（公共管理专业论文）安徽省农村信用社专项票据扶持政策绩效评估研究.pdf

1 安徽省农村信用社专项票据扶持政策绩效评估研究 摘 要 安徽省农村信用社专项票据扶持政策绩效评估研究 摘 要 为了解决农村信用社历史包袱重、资产质量差等问题，2003 年起， 我国开展了深化农村信用社改革。中国人民银行采取先发行专项票据、 再兑付专项票据的方式实施对农村信用社扶持政策。这项政策对于农村 信用社建立可持续发展机制有着重要意义。 论文采用文献法、调查法及个案法来研究安徽省农村信用社专项票 据扶持政策的绩效问题。借鉴有关研究成果，评价安徽省此项政策的绩效， 并建立农村信用社专项票据兑付后续监测考核体系。 论文首先分析我国农村信用社改革各阶段取得的成效及存在问题。 然后结合安徽省农村信用社专项票据扶持政策的落实情况，从效果、效 率、充分性、公平性、回应性、适当性六个方面对此项政策的绩效进行 评价，并研究建立了农村信用社专项票据兑付后续监测考核体系。最后 对我国农村信用社继续深化改革提出了诸如坚持“三农”服务方向等政 策建议。 论文认为，人民银行对农村信用社实施的专项票据扶持政策是富有成效 的；但由于农村信用社长期粗放式经营管理短时间内难以彻底改变，此项政 策的绩效未达到最佳；人民银行实施农村信用社专项票据兑付后续监测考核， 可以增强此项政策的绩效。 关键词：关键词：农村信用社；专项票据；绩效评估 2 research on assessment of supporting policy performance of special-note of rural credit cooperativesin anhui province abstract in order to solve the heavy historical burden and poor asset quality, china has been carrying out to deepen the reform of rural credit cooperatives since 2003. the peoples bank of china(pbc) takes way to issue and then cash special-note to sustain rural credit cooperatives funding. the policy for rural credit cooperatives is of great significance to establish mechanisms for sustainable development. the dissertation studies on supporting policy performance of special-note of rural credit cooperatives by the way of literature, investigation and case in anhui.learn from research results,the dissertation assesses the performance of the policy in anhui and establishes special-note follow-up monitoring evaluation system of rural credit cooperatives. firstly, the dissertation analyzes the achievements and problems in the every stage of the reform process of rural credit cooperatives. secondly, it evaluates on the performance of the policy from the effectiveness, efficiency, adequacy, fairness, responsiveness, appropriateness combining with the supporting performance of the policy in anhui province,and establishes special-note follow-up monitoring evaluation system of rural credit cooperatives. finally, it puts forward to a number of proposals to deepen reform of rural credit cooperatives such as persisting in agriculture,farmer and rural area service orientation. the dissertation believes that it is productive of pbcs implementing supporting policy