（公共管理专业论文）地方政府制度创新中的政治风险研究.pdf

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创新的效能。这些对策主要有：提高地方政府风险意识；建立合理的利益补偿 机制；建立政治风险评估机制以及地方政府从管理到治理、善治的转变。 关键词：地方政府，制度创新，政治风险 t h e o nt h e s y s t e r mi n n o v a l t i o n a b s t r a c t s i n c et h e19 7 0 s ，ag r e a tp r o g r e s sh a sb e e nm a d eo ft h es y s t e mi n n o v a t i o n s t h e o r yi nt h ew e s t t h es t u d yo fs y s t e mi n n o v a t i o n st h e o r yi nt h en e ws y s t e m e c o n o m i c sh a sg o tag e n e r a la p p r o v a lb ym o s tp e o p l ea n dh a sag r e a ti n f l u e n c e a l o n gw i t ht h eo s m o s i sa n di n f l u e n c eo ft h en e ws y s t e me c o n o m i c so np o l i t i c sa n d a d m i n i s t r a t i o ns c i e n c e ，s i n c et h e19 9 0 s ，ag r e a to f a c h i e v e m e n th a sb e e nm a d eo ft h e s t u d yo nt h es y s t e mi n n o v a t i o no nt h el o c a lg o v e r n m e n t h o w e v e r , t h es y s t e m i n n o v a t i o no nt h el o c a lg o v e m m e n ti sa ne m e r g i n gr e s e a r c ha n dt h es t u d ya b o u t i ti s b e i n ga tap r i m a r ys t a g ea n dt h u st h e r ei ss o m ei n s u f f i c i e n c ye x i s t i n gi nb o t ht h e f u n d a m e n t a lr e s e a r c ha n dt h ep o s i t i v es t u d y s y s t e mi n n o v a t i o ni sap r o c e s sf u l lo ft h er i s k s t h e s er i s k si n c l u d et h ep o l i t i c a l r i s ka n dt h ef a i l u r er i s k a sa na n g l eo fv i e wf o rt h es t u d yo f s y s t e mi n n o v a t i o no nm e l o c a lg o v e m m e n t ，s o m ea t t e n t i o n sh a v eb e e np a i dt ot h ep o l i t i c a lr i s kb ys o m e s c h o l a r s b u tt h es y s t e m i cr e s e a r c h e sa b o u ti ta r es t i l lq u i t ef e w m o r e o v e r , i n r e a l i t y , s o m ea d v e r s ea f f e c t s ，s u c ha st l ei m p l i c i to ft h el o c a l g o v e m m e n t ，a ni n c r e a s ei nt h e s y s t e mi n n o v a t i o n sc o s ta n dt h ep o l i t i c a li n s t a b i l i t ya n ds oo n ，a r ea l w a y sb r o u g h tt o t h el o c a lg o v e r n m e n tb