（公共管理专业论文）呼和浩特市突发公共卫生事件应急管理体系研究.pdf

原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成果。除本文已 经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得凼鏊直盔堂及 其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：蒸叠! 墨! 垫指导教师签名： 日期：礁! ! ：! 矿日期： 丝丕垄 如，l 。6 i o 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将学位论文的全 部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允许编入有关数据库进行检索， 也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。为保护学院和导师的知识产权，作者在学期 间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后使用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古 大学就读期间导师的同意；若用于发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名： 日期： 指导教师签名： 日期： 膨矛蓼 h f i 。6 ，i o 呼和浩特市突发公共卫生事件应急管理体系研究 r l l l l li fi ii iii i r lii i f i i i f y 18 8 8 4 2 4 摘要 当前，我国突发公共卫生事件面临严峻形势。一方面，各种突发公共卫生事件时常发生， 其危害仍然严重。另一方面，自然和社会因素对突发事件的发生产生重要的影响。面对当前 一 突发公共卫生事件的严峻形势，再加上突发公共卫生事件发生的多样性和不可预测性，其危 害性和破坏力不容忽视。因此，如何科学、及时、有效地处置突发事件，最大限度地减少事 ， 件带来的危害，是我市卫生应急工作面临的重要课题和严峻挑战。 本文从介绍突发公共卫生事件应急管理的涵义和研究建立与完善呼市地区卫生应急管理 体系的意义入手，充分分析和总结了当前我国特别是我市突发公共卫生事件应急管理体系建 设的现状和问题，并与美国、英国和日本三国的突发公共事件应急管理模式进行比较，在借 鉴其成功经验的基础上，笔者提出了完善呼市地区突发公共事件的应急管理体系建设的粗浅 建议。一是加强突发公共卫生事件应急管理机构的建设，提高指挥决策能力；二是健全突发 公共卫生事件监测预警、部门联动、信息传播等卫生应急工作机制，提高应急反应及部门协 作能力；三是加强卫生应急人才队伍的建设，并发挥非政府组织和社会力量在危机应对中的 作用，提高应对突发事件的能力；四是完善卫生应急管理预案体系，提高应对突发事件的科 学性、及时性和有效性；五是建立资金投入机制，落实物资储备制度，保障卫生应急工作顺 利实施。 本文选择突发公共卫生事件应急管理作为课题研究，运用公共管理、公共政策等方面的 理论，并运用比较研究方法，目的是探索加快建立我市统一、高效、权威的突发公共卫生事 。 件应急管理体系，使应对突发公共卫生事件更加规范、有序、高效地进行，从而最大程度地 减少疾病灾害造成的人员伤亡和财产损失，维护正常的社会秩序，促进社会经济协调发展具 一 有现实意义和研究价值。 关键词：呼和浩特突发事件应急管理 a b o u ts t u d t o fe m e r g e n c ym a n a g e m e n t s y s t e mo ft h ep u b l i ch e a l 月h e v e n t s o fh o h h o t a b s t r a c t a tp r e s e n t ，t h ee m e r g e n tp u b l i ch e a l t he v e n t sa r ef a c i n gs e v e r es i t u a t i o ni no u r c o u n t r y o nt h eo n eh a n d ，a l lk i n d so fe m e r g e mp u b l i ch e a l t he v e n t sw e r eh a p p e n i n g f r e q u e n t l ya l lt h et i m e ，o nt h eo t h e rh a n d ，n a t u r a la n ds o c i a lf a c t o r so nt h eo c c u r r e n c e o fe m e 玛e n te v e n t sh a si m p o r t a n ti n f l u e n c e