of special-note of rural credit cooperative.however, it is not optimal of the performance policy due not to completely change of extensive management in a short time. measures of special-note follow-up monitoring assessment of rural credit cooperatives taken by the pbc, what can enhance the performance of the policy. keywords:rural credit cooperatives, special-note, assessment of performance 插图清单 插图清单 图 1-1 论文逻辑结果图 7 图 3-1 农村信用社账面资本充足率分布情况 15 图 3-2 农村信用社账面不良贷款比例降幅分布情况15 图 3-3 农村信用社置换资产处置率分布情况 17 图 3-4 农村信用社置换资产现金清收率分布情况 17 图 4-1 专项票据扶持政策绩效评估示意图 21 图 4-2 安徽省农村信用社年均 “三会” 召开情况24 图 4-3 安徽省农村信用社存款及股金变化情况 27 图 4-4 安徽省农村信用社贷款投放情况 28 图 5-1 后续监测考核示意图 34 表格清单 表格清单 表 3-1 农村信用社股本金方面的问题 14 表 3-2 农村信用社内控制度和法人治理方面的问题16 表 4-1 农村信用社资产质量及财务状况 22 表 4-2 农村信用社董 （理） 事会、 监事会成员占比情况23 表 4-3 农村信用社 2004-2009 年期间政府配套扶持政策落实情况 30 表 5-1 后续监测考核分类激励约束措施 41 3 独独 创创 性性 声声 明明 本 人 声 明 所 呈 交 的 学 位 论 文 是 本 人 在 导 师 指 导 下 进 行 的 研 究 工 作 及 取 得 的 研 究成 果。 据 我 所 知 ， 除 了 文 中 特 别 加 以 标 志 和 致 谢 的 地 方 外 ， 论 文 中 不 包 含 其 他 人 已 经 发 表 或 撰 写 过 的 研 究 成 果 ， 也 不 包 含 为 获 得 合 肥 工 业 大 学 或 其 他 教 育机 构的 学 位 或 证 书 而 使 用 过 的 材 料 。与 我 一 同 工 作 的 同 志 对 本 研 究 所 做 的 任 何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签字：宁敏 签字日期：2011 年 5 月 24 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本 学 位 论 文 作 者 完 全 了 解 合 肥 工 业 大 学 有 关 保 留 、 使 用 学 位 论 文 的 规 定，有 权 保 留 并 向 国 家 有 关 部 门 或 机 构 送 交 论 文 的 复 印 件 和 磁 盘 ，允 许 论 文 被 查 阅或 借阅 。本 人 授 权 合 肥 工 业 大 学 可 以 将 学 位 论 文 的 全 部 或 部 分 论 文 内 容 编 入有 关数 据 库 进 行 检 索 ， 可 以 采 用 影 印 、 缩 印 或 扫 描 等 复 制 手 段 保 存 、 汇 编 学 位 论文。 （保密的学位论文在解密后适用本授权书） 学位论文者签名：宁敏 导师签名：张晨 签字日期： 2011 年 5 月 24 日 签字日期：2011 年 6 月 8 日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位：中国人民银行合肥中心支行 电话通讯地址：安徽省合肥市梅山路 2 号 邮编：230022 63 特特 别别 声声 明明 本学 位 论 文 是 在 我 的 导 师 指 导 下 独 立 完 成 的 。在 研 究 生 学 习 期 间 ，我 的 导 师 要 求 我 坚 决 抵 制 学 术 不 端 行 为 。 在 此 ， 我 郑 重 声 明 ， 本 论 文 无 任 何 学 术 不 端 行为，如果被发现有任何学术不端行为，一切责任完全由本人承担。 学位论文签名：宁敏 签字日期：2011 年 6 月 5 日 1 第一章第一章 绪论绪论 1.1 研究背景及意义 1.1 研究背景及意义 农村信用社是我国金融组织体系的重要组成部分。新中国成立以后，农村 信用社是在国家实施合作化政策的背景下建立并发展起来的。 由于一开始就同 政府部门保持着密切联系， 我国农村信用社的发展总是伴随着国家政治形势和 经济政策的变化。 我国农村信用社发展历程尽管曲折， 但在各个历史时期对社会经济的发展 都发挥了重要作用。尤其改革开放以来，农村信用社服务“三农”的方向进一 步明确，支农投入明显增加，内部管理逐步规范，资产质量和经营状况有所好 转，为促进我国“三农”事业的发展起到了重要作用。