yt h ep o l i t i c a lr i s k t h e r e f o r e ，t h ep o l i t i c a lr i s km a y b e c o m e a no b s t a c l et ot h es y s t e mi n n o v a t i o n so nt h el o c a lg o v e r n m e n t f o rt h i sr e a s o n ，i ti s s i g n i f i c a n ti nb o t ht h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a ls e n s et os t u d yt h ep r o b l e mo ft h ep o l i t i c a l r i s ki nt h es y s t e mi n n o v a t i o n so nt h el o c a l g o v e r n m e n t t h i sa r t i c l ec o n s i s t so ff o u rs e c t i o n s t h ef i r s ts e c t i o ni st h ei n t r o d u c t i o n i nt h i s s e c t i o n ，t h eo r i g i n ，t h es i g n i f i c a n c e ，t h ep r e s e n ts t a t e ，t h et o o l ，t h em e t h o da 1 1 dt 1 1 e i i 1 n i l o v a t i o no ft h i sa r t i c l e a r e p r e s e n t e d t h es e c o n ds e c t i o ni st h e a r t i c l e ，s f u n d a m e n t a l p a r tw h e r et h ec o n c e p t so ft h e s y s t e mi n n o v a t i o n so nt 1 1 el o c a l g o v e r n m e n ta n dt h ep o l i t i c a lr i s ka n dt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h e ma r ep r e s e n t e d t 1 r s t l y ，t h ec o n c e p t so ft h es y s t e mi n n o v a t i o n so nt h el o c a lg o v e m m e n ta n dt 1 e p o l l t l c a 上r i s ka r ei n t r o d u c e d r e s p e c t i v e l y ， a n dt h e nt h ea d v e r s ea f f e c t so f m ep o l i t i c a l n s ko nt h es y s t e mi n n o v a t i o no nt h el o c a lg o v e r n m e n t a r ea n a l y z e d i nt h et h i r d s e c t i o n , t h ed e t a i l e df o r m sa n dt h er e a s o nf o rt h e p o l i t i c a lr i s k si nt h es v s t e m m o v a t l o no nt h el o c a l g o v e r n m e n ta r ea n a l y z e d t h e s ep o l i t i c a lr i s k sc o n s i s to f t h e c o n 士1 1 c t so fi n t e r e s t ，t h ea t t e n u a t i o no f a u t h o r i t ya n dt h el o s so fa u t h o r i 戗m o r e o v e r t h ea t t e n u a t i o no fa u t h o r i t ya n dt h el o s s o fa u t h o r i t ya 聆a n a l y z e d 丹o mb o t ht 1 e a s p e c to ft h ep u b l i cs e c t o ra n dt h