信念。政府绩效评估贯彻和体现的是上升为国家意志的广大社会公 众的意志，评估过程中公共财政的分配与使用、公共服务项目的划分、绩 效目标的确定都是这种意志的体现。政府绩效评估巧妙地将这种意志通过 公共责任和顾客至上的管理理念表现出来，从而在政治上加强与维护了现 有的基本社会秩序，建立和发展了社会公众对政府公共部门的信任，缓和 了社会危机，增强了政府公共部门的号召力和社会公众的凝聚力。 1 . 2国内外研究状况综述 2 0世纪 8 0年代，为迎接全球化、信息化、国际竞争加剧的挑战以及 摆脱财政困难和提高政府效率，西方国家相继掀起了一场被称为 “ 政府再 造运动”的热潮，把追求绩效作为政府首要的目标，普遍采取了以公共责 第一章 绪论 的要求和满意程度，让顾客参与管理;实行成本核算，加强财务控制，建 立以绩效为基础的预算制度、实行绩效与财政预算拨款挂钩;改革公务员 制度，打破统一的薪酬体系，实行业绩奖励制和绩效工资制。绩效评定和 绩效等级划分都与政府部门支配财政的能力、政府部门职员的个人利益直 接联系，从而创造了政府管理公共事务、提供公共服务的效率与活力，为 政府公共管理开拓了新的视野。 2 、政府绩效评估极大地改进了政府公共部门与社会公众之间的关系， 充分显示了政府绩效评估的政治功能。 政府绩效评估是西方国家在现存政治制度的基本框架内维系生产关 系、建立和发展新的公共责任机制、解决各种利益冲突和各种社会危机、 社会公众表达利益和参与政府管理的重要途径与方法，也是在民权运动和 科学技术推动下所采取的政府治理方式。它作为建设 “ 更有回应性、更有 责任心和更富有效率”的政府改革目标所实行的重塑政府角色和界定政府 职能、提高服务质量、强调顾客至上和以顾客需求为导向等措施，极大地 改进了政府公共部门与社会公众之间的关系，使政治统治巧妙地涉入社会 公众的普通生活，极大地发展了 “ 服务行政” 。 现有的制度框架是政府绩效评估措施的前提与基础。维系这个基本的 制度框架并使它得到最有效的运转和发挥它最大的效能，是政府绩效评估 的基本信念。政府绩效评估贯彻和体现的是上升为国家意志的广大社会公 众的意志，评估过程中公共财政的分配与使用、公共服务项目的划分、绩 效目标的确定都是这种意志的体现。政府绩效评估巧妙地将这种意志通过 公共责任和顾客至上的管理理念表现出来，从而在政治上加强与维护了现 有的基本社会秩序，建立和发展了社会公众对政府公共部门的信任，缓和 了社会危机，增强了政府公共部门的号召力和社会公众的凝聚力。 1 . 2国内外研究状况综述 2 0世纪 8 0年代，为迎接全球化、信息化、国际竞争加剧的挑战以及 摆脱财政困难和提高政府效率，西方国家相继掀起了一场被称为 “ 政府再 造运动”的热潮，把追求绩效作为政府首要的目标，普遍采取了以公共责 第一章 绪论 任和顾客至上为理念的政府绩效评估措施。政府绩效评估的侧重点是经济 和效率，追求投入产出比的最大化。进入 9 0年代，政府绩效管理与评估在 西方开始走向规范化、系统化，政府绩效评估的侧重点是公共服务的质量 和效益。绩效评估在西方各国被普遍接受，其指标的确定和分析方法的选 择上，逐步呈现由定性转向定性与定量相结合，采取科学的数学分析方法 等趋势。 1 . 2 . 1 西方政府绩效评估现状 在西方国家，以公共组织即政府为对象的大规模绩效评估始于 2 0 世纪 7 0年代。1 9 7 3年，美国尼克松政府颁布了 “ 联邦政府生产率测定方案” ， 力图使公共组织绩效评估系统化、规范化、经常化.依据这一方案，有关 部门拟订了三千多个绩效示标，由劳工统计局对各个政府部门的工作绩效 进行统计分析。1 9 9 3年，美国政府颁布了 政府绩效和结果法 ，要求联 邦各政府机构制定包括使命陈述和长期目标的五年战略规划，制定实施战 略目标的绩效管理年度计划，定期测定部门工作绩效并向国会和公众提供 绩效报告。公共组织绩效评估走上了法制化轨道。 