（公共管理专业论文）合作治理中的地方政协角色.pdf

上海交通大学 mpa 学位论文 合作治理中的地方政协角色 i 合作治理中的地方政协角色 摘 要 中国人民政治协商会议（以下简称政协）是一个具有显著中国 特色的政治组织，在政治文明建设过程中发挥着越来越重要的作用。 长期以来，中国共产党关于政协工作的方针政策在宏观层面上得到 了较好的贯彻落实，但在地方，特别是基层政协，由于一些制度和 机制上的原因，还停留在比较务虚的层面，其实践作用与理论发展 还存在差距。随着人类进入后工业化的进程，社会治理的方式也随 之发生了变革，正在从以政府为中心的控制导向的治理向合作治理 转变，这种治理方式的转变也为地方政协发挥作用提供了舞台。 本文从治理理论出发，明确了合作治理的概念及优势，指出中 国社会现已筑就的实现社会平稳而理性的制度转型的现实基础，说 明在合作治理视野下政协的政治协商、民主监督作用对走向社会公 共事务的合作治理具有重要的现实意义。其次，人民政协在新形势 下呈现出了新的特点，其超脱于政权之外又与政权有着密切联系的 优势又奠定了在合作治理网络中不可替代的地位。在此基础上，文 章从常州市钟楼区政协直接参与的“产学研”对接工作入手，以钟 楼区政协的工作实践为例，通过分析委员提案、专题调研、视察考 察、协商通报、社情民意等地方合作治理的途径，找出存在的问题 和不足。最后在政协委员、政协组织及制度建设和职能履行等方面 提出了进一步提升和完善的意见对策。 通过本文研究，得出结论：地方政协要在法律规定和制定支持 下，奠定社会公共事务合作治理重要行为主体之一这一角色地位， 进一步拓展人民政协的社会价值及其理论和实践发展的空间。通过 上海交通大学 mpa 学位论文 合作治理中的地方政协角色 ii 充分发挥政协组织独特优势，利用所联系的各个民主党派、民间组 织和国内外各界民主爱国人士这些在我国当前公民社会中最有影响 力的组成部分，促进政策的科学性和回应性，在推动市民社会的发 展和政府与市民社会两者关系的整合中发挥一己之力，以达到在较 大范围内推动社会公共事务的合作治理的目的。 关键词关键词：治理，合作机制，政协 上海交通大学 mpa 学位论文 合作治理中的地方政协角色 iii local political consultative committees role in cooperative governance abstract chinese peoples political consultative(referring the cppcc in the following) is a political organization，which has notable chinese political feature and plays more important role in building political civilization. for a long time, the policy about cppcc raised by the cpc has been carried out well. but for some system and mechanism reasons ,the local cppcc are still in discuss principles, whose function has gap between the theory and the practice. with the development of industry, the mode of society management has changed also, from the government as the central control-oriented management to cooperating management. this offers the stage for the local cppcc. this article starts with the governance theory, defying cooperative governance and its advantage. chinese society has achieved the social stability and rational system. the political consultation and democratic supervision role under the vision of cooperative governance is important realistic significance. secondly the cppcc under new situation emerges new feature. it is beyond the political power but connecting with the political power close, which lays a network