ea s p e c to ft h el o c a lg o v e m m e n t i n d i v i d u a l i nt h e t o u n hs e c t i o n , s o m es t r a t e g i e sa r ep r o p o s e df o rt h e p r e c e d i n ga n a l y s e st or e d u c et h e l o s sc a u s b yt h ep o l i t i c a lr i s ka n de n h a n c e t h ee f f i c i e n c yi nt h es y s t e mi n n o v a t i o n o nt h el o c a lg o v e r n m e n t t h e s e s t r a t e g i e si n c l u d ee n h a n c e m e n to ft h er i s ka w a r e n e s s o ft h el o c a lg o v e r n m e n t ，e s t a b l i s h m e n to ft h e r e a s o n a b l em e c h a n i s mo fi n t e r e s t c o m p e n s a t l o n ，e s t a b l i s h m e n to ft h ea s s e s s m e n tm e c h a n i s m f o rt h ep o l i t i c a lr i s ka n d t h e 仃a n s f o r m a t i o no ft h ef u n c t i o no ft h el o c a lg o v e r n m e n tf r o mt h em a l l a g e m e n t t o t h eg o v e r n m e n ta n dw e l lg o v e m m 【e n t k e y w o r d s 1 0 c a l g o v e r n m e n t ，s y s t e mi n n o v a t i o n ，p o l i t i c a lr i s k i i i 内蒙古大学公共管理硕士( m p ：a ) 学位论文 目录 引言- 1 - 一、地方政府制度创新与政治风险一3 一 。o o o oo - o - o_ - ( 一) 制度、制度创新及地方政府制度创新一3 1 铝0 度、锖0 度仓u 新一3 2 地方政府制度创新一4 3 地方政府制度创新的意义 一4 一 o。o 。oo - o o _ o o o o o o o 。oo o ( 二) 地方政府制度创新中的政治风险 一6 一 。 - o o o o o o oo o o o - o o o o o o o o o - 1 政治风险的概念一7 2 地方政府制度创新中的政治风险 一8 一 - o o o _ o o o o - 二、地方政府制度创新中的政治风险：主要表现及其成因一9 一 ( 一) 地方政府制度创新中政治风险的主要表现一9 1 利益冲突一9 一 o o _ - - o o o oo oo - o _ o o - o - o o o o 2 权力弱化一一9 3 权威流失一9 一 ( 二) 地方政府制度创新中政治风险的成因一1 1 1 利益结构的重新调整一一l l 一 2 意识形态和文化背景 一1 l 一 o o o o o o o o o o o o o oo o o - o o o - o oo - o o - o - - o oo 3 压力型体制- - 1 2 一 三、地方政府制度创新中政治风险的规避策略一1 3 一 i v 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 ( 一) 树立善治理念、增强风险意识一1 3 1 树立善治理念、增强风险意识的意义一1 3 2 如何树立善治理念、增强风险意识一1 4 一 ( 二) 建立合理的利益补偿机制一1 5 一 - - - - - 1 建立合理的利益补偿机制的必要性一1 6 2 建立合理的利益补偿机制的路径一1 6 一 ( 三) 建立政治风险评估机制一 一1 8 1 建立政治风险评估机制的必要性一1 8 2 建立政治风险评估机制 一1 9 一 结语一2 2 一 - - - _ - - - - - - - - - - - 参考文献一2 3 一 致 谢一2 5 一 v 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 己l 吉 _ ji口 地方政府是一个国家政治制度的重要组成部分，是一国政府体系的重要组成部分。