但是，农村信用社长期 积累的一些问题未能得到有效解决，经营机制和内控制度不健全，历史包袱沉 重，资产质量差，相当一部分陷入了经营困境。 为了充分发挥农村信用社农村金融主力军和联系广大农民金融纽带的作 用，2003 年国务院印发了深化农村信用社改革试点方案 。当年，深化农村 信用社改革试点工作在浙江、重庆等 8 个省（市）率先进行，并于 2004 年在 全国（除西藏、海南）全面开展。根据国务院的统一部署，这项工作由中国银 行业监督管理委员会牵头，各省（市、区）地方政府负责，中国人民银行组织 落实资金支持政策。 安徽省是我国中部地区的一个农业大省， 深化农村信用社改革工作自然得 到了相关部门普遍重视。作为中国人民银行在安徽省的省级分支机构，中国人 民银行合肥中心支行组织开展的农村信用社改革资金支持工作备受关注。 曾有 省政府领导明确提出，只要是有关全省农村信用社改革方面的问题，人民银行 合肥中心支行可以随时报告。省政府领导的重视，有助于全省农村信用社改革 资金支持工作的顺利开展。 1.2 国内外研究综述 1.2 国内外研究综述 1.有关农村信用社改革的研究 在农村信用社的改革方向上，吴晓灵（1997）认为，我国农村信用社应该 走商业化的发展道路，只有通过建立起农村商业银行，才能使农村合作金融机 构的发展充满活力。郭晓鸣（1998）认为，我国农村信用社的发展要坚持走合 作化道路，按照“入股自愿、民主管理、主要为社员服务”的宗旨，将农村信 2 用社真正办成“为农民服务”的农村合作金融机构。谢平（2001）认为，我国 农村信用社一直没有真正地遵循合作制原则， 从来没有实现过真正意义上的合 作金融。他还认为农村信用社的发展应该向着商业化的方向迈进。张文棋、李 丽香 （2002） 综述了关于农村合作金融管理体制四种可供选择的模式： 一是“供 销合作社模式”，即建立直属国务院或中央银行代管的全国农村信用联社，统 一管理全国农村信用社；二是“全国协会模式”，即类似于准政府组织，在全 国范围内建立相对松散的行业管理机构；三是“美国模式”，即监管当局分层 次、分地区地对农村信用社实施监管；四是“省联社模式”，即农村信用社采 取自下而上入股的形式建立省级联社，省级联社既要为农村信用社提供管理、 协调、指导、服务，其自身也是一级具有经营资金能力的企业法人。 庄岁林、谢琼、王雅鹏（2007）认为农村信用社产权制度改革应主要选择 股份制。只有通过股份制改造，才能实现农村信用社经营规模的扩张以及竞争 力的提高，从而有助于改善其内部管理和法人治理，真正形成自主经营、自我 发展、自我约束、自担风险的机制。陶浪平、宴宗新（2007）认为农村信用社 要实现产权多元化，须坚持走两条道路：一是按照股份制原则将大多数农村信 用社改造为农村商业银行； 二是按照合作制原则将其他农村信用社改造成真正 意义上的农村金融合作机构。张亮、王斌（2009）认为，关于农村信用社的改 革，短期内要结合我国地区发展的差异和生产力水平的多层次，在经济发达的 地区，可组建股份制的农村商业银行；在经济欠发达地区可以县（市）为单位 组建成统一法人。从长期来看，合作制和互助制必须过渡到股份制，只有股份 制才是我国农村信用社产权制度改革的最终选择。谷书南（2010）分析了美国 农村信用合作系统的发展模式和特点，提出推进我国农村信用社改革，一要坚 持服务“三农”的宗旨；二要积极推进以股份制为主的产权制度改革；三要建 立现代法人治理结构的管理制度；四要加强农村金融立法建设，完善农村金融 法律体系；五要在农村建立多层次的、联合的资金调剂和结算渠道。 在农村信用社改革绩效方面，谢平、徐忠、沈明高（2006 年）通过实证 分析，认为农村信用社在深化改革以后之所以能取得经营规模扩大、盈利水平 提高等明显成效，其根本原因是国家给予了多项优惠政策的支持，并不能说明 其自身经营管理水平得到了实质性提高。褚保金、张兰、王娟（2007 年）通 过实证分析，认为深化改革增强了农村信用社的可持续发展能力，但农村信用 社并没有从根本上强化其应该承担的支持“三农”的基本职能， 尤其表现在对 农户的贷款方面，因为农户贷款难问题依然存在，甚至有的地方还比较突出。 王俊芹、宗义湘、赵邦宏（2010）以河北省为例，对农村信用社改革绩效进行 了评价，认为 2003 年以来我国各级政府出台一系列扶持农村信用社的政策安 排是有效的。但由于农村信用社经营管理较为粗放，因此在农村金融市场应引 入多元化的竞争主体，以强化对农村信用社的市场约束，同时农村信用社自身 3 要着力提高员工的文化素质，增强内部管理水平。姜艳（2010）结合云南省农 村信用社改革取得的成效以及面临的问题， 认为农村信用社改革应立足于服务 “三农”，必须强化服务弱势群体、服务弱势产业的定位，否则就违背了改革 的宗旨和目标。 关于省级农村信用联社的建设，杨海英（2010）认为省级农村信用联社自 上而下的行业管理体制，冲击了农村信用社以社员代表大会、董（理）事会、 监事会为核心的法人治理架构，制约了农村信用社广大社员有效行使合法权 利，违背了改革初衷。建议将省联社及各级办事处逐步过渡为农村信用社地方 性金融业务的协调机构，不得干预农村信用社的业务经营及人、财、物管理。 