in the cooperative governance. on this basis , the article takes the “production, learning, 上海交通大学 mpa 学位论文 合作治理中的地方政协角色 iv research” in zhonglou district, changzhou city ,jiangsu province for example, analyzing such ways as the cppcc members sponsors ,special investigation, inspection , consultation communication, social condition and public opinion. then the writer tries to find the problem and shortage in these ways. finally, the writer raises the advice on the cppcc members , the cppcc organization ,the system and the function. from the research, the writer draws a conclusion. the local cppcc should achieve the social role of cooperative governance supported by the law, expanding the social value of the cppcc and the development of the theory and practice space. through the unique advantage of the cppcc, we can make the policy more scientific and democratic. the cppcc will bring all its function into play, both promoting the social development and the government brookings institu-tion, 1993. 22. 上海交通大学 mpa 学位论文 合作治理中的地方政协角色 6 会了约束自己的不合理要求，在相互尊重的基础上长期合作行动，以实现共同 利益。在这个合作网络中，共同行动者由于利害相关，信息共享，所以更有动 机和条件采取进一步的合作行动，创造“多赢”博弈的机会。1 基于公共利益基于公共利益。如果从公共利益的原点上出发去思考社会治理的问题，就 会合乎逻辑地得出结论，包括政府和一切社会自治力量在内的公共组织，都应 当是服务于公共利益的，在维护和增进公共利益的共同目标下，它们应当开展 广泛的合作，共同去营建合作治理的治理模式。2 在今后一段时间里，人们之 间的合作利益在人类社会关系中开始中心化， 成为人类社会关系中的基本内容。 因此，合作治理的过程会促进政府及整个社会的变革，使政府朝着公共性增长 的方向发展，并能够更多地作出维护和增进公共利益的行为选择。 二、构建合作治理模式的现实基础 二十多年的改革开放使中国社会实现了“千年未有之大变局” ，新世纪的中 国发展面临着一个全新的战略机遇期。中国社会经济结构的变迁与全球政治、 经济环境的变化交相辉映、相互强化，共同作用于当代中国的国家治理。国内 政治、经济、文化环境的变化迫切需要实现超大规模社会平稳而理性的制度转 型，这就为合作治理的有效实施奠定了现实基础。 政治环境政治环境：市场经济的确立和发展使社会成员逐渐在市场交换和社会交往 中萌发、成长的自由、平等、民主参与、自主自律和具有公共精神的公民意识， 逐渐内化为心理积淀，转化为日常生活方式和习性。所以“市民能够深思熟虑 对公共事务勤劳而又热心，他们拒绝屈从别人，并防止任何人入侵他们的自由。 他们制定自己的法律并服从这些法律” 。 3 适应经济市场化的需要， 对原有的高 度民主集中的经济和政治权力结构进行了大规模的调整，推动经济民主化和政 治民主化及其法治化的进步，逐步落实人民的民主权利，并以法制的方式保护 公民的合法权益。经过权力下放，使社会成员获得了更多的自主权，村民自治、 社区建设成为实现民主的具体形式和社会成员行使当家作主权利的有效方式。 市场经济的发展和政治民主化的努力造就的公民社会，为实现治理目标构筑了 1张润君.合作治理与新农村公共事业管理创新j.中国行政管理,2007,1:56-59. 2张康之.走向合作治理的历史进程j.湖南社会科学,2006,4:31-36. 3汤普逊.中世纪经济社会史(下册) m.北京:商务印书馆,1997.427. 上海交通大学 mpa 学位论文 合作治理中的地方政协角色 7 良好的社会基础。 文化环境：文化环境：治理是当代中国正在努力的新型统治模式，要实现这一目标， 就必须建立起与之相适应的、反映社会经济发展的文化基础。