b a s e do nt h es e v e r es i t u a t i o no ft h e e m e 玛e n tp u b l i c h e a l t h e v e n t s ，b e s i d e st h ev a r i e t ya n du n p r e d i c t a b i l i t yo ft h e e m e 玛e mp u b l i ch e a l t he v e n t s ，s oh o w t od e a lw i t he v e n t st i m e l ya n ds c i e n t i f i ct o m i n i m i z et h ed a n g e r so fe v e n t si sav i t a lt a s ka n ds e v e r ec h a l l e n g e t h i sa r t i c l ei ss t a r t e dw i t h i n t r o d u c i n gt h e c o n n o t a t i o no ft h ee m e r g e n c y m a n a g e m e n to fp u b l i ch e a l t he v e n t s ，a l s oi n t r o d u c i n gt h em e a n i n go fr e a c h i n ga n d p e r f e c t i n gt h ee m e r g e n c ym a n a g e m e n ts y s t e mo fp u b l i ch e a l t ho fh o h h o t t h e n a n a l y z i n ga n ds u m m a r i z i n gt h er e a l i t ya n dp r o b l e m so ft h ee m e r g e n c ym a n a g e m e n t s y s t e mo fp u b l i ch e a l t he v e n t so fo u rc o u n t r ye s p e c i a l l yh o h h o t i na d d i t i o n ， c o m p a r e do u r se m e r g e n c ym a n a g e m e n ts y s t e mw i t hu n i t e ds t a t e s ，b r i t a i na n d - j a p a n s ，b a s e do nt h es u c c e s s f u le x p e r i e n c e so ft h et h r e ec o u n t r i e s ，p r e s e n t i n gm y s u p e r f i c i a ls u g g e s t i o no fc o n s t r u c t i n gh o h h o t se m e r g e n c ym a n a g e m e n ts y s t e mo f d e a l i n gw i t he m e 玛e n tp u b l i ch e a l t he v e n t s t h es u g g e s t i o n sa sf o l l o w s ：t h ef i r s to n e ， r e i n f o r c i n gc o n s t r u c t i o no fe m e r g e n c ym a n a g e m e n ts y s t e mo fp u b l i ch e a l t he v e n t s a n d e n h a n c i n ga b i l i t y o f d e c i s i o n m a k i n g ；t h es e c o n d ，p e r f e c t i n g t h ew o r k m e c h a n i s mo ft h e m o n i t o r i n g a n dw a r n i n g ，d e p a r t m e n t s l i n k a g e ，i n f o r m a t i o n t r a n s m i s s i o no fe m e r g e n tp u b l i ch e a l t he v e n t s ，i m p r o v i n ge m e r g e n c yr e s p o n s ea n d d e p a r t m e n tc o o p e r a t i o na b i l i t y ；t h et h i r d ，r e i n f o r c i n