在 2 0世纪 8 0年代开始的行政改革热潮中，公共组织绩效评估受到极 大的重视。英国在这方面起了带头作用，绩效评估成为撒切尔夫人政府克 服官僚主义、提高行政效率的一个重要组成部分。1 9 7 9 年开始的 “ 雷纳评 审”就是对政府机关和公共部门经济和效率水平的全面评估和测定，它为 撒切尔夫人行政改革蓝图的设计和有效实施提供了基础。英国财政部在推 行绩效评估过程中不仅发挥了催促、 检查和督导的作用， 而且于 1 9 8 9 年发 行了 中央政府产出与绩效评估技术指南 ， 对绩效评估机制的建立和完善 进行业务和技术指导。在有关部门的努力下，英国公共组织绩效评估逐渐 走向普遍化、规范化、系统化和科学化的道路。 公共组织绩效评估在其他西方国家也得到了广泛的应用。在荷兰，新 市政管理法要求对地方当局的工作绩效进行评估， 以提高效率和服务质量。 澳大利亚的公共组织绩效评估与具体的改革计划和措施融为一体，如财务 管理改进计划、项目管理和预算改革等.设立绩效示标和制定绩效评估方 案成为每个政府机构工作计划的一个部分，这些将正式列入各部门的年度 第一章 绪论 任和顾客至上为理念的政府绩效评估措施。政府绩效评估的侧重点是经济 和效率，追求投入产出比的最大化。进入 9 0年代，政府绩效管理与评估在 西方开始走向规范化、系统化，政府绩效评估的侧重点是公共服务的质量 和效益。绩效评估在西方各国被普遍接受，其指标的确定和分析方法的选 择上，逐步呈现由定性转向定性与定量相结合，采取科学的数学分析方法 等趋势。 1 . 2 . 1 西方政府绩效评估现状 在西方国家，以公共组织即政府为对象的大规模绩效评估始于 2 0 世纪 7 0年代。1 9 7 3年，美国尼克松政府颁布了 “ 联邦政府生产率测定方案” ， 力图使公共组织绩效评估系统化、规范化、经常化.依据这一方案，有关 部门拟订了三千多个绩效示标，由劳工统计局对各个政府部门的工作绩效 进行统计分析。1 9 9 3年，美国政府颁布了 政府绩效和结果法 ，要求联 邦各政府机构制定包括使命陈述和长期目标的五年战略规划，制定实施战 略目标的绩效管理年度计划，定期测定部门工作绩效并向国会和公众提供 绩效报告。公共组织绩效评估走上了法制化轨道。 在 2 0世纪 8 0年代开始的行政改革热潮中，公共组织绩效评估受到极 大的重视。英国在这方面起了带头作用，绩效评估成为撒切尔夫人政府克 服官僚主义、提高行政效率的一个重要组成部分。1 9 7 9 年开始的 “ 雷纳评 审”就是对政府机关和公共部门经济和效率水平的全面评估和测定，它为 撒切尔夫人行政改革蓝图的设计和有效实施提供了基础。英国财政部在推 行绩效评估过程中不仅发挥了催促、 检查和督导的作用， 而且于 1 9 8 9 年发 行了 中央政府产出与绩效评估技术指南 ， 对绩效评估机制的建立和完善 进行业务和技术指导。在有关部门的努力下，英国公共组织绩效评估逐渐 走向普遍化、规范化、系统化和科学化的道路。 公共组织绩效评估在其他西方国家也得到了广泛的应用。在荷兰，新 市政管理法要求对地方当局的工作绩效进行评估， 以提高效率和服务质量。 澳大利亚的公共组织绩效评估与具体的改革计划和措施融为一体，如财务 管理改进计划、项目管理和预算改革等.设立绩效示标和制定绩效评估方 案成为每个政府机构工作计划的一个部分，这些将正式列入各部门的年度 第一章 绪论 预算文件并公开发布 月麦、 1 . 2 . 。据经济合作发展组织的报告 新西兰等国家都得到广泛应用 公共组织绩效评估在 芬 兰、挪威 、 2我国政府绩效评估的现状与发展 随着我国政府部门目标责任制的推行，政府绩效评估问题也开始引起 理论界和实际部门的重视。建立完善规范的绩效评估体系，对促进我国社 会政治经济的协调发展具有重要意义。由于起步较晚，我国政府部门绩效 评估的发展还处于起步阶段，对绩效评估缺乏全面、系统的理论研究，绩 效评估的实践经验不足。所以应结合我国国情，逐步探索、完善、发展我 国的政府绩效评估事业 。 