（公共管理专业论文）善治视角下的特种设备安全监管研究.pdf

中 文 摘 要 随着经济社会的快速发展，我国特种设备数量迅猛增长，使用范围日益广泛。 作为重要的社会生产资料，特种设备在各行业生产过程中所起的作用也越来越大。 众所周知，特种设备之所以被称为特种设备，是因为它不同于普通的生产设备，它 具有高危险性和事故易发性。为了保障特种设备的安全，减少各类特种设备事故发 生，我国对特种设备实施了全方位、全过程的安全监察。尤其近年来，在各级政府 和政府各部门以及社会各界的共同努力下，特种设备安全生产形势有了一定的好转， 特别是特种设备安全监察条例的颁布施行以来，特种设备事故率有所下降。尽 管我国的特种设备安全监察与管理经过多年的艰苦努力，取得了显著的成绩，但是 与欧美等工业发达国家相比，与经济和社会发展的长远期待，还面临着安全水平偏 低，社会环境不理想、安全管理基础措施和手段落后、科学技术装备不足等多方面 的问题和差距。由诸多原因导致的特种设备安全事故仍居较高水平，事故发生率至 今仍是工业发达国家的 5-6 倍。还必须看到，随着我国经济社会的快速发展，锅炉、 电梯、客运索道、大型游乐设施等特种设备的数量急速增长，其安全管理问题日益 突出，特种设备安全生产形势依然不容乐观。特种设备一旦发生事故，就会严重影 响到人民生命财产安全，造成不良的社会影响，有碍于社会稳定和经济的正常发展。 因此，要保障社会稳定，构建和谐社会，保持经济社会的可持续发展，必须做好特 种设备安全监管工作，使特种设备在生产中最大限度地发挥其作用。 本文以特种设备安全监管为研究内容，以提高安全监管工作的有效性为研究的 核心问题。运用系统比较的研究方法，根据调研掌握的资料，从善治的视角考虑， 首先是分析特种设备安全监管；其次是介绍国内特种设备安全监察工作的现状，并 分析了当前安全监管工作存在的问题和矛盾；然后对照发达工业国家特种设备安全 监管工作的发展历史和经验做法，概括出了特种设备安全监管的发展趋势；最后， 根据善治视角下安全监管的基本原则，提出了以“政府宏观管理，授权检测机构在 开展法定检验的同时进行安全监督检查、授权并鼓励非营利组织开展定期检验”为 主要内容的特种设备监管新模式，并对这种模式的基本框架进行了详细分析，包括 机构设置、职能调整、绩效考评和科学的安全监管技术等，同时列出了政府协调监 管、信息公开和社会参与监督等外部约束机制，为我国今后特种设备安全监管模式 的改革发展提供参考。 关键词：善治，特种设备，安全监管，研究 abstract with the rapid developing of economy and society, the quantity and terms of use of our countrys special equipment has been increasing sharply. as one kind of social means of production, special equipment has been playing more and more important role in processes of production of various industries. as we all know, this name derives from its characteristics and its difference from other common equipments, such as high-risk and accident proneness. in order to guarantee the safty of special equipments and to decrease accidents of special equipments, we are now supervising special equipments the whole process comprehensively. under the efforts of goverments of all levels and social communities, espically after the promulgation of special equipment safety supervison regulations, the situation of special equipments safe production has been becoming better and the rate of accident of special equipments has been decreased. alough this, compared with european developed countries and long-term expectation of economy and society, we still face problems of low safety level , unsatisfied social environment, backward management of safty, and lack of science and technology