黎贤强（2010）分析了目前省级农村信用联社实施行业管理与农村信用社法人 治理之间存在的现实矛盾， 认为组建金融控股公司是省级农村信用联社改革的 最优选择。金融控股公司通过参股省内各县（市）农村信用社，形成自上而下 的两级法人架构，以股权为纽带对农村信用社进行管理和提供服务。 秦学春（2007）认为，农村经济的持续发展以及农民收入的稳步提高成为 农村信用社发展的坚实基础， 农村金融秩序的整顿为农村信用社发展提供了良 好的市场空间，但由于农村信用社存在员工素质差、资产质量差、市场竞争力 弱等不足，因而建议农村信用社走群众路线，团结村干部，要与党政机关处理 好关系，为自身发展营造一个良好的环境。刘纪荣、王瑞（2009）通过对以农 村信用社为代表的正规金融与民间金融之间作比较， 借鉴民间金融发展的比较 优势对农村信用社的改革提出建议。他认为农村信用社的改革与发展，在很大 程度上依赖于合作经济思想的传播以及农民合作意识的提高。因此，地方政府 要加强农村合作思想的宣传，让广大农民认识合作思想，了解合作经济。 关于处理农村信用社的历史包袱，何晓梅（2006）结合实例分析认为，农 村信用社的不良贷款大多数是在地方政府的干预下对乡镇企业所发放的贷款， 而真正对农户的贷款大多数都能按期收回本息， 因此农村信用社发放支农贷款 并非一定会导致经济效益差。孟义（2010）对农村信用社历史包袱提出三种解 决方案：对于在农业银行管理期间转交给农村信用社的不良资产，可由金融资 产管理进行收购；对于信托投资公司、农村基金会以及城市信用社并入农村信 用社时带来的不良资产以及因地方政府干涉造成的不良资产， 可由地方政府通 过注资的方式予以解决；对于因农村信用社自身违规经营造成的资产损失，应 追究当事人责任，并通过核销的方法来解决。 韩心灵（2010）从安徽省农村金融体系的弊端入手，根据现代农村金融制 度的内涵，认为要建立现代农村金融制度须从三个方面开展：一是深化农村金 融机构改革，完善农村金融体系，按照多层次、广覆盖的要求支持更多的机构 为农村提供金融服务；二是打造合格的农村资金需求主体，让金融机构对那些 有抵押、有信用、有还款保证的资金需求者放心地发放贷款；三是政府要采取 4 措施加强对农村金融事业的支持。刘学明（2010）认为当前我国农村信用社存 在的主要问题有：产权不明晰、历史包袱沉重、政府的关注力度不够等，他提 出要加大政府对农村信用社政策支持，要加快建立农村信用社信用体系，要完 善为农村信用社发展提供支持的法律法规， 农村信用社要继续完善法人治理和 内控管理。 世界各国关于农村合作金融的研究也有很多。klaus p. fischer（1998） 认为，农村的中小企业不大可能获得大型金融机构的贷款，或者是在证券市场 上进行融资， 因此农村金融合作社理所当然地成为农村中小企业融资的金融中 介机构。但是，由于信息不对称、道德风险以及交易成本等因素，并不是所有 的农村中小企业都能够顺利地获取农村金融合作社的资金支持。因此，只有处 理 好 这 个 矛 盾 ， 农 村 金 融 合 作 社 才 能 更 好 地 为 农 村 的 中 小 企 业 服 务 。 charitonenko,stephanie 和 anita（2003）分析了农村商业小额信贷的制约因 素以及面临的机会，认为要克服种种障碍，加大向人口密度较低的农村地区提 供小额贷款的力度，以促进农村地区的脱贫。paul m. dickie（2003）认为， 农村小额信贷有助于解决农村地区的贫困问题， 但由于部分提供农村小额信贷 的农村合作金融组织正逐步向银行演变，而演变为银行后，就有可能因“以利 润为中心”，放弃农村小额信贷市场，从而造成农村小额信贷的缺失。 2.有关激励约束机制的研究 李兴山（2003）认为激励就是通过管理者的行为或者组织的决定，对被管 理者进行某种刺激，以实现管理的目标，从而完成组织任务的管理过程。所谓 激励包括五个基本要素，即激励者、激励对象、激励方法、激励目标、激励环 境条件，也就是谁去激励、对谁激励、怎样激励、向什么方向激励、在什么条 件下进行激励的问题。 樊炳清（2003）认为激励就是激发、鼓励的意思，即激发人的动机，使人 产生内在的动力，以至于朝着所期望目标前进的活动过程。约束是对新激发的 行为加以规范，使其符合既定的方向，并限制在一定的范围内。激励和约束是 对立统一的，两者应紧密联系在一起，一般由五个因素组成：一是激励约束主 体，即施加激励约束措施的组织或个人；二是激励约束客体，即激励约束措施 的实施对象；三是激励约束目标，即激励约束主体期望激励约束客体的行为所 能实现的成果； 四是激励约束因素， 即能导致激励约束客体去努力工作的因素； 五是激励约束环境，即激励约束过程所处的环境因素。 关于农村信用社改革中对政府的激励、约束，陈雪飞（2006）研究认为， 农村信用社的改革与发展需要政府的干预； 但是政府的干预不一定都能取得好 的效果，存在政府干预有效和政府干预失效两种可能。我国农村信用社改革应 避免政府干预失效，要建立起对政府相关部门的激励约束机制，避免其对农村 信用社放任自流或不适当干预，以逐步走向政府干预有效。