而德治与法治的 治国方略提出，正适应了这一需要。德治注重的是人文关怀，强调以人为本。 法治的基本精神是法律至上，转化为具体的制度和规范，更要求在全社会范围 内塑一种新型的法治和德治文化，使信用、规范、合作、协调等观念和意识内 化为人的信仰，从而转化为政府和人的自觉自愿的行为。 社会环境：社会环境：每当社会变革时，各种矛盾冲突也最为激烈。改革开放以来， 我国的社会结构、利益关系、生活方式以及思想观念等都发生了巨大变化。在 带来颇丰改革成果的同时也有着不少不稳定因素。发展需要稳定。在改革开放 的过程中，党和政府在强调发展就是硬道理的同时，把正确处理人民内部矛盾 当做社会政治生活的主题，提高工作水平，认真分析新形势下人民内部矛盾的 新内容和新形式，区别不同情况，有的放矢地做好深入细致的工作，保证占人 口绝大多数的人民得到实实在在的利益，避免矛盾激化，维护和保持安定团结 的社会政治环境，为治理目标的实现造就良好的氛围。 三、合作治理的障碍性因素 虽然目前中国社会合作治理已经奠定了一定的基础，但就整体而言，还存 在着一些不利因素。 从政府与市场的关系来看，虽然市场化体制已作为我国经济体制改革的目 标确定下来，并对政府管理形成全方位“包围”之势，但由于种种原因，我国 目前的市场经济离成熟规范还有差距，政府与市场之间的磨合还未完全到位。 一些社会公共物品的供给主要还是由政府垄断，但在治理理论中特别强调政府 公共服务职能的履行过程中市场机制的引入，强调公共与私人机构的合作和其 他社会力量的弥补。所以，在政府与市场的关系还没有完全理顺，政府的观念 还没有真正转变到位，政府能与企业和其他社会组织开展有效的合作局面难以 完全实现。 从政府与社会的关系看，我国的市场社会发育先天不良，要向合作治理模 式转变，来自市民社会的动力不足。一些社会组织的社会化程度较低，官办色 上海交通大学 mpa 学位论文 合作治理中的地方政协角色 8 彩浓厚，服务意识淡漠，缺乏群众基础，而且缺乏自我约束自我管制机制，难 以担负公共服务的职责，这些社会组织虽然已经有了相当规模的发展，承接了 相当部分原由政府行使的职能，但总体上仍大大滞后于发达市场经济国家的发 展水平，政府仍然承担了大量的本可以由社会组织行使的职能。民众没有充分 的自治环境，无法锻炼自身的政治参与能力，对政府的依赖心理严重，行政权 力渗透到社会一切角落。因此，从整个社会来说，由于普通民众政治参与意识 和能力的缺乏，其他社会组织自身力量的弱小和行为的不规范，很难形成一个 强有力的对行政权力进行他律的社会基础，期望它们对政府开展有效合作也是 不现实的。 从行政主体来说，掌握行政权力的人往往只承认政府是唯一的权威来源， 只强调自上而下的控制，而不习惯也不允许让公民运用自己的权利自下而上地 与政府互动；相当一部分人只强调公民服从政府管理的义务，而忽视了政府对 于公民和社会所负的责任；有些人权力私有化的倾向还十分严重，缺乏工作的 内在动力，拥有太大的自由裁量权，往往只考虑自己如何省力和轻松，而不愿 意考虑行政效率和社会效益。 从行政客体来看，民众的权利与权力主体意识不强， “官本位”思想仍然盛 行，老百姓还缺乏运用自己的政治权利为表达和争取自身利益的强烈要求和训 练，往往习惯于采取容忍的态度。因此，在这样的行政文化影响下，政府力量 强大，占据支配地位，而社会与公民力量弱小，多元权威的培育和政府与社会、 公共与私人机构之间民主、互动型的合作还有一段路要走。 第三节 合作治理视野下的人民政协工作 根据上述分析，中国社会走向合作治理是一个复杂的过程，需要发挥多方 作用。党的组织、人大、政协是我国政治体制中的一大特色，中国共产党作为 执政党，各民主党派作为参政党，政治协商会议作为政治协商机构，它们在国 家政治生活中分别行使着政治领导权和政治协商权，其工作在本质上也是对国 家和社会事务的管理。作为现代化建设领导核心的中国共产党通过政治、思想、 上海交通大学 mpa 学位论文 合作治理中的地方政协角色 9 组织三个方面实现其领导，对政府工作进行指导。人民政协作为统一战线组织， 联系着各个民主党派、民间组织和国内外各界民主爱国人士，天然地形成为政 府与公民社会之间的一座桥梁，它既能整合民意，又能监督政府。1 在合作治 理视野下，政协的政治协商、民主监督作用，对走向社会公共事务的合作治理 具有重要的现实意义。具体表现在： 第一，政协组织的存在为民主的有效实现提供了合理的途径。第一，政协组织的存在为民主的有效实现提供了合理的途径。政治协商虽 然在表面上削弱了民主的竞争性，但是在本质上没有削弱民主的普遍性，相反 大大增强了民主的普遍性。这是因为，政协委员往往来自某个界别、行业或集 团，可以将分散的利益要求集中起来并传达到国家决策机构；政协具有广泛代 表性，可以集中各个方面群众的意见、要求和愿望，能够为国家权力中枢提供 全面而广泛的信息，使各种利益要求在国家政治层面碰撞、博弈和竞争，达到 利益均衡。这样，民主就很容易发展成为一种普遍的生活方式。民主的这种发 展趋势对于中国这样民主传统不强的国家来说具有重要的现实意义，因为，它 使民主在中国的成长有了更为广阔和深厚的社会根基。