equipments. accidents due to such safty problems are still at a high level, the rate of such accidents are 5 to 6 times than developed countries. we must know that with the rapid developing of our countrys economy and society ,quantities of boiler ,elevator, passage ropeway and rides have been increasing sharply, however, problems of safty has been prominent day by day, we couldnt deem that the situation of safty is satisfied. if accidents of special equipments take place, citizens lives and properties will be affected seriously and thus bad social affects are formed. consequently, we must pay enough attention to supervison of special equipments for gaurantee of the steady of society, construction of harmonious society and sustainable development of economy and society, thus make special equipments play its perfect role. this thesis is on the supervision of safty of special equipments and the core is how to increase the effectivity of supervion. systematic comparison is used to dicuss firstly the supervision of special equipments, secondly the current situation of our countrys supervison of special equipments and current contradictions of supervision of special equipments, thirdly the trend of supervision of special equipments through comparison with the situation of developed countries, and lastly the new mode of supervision of special equipments according to principles of supervision of safety: with govement macro-management, empowered testing organizations are in charge of supervision of safty as well as legal inspection, meanwhile, non-profit organizations are encouraged and empowered to inspect safty. new modes basic frame are analysised in detail in this thesis, such as institution setup of organizations, organizations functions adjustments, performance evaluation and technologies of safty supervision. in addition, external constraint mechanism such as government coordination of monitoring, information disclosure and community involvement is discussed in this thesis in order to offer reference for reform and development of our countrys mode of supervision of special equipments. key words: good governance, special equipment, safety supervision, research 36 承承 诺诺 书书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导 下独立完成的，学位论文的知识产权属于山西大学。