周正义（2009）认 5 为，要建立政府在支持农村信用社改革方面的激励和约束机制，让基层政府认 识到自身与农村信用社在支持“三农”事业上的利益一致性， 从而增强工作热 情；要将基层政府支持农村信用社改革的工作成效作为其工作业绩的考核内 容；要对基层政府干预农村信用社正常经营的行为予以惩治。 关于资金支持政策对农村信用社的激励，穆争社（2004）认为，农村信用 社最初是为了获得资金支持，而临时性、应付性地建立了内控制度、完善法人 治理结构、转换经营机制等架构，其实并非都准备长期坚持，一旦获得了资金 支持，就有可能恢复原样。因此在农村信用社改革资金支持政策实施过程中， 要建立持续性地激励措施，设置阶段性激励条件，促使农村信用社逐步前进、 逐步达标，以达到“弄假成真”的效果，最终实现“花钱买机制”的目标。 3.有关监测考核的研究 王忠彬、赵迎东（2006 年）在金融市场计算技术一书中，从设别商 业银行的贷款风险入手， 针对商业银行经营风险建立了一套行之有效的预警和 监测方法。 他认为， 要有一套定量方法对商业银行的经营风险进行有效的识别， 即实施商业银行经营风险预警监测。 首先要选定商业银行经营风险的预警监测 指标，如资本充足率、不良贷款比例、资产利润率以及反映流动性状况的存贷 比、备付金比例、资产流动性比例等。然后确定经营风险预警系数，即确定经 营安全线和最大经营风险线的指标值，并分别定值为 0 和 1，从而在0,1这 个闭区间内，确定相应指标水平的预警系数值，作为衡量不同经营风险状况的 标准。再次计算出经营风险预警总系数，即把各项经营指标的预警系数，结合 赋予的预警指标权重，通过加权平均计算，求得经营风险预警总系数。最后发 出预警信号，即对经营风险预警系数达到相应指标水平时，发出相应的预警信 号，提示经营风险的存在程度，以便于商业银行采取相应的对策。 包秀伟（2006）认为中央银行完成专项票据发行后，要加强对农村信用社 的监测考核，注重开展增资扩股真实性的检查，督促其进一步健全法人治理， 以形成决策、 执行、 监督相互制约的治理结构； 要建立专项票据兑付考核机制， 督促农村信用社做好不良贷款清收工作；要督促农村信用社完善信息披露制 度，增强信息的公开透明。中国人民银行吉安市中心支行课题组（2010）研究 认为，人民银行要完善农村信用社专项票据兑付后续监测考核制度，建立长效 的监测考核机制， 统一监测考核标准和内容， 采取定性考核与定量考核相结合、 非现场监测考核与现场监测考核相结合的方式进行，并发挥存款准备金率、支 农再贷款、再贴现等货币政策工具来增强后续监测考核工作的有效性。 4.有关公共政策绩效评价的研究 威廉邓恩（2002）在公共政策分析导论一书中，将公共政策评价定 义为公共政策行为对目标群体需要、价值与机会的满足程度。具体来说，政策 绩效评价是按照一定的标准和程序，对政策的效益、效率、效果及价值进行检 6 测和评价的活动，以取得的有关信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新 政策的依据。因此，公共政策评价的对象就是该政策执行的结果。政策评价的 目的主要在于判断某一政策的效果， 确认该政策对政策问题的解决程度和影响 程度，并通过政策效果的透视和分析来寻求产生政策效果的原因，以便通过优 化政策的方法来强化和扩大政策的效果。通过对政策进行评价，不仅能判断政 策的价值，以决定该政策的延续、终结，还能够总结经验，汲取教训，为今后 出台类似政策提供良好的借鉴。 威廉邓恩认为政策绩效评价的标准分别为：效果、效率、充足性、公平 性、回应性和适当性。第一，效果评价，即政策方案能否实现预期目标。如果 可以实现，则为有效的政策；反之则为无效的政策。第二，效率评价，即政策 实施收益与成本的比较。如果受益大于成本，则为有效政策；反之则为无效政 策。第三，充分性评价，即政策效益满足引起政策问题的需要、价值或机会的 程度，即政策实施能否解决政策问题，在多大程度上解决政策问题。第四，公 平性评价。有四项标准可供借鉴，一是个人福利最大化，即政策的实施使每个 人都受惠；二是帕累托最优标准，即政策的实施使大部分人受惠，而不是以损 害其他人利益为代价；三是卡尔多希克斯标准，即政策实施产生了净收益即 总收益减去总成本为正值，并且收益可以用以补偿受损者；四是罗尔斯标准， 即政策的实施必须使社会中处于最弱势状态的人群受惠，而不能劫贫济富。第 五， 回应性评价， 即政策可以满足政策目标群体的需要、 偏好或价值观的程度。 如果政策不能满足人们的需要与偏好，就不具备回应性，反之则具有回应性。 第六，适当性评价，即政策的实施是否合乎社会主流价值与利益标准，是否能 够促进平等与效率，是否有助于实现社会的公平与保障公民权利，是否符合人 道主义。 1.3 论文结构框架 1.3 论文结构框架 论文结合安徽省农村信用社专项票据扶持政策的落实情况， 评价此项政策 在安徽省实施的绩效。进而探讨为巩固专项票据扶持政策取得的成效，解决仍 存在的不足，有必要建立监测考核机制，通过实施激励约束措施，强化政策的 绩效。 论文共分五个层次进行了相关论述。第一，分析我国农村信用社改革历程 中各个阶段取得的成效及存在的问题，着重讨论 2003 年开始的深化农村信用 社改革中，中国人民银行出台的对农村信用社专项票据扶持政策情况。