（公共管理专业论文）广东农民工养老保险接续问题研究.pdf

， - r， 、_ r 一 论文原创性声明： 本人郑重声明：所呈交的学位 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重 要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声 明的法律结果由本人承担。 学位敝作者繇私听 日期：如g 年l f j ，9 日 学位论文使用授权声明： 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质 版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书 馆、院系资料室被查阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索， 可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论文。 学位论文作者签名：乔呈日了 日期：加8 年1 2 f j o 日 聊签名：参够事导师签名：乏纱膨。事 日期：矿徉f ，溯一日i 1 中山人学f ! ；ji j 学位论文广东农民t 养老保险接续问题m 7 e 论文题目：广东农民工养老保险接续问题研究 专业：公共管理 硕士生：程昕 指导教师：刘林平教授 摘要 随着人口老龄化进程的加快，养老家庭面临越来越大的压力，为农民工办理养老保 险，被视为保障农民工基本权益进而解决“三农”问题的重要举措之一。然而，时至今 同，却出现了农民工养老保险退保率升高的现象。农民工养老保险退保风潮使劳动和社 会保障部门全力推动的社会养老保障体系建设更加困难，直接影响全国统一的社会养老 保险体系的形成，因此，有效地解决农民工的养老保险问题，不仅是对农民工的维权， 同时也有利于解决“三农”问题，实现企业公平竞争，促进城乡社会保障制度改革，推 动和谐社会构建的进程。 作为我国改革丌放的产物之一，农民工是社会主义大家庭中的一员，是社会价值的 创造者，是加强国家经济建设和促进社会全面进步的重要力量。农民工是我国从农业社 会向工业社会转型，从计划经济向市场经济转型过程中出现的现象，农民工在经济转型 过程中起着难以替代的角色：他们在城市基础建设、合资、独资等第二产业的企业中充 当产业工人的角色；他们在经济发达地区从事商业、饮食业等行业，为城市居民提供服 务，充当第三产业的服务者的角色，在城市的建设发展中从事最脏、最累、最苦和危险 的工作，他们为我国城市现代化建设做出了巨大的贡献，成为我们实现城市化、工业化、 全面建设小康社会的中峰力量。尽管不再依赖土地生存，但他们的户口依然在农村，他 们无法摆脱现行户籍管理制度对他们的控制。于是农民工成为了一个游离于城市边缘， 介乎农民与市民之间的边缘化的社会群体。把农民工纳入社会保障安全网，同时兼顾公 平与效率，是社会保障制度改革长期目标的必然要求。同时由于农民工与城市职工存在 较大的区别，他们的养老保险也必然呈现出一定的特殊性，主要表现在农民工本身的身 份、年龄、对参加养老保险的意识、流动性等。如果农民工参加了城镇社会养老保险， 又不得不在中途退出，那么将农民工纳入城镇社会养老保险体系将不具意义。如果要保 中山人学坝j j 学位论义广东农民t 养老保险接续问题圳万f 证农民工在参加城镇社会养老保险后能顺利地缴足缴费年限，与城镇职工一样，在年老 时领取到养老金，这其中要解决的最主要问题就是农民工养老保险的接续问题，这具有 重大的社会意义。 本文主要通过对我国目自订农民工养老保险的现状以及各地政策的介绍以及2 0 0 5 年 由本人参与的一项名为广东省万名农民工抽样调查的结果，对广东省农民工城镇社会养 老保险的参加和接续状况进行了系统地分析，分析了农民工养老保险接续中存在的问 题，研究农民工养老保险的接续方式，并就如何保证农民工的养老保险接续提出了具有 可操作性的对策和建议。其目的是寻求解决这一问题的根本途径，使农民工参加养老保 险能真诈保障农民工的老年生活，是对农民工养老保险进行具体研究的一次探索性的尝 试。 文章从四大部分对农民工参加城镇养老保险转移接续问题进行了分析：第一部分绪 论。该部分阐明了所要研究的问题背景，阐述了研究的意义，介绍了本文所运用的研究 方法，并对文章中所涉及的重要概念和理论做出解释。第二部分农民工养老保险基本理 论及政策综述。该部分阐述了我国各地农民工养老保险现行政策的基本类型与内容，并 对各种模式进行了评析。第三部分农民工养老保险的接续现状和问题分析。该部分通过 对广东省农民工参加城镇社会保险基本情况的问卷调查等有关数据，对农民工养老保险 接续中存在的主要问题退保也即农民工采取一次性清算模式退出所缴纳的养老保险会 进行了原因分析，并分析了退保对农民工的负面影响。第四部分完善农民工养老保险接 续的对策探讨。该部分首先运用城乡二元社会结构理论，对农民工养老保险的接续进行 了解释，对农民工养老保险接续中存在的问题，就如何保证农民工的养老保险的转移和 接续提出了具有可操作性的对策和建议。 