地 方政府活动与民众的日常生活和切身利益密切相关，地方政府治理的好坏直接关系到一个 国家的社会经济与文化发展和社会稳定。中国的改革过程就是一个不断进行制度创新的过 程。制度创新就是对不合理的制度进行调整，使制度能够适应整个社会的发展进步。邓小 平曾经反复强调制度是决定因素，制度“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。制度 问题关系到党和国家是否改变颜色 。邓小平对制度的重视，充分说明了先进的制度对整 个社会进步的关键作用。 制度创新的过程是一个充满了风险的过程。所谓风险，是指由于制度的不确定性给人 们和社会带来损失的可能性。圆地方政府作为中央政府的分支机构，它依法管理一个较小区 域内的公共事务，可以发挥中央政府不可替代的作用，因此，它理所当然地成为推动制度 创新的主体。地方政府作为制度创新的主体，与中央政府相比较而言，具有成本低，风险 小，效能高的优点。然而现实中却存在着部分地方政府不积极、不主动推进制度创新，甚 至还存在有伪创新的现象。究其原因，在于地方政府制度创新过程中存在着政治风险和失 败风险，地方政府官员为了避免风险带来的负面影响，往往会想方设法不进行制度创新。 为了使地方政府在今后能够更好的进行制度创新，推动本地区的发展，需要对地方政府制 度创新中的政治风险进行分析，并提出合理的建议，从而使地方政府能够在制度创新过程 中规避政治风险，真正提高制度创新的效能。 地方政府推动的制度创新，不仅有利于克服因为固有制度安排存在的路径锁定状态， 为地方政府治理寻求新的制度空间和治理手段，在区域社会营造效率更高而成本更低的制 度环境，而且也有利于实现地方政府公共管理的现代化，推动地方政府治理的廉洁高效运 行，实现区域经济社会全面可持续发展。在研读国内外有关文献后，笔者发现，尽管国内 外关于地方政府制度创新、关于政治风险的文章不少，但很少有关地方政府制度创新中的 政治风险的研究成果。研究地方政府制度创新的学者往往只关注地方政府制度创新的内涵、 邓小平文选第2 卷，人民出版社1 9 9 4 年版，第3 3 3 页 o 王贵民，封北麟：政治制度不确定性及其风险的经济学思考，强经济问题2 0 0 7 年第3 期，第3 页 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 作用意义、角色内容、动因等方面，很少有学者关注地方政府制度创新中的政治风险问题。 但政治风险在地方政府制度创新过程中造成的负面影响，迫切要求我们加强对这一问题的 研究。 论文的创新点在于：在地方政府制度创新过程中，不可避免地遇到政治风险问题，对 政治风险进行系统地理论分析和对策研究，无论对于政治风险的规避，还是更好地推进地 方政府制度创新均具有重大的理论意义和现实意义。这一课题的研究对解决地方政府制度 创新中出现的一些理论和现实难题可以提供新的思路，有助于推动我国学术界对地方政府 制度创新中的政治风险进行全面的、综合的、系统的研究。首先大大拓展了地方政府制度 创新研究的范围和理论途径，丰富了地方政府制度创新的内容。本文对地方政府制度创新 、中的政治风险问题进行系统的研究，无疑拓宽了关于地方政府制度创新的研究领域，弥补 了该研究领域的不足。其次丰富和发展了风险理论。目前关于风险的研究主要集中于经济 风险、文化风险、社会风险等。本文将风险具体到地方政府制度创新中的政治风险，大大 丰富了学术界关于风险的研究。对地方政府制度创新中的政治风险问题进行系统的研究也 具有积极的现实意义。一是促使人们提高风险意识。加强地方政府制度创新中的政治风险 研究将使人们对制度创新中的政治风险“感觉”更加深刻，以便能够采取更加有效的措施 防范、规避政治风险。二是对地方政府制度创新具有预警作用。当地方政府及其官员风险 意识大大提高，开始关注政治风险的时候，地方政府制度创新的过程就会顺利得多。 内蒙古大学公共管理硕士( 砌p a ) 学位论文 1 制度、制度创新 一、地方政府制度创新与政治风险 ( 一) 制度、制度创新及地方政府制度创新 新制度经济学派的代表人物诺斯认为，制度是“一系列被制定出来的规则，守法程序 和行为的道德伦理法规 。而制度创新，即指制度的变迁过程，是制度创新主体为了获得 潜在的收益而进行的制度安排。圆在制度学派中，制度创新通常被视为制度变迁、制度发展 的同义语，用以表达“制度创立、变更及随着时间变化” 的动态过程。认为制度创新包含 四个方面的含义：一是指一种特定组织的行为的变化；二是指这一组织与其环境之间的相 互关系的变化；三是在一种组织的环境中支配行为与相互关系的规则的变化；四是这些变 化的结果都会增加社会价值和收益。但制度创新的本质要求不仅制度创新活动要赋予新制 度以新规定、新要求、新标准、新组合，而且意在追求一种高效优化的制度。