第二， 结合安徽省实际， 分析人民银行合肥中心支行在实施农村信用社专项票据扶持 政策，重点是专项中央银行票据兑付过程中，面临的实际问题以及开展的一系 列工作。第三，对安徽省农村信用社专项票据扶持政策的绩效进行评价，分析 7 取得的成效以及仍存在的不足。第四，从维护并强化农村信用社专项票据扶持 政策的绩效出发，建立农村信用社专项票据兑付后续监测考核体系，并结合安 徽省农村信用社 2009-2010 年相关数据为实例， 验证该考核体系能够起到“鼓 励多数、鞭策少数”的效果。第五，对全文进行总结，并就今后我国农村信用 社进一步深化改革提出相关建议。论文逻辑结构图见图 1-1。 图 1-1 论文逻辑结构图 国内外研究综述 我国农村信用社的发展历程 安徽省农村信用社专项票据政策实施情况 安徽省农村信用社专项票据政策绩效评价 开展后续监测以强化政策绩效 结论与政策建议 起步发展阶段 曲折发展阶段 全面改革阶段 深化改革阶段 兑付专项票据前存在的问题 人民银行开展的工作 效果评价 效率评价 公平性评价 回应性评价 适当性评价 充分性评价 后续监测考核基本要素 后续监测考核内容 后续监测考核方式 分类激励约束措施 实例验证 8 第二章第二章 我国农村信用社的发展历程我国农村信用社的发展历程 我国农村信用社自设立以来，经历了反复曲折式的发展过程。笔者认为可 以分为四个阶段。 2.1 起步发展阶段（1949 年1956 年） 2.1 起步发展阶段（1949 年1956 年） 建国初期，为了尽快将农民和农村经济引向社会主义道路，我国在农村地 区大力推行合作化建设。 与代表生产领域合作的农村生产合作社和代表流通领 域合作的农村供销合作社一样， 代表着金融领域合作的农村信用社得到了迅速 发展。在这期间，农村信用社被明确定位为社会主义性质的金融组织，遵循互 助互济、低利服务、自负盈亏、自主经营、民主管理的合作经济原则。农村信 用社在农村生产合作化运动和批判“右倾保守”思想的推动下， 出现了“大跃 进”式的发展。到 1956 年底，全国农村信用社已发展到 160000 多家，97.5% 的乡镇都设立了农村信用社，基本上实现“一乡一社”。 在这个阶段，农村信用社在组织调剂农村信贷资金、打击高利贷、推动农 业生产发展方面起到了积极的作用。但是，此时的农村信用社是在小农经济条 件下发展起来的，规模有限，管理水平较低，只是处于我国农村合作金融事业 发展的起步阶段。 2.2 曲折发展阶段（1957 年1978 年） 2.2 曲折发展阶段（1957 年1978 年） 随着生产资料所有制社会主义改造的顺利完成，我国产生了一种急于过 渡、急欲赶超的“左”倾思潮。在这种思潮的影响下，我国农村合作金融事业 的发展出现了多次挫折。 1958 年底，设在人民公社的国家银行营业所和农村信用社进行合并，组 成了人民公社信用部。后来，又把原来的农村信用社从公社信用部分离出来， 下放给生产大队进行管理，改为信用分部，而农村信用社的职工则由生产大队 管理，盈亏由生产大队统一核算。 1969 年起，农村信用社的人权、财权交给贫下中农掌管，农村信用社的 脱产职工改为不脱产，即一边参加劳动生产，一边办理农村信用社业务。这种 做法，否定了社员在农村信用社中的主人公地位，给农村信用社的职工思想上 产生了极大伤害，生活上带来许多困难。 1977 年起，农村信用社正式归人民公社管理，从根本上否定了农村信用 9 社的合作金融性质，使农村信用社丧失了独立性。 在这个阶段， 农村信用社具有银行基层机构的性质， 在管理体制上， 存款、 贷款都纳入了国家银行信贷计划，执行国家规定的统一利率。但是农村信用社 带有浓厚的“官办”色彩， 淡化了与社员之间的联系， 弱化了为农业生产服务、 为社员生活服务、促进农业生产发展的职能。 2.3 全面改革阶段（1979 年2002 年） 2.3 全面改革阶段（1979 年2002 年） 十一届三中全会以后， 农村家庭联产承包责任制极大地调动农民从事农业 生产的积极性。在此影响下，带有较强“官办”色彩的农村信用社已不能适应 农业经济发展的需要，关于农村信用社改革的呼声日渐高涨。 1984 年起，国家授权中国农业银行代管农村信用社，着力恢复农村信用 社组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性。此时，农村信用社作 为农业银行的基层机构，存贷款业务得到发展，内部管理有所改进，经营管理 的自主权有了一些恢复。但由于传统的思维和原有制度的惯性，农村信用社经 营管理体制没有发生实质性的变化。 1996 年起，农村信用社的业务管理和金融监管分别由县联社和中国人民 银行承担，农村合作金融开始按照市场经济的原则进行制度安排。但是，农村 信用社与农业银行脱钩后，多年累积的各类风险逐渐暴露。针对部分农村信用 社严重亏损甚至资不抵债、风险化解难度大等问题，各级地方政府及人民银行 各级分支机构就农村信用社综合治理工作进行了全面部署。 其内容包括对农村 信用社资不抵债和严重亏损情况进行全面普查， 组织农村信用社职工进行全员 上岗考试，重新定编岗位，分流人员，并通过撤并机构，将高风险的农村信用 社机构有秩序地退出金融市场。 