学者们的研究一般都集中于农村社会养老保险与城市社会养老保险这两个领域，农 民工的社会养老保险领域很少有人涉足。本研究运用定量研究与定性分析相结合的方 法，在理论上不断探讨与求证，对农民工养老保险接续方式所存在的问题进行了描述和 分析，运用社会学的有关理论对这些问题进行了初步解释，并针对问题提出了现实性的 政策建议。本研究非常有必要，也很有价值，是一次有意义的尝试。 关键词：农民工养老保险转移接续退保制度建设 i 中山人学倾i j 竿, o p 位论义广东农民t 养老保险接续问题究 t i t l e ：t h er e s e a r c ho fp e a s a n t w o r k e r se n d o w m e n t tj -j 、l l a s n r a n c ec o n t i n u i t yi nt , u a n g a o n g m a j o r ：s c i e n c eo f p u b l i cm a n a g e m e n t n a m e ：c h e n gx i n s u p e r v i s o r ：a s s o c i a t ep r o f e s s o r l i ul i n p i n g a b s t r a c t a sab i gm e m b e ro ft h ef a m i l yo ft h es o c i a l i s m ，p e a s a n t - w o r k e r sa r et h ec r e a t o r so f t h es o c i e t yw o r t ha sw e l la sa ni m p o r t a n ts t r e n 【g t hw h i c hh a v eb e c o m ea n dw i l lb e c o m e a ni m p o r t a n tf o r c ep r o m o t i n gt h ec o u n t r y se c o n o m i cc o n s t r u c t i o na n dt h eo v e r a l l p r o g r e s so fc h i n e s es o c i e t y i ti s al o n g t e r m t a r g e ta n d i n e v i t a b l er e q u e s tf o rt h e r e f o r mo fs o c i a li n s u r a n c ep o l i c i e st ob r i n gp e a s a n t - w o r k e r si n t ob a s i cs o c i a li n s u r a n c e p o l i c i e sa n dl o o ka f t e rb o t he q u i t ya n de f f i c i e n c y a san e ws o c i a lc o m m u n i t yi nc h i n a ， p e a s a n t - w o r k e r sw h ol i v ei nt h ec i t ye d g eh a v eb i gd i f f e r e n t i a t i o nw i t ht h ev a s tm a j o r i t y o fu r b a ns t a f l ra n dr e t i r e e s t h e i re n d o w m e n ti n s u r a n c ea l s op r e s e n t st h ec e r t a i ns p e c i a l t y i fp e a s a n t - w o r k e r s h a v et ow i t h d r a we n d o w m e n ti n s u r a n c ei nm i d d l ec o u r s ea f t e ra t t e n d i n gt h es o c i a l e n d o w m e n ti n s u r a n c e ，i ti s m e a n i n g l e s s t ob r i n gt h e mi n t ot h es o c i a le n d o w m e n t i n s u r a n c es y s t e m o n l yw h e nw ec a ns o l v et h ep r o b l e mo fc o n t i n u i n ge n d o w m e n t i n s u r a n c ea n dp r o m i s et o p a ye n o u g hf e e s i nt h ec e r t a i ny e a r s s u c c e s s f u l l y ， p e a s a n t - w o r k e r sc a ng e tt h er