如 果今后以其他单位名义发表与在读期间学位论文相关的 内容，将承担法律责任。除文中已经注明引用的文献资 料外，本学位论文不包括任何其他个人或集体已经发表 或撰写过的成果。 学位论文作者（签章） ： 年 月 日 引 言 1 引 言 课题研究的背景及意义课题研究的背景及意义 特种设备是指涉及生命安全、危险性较大的锅炉、压力容器（含气瓶，下同）、 压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施和场（厂）内专用机动车辆 。 随着我国经济社会的不断发展， 特种设备的生产量、 使用量都在逐年增大， 截至 2008 年底，全国已办理使用登记的特种设备数量达到 521.11 万台（套） 。特种设备的安 全直接关系到人民生命财产安全和经济运行安全。特种设备的应用促进了经济的发 展和人民生活水平的提高，但同时也增添了潜在的隐患。特种设备一旦发生事故， 往往导致作业人员和其他人员的人身伤害，给企业和社会造成财产损失，影响企业 的正常生产和人民的正常生活秩序。所以，为减少特种设备事故发生，确保特种设 备安全，必须做好特种设备安全监管工作。因此，加强对特种设备安全监管的研究， 对于保障社会稳定，构建和谐社会具有十分重要的意义。 特种设备安全状况特种设备安全状况 通过几十年的探索，我国逐步建立了对特种设备的设计、制造、安装、改造、 维修、检验、使用等环节，进行全过程安全监察的基本制度。通过实施全过程的安 全监察，使特种设备事故率呈下降趋势，重特大事故得到有效遏制。特别是近年来， 随着 2001 年特种设备安全监察职能从原劳动部门划转到质量技术监督部门， 2003 年 国务院又出台了特种设备安全监察条例 ，在用特种设备的定期检验率明显提高， 特种设备事故率持续下降，特种设备事故率从 1979 年的 7.9 起/万台 下降到 2008 年 的 0.74 起/万台 。但是安全形势总体上仍不容乐观，特种设备事故仍呈高发态势， 重特大事故时有发生，事故造成群死群伤、企业停产及巨额经济损失，教训非常沉 痛。比如 1997 年 6 月 27 日，北京东方化工厂储料罐区发生泄漏遇明火大爆炸，造 成 9 人死亡，39 人受伤，直接经济损失达 1.17 亿元，导致 10 多个企业停产、半停 产，万余工人待岗。2003 年 12 月 3 日，上海市虹口区怡泉浴室将常压锅炉擅自改为 赵晓光,刘兆彬,陈钢主编.新特种设备安全监察条例释义m.北京:中国法制出版社,2010.13. 2008 年全国特种设备安全状况通报eb/ol. 宋继红,石家骏,王晓雷.中国特种设备安全监察的历史、现状与发展a.王秦平主编.特种设备安全监察研究 m.北京:中国计量出版社,2006.367. 2008 年全国特种设备安全状况通报(2009 年 4 月 29 日发布) eb/ol. 善治视角下的特种设备安全监管研究 2 承压锅炉使用，导致锅炉爆炸，造成 7 人死亡，7 人受伤 。从事故的原因分析，在 不同社会发展时期具有不同的特性。我国在建国初期，由于设计、制造、安装技术 落后和管理不严，造成设备先天缺陷而引发大量事故。进入 90 年代以后，特种设备 的非法制造、安装和使用、违规操作、管理松懈等成为造成事故的最主要原因 。 从 2001 年至 2008 年，全国万台设备事故起数分别为 1.21、1.19、0.95、0.92、 0.87、0.83，0.81，0.74，连续 8 年呈下降趋势 。 以 2008 年为例进行事故原因分析，2008 年全国共发生特种设备事故 307 起，死 亡 317 人，受伤 461 人，直接经济损失 9789.48 万元，其中，重大事故 3 起，较大事 故 74 起，一般事故 230 起，未发生特大事故。其中因违规使用造成的事故 244 起， 占事故总数的 79.5%。 因未按规定检验或因客观原因无法实施检验， 致使未及时发现 和消除设备缺陷引发的事故 21 起，占事故总起数的 6.8。因安全附件失效或安全 装置损坏引发的事故 17 起，占事故总起数的 5.5。因设备制造安装缺陷引发的事 故 16 起，占事故总起数的 5.2。因违规充装引发的气瓶事故 9 起，占事故总数的 2.9% 。从上述分析可以看出，由于特种设备使用环节的原因引起的事故占总数的 79.5%，将近 80%，所以可以看出使用环节的安全监察是一个非常重要的环节，这个 环节的监察是整个特种设备安全监察的中心或重中之重。 相关研究现状相关研究现状 各国政府都非常重视特种设备安全，实行强制管理，并且不断探索，逐步形成 了行之有效的安全监察体制，保证了正常的生产、生活秩序。为了更好地学习和借 鉴国外先进的特种设备安全监管的经验，近年来，国家质检总局特种设备安全监察 局组织了一批特种设备方面的专家，对国外特种设备安全监察体制进行了深入细致 地研究，目前已经形成了美国、加拿大、欧盟及其部分成员国、日本、马来西亚等 国家和我国香港、台湾等地区的特种设备安全监管体制研究报告。研究报告全面分 析了这些国家和地区的安全监管体制和基本做法，并同我国现行的安全监管体制和 基本做法进行了比较。从目前相关的研究情况看，我国在特种设备的安全监管工作 国家质检总局特种设备安全局.特种设备安全监察知识m.