gt h ec o n s t r u c t i o no fe m e r g e n c y t a l e n tt e a ma n dp l a y i n gn o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n sa n ds o c i a lf o r c e si nc r i s i s r e s p o n s ei nt h er o l et oe n h a n c et h ea b i l i t yo fd e a l i n gw i t he m e 唱e me v e n t s ；t h ef o u r t h ， p e r f e c t i n gh e a l t he m e 唱e n c ym a n a g e m e n ts y s t e ma n di m p r o v i n gs c i e n t i f i c ，t i m e l i n e s s a n de f f e c t i v e n e s so fd e a l i n gw i t he m e r g e n te v e n t s ；t h el a s t o n e ，e s t a b l i s h i n g m e c h a n i s mo fi n p u t t i n gf u n d sa n di m p l e m e n t i n gm a t e r i a ls t o r a g es y s t e mt oe n s u r e 1 h e a l t he m e r g e n c yw o r kc a r r i e do u ts m o o t h l y is e l e c t e de m e r g e n c ym a n a g e m e n ts y s t e mo fd e a l i n gw i t hp u b l i ch e a l t he v e n t s a st h i sa r t i c l e sr e s e a r c hd i r e c t i o n ，i nt h em e a n t i m eu s e dt h ep u b l i cm a n a g e m e n t ， p u b l i cp o l i c ya n do t h e rt h e o r i e si nt h i sa r t i c l e b e s i d e s ，ia l s ou s e dc o m p a r i s o n r e s e a r c hm e t h o d a l lt h a tw h a tid i s c u s s e di no r d e rt oe x p l o r ea n ds p e e du p e s t a b l i s h i n g o u r c i t y su n i f i e d ，h i g h e f f i c i e n c y a n da u t h o r i t a t i v e e m e r g e n c y m a n a g e m e n ts y s t e mo fp u b l i ch e a l t he v e n t s ，w h i c hm a ym a k ed e a l i n gw i t he m e r g e n t p u b l i ch e a l t he v e n t sw i l lb ec o n d u c t i n gm o r es t a n d a r d ，o r d e r l ya n dh i g h - e f f i c i e n c y u l t i m a t e l y , m i n i m i z i n gi n ju r i e sa n dd e a t h sa n dl o s s e so fa s s e t sw h i c hc a u s e db y d i s e a s e s ，m a i n t a i n i n gn o r m a ls o c i a lo r d e r , a n dp r o m o t i n gs o c i e t ya n de c o n o m y d e v e l o p i n gc o o r d i n a t e l yh a sp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c ea n dr e s e a r c hv a l u e k e y w o r d s ：h o h h o t ，e m e r g e n te v e n t s ，e m e r g e n c ym a n a g e m e n t 目录 j 导论1 一、突发公共卫生事件应急管理理论概述5 ( 一) 突发公共卫生事件的概念和特点5 1 突发公共卫生事件的概念5 2 突发公共卫生事件的特点5 ( 二) 突发公共卫生事件应急管理的内容。