e t i r e m e n tp a yi nt h e i ro l da g e o b v i o u s l y ，i th a si m p o r t a n t s o c i a lm e a n i n g t h ep u r p o s eo ft h i se s s a yi st oe x p l o r eam e t h o do fc o n t i n u i n gp e a s a n t - w o r k e r se n d o w m e n ti n s u r a n c ea n ds o l v et h ep r o b l e m s i nt h i sw a y ，t h ew r i t e rw a n t st o p r o v i d es o m ev a l i ds u g g e s t i o n sf o rt h eg o v e r n m e n to f f i c i a l s i no r d e rt og u a r a n t e e p e a s a n t - w o r k e r s l i v e si nt h e i ro l da g eb 、rp r o mu l g a t e da n di m p l e m e n t e dt h eb a s i cs o c i a l i n s u r a n c ep o l i c i e ss u c c e s s f u l l y b ym a k i n gu s eo fq u a n t i t a t i v ea n a l y s i sa n dq u a l i t a t i v e i v 中山人学i i ! ；il j 学位论文广东农民t 养老保险接续问题圳可( a n a l y s i s ，t h ew r i t e ri l l u m i n a t e sb a s i ct h e o r i e sa n dc u r r e n tp o l i c yo ft h ee n d o w m e n t i n s u r a n c ew i t h e x a m p l e sa n ds y s t e m a t i ca n a l y s i s o fp e a s a n t - w o r k e r s c o n t i n u i n g e n d o w m e n ti n s u r a n c ei ng u a n g d o n gd i s t r i c ti nt h em e a nt i m e a n da tt h es a m et i m e ，t h e w r i t e rp u t sf o r w a r ds o m ep r a c t i c a b l ec o u n t e r m e a s u r e sb ye x p o u n d i n gt h ei d e ao fs e t t i n g u pt h em u t u a l l yl i n k e ds o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c ew h i c hi sd i f f e r e n tf r o mt h ep o l i c y t h a tw o r k sf o ru r b a ns t a f fa n dr e t i r e e si nt h ec i t i e s k e y w o r d s ：p e a s a n t - w o r k e r s ，t h ee n d o w m e n ti n s u r a n c e ，p e n s i o nc o n t i n u i t y v 1 1 | i 中山入学侦i j 学位论文广东农民t 养老保险接续问题f i j 阿( 目录 摘要i i a b s t r a c t i v f ；i录、0 ，i 第一章导论1 第一节研究背景1 第二节研究意义3 第三节研究方法4 第四节相关概念4 第二章农民工养老保险基本理论及政策文献综述7 第一节农民工养老保险相关的基本理论综述7 第二节我国农民工现行养老保险政策的基本类型与评析1 5 第三章农民工参加城镇社会养老保险现状及存在问题一以广东省为例2 1 第一节广东省农民工养老保险政策制度沿革2 1 第二节关于农民工养老保险转移接续问题的理论解释2 2 第三节广东省农民工参加城镇社会养老保险基本情况2 5 第四节农民工养老保险转移接续存在问题及原因分析2 5 第四章完善农民工养老保险转移接续的对策探讨3 1 第一节建立农民工养老保险关系转移接续机制3 1 第二节建设地方政府沟通协调机制，完善政府企业信用3 3 第三节深化户籍制度改革，提高农民工社会地位3 5 第四节加强农民工养老保险法制建设3 7 第五节适当降低农民工个人账户的缴费基数，采取灵活的缴费方式3 9 第六节强化农民工的社会养老保险意识4 0 第七节限制农民工退保政策，同时拓展个人账户的功能4 2 第五章结语4 3 参考文献4 4 至5 【谓 4 7 v l 中山大学硕士学位论文广东农民工养老保险接续问题研究 第一节研究背景 第一章导论 农民工的养老保险问题成为近几年来各界关注的焦点。