孙中山先生在构想中国 民主政治建设时，就非常强调民主的社会基础，为此，他不仅试图让所有人掌 握民主的基本规则， 而且试图通过地方自治给民主的实践和发展以实际的空间。 第二，人民政协的革新与完善为公民社会提供了参与政治的重要途径。第二，人民政协的革新与完善为公民社会提供了参与政治的重要途径。政 协的协商本身就是一种参与。在协商成为政治生活的基本逻辑的条件下，协商 在给了人们广阔的参与空间与机会的同时，也要求人们必须通过参与来表达自 己的意见，来维护自身的利益与要求。这样的政治过程决定了在协商政治条件 下，参与就成为实现多元社会整合的重要动力。中国公民社会已经是一个利益 高度分化和多元化的社会，城乡之间、地区之间以及社会各阶层之间的利益冲 突不断加剧。而政府仍然控制着许多重要的经济社会资源，社会各个阶层和利 益集团为获取和维护自身的利益，必然会把利益诉求的主要对象转向政府，要 求通过参与公共权力的运作过程来影响社会价值（资源）的再分配。加强人民 政协与公民社会的联系，可以在现有政治制度框架内为公民社会提供一条参与 政治的现实途径。从执政党和公民关系的角度看，充分发挥人民政协的政治中 介作用，无论对于执政党还是对于公众都是可以接受的，同时也是可行的。 第三，协商意味着权力的作用，必须通过一个协商共议的过程才能具有合第三，协商意味着权力的作用，必须通过一个协商共议的过程才能具有合 1 张健.浅析治理理论及其中国化的路径选择j.市场论坛,2006,3:3-6. 上海交通大学 mpa 学位论文 合作治理中的地方政协角色 10 法性和有效性。法性和有效性。那种直接依据权力意志而行事的权力，是难以获得合法性支撑 的。具体来说，在协商政治条件下，权力的运用首先必须通过制度与程序的力 量起作用，不能在制度与程序之外单独起作用；其次，即使在制度与程序之中， 权力的运用也必须通过协商的过程。因为，在利益多元的条件下，政治过程所 涉及的环节都有各自的利益要求，甚至都代表着不同的利益，权力要通过这样 的政治过程达到目的，就必须通过协商来协调与整合不同的利益要求，从而形 成最大限度满足不同利益要求的政治产品。实际上，权力软化的现象在中国已 经出现，如听证制度的运行。 最后，在合作治理视野下，协商政治将使党、国家与社会的力量得到共同 的发展。 最后，在合作治理视野下，协商政治将使党、国家与社会的力量得到共同 的发展。其中社会力量的增长以及社会自主地位的提高，将使得党通过国家治 理社会的过程中，从单向的作用过程，变成双向的互动过程。1 政府产生于社 会，政府对社会的治理，从根本意义上讲，是社会的要求。在社会无力形成自 主、无力运用权力的条件下，政府对社会的单向作用自然可以被无限放大。但 是，现代化的发展不仅提升了人类驾驭自然的能力，而且大大提升了社会的自 主能力，其中体现为非政府组织以及非政府管理的快速发展。这种发展使得政 府对社会治理突破传统的政治统治社会的“统治”范畴，而形成了政府与社会 合作治理社会的“治理”范畴。新的政府与社会关系为协商政治提供了现实基 础，同时，协商政治也为这种政府与社会关系的发展提供了合理的途径与形式。 中国的现代化发展虽然起步比较晚，但发展迅速，加上中国现代化发展是以 20 世纪后期以来比较成熟的世界发展为背景，所以，社会在开放的社会主义市场 经济体制条件下得到迅速发展，社会逐渐形成自主的要求与能力；另一方面， 中国是一个超大规模的社会，资源有限，在高速发展的过程中，政府的单一力 量不可能全面顾及到社会发展全过程和方方面面要求，因而，也需要社会力量 的支持与帮助。这两面的现实状况，使中国在协商政治条件下发展合作治理具 有很强的现实意义。 1 林尚立.协商政治与中国的政治形态n.人民政协报,2006-12-25(3). 上海交通大学 mpa 学位论文 合作治理中的地方政协角色 11 第二章 人民政协在合作治理中的地位和优势 第二章 人民政协在合作治理中的地位和优势 第一节 人民政协在新形势下的新特点 1949 年 9 月，政协第一届全体会议在北平召开，作为民主实践的产物，其 意义与现代化的本质是相通的，代表民主，代表人民的意志。从这个意义上讲， 政协是中国走向现代化的重要起点。政协成立后，各民主党派参加了第一届全 会，拥护并接受了中国共产党的领导，民主党派领导人也以党派的身份参加了 国家政权，担任了国家和政府的领导职务，这标志着中国共产党领导的多党合 作和政治协商制度初具雏形。 1中共十一届三中全会以后，我国进入了改革开放 和现代化建设的新时期，人民政协也开始了一个新的发展时期。邓小平同志根 据新的任务和新的形势，对人民政协的性质、职能、作用、任务、方针和政策， 提出了一系列新的思想，指明了人民政协的发展方向。2006 年 2 月 8 日，中共 中央颁发了关于加强人民政协工作的意见 （以下简称意见 ） 。 意见指 出： “人民政协是中国共产党把马克思列宁主义统一战线理论、政党理论和民主 政治理论同中国具体实践相结合的伟大创造。 ” 意见的出台，标志着新时期 新阶段人民政协事业的大发展、大作为时代已经来临。