5 ( 三) 加强突发公共卫生事件应急管理体系建设的必要性与重要性 1 加强卫生应急管理体系建设是构建社会主义和谐社会的需要 2 加强卫生应急管理体系建设是保障人民身体健康和生命财产安全的需要7 3 加强卫生应急管理体系建设是保障经济社会又好又快发展的需要。 7 4 加强卫生应急管理体系建设是提升卫生应急能力的需要8 二、呼和浩特市应对突发公共卫生事件存在的问题9 ( 一) 卫生应急组织管理体系不完善。9 ( 二) 卫生应急管理运行机制不健全。9 1 突发事件发生前的监测预警能力不强1 0 2 部门协调及联防联控机制不健全1 0 3 信息传播机制不够灵敏。1 0 4 突发公共卫生事件的监督和评估机制不健全1 0 1 ( 三) 卫生应急队伍能力不强1 0 1 卫生应急专业人员短缺且素质较低1 1 2 应急管理人才队伍建设滞后1 2 ( 四) 应对预案体系可操作性差。1 2 ( 五) 应急资金、物资等难以保障1 2 三、制约呼和浩特市突发公共卫生事件应急管理体系建设的因素1 4 ( 一) 应急管理重视不够1 4 ( 二) 应急经费投入不足1 4 ( 三) 应急力量基础薄弱1 4 ( 四) 部门和公众参与不够。1 5 四、国内外突发公共卫生事件应急管理体系建设的经验1 6 ( 一) 我国突发公共卫生事件应急管理体系建设情况1 6 e( - - ) 发达国家突发公共卫生事件应急管理体系建设的经验借鉴1 6 1 美国的突发公共卫生事件应急管理体系1 7 2 英国的突发公共卫生事件应急管理体系1 8 3 日本的突发公共卫生事件应急管理体系2 0 ( - - ) 国外突发公共卫生事件应急管理体系建设的启示2 0 五、完善呼和浩特市突发公共卫生事件应急管理体系建设的对策2 2 ( 一) 推进卫生应急管理组织体系建设，提高指挥决策能力2 2 1 卫生应急指挥机构2 2 2 卫生应急管理办事机构2 2 ( 二) 完善卫生应急管理运行机制，提高应急反应能力2 3 1 、建立健全突发公共卫生事件监测预警机制2 3 2 、建立卫生应急部门间的协作机制2 4 3 建立灵敏和畅通的信息传播机制2 5 4 建立完善的卫生应急管理监督与评估机制2 5 。 ( 三) 加强卫生应急人才队伍建设，提高应对突发事件能力2 6 1 补充卫生专业人员数量，提高人员素质2 6 2 加快卫生应急专业队伍建设2 7 ( 四) 完善卫生应急预案体系，提高应急处置的规范化2 9 1 建立预案管理常态运行机制2 9 2 建立预案动态评估制度2 9 3 加强预案体系的宣传教育2 9 ( 五) 建立资金投入机制，落实物资储备制度3 0 1 加大公共卫生机构工作经费投入3 0 2 建立应急资金投入制度3 0 3 建立应急物资储备制度3 1 结论3 2 参考文献3 3 。! i ! | 【谢3 4 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 导论 ( 一) 研究的背景、目的和意义 突发公共卫生事件是当前全球社会共同面临的严峻挑战，突发公共卫生事件 应急管理能力已成为各国公共卫生工作的一项重要任务。近几年来，我国经济以 超过1 0 的年增长率居世界首位，人民的物质生活有了很大的进步，国家整体 的医疗卫生水平也有了很大的进步。但由于我国正处于社会转型期，政府过于重 视经济增长，对公共卫生领域投入不足，诱发了一系列的公共卫生危机。 当前，我国正处在改革和发展的关键时期，社会各种矛盾凸现，如何及时、 有效地应对突发公共卫生事件，对保证社会主义现代化建设顺利进行、保障社会 安定有着十分重要的意义。一方面，各种突发公共卫生事件时常发生，其危害仍 然严重。鼠疫等传统烈性传染病仍构成重大威胁，人禽流感、不明原因疾病不断 出现，而且借助先进的交通工具，造成远距离传播、扩散的风险加大。目前世界 上新发现的3 2 种新发传染病中，有半数左右已经在我国出现。此外，重大食物 中毒和职业中毒等事件也频繁发生，事件波及的人群不断扩大，对人民群众的身 体健康和生命安全造成很大威胁。另一方面，自然和社会因素对突发事件的发生 产生重要的影响。随着工业化和城市化的进程加快，流动人口的大量增加，使城 市空气、水源、噪声、环境污染等问题日益严重；同时，经济市场化程度迅速提 高，在深化经济体制改革中带来了各种社会矛盾，这些因素都对突发事件的发生 产生重要的影响。面对当前突发公共卫生事件的严峻形势，再加上突发公共卫生 事件发生的多样性和不可预测性，其危害性和破坏力不容忽视。如何科学、及时、 有效地处置突发事件，最大限度地减少事件带来的危害，是卫生应急工作面临的 重要课题和严峻挑战。因此，建立和完善我市突发公共卫生事件应急机制迫在眉 睫。 