中共中央关于制定国民经济 和社会发展第十一个五年规划的建议提出，要认真解决农民工社会保障问题。最早确定 要择机建立农民工养老保险制度的2 0 0 6 年国务院一号文提出，要“探索适合务工农民 特点的养老保险办法”；稍后由国务院常务会议审议并原则通过的国务院关于解决农 民工问题的若干意见则更为明确且具体地提出，应“积极稳妥地解决农民工社会保障 问题，依法将农民工纳入工伤保险范围，抓紧解决农民工大病医疗保障，探索适合农民 工特点的养老保险办法，抓紧研究低费率、广覆盖、可转移，并能够与现行的养老保险 制度衔接的农民工养老保险办法”。这标志着农民工社会保障建设正式纳入政府工作日 程并已引起了我国中央政府的高度关注。农民工养老保险方案的设计工作已经启动近两 年。但令公众有机会管窥决策层大致思路和工作进展的，是2 0 0 7 年1 0 月劳动部副部长 张小建在泛珠三角区域劳务合作联席会议上的发言，他提到，国务院已将制定跨地区流 动就业人员养老保险关系转移问题列入经济体制改革的主要任务之一，劳动保障部己会 同有关部门在广泛听取意见、认真总结地方经验的基础上，研究拟定农民工的养老保险 办法，待进一步修改完善后报国务院审批。办法的基本思路是，根据国务院5 号文件的 精神，按照低费率、广覆盖、可转移和可衔接的要求，以及统一政策、分级管理、水平 适当的原则，统筹考虑农民工养老保险制度设计、业务经办和基金监督等项工作。届时， 包括养老保险接续转移在内的一系列困扰农民工参保的问题将得到解决。这篇被媒体广 为转载的发言，勾勒出了农民工养老保险办法的草图。近期，胡总书记在十七大报告中 提出要“探索建立农村养老保险制度”“制定全国统一的社会保险关系转续办法”，将会 从根本上解决好全国2 亿多农民工的养老问题，为频繁流动的农民工群体带来最好的福 立 目。 养老保险的初衷，就是实现老有所养。在我国，为农民工办理养老保险，被视为保 障农民工基本权益进而解决“三农 问题的重要举措之一。然而，时至今日，却出现了 农民工养老保险退保率升高的现象。一份最新调研显示，在农民工集中的广东省，有的 l 中山大学硕士学位论文 广东农民工养老保险接续问题研究 地区农民工退保率高达9 5 以上。深圳市已经参加养老保险的外来工总数大概在5 0 万 人左右，而每年退保的人数则高达1 2 万以上，深圳宝安区沙井社保站曾出现过一天有 6 0 0 多名农民工排队退保的场面1 。近年来出现的农民工退保风潮，使劳动和社会保障部 门全力推动的社会养老保障体系建设更加困难，直接影响全国统一的社会养老保险体系 的形成。因此，有效地解决农民工的1 养老保险退保问题，建立健全农民工养老保险制度 不仅是对农民工的维权，同时也有利于从根本上解决“三农 问题，实现企业的公平竞 争，发挥商业保险的补充作用，促进保险业健康发展，实现社会保障制度改革的长期目 标，推动和谐社会构建的进程。建立农民工养老保险制度可以从根本上解决“三农问题 。 从土地的承载能力及农村各项事业的发展角度而言，我国现有农村土地难以为包括现有 农民工在内的所有农村人口提供良好的保障，甚至无法保障全体农村人口的温饱生活。 实施城镇化战略，减少农民，使大批农村劳动力主动放弃土地这一根本依托而走进城镇、 走进工厂，通过建立适合农民工特点的社会养老保险制度，促进农民工率先完成从传统 土地保障到现代社会保障的过渡，解除农民工的后顾之忧，推进农业规模经营，有利于 加快城镇化和农村现代化进程，为有效解决“三农问题 创造宽松的环境，更有利于实 现扩大内需，加快经济社会发展的战略目标。 建立农民工养老保险制度可以实现企业的公平竞争。在劳动用工不规范的情况下， 由于不必为农民工支付任何社会保险费用，大量招用农民工的企业获得了在市场上竞争 的一个巨大优势：低廉的人工成本。这种以牺牲农民工的利益为基础的企业竞争力，是 不符合社会主义市场经济健康发展的要求的，不能体现现代政府以人为本和尊重保障人 权的精神。随着政府职能的转变和社会对人权的日益尊重和保护，通过这种对农民工权 益严重侵犯而获得的不公平的企业竞争力的现象将越来越少。同时，随着经济的发展和 工资水平的逐渐提高，以及我国社会保障制度的日益健全，s a 8 0 0 0 企业社会责任国际标 准对企业责任要求日益完备，企业继续采取低工资、低成本进行国际竞争的空间越来越 小；中国加入世贸组织后，国民待遇深入人心，对于各类企业来言，政府都要保证提供 一个公平和合法的竞争平台，不然，将违背世贸组织有关原则。所以，给所有企业以国 民待遇、给农民工以国民待遇，是中国经济发展适应世界经济一体化的必然要求。 建立农民工养老保险制度可以发挥商业保险的补充作用，促进保险业健康发展。适 合农民工特点的社会保障制度应该是政府行为，但不是一切事务都由政府包下来。