随着我国社会主义民主 政治建设进程不断推进，人民政协产生和发展的历史规律性，决定了人民政协 与社会主义民主政治建设进程紧密相连。在新的形势和环境下，呈现新的特点。 一、人民政协的地位和作用日趋突出 李瑞环同志指出： “人民政协是我国最广泛的爱国统一战线组织，是实现中 国共产党领导的多党合作与政治协商这一基本政治制度的重要组织形式，是各 1张焰刚.政协与中国政治文明建设j.云南社会主义学院学报,2007,1:34-39. 上海交通大学 mpa 学位论文 合作治理中的地方政协角色 12 党派、各团体、各界代表人物参政议政的重要场所” 。进入新世纪，以胡锦涛同 志为总书记的党中央，多次强调人民政协在我国政治生活中具有十分重要的地 位和不可替代的作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国的 基本政治制度被写入宪法，人民政协的地位得到了宪法的确认；2004 年修订了 政协章程，第一次将关于人民政协性质的三句话作了合并表述，使人民政协在 我国政治生活中的重要地位和重要作用得到了集中体现；2005 年中共中央颁发 了关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见， 进一步推动了我国多党合作和政治协商的发展； 2006年中共中央颁发的 意见 ， 进一步确立了人民政协的地位和作用。 从我国社会主义民主政治建设的实践看， 各级党委、政府对政协工作越来越重视，社会各界对政协工作更加关注，政协 自身越来越努力，履行职能的实效更为显著，人民政协在推进社会主义民主政 治建设中发挥着不可替代的重要作用。 二、人民政协履行职能的实效不断增强 政治协商、民主监督、参政议政是人民政协的三大职能。政治协商是以国 家和地方大政方针、重大问题为中心议题，以各级领导机关为具体对象，以会 议为主要形式，并依据一定的程序和规则进行，是有计划和有目的的。民主监 督主要是指对国家的宪法、法律和法规的实施情况、重大方针政策的贯彻执行 情况、国家机关及其工作人员履行职责的情况进行的民主监督。参政议政是对 政治协商、民主监督的拓展和延伸。参政议政不受政治协商、民主监督条件的 局限，对象更加广泛，内容更加丰富，形式更加多样，方法更加灵活。新时期 的人民政协工作坚持围绕中心、服务大局，积极履行三大职能，和党政工作合 拍同向，在不少地方，党委、人大、政府、政协“四个轮子”一起转，共同致力 于又好又快发展，在促进经济社会发展中发挥了重要作用；党政对政协工作的 重视支持力度不断加大，政协的意见建议越来越多地在党政工作中被采纳；人 民政协工作的为民宗旨日益突出， 抓住涉及人民群众切身利益的问题履行职能， 促使人民群众的幸福感和满意度得到新的提升。 上海交通大学 mpa 学位论文 合作治理中的地方政协角色 13 三、人民政协在社会主义民主政治建设中的意义更为重大 我国社会主义民主制度有两种重要形式，一种是国家权力机关的民主，即 人民代表大会制度，人民通过选举、投票行使国家权力，这包括立法权、人事 任免权和法律监督权；一种是统一战线范围的民主，即人民内部在选举、投票 之前进行充分的民主协商，这包括提出批评建议、建言献策、参政议政，尽可 能就共同性问题取得一致意见。江泽民同志指出：人民政协“虽然不具有国家 权力性质，没有法律上的决定权，但对发扬民主、建设我国社会主义民主政治 具有重大意义” 。 人民政协作为我国发扬社会主义民主的重要形式具有越来越大 的优越性。历史经验证明，在人民政协实行政治协商和民主监督，有利于充分 吸纳各民主党派的意见，使共产党的领导作用和民主党派的参政议政作用同时 得到发挥；有利于拓宽人民群众发表意见的渠道，做到既尊重多数人的意愿又 照顾少数人的合理要求；有利于在团结稳定的前提下发扬民主，在发扬民主的 过程中巩固和发展团结稳定的政治局面。 李瑞环同志指出：“这种民主协商方式， 是我国民主政治建设的一大创造，也是我国社会主义民主制度的一大特色，一 大优势” 。 四、人民政协工作的方式方法不断创新 近年来，地方政协在实践中不断拓展履行职能的方式方法，做到形式和内 容的有机结合，把履行职能的工作推到了一个新的高度。人民政协进一步丰富 参政议政的形式，切实改进调查研究的方式方法，在调研视察中采取“三深 入”(深入基层、深入群众、深入实际)、无陪同等方式方法，使政协调研视察能 掌握到更多更真实的情况，为党政决策提供有价值的参考；进一步探索民主监 督的方式，开展民主评议、专题民主监督等，加大了民主监督力度；进一步增 强提案办理的科学性和有效性，通过主席督办、专委会促督办、完善提案评价 体系等，有力促进了提案办理工作；发挥政协人才荟萃、联系广泛的优势，汇 集社会各界的智慧和力量，举办政协论坛，把政协建言立论的水平推上了新的 高度。 上海交通大学 mpa 学位论文 合作治理中的地方政协角色 14 五、人民政协工作的开放度不断提升 以往，政协工作相对封闭，有的甚至存在“自拉自唱”的现象；现在，政协在 履行职能中注重邀请党政领导参加，使政协意见建议能在履行职能的过程中直 接反映给党政领导，有力促进了意见建议的办理落实；政协工作更加贴近群众， 政协履行职能的各种例会和重要活动邀请相关界别的人士、专家参加，政协全 会、常委会议等重要议政性会议，还邀请各界群众代表旁听，使人民群众与政 协委员通过政协这一平台实现了“零距离”互动，人民政协工作在人民群众中的 影响力不断增强。