制度创新的 结果是实现制度发展的扬弃和质的飞跃。从这一点来说，制度创新与制度变迁又并非同一 概念，制度变迁无价值判断，而制度创新则是“优 制度代替“劣”制度，不仅涉及经济 利益的调整，而且包含着人们的权利和价值、文化观念的调整。 制度创新的形式按发起主体在制度创新中所处的地位和作用分为两种：一是诱致性制 度变迁，二是强制性制度变迁。 诱致性制度变迁是指现行制度安排的变更、替代或新制度 安排的创造，是“由下而上”的制度变迁，是由个人或一群人在响应获利机会时自发倡导、 组织和实行的制度变迁。强制性制度变迁一般是由政府命令、法律引入而实现，其变迁主 体是国家，是“由上而下 的制度变迁。 中国的制度变迁是一个由计划到市场的过程。中 国的市场化既不是自然地进入市场经济，也不是恢复市场经济，而是在政府引导下创造性 地进入市场经济。中国在破除计划体制的时候，市场体制并没有完全建立起来，计划和市 【美1 道格拉斯c 诺思，陈郁等译：经济史中的结沟与变迁，上海三联书店、上海人民出版社1 9 9 4 年版，第2 2 5 - 2 2 6 页 o 陈天祥：中国地方政府与制度创新，( 中山大学学报( 社会科学版) 2 0 0 0 年第6 期，第1 2 0 页 o 【美】道格拉斯c 诺思，陈郁等译：经济史中的结沟与变迁，上海三联书店，上海人民出版社1 9 9 4 年版，第2 2 5 页 毋刘靖华，姜宪利等著：( 中国政府管理创新( 总论) ，中国社会科学出版社2 0 0 4 年版，第1 0 5 页 口林毅夫：关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁，嵌财产权利与制度变迁一一产权学派与新制度学派 译文集，上海三联书店，上海人民出版社1 9 9 4 年第1 版，第3 7 4 页 o 吕晓刚：制度创新、路径依赖与区域经济增长。c 复旦学报( 社会科学版) 2 0 0 3 年第6 期，笫2 6 页 内蒙古大学公共管理硕士( m p ：a ) 学位论文 场都不完全。在这种情况下，为了保障资源配置的效率，需要政府以制度创新衔接不完全 的计划和不完全的市场，因而使中国的市场化带有明显的政府主导型特征。要不要改革、 改革什么、怎样改革都由政府最后定夺，因此，它是“由政府命令和法律引入和实行的 自上而下的强制性制度变迁，政府制度创新的意愿和能力是决定制度变迁的主导因素。 2 地方政府制度创新 地方政府制度创新是对具体体制和机制的变革，其中包括运行机制、操作程序、职责 功能、法律法规的进一步完善等，同时，随着政治实践的发展，也会有不少新的具体制度 7 需要建立和健全。 由上文可知，政府是推动制度创新的主要主体，而地方政府作为中央政 府的分支机构，依法管理一个较小区域内的公共事务，可以发挥中央政府不可替代的作用， 因此，它理所当然地成为推动制度创新的主体。 根据地方政府在制度创新中所处的地位和角色，地方政府制度创新行为主要有三种类 型：一是中央政府授权的制度创新行为。在这种制度创新中，中央政府是制度创新的发起 人和制定者，地方政府只是新制度的具体组织者和实施者，地方政府制度创新是在中央政 府的许可或授权下所从事的制度创新行为，其实质是中央政府供给主导型的制度创新行为。 二是地方政府自主的制度创新行为。2 0 世纪9 0 年代中后期以来，地方政府开始结合本地区 的实际，多角度多层面地开展自主制度创新行为，这时，地方政府是制度创新的发起人和 新方案的制定者、组织者和实施者，是在其自己固有的职权范围内主动进行的制度创新行 为，其主体地位得以充分彰显，创新能力得以有效提升。三是地方政府与微观主体合作博 弈的制度创新行为。由于微观主体和地方政府之间存在很多的利益共同点，地方政府可能 对微观主体的制度创新活动予以鼓励和扶持，从而实现制度创新。本文研究的主要是第二 类地方政府制度创新行为，即地方政府自主的制度创新行为。综上分析，我们认为地方政 府制度创新就是指地方政府以新的观念为指导，通过制定新的行为规范，调整主体间的权 利平等关系，为实现新的价值目标和理想目标而自主地进行的创造性活动。 3 地方政府制度创新的意义 地方政府作为制度创新的主体，与中央政府相比，具有降低成本、规避风险和提高效 能的优点。同时，地方政府制度创新也具有重要意义： ( 1 ) 实现利益最大化 。引自陈天祥：中国地方政府与制度创新，中山大学学报( 社会科学版) ，第1 2 1 页 口李景治：当代中国政治发展中的制度创新，社会科学研究2 0 0 7 年第3 期，第3 页 。引自傅大友，芮国强：地方政府制度创新的动因分析，( ( 江海学刊势2 0 0 3 年第4 期，笫9 3 9 4 页 内蒙吉大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 随着政治、经济体制改革的深入发展，地方政府被赋予了相对独立的利益和较大的经 济管理自主权，地方政府的利益主体地位日渐凸显。