政府 的职责主要是创造良好的市场环境，建立商业保险与社会保险相结合的社会保障制度， 1 崔晓林农民工：呼唤流动社保【j 】时代潮，2 0 0 5 ，( 1 7 ) 2 中山大学硕士学位论文 广东农民工养老保险接续问题研究 通过加强监管，确保市场健康有序，这对于推动现阶段保险业的改革与发展具有积极促 进作用。其主要意义体现在：( 1 ) 我国庞大农民工的人口数量蕴藏着巨大的市场需求， 适时开发相关的保险，可使其成为保险业务新的增长点；( 2 ) 农民工保险的开发，实际 上是一种保险产品的创新，它可以调整现有产品结构，有利于保险产品结构的优化，进 一步提高保险的经济效益和社会效益；( 3 ) 农民工保险的开发，可以争取国家政策的支 持，积累保险为“三农提供服务的经验，使保险的触角更有力地渗透到“三农 领域， 从而争取更加广阔的保险业发展空间。 建立农民工养老保险制度可以实现社会保障制度改革的长期目标。我国的城乡二元 结构及社会保险基金匮乏等基本国情，决定了建立和完善农村社会保障制度与城镇社会 保障制度接轨，建立全国统一的社会保障体系是一项长期的任务和系统的工程。城市里 的农民工刚好是连接城市与农村的桥梁，且数量不断增加因此，要与我国社会主义制度 相适应，就必须以为农民工建立社会保险为突破口，推进农村社会保障制度的普遍建立， 为城乡社会保障制度的逐项接轨准备条件，建立城乡统一的一元化社会保障制度，这是 我国社会保障制度改革的长期发展目标。此目标虽然在短时期内难以实现，但近期多元 化的社会保障制度安排可作为一种阶段性政策。建立农民工养老保险制度可以推动和谐 社会构建的进程。目前，我国社会总体上是和谐的。但是，也存在不少影响社会和谐的 矛盾和问题，农民工养老保险转移接续问题就严重影响了和谐社会构建的进程。农民工 退保并不意味着农民工不渴望保险，老有所养是人们共同的追求，对终年在外奔波的农 民工来说，这种老有所养需求更加强烈。农民工并不是不需要养老保险，而是由于当前 养老保险制度的诸多缺陷使它们不得不退掉养老保险，因此建立和完善农民工社会保险 制度，让农民工平等地享受法律赋予的权益，分享其对社会做出的贡献及社会发展的成 果，不仅可以促进社会公平的实现，还可以从一定程度上提高农民工的素质，从而减少 社会动荡的因素，维护社会的稳定运行，推动和谐社会构建的进程，因此，研究农民工 的养老保险问题既具有重要的现实意义，更具有重要的战略意义。 第二节研究意义 养老保险的首要目的是为参保者的老年生活提供基本保障，但农民工作为城市中的 边缘群体，与城市职工存在较大的区别，他们的养老保险也呈现出一定的特殊性，在很 中山大学硕士学位论文广东农民工养老保险接续问题研究 多情况下，因为诸多原因而中断或搁浅不能顺利达到这一目标。因此，对于农民工养老 保险如何接续，虽引起了不少学者的关注，但相关研究尚未深入展开。现有的研究一般 只停留在初步设想阶段，仅仅是在宏观养老保险制度上的探讨，尚无实证研究，无具体 的针对某一具体地域的研究。本文通过对广东省农民工城镇社会养老保险的参加和接续 情况的分析和对我国目前农民工养老保险的现状以及各地政策的介绍，系统地分析了农 民工养老保险接续中存在的问题，研究农民工养老保险的接续方式，并就如何保证农民 工的养老保险接续提出了具有可操作性的对策和建议，以寻求解决这一问题的根本途 径，使农民工参加养老保险能真正保障农民工的老年生活，是对农民工养老保险进行具 体研究的一次探索性的尝试。同时，本文还可为以后的研究提供一定的资料和思路，引 发学者们对这一问题的进一步关注与思考。研究农民工养老保险的接续方式，以寻求这 一问题根本的解决途径，为有关部门提供一些行之有效的建议，使农民工的养老保险能 真正保障农民工的老年生活。农民工生活在城乡的边缘，为他们办理养老保险，并使之 得以顺利接续，这对于我国统一社会养老保障的体系的建立，是具有其深远的意义。 第三节研究方法 本文采取理论研究与调查研究、理论分析与政策研究相结合的原则，通过对广东省 农民工的实地调查，了解了目前农民工参加城镇社会养老保险的基本情况。同时，与国 内其他各地区的养老保险政策进行对比；在实地调查及对比分析的基础上，采取定性分 析为主、定量分析为辅的原则，对农民工养老保险转移接续难的原因进行了系统分析。 在分析过程中，采取了规范分析与实证分析、静态分析与动态分析相结合的研究方法。 第四节相关概念 一、农民工。农民工是我国流动人口的主要组成部分，如何对这一特殊的群体做出 准确的定义，学者们从各自的学科领域出发，其定义具有较大的差异性。出于研究目的 与研究需要，本文将农民工定义为不改变农村常住户口，进入城市务工经商，且在城市 务工时间达半年以上的人口。应该说明的是，目前大多数地方仅企业中的农民工按规定 必须参加养老保险，尚未将其它行业的农民工纳入养老保险的覆盖范围，因此，本研究 4 中山大学硕士学位论文广东农民工养老保险接续问题研究 中的农民工仅指在企业工作的农民工，即那些不改变农村常住户口，进入城镇的企业中 工作，获取经济收入，且在城镇生活工作时间达半年以上的人口。 二、社会养老保险。社会养老保险是国家通过立法的形式，保证劳动者在年老丧失 劳动能力时，能够从社会获得物质帮助的一种收入保障制度。