政协工作的范围不断向基层拓展，政协工作的触角不断向社 区延伸，通过建立社情民意联系点、委员信箱等形式，广泛收集民情民意，反 映民心民愿，增加了人民群众向政协组织反映诉求的途径，扩大了新时期政协 组织的包容性和群众基础。 第二节 人民政协新优势 一、人民政协是推进民主政治建设的重要机构 人民政协作为多党合作的重要机构，在发挥我国政党制度特点和优势方面 具有不可替代的作用 人民政协作为多党合作的重要机构，在发挥我国政党制度特点和优势方面 具有不可替代的作用人民政协作为我国社会主义政党制度的重要政治形式和组 织形式，实现了一党领导、多党合作、一党执政、多党参与的统一，社会组织 形式多样化和社会组织目标一致性的统一，广泛民主和集中领导的统一，具有 其他政党制度所没有的优势。人民政协作为政治协商的重要机构，在推进社会 主义民主政治建设、扩大群众有序政治参与方面具有不可替代的作用。 人民政协作为政治协商的重要机构，在推进社会 主义民主政治建设、扩大群众有序政治参与方面具有不可替代的作用。人民政 协的组织构成上的广泛代表性，协商过程的灵活性，政协委员所处位置的超脱 性和身份上的独特性，决定了通过政协组织，能建立和开辟一种新的有效的民 主形式，使民主党派、工商联、无党派人士、各阶层人士广泛参与国家和社会 事务的管理，把人民内部不同阶层、不同社会群体的政治诉求纳入到政治体系 上海交通大学 mpa 学位论文 合作治理中的地方政协角色 15 之内得到充分表达；能广泛集中人民群众的意志、智慧，形成强大的政治和社 会整合力，保证国家政治发展过程的有序展开，促进政治和社会稳定。人民政 协作为最广泛的爱国统一战线组织，在体现我们国家广泛包容性方面具有不可 替代的作用。 人民政 协作为最广泛的爱国统一战线组织，在体现我们国家广泛包容性方面具有不可 替代的作用。人民政协由 34 个界别、56 个民族组成，各个方面的代表人物在 人民政协中合作共事、协商国是，体现出在宪法和法律的基础上，一切社会成 员无论属于哪个民族、哪个党派、哪个团体、哪个阶层，无论从事何种职业， 拥有哪种宗教信仰，都享有平等的政治权利，都享有在社会主义大家庭中参与 国家事务管理的权力，具有巨大的社会包容性。 二、人民政协是服务经济建设的智力源泉 人民政协的职能特点，决定其在服务经济建设方面具有不可替代的作用人民政协的职能特点，决定其在服务经济建设方面具有不可替代的作用。 当今时代，随着社会的不断进步，社会公众不再是公共政策的被动接受者和服 从者，他们开始扮演评价者和参与者的角色。他们通过参加政治党派和利益集 团，借助团体的力量来影响公共政策的制定，是最稳定、成本最低的形式。人 民政协的政治协商是在共产党领导下有组织、高层次和具有广泛代表性的政治 参与，是与我国基本政治制度相联系的一种国家民主形式，通过政治协商这种 形式所形成的共识，达到的效果更具有长久的根本影响力。正是由于这一原因， 政协组织成为社会各界参政时选择的一条适合中国国情的、不可替代的渠道。 人民政协建言献策的优势，决定其在服务经济建设方面具有不可替代的作用。人民政协建言献策的优势，决定其在服务经济建设方面具有不可替代的作用。 人民政协几乎包含了社会各个方面的代表，能够针对一个复杂的经济问题从不 同角度深入分析，把来自不同方面的不同意见充分表达出来，形成多纬度、多 侧面、多领域、综合性强的建议，有利于问题的解决，建言献策具有广泛性。 而且人民政协人才荟萃，是我国知识层次最高的一个政治群体，素称人才库和 智囊团，对经济发展中深层次、复杂性和前瞻性问题，能够根据自身学识和实 践经验提出独到见解，建言献策具有科学性。再者，人民政协位置比较超脱， 视野比较开阔，较少受部门和地区利益局限，便于独立思考，可以比较客观公 正地对经济发展问题提出意见和建议。人民政协的组织架构，决定其在服务经 济建设方面具有不可替代的作用。 人民政协的组织架构，决定其在服务经 济建设方面具有不可替代的作用。政协参加单位中的工商联组织是民营经济组 成体，为民营经济健康、有序地发展，直接发挥着其他机构无法替代的独特作 上海交通大学 mpa 学位论文 合作治理中的地方政协角色 16 用。政协委员中不乏经济界的成功人士，以自身的创业历程和示范行动，影响 一片、带动一方，成为推动经济发展的有生力量。政协组织具有与台、港、澳、 侨和海外乡亲联系广泛的天然优势，能够在对外交流合作、吸引外资项目、拓 展国际市场等方面发挥牵线搭桥的特有作用。 三、人民政协是构建和谐社会的中坚力量 人民政协与各党派和无党派人士的合作共事，巩固了构建和谐社会的政治 基础 人民政协与各党派和无党派人士的合作共事，巩固了构建和谐社会的政治 基础。任何一个国家总会有不同的利益群体、不同的社会阶层、不同的党派组 织，如何寻求共识、协调关系、加强团结，对于国家的稳定和发展至关重要。 