在这个阶段，农村信用社开始真正走向合作性金融组织的道路，为农业、 农村、农民服务的方向进一步明确，内部管理有所规范，资产质量和经营状况 逐步好转，金融风险得到了初步控制。但是伴随着长期复杂的变革历程，农村 信用社经营管理中的问题逐步暴露：产权不够明晰，法人治理结构不够完善， 经营机制和内控制度不够健全，尤其是历史包袱沉重、资产质量差，相当一部 分陷入经营困境，潜在风险巨大，为“三农”服务的能力严重不足。 2.4 深化改革阶段（2003 年至今） 2.4 深化改革阶段（2003 年至今） 为了支持农村信用社稳定健康发展，维护农业发展、农民增收、农村稳定 的大局，国务院出台了深化农村信用社改革试点方案 （国发200315 号 文件） ，决定从 2003 年下半年起开展深化农村信用社改革试点工作。这轮改革 10 是按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方 政府负责”的总体要求，旨在加快农村信用社管理体制和产权制度改革，把农 村信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和 农村经济发展服务的社区性地方金融机构， 充分发挥农村信用社农村金融主力 军和联系农民的金融纽带作用，更好地支持农村经济结构调整，促进城乡经济 协调发展。 2.4.1 深化农村信用社改革的主要内容 深化农村信用社改革试点资金支持方案操作指引（修订本） （2004）收 录了国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知 （国发2003 15 号） ，该文件规定深化农村信用社改革的主要内容包括四个方面： 1.改革农村信用社产权制度 要求以县（市）法人为单位，改革农村信用社的产权制度，明晰产权关系， 完善法人治理结构，区别对待并确定不同的产权形式。在制度选择上，可以实 行股份制、股份合作制，也可以继续完善合作制。在组织形式上，有条件地区 的农村信用社可以改制组建农村商业银行、 农村合作银行等银行类金融机构或 以县（市）为单位实行统一法人，其他地区的农村信用社也可以继续实行县 （市） 、乡（镇）两级法人的体制。对少数严重资不抵债以及机构设在城区或 城郊、支农服务需求较少的农村信用社，可以按照金融机构撤销条例规定 予以撤销。 2.改革农村信用社管理体制 要求将农村信用社的管理交给省级人民政府负责。 农村信用社交由省级人 民政府管理后，人民银行、银监会等相关部门要按照“国家宏观调控，加强监 管，省级政府依法管理，落实责任，信用社自我约束，自担风险”的要求，落 实对农村信用社的监督管理责任。 3.转换农村信用社经营机制 要求农村信用社以深化改革为契机，以加强支农服务、改善支农效果为目 标，加强内控制度建设，逐步推进经营机制转换。 4.国家给予扶持政策 对深化改革地区的农村信用社，国家给予以下扶持政策： 一是对 1994 年-1997 年期间亏损农村信用社，因执行宏观调控政策开办 保值储蓄而多支付的保值贴补息给予补贴。 二是从 2003 年 1 月 1 日起至 2006 年底， 对参与深化改革的中西部地区农 村信用社一律暂免征收企业所得税；其他参与深化改革地区的农村信用社，一 律按其应纳税额减半征收企业所得税。后经国务院批准，财政部印发了关于 延长试点地区农村信用社有关税收政策期限的通知 （财税200646 号） ， 11 将此项扶持政策延长到 2009 年底。 三是从 2003 年 1 月 1 日起，对深化改革地区农村信用社征收的营业税税 率，由 5%下调为 3%。 四是对深化改革地区的农村信用社，按其 2002 年底实际资不抵债数额的 50%,由中国人民银行发行专项中央银行票据或安排专项借款， 其中专项中央银 行票据用于置换农村信用社不良资产和历年挂账亏损。 伴随着国务院出台的一系列扶持农村信用社的政策措施， 安徽省也出台了 地方性的扶持措施。主要有：一是从 2005 年 1 月 1 日到 2007 年底，对农村信 用社按 3%税率上缴的营业税，由财政部门对其按月予以等额补助。二是免收 农村信用社工商登记注册、变更等有关费用，减免农村信用社在接收和处置抵 债资产过程中发生的各项税费。三是帮助农村信用社清收和盘活不良资产，维 护其合法债权。四是地方各级财政将政府涉农资金等业务交由农村信用社办 理，将农村政策性信贷业务交由农村信用社办理，以帮助农村信用社拓宽金融 服务领域。 总体来说，不管是国务院出台的政策，还是安徽省出台的政策，在此轮深 化改革对农村信用社的各项扶持政策中， 人民银行出台的专项票据扶持政策的 力度最大，最受关注。 2.4.2 中国人民银行实施专项票据扶持政策 国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知 （国发2003 15 号）明确规定，深化农村信用社改革试点工作由中国银监会牵头、省级地 方政府负责、中国人民银行组织落实资金支持政策。人民银行对农村信用社实 施资金支持政策采取两种方式： 一是按照农村信用社 2002 年末实际资不抵债数额的 50%，安排专项再贷 款。