1 ,我国政府绩效评估的成就与经验 近年来，西方政府绩效评估的理论和方法逐渐传入我国 绩效评估事业的发展起了一定的促进作用。经过多年的探索， 对我国政府 我 国的政府 绩效评估事业开始起步，在绩效评估的理论和实践两方面都取得了一定成 效。 ( 1 )在绩效评估理论与方法的研究上取得一定成就 我国政府绩效评估研究起步较晚，但发展速度快，在充分吸收借鉴西 方政府绩效评估先进经验的同时，积极探索符合我国具体国情的绩效评估 理论与方法。2 0世纪 8 0年代以来，进行这方面研究的主要集中在政策科 学和经济学两大学科领域.政策科学的许多论著 ( 包括政策学、公共政策 学)都有涉及政策评估理论与方法的研究。经济学领域的研究主要体现在 项目社会评价、项目后评价方面.相对而言，经济学领域的研究较为系统， 对绩效评估内容的界定扩展到公共项目所产生的社会效果与影响，并以此 为评估的重点，而非原本仅仅局限在评估公共项目所产生的直接经济效益 和效果上。 在评估方法的选择上， 逐渐引入了世界各国新开发的评估工具， 如逻辑框架法、成功度法等定量定性综合分析方法。但评估的这些基础性 研究，大都局限于各自学科、部门的范田，其理论和方法很多是借鉴世界 各国现有的评估经验，未能形成一致的规范化、制度化体系。 ( 2 )在评估实践方面己取得一定经验 随着我国改革开放的深入发展，政府有关部门和机构陆续开展了一些 第一章 绪论 预算文件并公开发布 月麦、 1 . 2 . 。据经济合作发展组织的报告 新西兰等国家都得到广泛应用 公共组织绩效评估在 芬 兰、挪威 、 2我国政府绩效评估的现状与发展 随着我国政府部门目标责任制的推行，政府绩效评估问题也开始引起 理论界和实际部门的重视。建立完善规范的绩效评估体系，对促进我国社 会政治经济的协调发展具有重要意义。由于起步较晚，我国政府部门绩效 评估的发展还处于起步阶段，对绩效评估缺乏全面、系统的理论研究，绩 效评估的实践经验不足。所以应结合我国国情，逐步探索、完善、发展我 国的政府绩效评估事业 。 1 ,我国政府绩效评估的成就与经验 近年来，西方政府绩效评估的理论和方法逐渐传入我国 绩效评估事业的发展起了一定的促进作用。经过多年的探索， 对我国政府 我 国的政府 绩效评估事业开始起步，在绩效评估的理论和实践两方面都取得了一定成 效。 ( 1 )在绩效评估理论与方法的研究上取得一定成就 我国政府绩效评估研究起步较晚，但发展速度快，在充分吸收借鉴西 方政府绩效评估先进经验的同时，积极探索符合我国具体国情的绩效评估 理论与方法。2 0世纪 8 0年代以来，进行这方面研究的主要集中在政策科 学和经济学两大学科领域.政策科学的许多论著 ( 包括政策学、公共政策 学)都有涉及政策评估理论与方法的研究。经济学领域的研究主要体现在 项目社会评价、项目后评价方面.相对而言，经济学领域的研究较为系统， 对绩效评估内容的界定扩展到公共项目所产生的社会效果与影响，并以此 为评估的重点，而非原本仅仅局限在评估公共项目所产生的直接经济效益 和效果上。 在评估方法的选择上， 逐渐引入了世界各国新开发的评估工具， 如逻辑框架法、成功度法等定量定性综合分析方法。但评估的这些基础性 研究，大都局限于各自学科、部门的范田，其理论和方法很多是借鉴世界 各国现有的评估经验，未能形成一致的规范化、制度化体系。 ( 2 )在评估实践方面己取得一定经验 随着我国改革开放的深入发展，政府有关部门和机构陆续开展了一些 第一章 绪论 针对政府政策、发展规划、计划等项目的评估工作。国务院自 2 0世纪 9 0 年代以来每年都组织包括政治学、经济学、社会学、自然科学等各方面专 家在内的课题组，对我国的社会、政治、经济发展状况进行回顾和分析， 并预测下一年度的发展趋势，从宏观的角度进行评估。但无论是宏观政策 方面的评估，还是国家基本建设项目评估，评估水准都不高。在评估组织 方面，己出现一些专门评估机构。