我国突发公共卫生事件应急管理的发展过程不长，主要在抗击“非典”以后， 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 地方各级政府的应急管理体系建设不断完善，应急管理机制初步形成。虽然我国 的卫生应急管理工作取得了很大进展，但是目前，作为欠发达地区的呼和浩特市 卫生应急工作仍然存在“六个不足”体系不够完善、队伍不够健全、基础不 够扎实、信息不够灵敏、反应不够迅速及处置不够合理，应急管理中还存在许多 值得改进、完善和提高的地方。完善我市的公共卫生危机管理体系对我市乃至全 区经济和社会发展有重要意义。 由于本人大学毕业以后一直在政府卫生部门从事公共卫生管理工作，尤其是 2 0 0 3 年非典期间，作为业务骨干，参与了整个“非典事件处置过程，积累了一 些突发公共卫生事件应急管理实践经验，同时，通过在内蒙古大学m p a 教育中心 两年来系统的学习，初步掌握了政治学、公共管理、公共政策分析、公共经济学 等相关理论和方法，从而可以从危机管理、事件管理、风险管理、系统管理理论 以及公共卫生学等角度分析突发公共卫生事件应急管理的重要性和必要性，为突 发公共卫生事件应急管理研究提供理论支持。由于有实践和理论的双重支撑，作 为政府卫生行政部门的一名公务员，面对应对突发公共卫生事件严峻形势及日益 增长的卫生管理需求，选择突发公共卫生事件应急管理作为课题研究，探索加快 我市建立统一、高效、权威的突发公共卫生事件应急管理体系，使应对突发公共 卫生事件更加规范、有序、高效地进行，从而最大程度地减少疾病灾害造成的人 员伤亡和财产损失，维护正常的社会秩序，促进社会经济协调发展具有现实意义。 ( 二) 研究的主要问题及发展趋势 1 、研究的主要问题 当前，我市各种突发公共卫生事件时有发生，且危害严重。同时，市委、 市政府和社会对突发公共卫生事件的重视也空前提高。因此，加强突发公共卫生 事件的应急管理体系建设，做好突发公共卫生事件的应对工作，是摆在我们面前 的一项十分紧迫的重要任务。目前我市在突发公共卫生事件应急管理中还存在许 多值得改进、完善和提高的地方。首先，卫生应急管理协调机制和应急指挥决策 体系还不能适应突发公共卫生事件应急处置的需要；其次，应对突发公共卫生事 件应急管理的专门机构还不健全，职能定位也不明确；第三，应对突发公共卫生 2 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 事件的预案体系还需要进一步完善；第四，突发公共卫生事件的保障机制还不健 全，应急物资储备和快速调运能力不足，特别是在基层，突发公共卫生事件的突 发公共卫生事件应急处置经费得不到保证，应急物资的储备和储存场所不足，更 新、调运机制不完善，一旦发生重大突发公共卫生事件，特别是在事件发生初期， 很容易出现准备不足、仓促应对的局面；第五、突发公共卫生事件疾病诊断、现 场调查、实验室检测、信息管理等应急处置的能力还有待提高。 2 、发展趋势 通过对当前我市突发公共卫生事件应急管理体系建设的现状和问题进行 分析，并借鉴国内外发达国家处理应急事件的经验，我市突发公共卫生事件应急 管理体系建设应当从以下几个方面进行完善：一是加强突发公共卫生事件应急管 理机构的建设，提高指挥决策能力；二是健全突发公共卫生事件监测预警、部门 联动、信息传播等卫生应急工作机制，提高应急反应及部门协作能力；三是加强 卫生应急人才队伍的建设，并发挥非政府组织和社会力量在危机应对中的作用， 提高应对突发事件的能力；四是完善卫生应急管理预案体系，提高应对突发事件 的科学性、及时性和有效性；五是建立资金投入机制，落实物资储备制度，保障 卫生应急工作顺利实施。 ( 三) 国内外研究现状 国外学术界在突发事件应急管理方面的研究比较早。从2 0 世纪6 0 年代初 开始，危机管理理论就作为一门独立的学科出现，受到各国政府的重视，更是成 为国际学术界的一个重要的热点问题。当代主要代表性著作有2 0 0 0 年 e r i c k s t e r n 等人的社会转型期的危机管理、2 0 0 1 年罗伯特希斯的危机 管理、2 0 0 1 诺曼r 奥古斯丁等的危机管理等。随着政府及学术界的重视， 相关学术机构也相继成立，如美国行政管理协会的危机管理分会、瑞典的危机管 理研究和培训中心等。在研究方法上，从单一学科研究转向多学科研究。在研究 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 的范围上，从自然灾害和政治领域向社会领域拓展。 国内对这一领域的研究是在非典之后才引起学术界的广泛关注，并掀起了 对政府危机管理研究的新高潮。清华大学公共管理学院薛澜等的危机管理：转 型期中国面临的挑战从社会转型期的时代大背景探讨了中国现阶段突发性事件 产生的根源和特征，勾勒出了中国现代化突发性事件管理体系的基本框架，为促 进公共治理结构的顺利转型和社会的协调发展提供了可供借鉴的模式。张成福的 社会突发事件管理：全面整合模式与中国的战略选择中提出，从国际社会和 危机管理先进国家的经验出发，建立一个全面整合的危机管理体系。