我国的社会养老保险有两 种城镇社会养老保险和农村社会养老保险，目前我国开展的养老保险是城镇与农村分别 进行的，采取的方法和模式也完全不同，农村养老保险基金平衡模式是个人自我平衡， 城镇职工养老保险则是时期平衡模式2 。本文中所说的农民工参加养老保险是指农民工 参加城镇社会养老保险。2 三、农民工养老保险的接续方式。在本研究中，指农民工与用人单位终止解除劳动 关系后，其养老保险关系的保留转移和继续缴费问题，即农民工工作变动后在不同企业、 不同城市间或在城乡间，其养老保险关系如何衔接而得以维持和继续。目前农民工在工 作岗位变换时其养老保险的处理常采用一次性清算的方式，所谓一次性清算是指一次性 计算并退回所缴纳养老保险金，结束参保关系。养老保险一次性清算模式有两种，一是 国家规定的对于参保时间较晚，退休时达不到缴费年限的参保者，在其退休时一次性支 付个人账户累计储存额。二是当农民工工作变动时，即由当地社保机构将农民工的个人 账户储存额一次性发还本人，同时终止与其的基本养老保险关系。其中，个人账户储存 额包括个人缴费累计额、单位划入个人账户累计额、累计利息等。两者的区别在于城市 职工的清算有严格的年龄限制，必须达到退休年龄，只是在面对参保者由于生理年龄、 参保年龄和交费年限的限制，无法达到社会养老金享受最低条件时的一种不得己的选 择，这也是参保者达到退休年龄时的一次性支付，不可能为其工作在不同企业的变动而 一次次的清算。而农民工养老保险的一次性清断，没有年龄限制，也没有次数限制，可 以伴随着其工作的变动而一次次的清算，换言之，农民工养老保险关系可以通过一次次 重新参保，一次次清算的交替进行而不断变化，这暗示其政策的制定可能不是考虑到参 保农民工生理年龄，参保年龄不能达到缴费年限，而更多的是基于某种原因的一种政策 层面的主动选择。另外应该说明的是，在现阶段考虑到城镇养老保险改革的实际进程， 对于现在退休而实际缴费年限不足年的参保者，以前参加工作的年限视同缴费年限，二 者工作年限和实际缴费年限合计达到要求的年限即可享受社会养老保险金，其享受的社 2 杨翠迎，郭金丰农民工养老保险制度运作的困境及其理论诊释【儿浙江大学学报( 人文社会科学版) ，2 0 0 6 ( 5 ) 5 中山大学硕士学位论文广东农民工养老保险接续问题研究 会养老保险金包括了个人账户积累和社会平均工资的一定比例两部分，也就不存在一次 性清算的问题。 6 中山大学硕上学位论文广东农民工养老保险接续问题研究 第二章农民工养老保险基本理论及政策文献综述 第一节农民工养老保险相关的基本理论综述 农民工的养老保险问题，关系到我国众多的农村富余劳动力是否能够顺利转移，关 系到农民收入的提高，更关系到我国的城镇化建设，产业结构的调整，也关系到我国国民 经济的持续快速发展，还关系到我们是否能全面实现小康的宏伟蓝图。因此，农民工养老 保险具有人们所素称的“社会安全网”或“社会稳定器”的性质。 一、社会保障制度的理论依据 ( 一) 庇古的“福利经济学劳 英国资产阶级经济学家阿赛庇古( 1 8 7 7 1 9 5 9 年) ，以创立了现代资产阶级庸俗经 济学的一个分支“福利经济学 而著称于世。1 9 2 0 年他出版了福利经济学一书，在 这部书中他论述了福利经济学的两个主要论点：( 1 ) 国民收入总量越大，则社会福利越 大：( 2 ) 国民收入分配越平均，社会福利也越大。用他的话来说，“经济福利在很大程度上 受影响于国民收入的数量和国民收入在社会成员3 之间分配的方式。”3 他认为一个人拥 有的收入越多，他的收入效用就越小，就像同样一英磅收入，对富裕者来说享受的福利程 度就不如一个贫困者来的大，他主张由国家征收累进税，举办社会福利，以转移收入。庇 古认为，富人对穷人的转移支付可分为自愿的和强制两部分，自愿的转移支付显然远远 不能满足整个社会的要求，因此有必要实行强制的转移支付，把富人缴纳的一部分税款 用来兴办社会福利事业，如失业救济金、养老金、医疗补助金、助学金等。 ( 二) 改良主义者的“福利国家论 几乎与庇古同一时期的改良主义者们所宣扬的福利国家理论对资本主义国家的社 会保障制度有较大影响，在德国有“讲坛社会主义 ，在英国有“费边社会主义，两者 在有关福利方面的主张如出一辙，都是宣扬社会改良，主张由资本主义国家来兴办各种 3 ( 英) 庇古著，朱涣，张胜纪，吴良健译福利经济学川商务印书馆，2 0 ( ) 6 9 7 中山大学硕士学位论文广东农民工养老保险接续问题研究 社会福利，以缓和阶级矛盾。他们的主要观点是：( 1 ) 逐步通过国家把私人企业国有化，把 私有财产从私人手中转移到国家手中：( 2 ) 对非劳动收入征收累进税：( 3 ) 国家应该对那 些在为公众利益而实行的改革中受损失的人给予补偿，改善劳动者的住房条件，增加教 育投资，维持居民的最低生活水平：( 4 ) 主张通过国家的力量，逐步调整其社会政策，改进 社会福利，来实现改良的“社会主义”。 ( 三) 凯恩斯的“充分就业一与“有效需求不足 理论 约翰梅纳德凯恩斯( 1 8 8 3 1 9 4 6 年) 认为，资本主义产生经济危机的根源在于有 效需求不足。要增加有效需求实现充分就业，政府应为那些因贫困失业、但又有就业愿 望者提供就业的机会，增加他们的收入，增加有效需4 求。