一些隶属于政府管理部门的评估机构相 断建立起来，国务院各部委诸如国家计委、国家审计署、财政部、农业部、 交通部等， 在9 0 年代以后建立评估管理部门。 一些专门研究国家宏观政策 的评估机构也开始出现，如国家体改委经济体制改革研究院、中国社会科 学院政策科学研究中心、复旦大学发展研究院等。但这些评估机构或评估 管理部门还不是专职从事评估工作的单位，所开展的一些评估工作大多是 临时抽调相关人员来完成，评估经验、评估水准还有差距。 2 、我国政府绩效评估中存在的问题和导致的弊端 政府绩效评估对提高政府绩效具有重要意义，而我国政府绩效评估无 论在理论上还是在实践上都还很不成熟，与发达国家的实践相比，我国的 公共组织绩效评估起步晚、规范化程度不够。特别是这项工作影响大、难 度大、涉及面广、科学性强，一些问题和 “ 难点”还垦待破解。突出表现 在: ( i ) 缺乏系统的理论支撑和指导，实践中还有一定的盲目性。不是把 评估作为提高管理水平的正面措施，而是作为效绩预防的手段，当某一方 面问题成堆，社会反映强烈时，才采取诸如大检查、专项调查、大评比等 方式谋求改进，因而总陷于被动。 ( 2 ) 缺乏统一规划，由此带来了评估内容和侧重点上差别大， 评估标 准不统一，评估程序和方法不一致等特点，构成了政府绩效评估科学化的 障碍，影响了评估在实践中的效果。 ( 3 ) 绩效指标难确定，绩效评估难推进; 评估方法多为定性， 较少采 取定量方法，导致评估结果不够科学。 ( 4 )绩效评估的多维度体系不够健全。评估以官方为主，多是上级行 政机关对下级的评估，缺乏社会公众对政府以及政府内部的自身评估:实 第一章 绪论 践中往往侧重于内部的考核评估，而外部的中介组织评估、公众评估、专 家评估等体系不健全。绩效审计作为绩效评估的重要方面，还没有破题， 对各级政府组织的成本收益分析评估机制没有建立起来。 ( 5 ) 激励约束不到位。与考绩评人、 选人、用人相结合，与组织发展、 个人奖惩、业务成就、收入报酬相结合的机制难以推行。 ( 6 )评估多处于自发状态，存在很大的随意性，没有相应的制度和法 律作保障，因此评估结果很难做到客观、公正，甚至完全流于形式。 ( 7 ) 评估内容不全面，没有建立科学的评估指标体系，片面地将经济 业绩等同于政绩，将经济指标等同于政府绩效的评估指标。 ( 8 )政府绩效评估过程具有封闭性、神秘性，缺乏媒体监督。 政府绩效评估中存在以上问题，给当前政府管理带来了诸多弊端。评 估中对经济指标的偏重导致了对政府绩效的片面理解，把政府职能归结为 经济职能， 这可能会在短时间内比较明显地促进经济发展， 但是长此以往， 这种行政职能的经济化，会导致政府职能扭曲变形， 政府行为无序失范， 形 成经济与社会发展的不平衡。 仅靠经济的发展并不能自动解决贫困、 道德、 教育、文化、治安、社会公平、社会保障等问题。 由于目前政府绩效评估还是一个短期行为，缺乏对政府绩效的持续性 测定，这就导致了运动式的行政管理，管理者难以把工作重点放在政府绩 效的持续改进上，而往往采取 “ 严打”之类的阶段性突击方式解决问题。 阶段性突击取得的成果越大，越能暴露出日常管理中的问题。 另外，政府绩效评估的非规范化导致评估中的不正之风和腐败行为， 许多大检查、大评比不仅没有取得效果，而且使这种检查、评比成为基层 单位的一种负担:某些检查团成员索要礼品、收受贿赂的行为更是直接损 害政府形象 。 1 . 2 . 3 政府绩效评估面临的困难 从历史发展的角度来看， 对绩效评估与管理的重视，早在 2 0 世纪初便 已开始。2 0世纪 8 0年代以后，实施绩效评估，追求高绩效的公共部门成 为公民和政府一致的目标。然而，政府绩效评估实属不易。学者林奇和戴 伊研究美国公共部门的绩效评估时，认为 “ 绩效不易衡量为公共组织之特 第一章 绪论 践中往往侧重于内部的考核评估，而外部的中介组织评估、公众评估、专 家评估等体系不健全。