北京大学杨 开忠教授策划与主持编撰的国外公共卫生突发事件管理比较详尽地介绍和论 述了国外主要发达国家应对突发性公共卫生事件的组织体系、管理系统、实施过 程，以及相关的有益经验，对我国开展突发事件应急管理体系研究具有很好的借 鉴作用。另外，还有郭济的政府应急管理实务、肖鹏军的公共危机管理导 论等。 综观以上这些研究，发现国内的研究主要集中在国外应急管理理论著述的 翻译与介绍和提升应急管理体制建设的途径的研究上，往往对我国基层应急管理 体制的变化与发展把握不足，绝大多数论著都着眼于机制建设，法制建设等这几 个方面，但对于全面提升突发公共卫生事件应急管理体系建设等方面没有深入的 研究和论述。特别是现有的卫生应急方面的研究范围也较为宽泛，专门针对具体 地域与城市的实证性研究极少。 ( 四) 研究的方法 突发公共卫生事件应急管理是一门涵盖多门学科知识的系统科学，在研究方 法上，本文主要运用了公共管理、公共政策以及医学、法学、行政学等方面的理 论，同时也运用了辩证唯物主义和历史唯物主义的方法，以系统观点、联系观点， 把突发公共事件同政治、经济、法制、体制等问题相联系考察。此外还运用了比 较研究方法，对发达国家应对突发公共事件的机制和经验进行横向比较，立足实 践，借鉴其成功经验，反思我市突发公共事件管理方面的不足，以此推进我市突 发公共事件管理体系的建设。 4 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 一、突发公共卫生事件应急管理理论概述 ( 一) 突发公共卫生事件的概念和特点 1 突发公共卫生事件的概念 2 0 0 3 年突发公共卫生事件应急管理条例对突发公共卫生事件的定义为： “突发公共卫生事件是指突然发生、造成或者可能造成社会公众健康严重损害的 重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响 公众健康的事件”。突发公共卫生事件可概括为五大特征：突发性、复杂性、强 制性、公共性及公益性和危害性【l l 。根据事件的成因和性质，突发公共卫生事件 可分为如下几类：重大急性传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物中毒和 职业中毒、新发传染性疾病、群体性预防接种反应和群体性药物反应、重大环境 污染事故、核和其他辐射事故、生物化学核辐射恐怖事件、自然灾害导致的人员 伤亡和疾病流行、以及其他严重影响公众健康事件 2 1 。 2 突发公共卫生事件的特点【3 1 我国突发公共卫生事件的特点与趋势主要表现在以下几个方面：一是突发公 共卫生事件频发；二是与社会经济发展相关的突发公共卫生事件增多。目前，我 国已成为化学品生产、使用和消费大国，化学污染、中毒和放射事故等时有发生； 三是食品污染和食物中毒事件时有发生。我国各地食物中毒事件频频发生，食品 安全已成为继人口、资源和环境之后的第四大社会问题；四是学校突发公共卫生 事件占相当比重。学校是人群集中的场所，容易发生各种传染病流行和食物中毒 等突发事件；五是新发传染病不断出现。例如，传染性非典型肺炎、禽流感、甲 型h 1 n 1 流感等；六是灾害相关突发公共卫生事件不容忽视。我国是世界上受自然 灾害影响最严重的国家之一，灾害种类多、发生频度高、损失严重。 ( 二) 突发公共卫生事件应急管理的内容 突发公共卫生事件应急管理是指为了保证公共卫生安全，保护人民群众的身 体健康与生命安全，由特定的组织机构针对突发公共卫生事件组织实施的一系列 预防和控制措施，以及采取相应的医学防治和卫生监督行动等综合性行为，以减 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 少其对社会、政治、经济、人民群众健康和生命安全的危害 3 1 。 突发公共卫生事件应急管理的基本原则为“预防为主、关口前移；信息先行、 快速反应；社会参与、协同作战；分类管理、分级负责；依靠科学、依法处置”。 突发公共卫生事件应急管理的内容一般可分为事前的预防、事中的处置及事 后的评估。它主要解决如下问题： 1 如何制定预案并有效监控、预防危机? 2 如何采取有效措施化解、缓解和减少危机? 3 如何准备、动员和调配资源? 4 如何在危机过程中回应民众愿望、满足社会需求? 如何在危机过后恢复常 态生活、恢复管理秩序、重建服务体系? 突发公共卫生事件应急管理的目的在于有效预防、及时控制和消除突发公共 卫生事件的危害，保障公众身体健康与生命安全，维护正常的社会秩序，促进社 会经济的顺利发展。 ( 三) 加强突发公共卫生事件应急管理体系建设 的必要性与重要性 公共卫生问题不仅关系到国家的长治久安和兴旺发达，重大的突发公共卫生 事件还可能跨越国界，成为影响政治、经济、外交和国家安全的重大问题。加强 突发公共卫生事件应急管理体系建设任务十分繁重，既具有很强的重要性和紧迫 性，又需要认识其艰巨性和长期性。