我们党领导的多党合作和政治协商制度，坚持“长期共存、互相监督、肝胆相 照、荣辱与共”的方针，通过平等相待、民主协商的方式，妥善处理各党派、 各阶层的关系，消除不和谐因素，促进了各党派、各阶层在建设小康社会、构 建和谐社会的共同目标下的团结合作。人民政协通过协调关系、化解矛盾，为 构建和谐社会奠定了群众基础。 人民政协通过协调关系、化解矛盾，为 构建和谐社会奠定了群众基础。随着改革开放的深入和市场经济的发展，经济 成分、组织形式、就业方式、生活方式日益多样，不同阶层、不同群体、不同 行业、不同地域间的矛盾错综复杂，各种不平衡、不协调、不稳定、不和谐的 现象举目可见。这种利益的多元化、阶层的多样性、价值取向的差异化，反映 在一个阶层一个群体上，实际就是一种政治诉求，体现为一种政治利益和经济 利益的结合体。人民政协能够将全国各地分散的、个别的、散佚于民间和基层 的情况、呼声和要求，通过人民政协各个界别汇集起来，成为比较集中的带有 界别特点的社情民意，为党和国家把握群众脉搏、实现科学决策提供服务。能 够通过履行职能，建立有序的利益表达和政治诉求渠道，协助党委做好协商沟 通、化解矛盾、统一认识、凝聚力量的工作，增进社会各阶层和不同利益群体 的和谐，从而推动和谐社会的建设。人民政协通过发挥团结面大、联系面广的 优势，为构建和谐社会夯实了社会基础 人民政协通过发挥团结面大、联系面广的 优势，为构建和谐社会夯实了社会基础。团结体现了人民政协组织上的广泛代 表性和政治上的巨大包容性，体现了统一战线的本质和人民政协的性质，也体 现了人民政协大团结的主题。现在，全国有 3100 多个政协组织，56 万多名政 协委员，通过他们，可以调动各方面的积极因素，把不同党派、不同阶层、不 同民族、不同信仰的人都凝聚起来，把社会主义劳动者、社会主义事业的建设 上海交通大学 mpa 学位论文 合作治理中的地方政协角色 17 者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者都团结起来，不断增进全 体中华儿女的大团结、大联合，为构建和谐社会贡献力量和凝聚智慧。 第三节 地方政协合作治理的依据 一、地方政协是构建地方合作治理模式的行为主体之一 传统社会科学一般将整个社会部门分为政治部门、经济部门、文化教育部 门、科学技术部门，等等。为了从更宏观上对社会部门进行分类，并有助于研 究不同社会部门管理的规律，当代一些社会科学家将整个社会部门区分为三大 部门：第一部门为政府组织，这是纯粹的公共部门；第二部门为工商企业，这 是非公共部门，西方的一些学者将之称为私人部门；第三部门是介于政府组织 与工商企业之间的一些部门。在当代中国，公共事务合作治理模式的行为主体 大致可以划分为六类： 第一类是直接掌握公共权力处理公共事务的国家机关 （广 义的政府） ，也可称为权力组织；第二类是执政党，它在权力组织的形成和运行 过程中有着正式的、合法的、重要的地位与作用；第三类是政治组织，它们与 国家权力不具有正式的、直接的、法律程序上的联系，但是也与国家权力相关， 如政协、工会、共青团、妇联等组织；第四类是依靠法律和政府授权来处理公 共事务的公共部门，如执法类事业单位等；第五类是在政府指导下，由基层群 众组成的“自我管理、自我教育、自我服务”的自治组织，如村民委员会、居 民委员会等；第六类是不依靠公共权力来处理公共事务的民间组织，一般分为 社会团体和民办非企业单位两类。公共事务合作治理模式具有多元化的行为主 体，既包括上述六类部门，还包括市场中的厂商以及直接参与公共生活的公民。 这些不同层次的公共管理行为主体，通过分工与协作、互惠性的交换、沟通达 成共识以及必要的竞争，结成合作治理公共事务的共同行动网络，这些网络化 的行为主体可以开展多种形式的合作。 地方政协在地方行政区域中居于一个独特的地位， 它既不是国家政权机关， 上海交通大学 mpa 学位论文 合作治理中的地方政协角色 18 也不是国家行政机关，它是一个特殊的公共组织。 首先，政协不同于国家政权机关。国家权力根源于全体人民之中。只有从 全体人民那里获得了关于国家权力的委托的组织，才是有权行使国家权力的政 权机关。在我国，基于普选(直接或间接地)而获得国家权力委托的组织，只有各 级人民代表大会以及由人民代表大会产生并监督的政府、法院、检察院等。因 此，它们才是我国的国家政权机关。政协则是由各政党、各主要社会团体、各 界别、各方面协商、推荐的代表人物组成的(少数成员由特邀而来)，因此它不是 国家政权机关，它的功能，首先就是在政权之外，政协之内，各参加单位之间， 开展政治协商、民主监督，具有“政权外”有序表达与整合利益要求的功能。 在利益走向多元化的社会里， 必须充分拓展与健全利益表达与利益整合的渠道。 一部分利益要求通过政权外组织予以有序表达与整合，或者，一部分利益要求 先在政权外组织中得到有序表达与初步整合，再输入政权内进一步加以整合， 均能在一定程度上提高政权机关的工作效率与质量。诚然，具有政权外有序表 达与整合利益要求这一功能的，不止是政协，还有政党、团体等。