绩效审计作为绩效评估的重要方面，还没有破题， 对各级政府组织的成本收益分析评估机制没有建立起来。 ( 5 ) 激励约束不到位。与考绩评人、 选人、用人相结合，与组织发展、 个人奖惩、业务成就、收入报酬相结合的机制难以推行。 ( 6 )评估多处于自发状态，存在很大的随意性，没有相应的制度和法 律作保障，因此评估结果很难做到客观、公正，甚至完全流于形式。 ( 7 ) 评估内容不全面，没有建立科学的评估指标体系，片面地将经济 业绩等同于政绩，将经济指标等同于政府绩效的评估指标。 ( 8 )政府绩效评估过程具有封闭性、神秘性，缺乏媒体监督。 政府绩效评估中存在以上问题，给当前政府管理带来了诸多弊端。评 估中对经济指标的偏重导致了对政府绩效的片面理解，把政府职能归结为 经济职能， 这可能会在短时间内比较明显地促进经济发展， 但是长此以往， 这种行政职能的经济化，会导致政府职能扭曲变形， 政府行为无序失范， 形 成经济与社会发展的不平衡。 仅靠经济的发展并不能自动解决贫困、 道德、 教育、文化、治安、社会公平、社会保障等问题。 由于目前政府绩效评估还是一个短期行为，缺乏对政府绩效的持续性 测定，这就导致了运动式的行政管理，管理者难以把工作重点放在政府绩 效的持续改进上，而往往采取 “ 严打”之类的阶段性突击方式解决问题。 阶段性突击取得的成果越大，越能暴露出日常管理中的问题。 另外，政府绩效评估的非规范化导致评估中的不正之风和腐败行为， 许多大检查、大评比不仅没有取得效果，而且使这种检查、评比成为基层 单位的一种负担:某些检查团成员索要礼品、收受贿赂的行为更是直接损 害政府形象 。 1 . 2 . 3 政府绩效评估面临的困难 从历史发展的角度来看， 对绩效评估与管理的重视，早在 2 0 世纪初便 已开始。2 0世纪 8 0年代以后，实施绩效评估，追求高绩效的公共部门成 为公民和政府一致的目标。然而，政府绩效评估实属不易。学者林奇和戴 伊研究美国公共部门的绩效评估时，认为 “ 绩效不易衡量为公共组织之特 第一章 绪论 征，政府绩效评估在实际中常常存在多种限制，如内部无能的反功能、政 府绩效的因果关系难以确认、 公共部门组织很少能控制环境因素等” 。 进行 政府绩效评估的确十分困难。具体而言，主要存在以下问题 1 、政府部 门的产出难以量化 绩效评估的一个重要前提就是必须将所有绩效都以量化的方式呈现， 再据此进行绩效评估。此项做法在企业基本不构成问题，因为企业的服务 是可以出售的，并且可以以金钱衡量价值。政府绩效评估远比企业复杂， 因为它要面临如何将公共服务量化的问题。 ( 1 ) 由于行政组织是一种特殊的公共权力组织， 所生产出来的产品或服 务是一些 “ 非商品性”的产出，它们进入市场的交易体系不可能形成一个 反映其生产机会成本的货币价格，这就带来对其数量进行正确测量的技术 上的难度 。 ( 2 ) 政府部门缺乏提供同样服务的竞争单位， 因此就无法取得可比较的 成本与收益数据。 ( 3 ) 即使绩效可以量化，但以量化形式表现绩效是否适宜也值得考虑。 例如，美国鳌察部门曾以等车行程里数作为一个指标去评估等察业绩，结 果便导致被评估者驾车高速巡行于高速公路，而根本不去理会车窗外是否 正有犯罪行为发生。 2 、政府部门目标缺乏准确性 政府部门目标缺乏准确性是绩效评估实践中一大难题。 ( 1 ) 政府部门绝大多数体制中存在着多重的甚至相互冲突的目标， 对 于这些多重目标的选择和权重排序往往受到权力因素的干扰而难以取得共 识。随着领导人的更迭，绩效的侧重点随之转移，原定的目标可能就要重 新排序，其稳定性较差，易于影响绩效评估的效果。 2 ) 政府部门所设定的目标经常具有抽象性和笼统性。政府部门的管 理者出于政冶上的需要，或者是不愿受明确日标的限制，或者是希望获取 更多的支持，往往故意把目标表述得模糊不清。比如提高公民素质、促进 社会合作、改善居住环境等公共目标就不甚明确，这就给评估测度标准的 选择带来混乱，造成衡量和评估政府部门目标实现程度的难度。 