专项再贷款的利率按照金融机构法定存款准备金利率减半确定，期限分 3 年、5 年、8 年。专项再贷款由省级人民政府通借通还。 二是按照农村信用社 2002 年末实际资不抵债数额的 50%，发行专项中央 银行票据（以下简称专项票据） ，用于置换农村信用社的不良资产和历年挂账 亏损。专项票据的期限为两年，到期后农村信用社可申请兑付，且在未兑付期 间人民银行按年利率 1.89%向农村信用社支付利息。这种专项票据不能用于流 通、转让和抵押。 选择专项票据方式，农村信用社获得的好处很多。专项票据置换了不良资 产和历年挂账亏损后， 即成为农村信用社的优质资产， 能获得稳定的利息收入。 等额置换了不良资产和历年挂账亏损后， 农村信用社资产质量迅速提高。 而且， 已被置换的不良资产仍由人民银行委托农村信用社进行处理、清收，清收所得 归农村信用社所有。 但是， 农村信用社不能立即得到专项票据资金， 按照规定， 12 农村信用社必须先认购专项票据，然后在达到专项票据兑付标准后，经过中国 银监会和中国人民银行考核批准，方能获得这部分兑付资金。选择专项再贷款 方式，农村信用社可立即获得再贷款资金，迅速解决资金短缺问题，而且期限 长，还款压力小。但是专项再贷款毕竟是农村信用社的负债，农村信用社必须 承担到期还本付息的责任。从实际情况来看，全国绝大多数农村信用社选择了 专项票据置换不良资产和历年挂账亏损的方式。 因此，中国人民银行对农村信用社实施专项票据扶持政策的主要内容，就 是先使用专项票据置换农村信用社的不良资产和历年挂账亏损， 化解其历史包 袱；再通过考核判断其改革是否取得实效，若符合要求则兑付专项票据，给予 农村信用社实实在在的资金。 中国人民银行关于农村信用社专项票据扶持政策的相关规定出台以后， 得 到了全国各级地方政府、农村信用社以及相关部门的普遍欢迎。由于兑付专项 票据是发行专项票据的成果， 因此农村信用社认购的专项票据能否兑付备受关 注。在这种情况下，专项票据兑付自然成了人民银行对农村信用社落实资金支 持政策的关键。 2.4.3 中国人民银行关于专项票据兑付的考核标准 国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知 （国发2003 15 号）明确规定，专项票据的兑付必须与农村信用社改革效果挂钩，以县(市) 为单位验收，兑付标准为“产权明晰，资本金到位，法人治理结构完善。”深 化农村信用社改革试点资金支持方案操作指引（修订本） （2004）收录了中 国人民银行关于印发 农村信用社改革试点资金方案实施与考核指引 的通知 等相关文件。 这些文件就是将国务院规定的专项票据兑付条件进行了量化和具 体化，设置了专项票据兑付考核的若干标准。主要包括以下九个方面： 一是农村信用社增资扩股真实、合规。要求股金入股、股权设置、股权结 构、股金分红以及退股符合有关规定。 二是农村信用社资本充足率真实、准确。要求实行两级法人的农村信用社 资本充足率达到 2，统一法人达到 4，农村商业银行和农村合作银行达到 8；各项拨备提取合规。 三是农村信用社贷款占用形态及处置不良贷款真实、合规。按“一逾两 呆”口径考核，要求农村信用社报告期末不良贷款比例小于 5%或者与 2002 年 12 月末相比降幅不低于 50；专项票据发行后不良贷款同比增幅应低于贷款 同比增幅。 四是农村信用社内部管理制度健全。 要求实行有效的成本费用控制制度和 财务上可持续分配制度以及不良贷款责任追究制度和劳动用工制度。 五是农村信用社完善法人治理结构取得明显进展。 要求按规定制定并实施 13 “三会一层”选举、选聘办法；建立法人治理的组织架构、议事规则和决策程 序并有效实施；建立相应的考核办法和审计制度并有效实施。 六是农村信用社信息披露制度初步建立。要求农村信用社以县(市)为单 位，按规定建立并实施基本的信息报告和信息披露制度，在专项票据兑付前至 少进行 2 个年度的信息披露。 七是农村信用社处置专项票据置换资产依法、 尽职。 要求处置率达到 80%， 现金清收率达到 3%。 八是省联社履行职责依法、尽职，要符合国办发200448 号文件要求， 向辖内农村信用社收取的管理费总额占年度总收入的比例不超过 0.5。 九是地方政府承诺给农村信用社的扶持政策要基本落实。 这九项考核标准，涉及了农村信用社全部经营管理情况。人民银行就是通 过设置这些考核标准，以资金支持即专项票据发行、兑付为抓手，激励农村信 用社在获得资金支持的过程中， 全面深化改革， 以实现“花钱买机制”的目标。 14 第三章第三章 安徽省农村信用社专项票据扶持政策落实情况安徽省农村信用社专项票据扶持政策落实情况 农村信用社专项票据扶持工作的主要内容是， 人民银行向农村信用社发行 和兑付专项票据。从农村信用社角度，就是认购和兑付专项票据。由于发行和 兑付专项票据的主体是人民银行， 因此这项工作的重点实际上是人民银行组织 推动农村信用社兑付已认购的专项票据。 人民银行合肥中心支行是人民银行总行设在安徽省的省级派出机构， 作为 安徽省深化农村信用社改革成员单位之一，负责全省农村信用社专项票据发 行、兑付工作的组织推动，以落实专项票据扶持政策。