同时，市场经济条件下允许地方政府 官员在维护公共利益时也能合法地追求各种正当的团体利益和个人利益，这构成了地方政 府制度创新的主观需求和直接动力。但和个人相比，地方政府受利益最大化驱动的情况要 比较复杂，地方政府制度创新行为受到双重利益最大化的驱动。 一方面，地方政府追求地方公共利益最大化，这是地方政府得以存在的基础。改革开 放以来，地方政府逐步成为独立的利益主体，尤其是“放权让利 的改革和以财政包干为 主要特征的财政体制改革的实施，进一步确立了地方政府独立的利益主体地位，极大地调 动了地方政府增加本地收入的主动性和积极性。地方政府作为当地社会公正的调解者和人 民福祉的维护者，把追求社会正义和人民利益作为自己的最高理想，把增进当地社会福利 作为制度创新的主要目标。 另一方面，地方政府及其官员追求自身利益最大化，包括经济利益和政治利益。前者 主要是指地方政府及其官员财政收入的增加，后者主要指地方社会的稳定，而地方政府官 员利益的表现更为直接：工资收入、奖金福利、工作稳定性、灰色收入、政治升迁以及社 会声誉等等。一般来说，地方公共利益的增加，也有利于地方政府及其官员自身利益的增 加，经济上如此，政治上也是如此。因此，地方政府及其官员为了实现自身利益最大化， 就会更加积极主动地进行制度创新活动。 ( 2 ) 贯彻科学发展观、实现社会公正 党的十六届三中全会首次提出了“科学发展观 的概念，在十六届五中全会上更是明 确要求“坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，这标志着“科学发展观”已经成为全 面指导和推动中国今后制度创新走向的纲领。科学发展观的直接表述，就是“坚持以人为 本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。科学发展观的提 出和贯彻意味着一场在科学发展观指导下的、规模宏大的制度创新即将在中国大地展开， 而地方政府作为管理一个较小领域的机构，理所应当地要在科学发展观的指导下推进制度 创新。 科学发展观就是要用科学的世界观和方法论来看待和解决为什么发展，为谁发展和怎 样发展的问题。过去许多地方政府官员为了追求政绩，盲目建设，盲目开发，大搞形象工 程，浪费了国家大量的人力、物力和财力，直接侵害了人民群众的利益。另外，地方政府 存在很多制度失衡和利益矛盾的现象，而科学发展观就是通过沟通、协调的方式化解矛盾， 规避政治风险，最终使整个经济、社会、自然系统达到和谐，实现“全面、协调、可持续 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 的发展 。 地方政府制度创新必然涉及到利益的调整和重新分配，导致一部分人成为利益受益者， 一部分人成为利益受损者。但现实社会中，每个人都有平等的权利享受制度创新的成果， 而社会公正就是社会成员之间对利益的合理分配，公正体现为“给每个人他所得的”，体现 着“资源共享，普遍受益”的原则。制度创新的收益也不应该由少数人享有，必须为大多 数人所享有，所以要贯彻科学发展观，对利益受损者给予一定的利益补偿，使他们也享受 到制度创新的成果，维护他们应有的权利，从而实现社会公正。也只有实现社会公正，社 会不同的利益群体才能实现良好的互动合作，才能持续发展。 j ( 3 ) 扩大权力，增强权威和提高政府形象 - 地方政府以向地方人民提供广泛的物质利益和社会福利，来换取地方人民的认同和支 持，而地方政府进行制度创新的目的就是获得预期收益，促进当地经济发展，增加当地人 民收入，维护当地人民的根本利益。因此，地方政府必须不断进行制度创新来发展本地区 经济、以这种对经济发展的极大的兴趣和诚意来获得地方民众强有力的支持和较高的权威。 无论是民主国家还是集权国家，政府官员都希望有政绩。中国政府要求官员为官一方 造福一方。上级对下级的提拔与任命直接与政府官员的政绩有关。政府官员在思考政绩的 时候也是经济人思维，即希望以最小的成本取得最大的政绩。每一届政府官员都是有任期 的，所以新一届政府官员上任后总是希望做出新政绩，争取下一届提拔的机会。所以当某 一地方存在制度创新的潜在利益时，这个地方的政府官员就会努力进行制度创新，以追利 益，增加政绩。在“以经济建设为中心方针下，地方政府官员认识到他们的政绩最终要 通过所在地区的经济发展水平来体现，所以当僵化的制度阻碍经济的发展时，要想促进经 济发展，必须进行一定的制度创新。这样，一旦制度创新成功了，地方政府官员就有了升 迁的筹码，又由于官员的升迁具有刚性，升迁一旦获得，即使是制度创新成效并不突出， 也不会因此而丧失已经得到的职位，地方政府官员手中的权力相应地也得到了扩大。而权 威和权力更是紧密相连的一对概念，权力扩大了，权威自然也增强了。 ( 二) 地方政府制度创新中的政治风险 地方政府作为制度创新的主体，与中央政府相比较而言，具有成本低，风险小，效能 高的优点。地方政府在推动制度创新的过程中发挥了重要作用，取得了很多成绩，但是不 塑鍪直奎堂坌茎笪里堡主! ! ! 坠! 堂垡丝奎 能忽视的是现实生活中仍有部分地方政府不积极、不主动进行制度创新，甚至还存在着伪 创新的现象。究其原因，在于地方政府制度创新过程中存在着政治风险和失败风险，地方 政府官员为了避免风险带来的负面影响，就会想办法不进行制度创新或者进行伪创新。 1 政治风险的概念 要弄清政治风险，首先要弄清楚什么是风险? 截至目前，中国对风险社会理论的研究还 处在起步阶段，主要是介绍与翻译西方的风险社会理论，重要的译著有：乌尔里希贝克等 著，路国林译的自由与资本主义；乌尔里希贝克、哈贝马斯等著，王学东、方国等译的 全球化与政治和由南京大学出版社出版的贝克的风险社会等。主要的译文有：乌尔 、 里希贝克著，郗卫东编译的风险社会再思考：斯科特拉什著，王武龙编译的风险社 会与风险文化；乌尔里希贝克等著，王武龙编译的从工业社会到风险社会( 上篇) ；沃 特阿赫特贝格著，周战超编译的民主、正义与风险社会等。在此问题上，西方学者提 出了许多有价值的观点，为进一步广泛深入地研究风险社会开辟了广阔的空间。 “政治风险”的概念是从众多的历史事件中总结出来的。就笔者目前所掌握的资料来 看，政治风险的概念主要见于经济学的著作中，而且关于政治风险的讨论比较多，但始终 没有形成一个公认的统一的定义。 斯特芬罗伯克( s t e f a n h r o b o c k ) 在1 9 7 1 年的一篇甚有影响的论文政治风险： 识别与评估中，提出这样的定义：“国际经营中政治风险存在于：经营环境中出现的一些 不连续性；这些不连续性难以预料；它们由政治变化所带来。经营环境中的这些变化必 须具有对某家企业的利润或其他目标有重大影响的潜在可能性时才构成风险。”o 杰夫利西蒙( j e f f r e gd s i m o n ) 则在其1 9 8 2 年发表的政治风险评估：过去的倾向和 未来的展望论文中认为，“政治风险可视为政府的亦或社会的行动与政策，或源于东道国或 。 源于其外，对有选择的或者大多数国外经营与投资产生不利影响”国。 杨德新教授则认为政治风险包含四个要素，这四个要素缺一不可：一是经营环境的不 连续性的可能性，特别是经营环境的剧烈变化的可能性；二是政治力量作用使然；三是不 确定性；四是由政治力量的作用而导致的经营环境出现难以预测的变化，构成可能显著影 响某个企业的利润或其他目标的潜在力量。 王巍在国家风险开放时代的不测风云 一书中，写到：政治风险是指国家经济往来活动中由于政治因素而造成经济损失的风险。 。张传明：当代跨国公司经营中的政治风险问题，世界经济与政治1 9 9 9 年第5 期，第3 4 页 。张传明：( ( 当代跨国公司经营中的政治风险问题，( 世界经济与政治1 9 9 9 年第5 期，第3 4 页 o 杨德新：( ( 跨国经营与跨国公司，中国统计出版社2 0 0 0 年版，第2 6 3 页 o 王巍：国家风险一一开放时代的不测风云。辽宁人民出版社1 9 8 8 年版，第3 6 页 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 显然，上述定义虽然在表述上各有不同，但在基本倾向上都是一致的，而且是集中在 经济学角度讲的，都认为政治风险是由于政府或社会政局的不稳定和政策的变化而导致企 业的经营活动受到影响，并导致企业的经营绩效和目标遭受损失的不确定性。 道格拉斯和维达夫斯基提供了一种风险的分类学，将风险分为三类，即社会政治风险， 经济风险和自然风险。他们认为，社会政治风险是指来自内部的异常人员对社会结构的威 胁，特别是来自犯罪或外部军事敌人等人类暴力的风险。 关于政治风险的概念一般多见于经济学著作中，主要存在于金融和保险领域。一般是 指政治因素对国际投资与跨国投资的盈利产生不利影响或实现其它关键经营目标的可能 性。这种解释体现出了政治风险的两个基本内涵，一是政治风险是某些政治因素发生的可 、 能性；二是政治因素的发生会带来不利影响。从政治学的角度讲，所谓政治风险，是人们在 政治实践过程中一些政治事件发生的可能性，并且这些政治事件的发生会给特定的公民和 社会群体带来一定的不利影响。具体来说，就是指一个国家由于政治方面的原因引发局部 性、全国性战争、叛乱、动乱、暴动、工人罢工、学生群众示威游行、群众性内乱及其它 不测事件，导致人民生命、财产的严重损害，国家、社会、执政党利益严重受到侵害的可 能性。 2 地方政府制度创新中的政治风险 有创新就会有失败，有失败就会有风险，所以制度创新的过程是一个充满了政治风险 的过程。制度创新是地方政府发展的根本途径，随着不断的发展，地方政府已暴露出越来 越多的制度缺陷，急需进行制度创新，不创新，地方政府的发展就没有出路。