他赞同实行社会保障，最低工资 立法，缩小贫富之间的差距等政策主张。他说：“我们生活其中的经济社会，其显著特点， 乃在于不能提供充分就业，以及财富与所得之分配有欠公平合理。 4 他同样主张用累进 税制调节贫富。尽管凯恩斯对社会福利与社会保障没有作专门研究，但他关于国家干预 经济活动、消除贫困等思想，对社会保障制度的影响是比较明显的。 ( 四) “贝弗里奇报告 现代社会保障制度的先驱者一英国的威贝弗里奇教授( 1 8 7 9 1 9 6 3 年) 认为，享 受社会保障是每个公民的权利。他在其著名的社会保险和有关服务( 被称为“贝弗 里奇报告”) 的报告中提出，社会保障应包括：社会保险一以满足居民的基本需要：社会 援助一以满足特殊情况下的需要：自愿保险一以满足较高收入者的需要。他主张通过建 立一个全社会性的国民保险制度，对每一个公民提供如下七项社会保障：儿童补助、养 老金、残废津贴( 包括因病而丧失工作能力者) 、失业救济、丧葬补助、丧失生活来源( 如 火灾、失窃、破产等) ，妇女福利( 对孕妇、寡妇和被丈夫遗弃的妇女的补助和救济) 。 实施的原则有：( 1 ) 用统一的标准发放津贴或救济，不管享受者从前的收入多少：( 2 ) 参加 社会保险者统一缴纳保险，不管缴纳者现有的贫富状况：( 3 ) 统一社会福利的行政管 理：( 4 ) 发放的救济或津贴应足以维持正常生活为准。而享受救济与津贴的时则以需要为 准：( 5 ) 保险范围应包括所有公民及他们生活的必需方面。这份报告引起了社会的极大反 响，以后人们便称它为贝弗里奇报告。贝弗里奇报告在以后不仅为英国工党政府大部分 采纳，也为其他党派所接受。 ( 五) 马克思的社会保障思想。 马克思指出，社会总产品在分配前应该扣除这么几部分：( 1 ) 用来补偿消费掉的生产 4 约翰梅纳德凯恩斯就业利息利货币通讯【m i ，商务印书馆1 9 7 7 年 8 中山大学硕士学位论文广东农民工养老保险接续问题研究 资料的部分：( 2 ) 用来扩大生产的追加部分：( 3 ) 用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基 金或保险基金。在做了这些必要的扣除以后，剩下的总产品的其他部分是用来作为消费 资料的，在把这部分进行个人分配之前，还应该扣除( 1 ) 和生产没有关系的一般管理费 用：( 2 ) 用来满足公共需要的部分，如学校、保健设施等：( 3 ) 为丧失劳动能力的人等等设 立的基金。总之，就是现在属于所谓官办济贫事业的部分。就是说社会总产品不可能是 公平地被不折不扣地分配掉，必须留出一部分用于社会保障事业。从我们今天建立社会 保障的角度看，第一次扣除的第三条，属于社会保障制度中社会救济的内容，是为社会 救济作储备。而第二次扣除的第二、第三两点，前者属于社会福利，后者属于社会保险 的内容。马克思在这里实际上是指出了社会主义如果不建立社会保障制度，分光吃光是 行不通的。资产阶级的经济学家、社会学家与文化政客对社会福利与社会保障有不少论 述。这些论述多少都推动了西方发达国家福利事业与社会保障事业的发展，要是说社会 福利与社会保障在一定历史阶段对劳动人民生活的改善有所作用的话，他们的理论也可 以说是有一定积极作用的。 二、农民工养老保险之理念 养老保险又称“年老保险 ，是劳动者在达到国家规定的退休年龄，退出社会劳动 领域后，由社会提供物质帮助，保障其基本生活需要的一种社会保险制度。养老保险作 为我国社会保险体系的重要组成部分，从它的产生开始，就体现着三个重要的基本理念： 人权保障、社会本位和社会平等5 。 ( 一) 人权保障思想。 人权是人的权利，是人作为人享有或应当享有的权利。在时间维度，人权强调其是 人与生俱来的：在空间维度，人权强调人与人之间的平等。人权制度的发展迄今己经经 历了自由权本位时期和生存权本位时期。我国的人权制度，以人民的生存权为首要人权。 生存权即为维持人的生存所必不可少的权利，包括生命权、健康权、物质享受权等内容。 生存权基于人类的生存本能而产生，是一种自然权利，或者说是一种法前权利。生存权 是每个社会成员的一种不可剥夺的天赋权利，对国家和社会来说，保障其生存权就是一 种义务。随着人权保障原则写入宪法，现代社会的法律实践必然要以人权理念为价值指 引，通过法律权利将人权的应然性理想落实为法律上实然性存在，农民工群体获得了权 5 李俊华，刘均农民工养老保险制度探析【1 1 甘肃农业，2 0 0 6 ( 3 x 总第2 3 6 期) 9 中山大学硕士学位论文广东农民工养老保险接续问题研究 利方式的保护。 ( 二) 社会本位思想。 追求社会公共和总体利益的最大化，注重社会整体发展的均衡，保障社会整体效率 的提升，这种以社会中心为价值取向的就是社会本位6 。社会本位假定人作为社会成员 彼此之间是联系( 连带) 的，因而强调应当以维护社会利6 益为基点。以涂尔干( e d u r k e i m ) 为代表的社会本位论者认为，社会才是真正的存在，“人实际上因为生活在社会中才是 人 。作为社会保障体系下的养老保险，实质上是一种社会再分配。