然而，政协 恰恰将各政党、各主要社会团体等全面地包容在内。因此，仅就包容程度、广 泛程度而言，政协又胜于单个的政党与团体。这便是它作为统一战线组织，在 有序表达与整合利益要求方面的一大优势。 其次， 政协虽不是国家政权机关， 但与政权有着十分密切的关系。 早在 1949 年第一届政协全体会议上，周恩来便指出， “就是在普选的全国人民代表大会召 开以后，政协会议还将对中央政府的工作起协商、参谋和推动的作用” 。各级政 权机关注意听取来自政协的意见，正是听取人民群众意见的重要体现。从政协 方面讲，应当凭藉其广泛代表性与高度包容性的优势，经常向政权机关反映意 见。这些意见，是基于政协内部开展协商、讨论而形成的、集中体现各政党、 各主要团体、各界别等各方面共识的富有代表性的意见。 正因为政协不是政权，地位超脱，但又与政权有着密切联系，再加上聚集 着一批专家里手，就往往能从政权外提供与政权机关角度不同而颇有价值的思 路，发现政权机关自身难以发现的失误或偏差，以“旁观者清”来弥补可能出 现的“当局者迷” 。这就使政协组织在网络化的合作治理主体中占据着特殊的位 置。 上海交通大学 mpa 学位论文 合作治理中的地方政协角色 19 二、地方政协组织及其委员作为合作治理行为主体之一的政策基础 意见为政协组织及其委员进行社会公共事务合作治理奠定了坚实的政 策基础。 意见为政协组织及其委员进行社会公共事务合作治理奠定了坚实的政 策基础。 意见提出要把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在 决策之前和决策执行过程中进行协商。政治协商的要旨是决策前的协商。只有 协商于决策之前，政治协商才能避免流于形式，从而发挥应有的作用；只有在 决策过程中加强协商，才能把握实践的发展，不断修正和完善决策。 意见要 求各级党委要高度重视人民政协的政治协商，统一部署和协调，并认真组织实 施。这是中共中央第一次在文件中明确由党委统一部署和协调并组织实施人民 政协的政治协商。在政治协商中，决策者既是协商的对象，更是协商的主体。 决策者主动并善于运用人民政协的政治协商，人民政协的政治协商就能纳入党 委和政府的决策程序，使政治协商原则真正落到实处。 意见还明确了政治协 商的主要内容、形式和主要程序。这是中共中央对人民政协政治协商的地位和 作用等作出的最新、最完整、最明确的表述。 意见进一步明确了人民政协民主监督的性质和主要内涵，规范了民主 监督的主要内容和形式，要求切实发挥政协提案、建议案在民主监督方面的作 用，对政协的提案和建议要认真办法、及时给予答复。 意见还明确了参政议 政的性质和内涵，并对专题调研和反映社情民意这两种参政议政的基本形式提 出要求，一在专题调研的选题上要选择经济社会发展中具有综合性、全局性、 前瞻性的课题，深入调查研究，开展咨询论证；二是在反映社情民意上要运用 人民政协包容各界、联系广泛、人才聚集的有利条件，了解和反映社会不同阶 层、不同群体的愿望和要求；三是人民政协的重要考察活动要请民主党派有关 负责人参加；四是要建立健全各项工作制度，形成合理有效的工作机制。 上海交通大学 mpa 学位论文 合作治理中的地方政协角色 20 第三章 钟楼区政协合作治理的实践及途径 第三章 钟楼区政协合作治理的实践及途径 自钟楼区政协成立以来，区政协组织历届委员，紧紧围绕区委、区政府的 中心工作，开展多层次的协商议政、视察考察活动，运用委员提案、社情民意、 建议案等多种形式和载体，对涉及全区大政方针及政治、经济、文化和社会生 活重要问题和人民群众关注的热点难点问题积极履行政治协商、民主监督和参 政议政职能。特别是近年来钟楼区政协直接参与的“产学研”对接工作可以说 是地方政协在找准角色定位的同时，对社会事务进行合作治理的有益尝试。这 项工作的过程，就是一个充分发扬民主、广泛开展协商、实行多方合作，进而 达到科学民主决策及有效实施的过程。 第一节 钟楼区“产学研”对接活动基本情况 产学研合作的提法由来已久，但多年来一直是以企业和大学院所的自发行 为为主，而像现在从中央到地方、从企业到学校院所、从社会各个层面如此重 视和支持产学研合作，其程度和力度是前所未有的。据不完全统计，我国产学 研结合共建的研发机构和经济实体已达 6200 多个， 全国每年开展产学研的企业 近 10 万家。在 2006 年 1 月颁布的“2005 年国家科学技术进步奖”的获奖项目 中，有 36.4%的项目是通过产学研结合完成的。1 常州市也把推进产学研合作作为发展经济的重要举措， 先后组织有关企业、 院校开展科技成果展示洽谈、科技经济合作对接等重大活动 50 多场，形成一批 创新型示范企业和产学研合作项目。至目前，常州市已与中科院、清华大学、 北京大学、东南大学等 8 家院校签订了全面合作协议，有 300 多家企业与国防 1 姜玉涛.百余企业家共论常州如何实现完美提升 eb/ol 上海交通大学 mpa 学位论文 合作治理中的地方政协角色 21 科工委系统、北京化工大学、上海交大、西安交大、复旦大学等 100 多家高等 院校科研单位建立了产学研合作关系，我市正在实施的科技项目中约有