但由于各个 地方的情况不一样，因此，不可能照搬照抄别的地方政府制度创新的成功模式。而且尽管 地方政府每次都精心设计、周密计划、但在制度创新过程中还是会遇到一些不确定的因素， 出现一些难以预料的新情况，新问题，所以制度创新之路不可能是一帆风顺的。 同时，由于地方政府和中央政府在管辖范围，权力范围方面都有不同，所以它们在制 度创新过程中面临的政治风险也有所差别。比如，中央政府在推行制度创新过程中可能会 面临政治合法性的问题，而地方政府就不存在这一政治风险。地方政府制度创新中政治风 险是指在地方政府制度创新过程中，由于利益结构、权力配置和政治稳定等因素发生变化 而导致的利益冲突、权力弱化、权威流失的可能性。 。芭芑拉亚当，鸟尔里希贝克，约斯特房龙编著，赵延东，马缨等译：强风险社会及其超越：社会理论的关键议 题，北京出版社2 0 0 5 年版，第7 2 7 3 页 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 二、地方政府制度创新中的政治风险：主要表现形式及其成因 1 利益冲突 ( 一) 地方政府制度创新中政治风险的主要表现形式 地方政府制度创新的过程必然会导致原来的制度关系的变化，而制度关系反映的是人 与人之间的关系，实质上是人与人之间的利益关系，一旦制度关系发生了变化，人与人之 间的利益关系也随之发生改变了，利益关系的变化意味着在地方政府制度创新中一部分人 将得到利益或增加利益，而另一部分人将失去既得利益或减少利益。这两部分人就会在制 度创新中产生利益矛盾，如果地方政府不能协调好，利益矛盾就会趋于激化而形成利益冲 突。圆在当前地方政府制度创新中的利益冲突主要是强势利益集团和弱势利益集团之间的冲 突。强势利益集团是指以争取本集团利益最大化为目标，经合法渠道形成，组织化程度较 高，集团意识较强，利益表达顺畅，占有较多社会政治经济文化资源，积极运用本集团力 量参与社会政治过程，在与其他利益集团的博弈中暂居主导地位，在社会表现出强势的经 济利益集团。 在现实中，强势利益集团利用各种资源，以各种形式诉求自身利益，甚至有 些强势利益集团在地方政府“指手画脚”，使地方政府的制度创新向强势利益集团倾向，使 他们成为地方政府制度创新中的利益受益者。但另一方面，弱势利益群体自身没有资源， 也没有能力利用资源，同时又缺少利益表达渠道，自身利益得不到表达，往往在地方政府 制度创新中被边缘化，成为地方政府制度创新中的利益受损者。弱势利益群体本身利益已 经受损，如果其利益诉求在地方政府制度创新中又得不到反映而再次成为利益受损者，那 社会利益格局就愈发失衡，利益冲突在所难免。所以强势利益集团和弱势利益集团之间的 利益冲突是地方政府制度创新中最大的利益冲突，也是地方政府制度创新中面临的政治风 险。 2 权力弱化 地方政府制度创新过程中不可避免地会导致利益冲突，如果协调不好，发生社会震荡， o 周湘莲，林琛：( ( 政府治理中的制度权威探讨，( ( 中国行政管理2 0 0 7 年第1 l 期，第4 0 页 o 利益冲突就是利益主体基于利益矛盾而产生的利益纠纷与利益争夺，是利益主体之闻的利益矛盾达到激化的一种状态 。孙永怡：强势利益集团对公共政策过程的渗透及其防范，( ( 中国行政管理2 0 0 7 年第9 期，第4 8 页 o 王慧军：公共政策过程中的利益冲突分析，中国行政管理2 0 0 7 年第8 期，第3 2 页 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 就会导致地方政府公共权力的弱化，甚至会追究个别地方政府官员的责任，导致地方政府 官员个人权力的丧失。另外，如果地方政府制度创新失败或没有达到预期的效益，地方政 府也要面对地方政府公共权力流失及其地方政府官员面临权力丧失的政治风险。 具体体现在地方政府公共权力流失和敌方政府官员个人权力弱化。地方政府制度创新 的过程也是做出决策的过程，而政治风险对地方政府制度创新的一个不利影响就是导致决 策失误，决策失误就会使地方政府部分公共权力流失，从而使政府面临严重的信任危机。 另一方面，当地方政府进行制度创新过程中，如果没有达到预期效益或失败，上级政府就 会追究地方政府官员的责任，可能就会撤销地方政府官员的职务，地方政府官员就会丧失 掉手中的职务权力。地方政府个人权力具有两重性，既有正面的影响，也有负面的影响。 ， 当地方政府在制度创新过程中具有危机时，个人权力可以使地方政府官员能够力挽狂澜。 但同时，个人权力也可能会对地方政府制度创新产生阻碍，导致失败，这是因为，有魅力 的领导往往过于自信而会导致许多新问题的出现。此外，地方政府官员个人权力是动态的， 既不是一劳永逸的，也不是固定不变的，可能会加强或减弱。所以，一旦地方政府制度创 新没有达到预期收益或失败，当地民众往往会对地方政府官员的个