我国政府在加强应急管理体系建设中，应该 以“一案三制为重点，完善卫生应急预案体系、加强应急管理体制、机制、法 制建设，健全应急物资保障体系，构建指挥有力、反应灵敏、协调有序、运转高 效的突发公共卫生事件应急管理体系，全面提升卫生应急管理水平。 1 加强卫生应急管理体系建设是构建社会主义和谐社会的需要 要实现安定有序、人与自然相处的和谐社会，就必须加强社会风险的预警和 管理，有效化解各类风险隐患，维护社会稳定，促进人与自然协调与和谐。社会 主义和谐社会的构建同样需要稳定的社会环境和全民的健康素质作为保证。随着 我国经济社会的转型和利益格局的调整，一些深层次的矛盾和问题逐渐突显，对 社会稳定产生了深刻的影响。其中就包括突发公共卫生事件。我国的突发公共卫 生事件处于新1 日矛盾交织的时期，新发传染病、自然灾害、灾难事故、食品安全 6 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 等社会安全事件形势相当严峻。做好卫生应急管理工作，直接关系到国家社会经 济发展大局，直接关系到人民的生命财产安全，也直接关系到构建社会主义和谐 社会的环境和条件。因此，我们必须站在全局的高度，充分认识到加强突发公共 卫生事件应急管理体系建设的必要性和重要性，将加强卫生应急管理体系建设与 构建社会主义和谐社会的各项目标、要求结合起来，全面推进社会主义和谐社会 的建设。 2 加强卫生应急管理体系建设是保障人民身体健康和生命财产安全的需要 历史的经验和教训已充分证明，各类突发公共卫生事件和其他突发事件是影 响全民族健康素质和社会秩序的天敌。突发公共卫生事件往往危及大众的身体健 康和生命财产安全，使人们正常的社会生活秩序得到破坏，对公共安全构成严重 威胁。严重的突发公共卫生事件，还会阻碍国家权利机关的正常运行，影响人们 正常活动，并对整个社会、政治、经济的发展造成负面影响。卫生应急管理工作 就是调动一切社会资源，有效应对各类突发公共卫生事件，有效化解和消除影响 人民群众和生命安全各类危险因素，提高人民群众的健康素质，维护良好的社会 秩序。因此，加强卫生应急管理体系建设，是维护社会的稳定，保障人民群众身 体健康和生命财产安全的需要。 3 加强卫生应急管理体系建设是保障经济社会又好又快发展的需要 当前，我国正处在突发公共卫生事件高发时期，除了传染病事件给人们带来 的威胁以外，和其他发达国家一样，还面临来自生物因素、有毒化学物质、核辐 射等与经济社会发展相关的突发公共卫生事件的潜在威胁，防控形势十分艰巨。 一旦出现大范围污染和扩散，极有可能酿成一场大的灾难，对经济社会发展必将 产生严重的影响，甚至是毁灭性的打击。如我国2 0 0 3 年的非典流行、2 0 0 5 年松花 江污染事件、2 0 0 9 年的甲流疫情，以及今年日本的大地震及海啸引起的核污染事 故等。由于当前经济全球化，不同国家和地区的经济联系日益紧密，一旦某一地 区或国家发生突发事件，很快就会影响到一个地区、一个国家、甚至全球，这种 负面的扩大效应必将影响到经济和社会的发展，甚至还影响到与经济社会发展密 切相关的社会稳定、生产生活水平、民族心理等。面对灾难，我们能够做到的最 有效的办法，就是在突发事件发生前，构筑一道坚固的公共卫生防御屏障，建立 起快速应急反应体系，预防和减少疾病的发生和流行。旦出现危机，就能迅速 采取措施，有效开展应对，使损失降到最低。这就要求我们必须加强卫生应急管 理体系建设，依托这一体系，为经济社会又好又快发展保驾护航。 7 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 4 加强卫生应急管理体系建设是提升卫生应急能力的需要 卫生应急体系是国家应急体系的重要组成部分，肩负着有效应对和处置突发 公共卫生事件，开展突发公共卫生事件紧急医学救援，维护群众健康安全和社会 经济可持续发展的重要使命。当前，呼和浩特市的突发公共卫生事件应急工作存 在许多薄弱和不足之处，卫生应急能力还不能满足国家公共安全的要求。主要表 现在应急机构和队伍不够健全，基础不够扎实，信息不够灵敏，反应不够迅速， 处置不够合理等，这些问题和不足直接制约了呼和浩特市突发公共卫生事件应对 工作的有效开展。因此，加强卫生应急管理体系建设，提升突发公共卫生事件应 急处置水平和应急处置能力，才能更好地履行政府的公共职能，保证公共卫生安 全，保护好人民群众的身体健康与生命安全。 本章注释： 1 花菊香突发公共卫生事件的应对策略探讨 j 学术论坛，2 0 0 4 ，4 ：1 6 2 - 1 6 6 2 武汉大学发展研究院s a r s 研究课题组s a r s 挑战中国叫a r s 时疫对中 国改革与发展的影响 m 武汉：武汉大学出版社，2 0 0 3 3 王陇德突发公共卫生事件应急管理理论与实践 m 人民卫生出版 社，2 0 0 3 1 ：2 2 - - - 2 5 8 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 二、呼和浩特市应对突发公共卫生事件 存在的问题 非典期间，我市在突发公共卫生事件应急处置工作中存在着机制不健全、信 息不准、反应不快、应急储备不足等问题。