第一章 绪论 ( 3 ) 有些公共服务的目标过大过高 也使评估人 员的实际操作更加 困难 。 不仅难 以达到意欲 实现 的绩效 目 3 、政府绩效标准指标的难确定性 绩效评估是依据一定的标准进行的价值判断的活动 是绩效评估的基本前提和有效评估的特征。实际操作中， 定性和不可度量性正是制约政府绩效评估发展的一大瓶颈 评估指标的选择 绩效标准的难确 ( 1 ) 如何制定与品质有关的指标仍是绩效评估的主要限制。 政府的服 务绩效有三个基本面向:经济、效率、效益，而服务产出的品质也是一个 关键之处。服务不仅要关注效率、效益，也要关注服务的品质。问题是大 多数公共服务的品质好坏很难用客观具体的标准来衡量。 ( 2 )功能相同的公共组织有地区性的差异，其规模、大小亦不一样， 以同样的绩效指标来衡量它们之间的绩效并不公平。 ( 3 ) 评估标准指标难以摆脱主观判断的片面性。由于公共服务产生的 效果与影响既有长期的，又有短期的，有些是有形的，有些是无形的，甚 至有些可以是相互矛盾和冲突的，很难找到一种社会全体成员都认同的、 准确的计算方法。选择和采用何种评估指标来衡量这些效果与影响不可避 免地受评估者的主观判断倾向，特别是那些明确以价值为取向的社会发展 指标和政治性指标的影响。 4 、评估信息系统的不健全 绩效评估活动的过程， 从信息论的角度来看，是个信息的筛选、 加工、 输出、反馈的过程，评估的有效性在很大程度上取决于信息本身及其传输 的质量。目前，政府部门尚未建立健全的评估信息系统，严重影响了评估 活动的开展，这集中体现在两个方面:一是信息收集的困难。由于全面、 系统地收集评估材料是一项相当麻烦而细致的工作， 需要花费大量的人力、 物力、财力和时间。这就为信息的获取带来一定的难度，进而影响了绩效 信息资料的真实性、客观性、全面性。山此得出的评估结论也就不能准确、 客观、全面地反映政府部门的管理绩效、社会效果和公共管理过程中所存 在的问题。二是信息沟通的障碍。信息交流与沟通是政府部门绩效评估特 征的重要体现，因为社会公众只有充分了解政府及其活动，才能作出客观 第一章 绪论 的评定; 政府只有充分了解社会公众，才能提供他们所需要的服务。 然而， 公众要表达 自己的意愿常常受制于信息传递渠道，不能及时、准确、畅通 地表达，这显然不利于公众与政府之间的沟通和了解，极大地降低了评估 的质量。 5 ,管理者与评估者的对立 由于绩效评估者常常扮演社会和政治的角色，这可能使得评估者同承 担直线指挥职能的管理者之间存在着紧张的关系。因为管理者将评估者看 成自以为是的预言家，对管理者解决长期存在的实际社会问题的努力妄加 评判。在某种程度上，评估者确实有不同于一线管理者的眼光、意图和价 值观，这往往使管理者感到受到了一种威胁，冲突肯定会发生，如学术知 识与实践经验的对立 ( 事实上，评估者通常是学者，管理者认为他们没有 实际经验， 意识不到预算有限和人力资源之类的实际问题) ， 维持现状与进 行变革的对立 ( 实践型的行政官员可能试图遮掩管理不善的方案，抵制任 何他们认为可能有破坏性的改变，而学究式的评估者注定要夸大行政官员 的不足之处) 。尽管评估者对研究极为看重，但毕竟只是建议者，决策者不 一定接受评估者的建议，往往导致评估研究的结果不能及时运用到近期的 决策中.此外，本来就缺乏的工作人员被重新分配去从事收集绩效评估数 据等工作，而这可能并不是高层行政官员最需要的，因而易于引起对评估 的抱怨，无疑加大了评估的难度。 1 . 3 论文的研究内容和研究路线、研究方法 1 . 3 . 1 论文的研究内容 本课题试图通过借鉴国外先进的理论和实践经验，探讨和建立适合我 国国情和政治环境的政府绩效评估体系的理论框架、方法体系、改进措施 等，从而使政府绩效评估工作规范化、系统化、制度化、科学化，最终提 高政府部门工作的效率与效益，具体内容如下: 第一章:绪论。主要介绍政府绩