具体来说就是由社 会强者向社会弱者、由社会富者向社会贫者的分配，要实现这种分配不能贯彻个人本位 的原则。个人本位原则与社会保障理念是相冲突的，只有贯彻社会本位原则才能实现社 会保障，才能更好地解决农民工养老保险问题，才能维护社会这个大家庭的安全稳定和 秩序。 ( 三) 社会平等思想。 平等，是人的本质要求。平等有很多形式，其中以形式平等理论与实质平等理论最 富代表性。形式平等只要求确立基本自由的制度平等地适用于每一个人，但人们在自由 的实现程度上显然是不同，它在实践中产生了贫困、失业等严重的社会问题，并导致了 强者与弱者之间尖锐的冲突：实质平等要求对地位最不利的社会成员的利益进行补偿， 通过某种补偿或再分配使一个社会的所有成员都处于一种平等。由此看出，社会保障属 于实质平等，是对国民收入进行分配和再分配从而协调和处理个体和社会的关系，注重 社会总体的经济公平。随着社会对平等思想的认识深化，社会保障权利的享受主体日益 扩大，逐步扩展到全体社会成员，必然要求将农民工纳入杜会保障体系。 三、农民工参加养老保险的理论依据 依据一：来自马克思的六项扣除理论。 马克思在哥达纲领批判中提出，社会总产品在个别生产者之间进行分配之前需 要进行六项扣除，其中包括“为丧失劳动能力的人等等设立的基金，总之，就是现在属 于所谓官办济贫事业的部分7 。农民工通过劳动创造的劳动产品在进行再分配之前，就 应该扣除一部分基金，用于农民工年老而丧失劳动能力时养老的目的，因此，用人单位 6 许光耀，王巍论经济法是社会本位之法一文献综述与评说【j 】宁夏大学学报，2 0 0 3 ( 3 ) 7 马克思哥达纲领批评马克思恩格斯选集第3 卷 m 1 人民出版社，1 9 9 5 l o 中山大学硕士学位论文广东农民工养老保险接续问题研究 在发放农民工的工资之外缴纳的农民工的养老保险金，包括应划入个人账户的部分和纳 入社会统筹的部分，都属于马克思所指的“为丧失劳动能力的人等等设立的基金”，属 于“六项扣除 之一。这项扣除来自农民工的所创造的劳动价值，所以用人单位为农民 工缴纳养老保险费是农民工的权利，不能通过制度的方式予以剥夺。 依据二：来自必要劳动n 的理论。 必要劳动1 1 理论是张俊山通过分析马克思的劳动价值理论后提出来的，是对马克 思理论的发展。马克思认为，劳动是创造价值的唯一源泉，劳动分为必要劳动和剩余劳 动，必要劳动是用以补偿劳动力自身价值而耗费的劳动，而将劳动时间延长到补偿劳动 力价值以上部分的劳动是为资本家创造剩余价值的劳动。资本家凭借占有资本而占有剩 余价值，所以他们的老年收入来源于剩余价值，那么工人的老年收入来源于劳动力价值 还是剩余价值呢“8 7 张俊山认为，工人的老年收入并不是来源于剩余价值。从社会的角 度来看，剩余产品7 只能是社会新创造的产品中，维持社会生存需要以上的那部分产品， 维持社会生存包括维持生产体系生存和维持社会成员的生存。因年老而退出劳动阶段的 工人也是社会成员，社会必须提供一部分产品来维持这部分人的生存，只有扣除维持生 产体系和维持社会成员的生存所需要的产品后的社会产品才是真正的剩余产品。劳动者 退出劳动阶段后生活需要的社会产品及其价值体现，从性质上看，既不属于传统意义上 的必要劳动范畴，也不属于传统意义上的剩余劳动范畴。从它用于劳动者的生活需要的 角度看，它最终由工人消费，具有必要产品的性质，而从它不用于维持当前生产体系的 正常运转与更新的角度看，它又具有剩余劳动的性质。从它维持社会生存的性质考虑， 我们把它归于必要劳动的范畴，生产这一产品的劳动也是一种必要劳动。但是由于它维 持的不是处于生产体系内部的劳动者要素的生存，所以与马克思所讲的必要产品或必要 劳动是不同的。为了体现这种区别，我们把作为劳动力价值或发挥可变资本作用的必要 产品称为必要产品i ，而把我们这里定义的必要产品称为必要产品l l ，与此相应，生产 必要产品的劳动n 我们就称为必要劳动，由必要劳动f l 创造的价值我们简称为必要劳 动n 价值。必要劳动h 价值是社会总价值产品中的一个独立部分。由此可见，农民工的 养老金是农民工自己的必要劳动h 创造的，不论是由农民i 自己缴费，还是用人单位缴 费，都是农民工的必要劳动n 价值。如果将农民工的用人单位缴费截留，实质上就是截 留农民工的必要劳动n 价值，这在理论上是没有根据的。因此，用人单位为农民工缴纳 的养老费是农民工自己的必要劳动价值，是农民工自己的权利，不是用人单位的恩惠。 8 张俊山现代资本主义国家年金制度研究【m 1 南开大学出版社，2 0 0 1 l l 中山大学硕士学位论文广东农民工养老保险接续问题研究 依据三：来自劳动经济学的论据。 劳动经济学认为，社会保险( 人寿保险8 、失业保险、养老保险等) 、带薪假日、工伤 事故赔偿、免费午餐、免费交通等员工福利不是雇主的恩惠，它同工资和薪金一样是员 工劳动所得，属于劳动报酬的范畴，是间接的劳动力生产费用”。因此，农民工的养老 保险的全部资金，包括其统筹基金部分，应该与城镇企业的其他职工一样，只能在一定 范围内进行再分配，而不能截留。另外，某些地方政策，将单位上缴的一部分养老基金 划入个人账户，这一部分完全归农民工个人所有，而未划入个人账户的部分则可以截留， 这无形中就赋