为此，市委、市政府高度重视卫生应 急工作，不断增加公共卫生经费的投入，使我市的突发事件应急管理体系建设取 得了一定的成绩，但是，从目前的情况来看，我市应急管理体系在很多方面仍存 在一系列亟待解决的问题，突发事件应急管理能力在管理体制、运行机制、人员 素质、保障措施等诸多方面都存在制约性因素，因此，完善呼和浩特市突发公共 卫生事件应急管理体系是一个长期的、多方位的社会系统工程。 ( 一) 卫生应急组织管理体系不完善 当前，呼和浩特市虽然已初步建成突发公共卫生应急管理机构，但现有的应 急管理的组织体系还很不健全。首先，卫生应急管理机构不健全。根据上级部门 要求和卫生应急工作需要，我市各级卫生行政部门都成立了突发公共卫生应急处 置办公室，基本上均挂靠在局行政办，此举从形式上解决了我市卫生系统应急工 作缺乏统一组织协调管理机构的问题，但是该办公室仅为一个兼职机构，无专职 工作人员，现有的应急管理机构主要功能还是停留在信息传递上，在日常应急管 理工作中只能起到上传下达的作用，尚不能承担突发公共卫生事件应急指挥决策 等更高层次的职责。承担有关突发公共卫生事件处置任务的各级各类医疗卫生机 构也均未设置独立的应急处置办事机构，也无专职专业技术人员，由于人员编制 和经费得不到保障，日常应急管理工作难以到位。另一方面，我市特别是旗县区 的卫生专业急救能力还不强，普遍缺乏处理重大传染病疫情和重大突发事件的专 业队伍。从目前的情况来看，以卫生部门为主体的公共卫生突发事件处理机构处 置一般性的突发事件尚且能应付，但是在处理新发的、复杂的、大规模的突发公 共卫生事件还存在着处置力量的欠缺和经验的不足。 ( 二) 卫生应急管理运行机制不健全 9 内蒙古大学公共管理硕士( m 队) 学位论文 我市的突发公共卫生事件应对机制还存在事前的监测预警能力不强、部门 协调及联防联控机制不健全、缺乏良好的信息传播机制以及监督和评估机制不健 全等问题。 1 突发事件发生前的监测预警能力不强。 呼和浩特市已有突发公共卫生事件监测预警机构，其监测预警能力非常有 限：一是基层监测体系不完善。我市基层的监测机构尚不健全，存在基础设施缺 乏或不完备、监测设备和条件简陋、人员配备不到位、业务水平不高、经费保障 难以落实等问题，导致突发事件识别和处置能力差、报告意识不强、存在监测盲 区和空白点。二是监测预警网络不健全。现行的信息网络系统尚未延伸到所有基 层单位，同时尚未建立科学、有效的监测、预警方法，无法满足当前需要。三是 应急检测技术支撑体系不完善。各旗县区实验室检测装备仍比较落后，快速检测 手段和能力不高，无法及时、有效地开展检测和研判工作。 2 部门协调及联防联控机制不健全。突发公共卫生事件应急处置是一项社 会系统工程，涉及多系统、多领域、多部门，一旦发生疫情等突发事件，随着事 态的演变，必须多家部门和单位协同作战。目前，我市在应对突发事件跨部门合 作模式上还存在协调机制不够顺畅、部门协作不够有力、部门职能不够明确、应 急资源不能共享等问题，且部门协调环节还不够成熟、迅捷，影响应急管理的整 体效率。 3 信息传播机制不够灵敏。信息系统不健全、反应不灵敏、报告不及时、 信息渠道不通畅和信息统计不准确一直是当前公共卫生领域面临的突出问题。突 发事件发生时，还存在信息公开不及时、不透明的现象，容易引起公众的恐慌。 4 突发公共卫生事件的监督和评估机制不健全。 呼和浩特市突发公共卫生事件应急管理的监督和评估机制不健全。我市最常 用的评估方法就是事后的部门自我总结，而往往忽略了突发公共卫生事件发生前 和事中的评估，无法客观地反应出整个事件处置过程中的时效性，从而不能在突 发公共卫生事件发生前找出工作中不足和隐患，在处置过程中不能根据需要及时 调整应对策略，出现仓卒应对或被动防控的局面。甚至有一些地区的应急管理监 督和评估机制完全处于缺位状态。因此，完善突发公共卫生事件应急管理的监督 和评估机制也是提升呼和浩特市应急管理能力不可忽视的问题。 ( 三) 卫生应急队伍能力不强 l o 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 我市在应对突发公共卫生事件过程中存在卫生应急专业人员短缺且素质较 低、卫生应急人才队伍建设滞后等问题，这些因素制约了呼和浩特市卫生应急管 理整体能力的提升，因此，引进高尖钻的卫生应急专业技术人才，加强应急人员 的培训和演练，积极推进应急人才队伍建设，也是呼和浩特市卫生应急体系建设 的主要内容。 1 卫生应急专业人员短缺且素质较低。 为了解我市基层公共卫生机构卫生人力资源现状，课题组对我市9 个旗县区 疾控中心( 卫生防疫站) 的人力资源现状进行了调研，存在的问题主要表现在： 一是基层专业人员短缺且素质较低。由于历史原因，各地疾控机构的编制是 在2 0 多年前按照当时人口和业务量核定的，经过2 0 多年的发展，随着