北京:2005.3-4. 宋继红,石家骏,王晓雷.中国特种设备安全监察的历史、现状与发展a.王秦平主编.特种设备安全监察研究 m.北京:中国计量出版社,2006.383-384. 2008 年全国特种设备安全状况通报eb/ol. 2008 年全国特种设备安全状况通报eb/ol. 引 言 3 基本上与其他国家类似，并逐步形成了行之有效的安全监管体制。 从目前掌握的情况看，我国与其他国家的安全监管工作相比，在特种设备安全 监管的研究方面还有待提高，这一方面与我国目前的法律法规体系不够完善、管理 体制不够健全等因素有关，另一方面由于我国还是发展中国家，在特种设备安全监 管技术的研究和应用方面还与发达工业国家存在较大的差距。因此，本文试图从善 治的视角分析安全监管工作的理论基础，对比国内外安全监管工作的做法，吸取发 达工业国家的监管经验，对基层特种设备的安全监管工作进行研究，从而预防和减 少特种设备事故的发生，保障人民群众生命财产安全，促进经济发展。 本课题的研究方法与内容本课题的研究方法与内容 本课题通过善治视角分析特种设备安全监管的理论基础，运用系统比较、文献 等研究方法，借鉴国外特种设备的安全监管的做法和经验，分析目前我国特种设备 安全监管存在的问题和矛盾。从而提出一个“政府综合管理，授权检测机构开展安 全检验和监督检查，授权中介组织开展定期检验”为主要内容的监管模式，为提高 基层安全监察机构监察工作的有效性，降低事故发生率提供了有益的参考和帮助。 研究内容框架大体如下： 第一部分：分析特种设备安全监管与善治理论，并对特种设备安全监管进行善 治做了可行性分析。 第二部分：分析国内特种设备安全监管的现状，阐述了安全监管体制及有关要 求，并提出了当前安全监管工作存在的问题和矛盾。 第三部分：对发达工业国家的特种设备安全监管体制进行研究分析，并对今后 特种设备安全监管的发展趋势进行了归纳。 第四部分：根据善治视角下的安全监管的基本原则，提出特种设备有效安全监 管模式，并对这种模式的基本框架进行了详细的分析，同时也列举了政府监管、信 息公开和社会监督等三个方面的外部约束机制，进一步丰富和完善了模式的内容。 善治视角下的特种设备安全监管研究 4 第一章 特种设备安全监管与善治 由于特种设备既是国民经济发展的重要基础设备，也是与人民群众生活密切相 关的重要基础设施。通过几十年的探索，我国逐步建立了对特种设备的设计、制造、 安装、改造、维修、检验、使用等环节，进行全过程安全监察的基本制度。因此对 特种设备的监管基本上都是政府的强制管理。但我国的特种设备安全事故总量仍居 较高水平，事故发生率至今仍是工业发达国家的 56 倍 。为了更好地对特种设备 进行安全监管，我们从善治的视角对特种设备安全监管进行探索性研究。 1.1 特种设备安全监管 随着经济的发展和人民生活水平的提高，特种设备数量迅猛增长，使用领域日 益广泛，鉴于特种设备的固有特性，如果设计、制造、安装、使用或管理不当，一 旦发生事故，不仅会造成严重人身伤亡及财产损失，也会对正常的社会经济秩序产 生重大影响。因此，对特种设备的安全监管显得尤为重要。 1.1.1 特种设备 特种设备是指涉及生命安全、危险性较大的锅炉、压力容器（含气瓶，下同）、 压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施和场（厂）内专用机动车辆 。 随着我国经济社会的不断发展，特种设备的生产量、使用量都在逐年增大，截 至 2008 年底，全国已办理使用登记的特种设备数量达到 521.11 万台（套） 。特种 设备的安全直接关系到人民生命财产安全和经济运行安全。特种设备的应用促进了 经济的发展和人民生活水平的提高，但同时也增添了潜在的隐患。特种设备一旦发 生事故，往往导致作业人员和其他人员的人身伤害，给企业和社会造成财产损失， 影响企业的正常生产和人民的正常生活秩序。所以，为减少特种设备事故发生，确 保特种设备安全，必须做好特种设备安全监管工作。因此，加强对特种设备安全监 管的研究，对于保障社会稳定，构建和谐社会具有十分重要的意义。 1.1.2 安全监管 安全是指不会发生损失或者伤害的一种状态。安全的实质就是防止事故，消除 导致死亡、伤害、急性职业危害及各种财产损失发生的条件。例如，在生产过程中， 王秦平主编.特种设备安全监察研究m.北京:中国计量出版社,2006.107. 赵晓光,刘兆彬,陈钢主编.新特种设备安全监察条例释义m.北京:中国法制出版社,2010.13. 2008 年全国特种设备安全状况通报eb/ol. 第一章 特种设备安全监管与善治 5 导致灾害性事故的原因有人的误判断、误操作、违章作业，设备缺陷，安全装置失 效，防护器具故障，作业方法及作业环境不良等，所有这些又涉及设计、制造、安 装施工、维修、改造、检验、使用及经营管理等许多方面。因此，必须从系统的角 度观察、分析，并采取综合方法消除危险，才能达到安全的目的 。 安全监管，一般来说，主要是强调政府部门在其职责范围内，加大监管力度， 尽早消除事故隐患，在生产使用中使其少出事故、不出事故。 1.1.3 特种设备安全监管 自国务院 2003 年颁布实施特种设备安全监察条例后，从法律上明确了对特 种设备实行国家安全监察。安全监察是指负责特种设备安全的政府行政机关为实现 安全目的而从事的决策、组织、管理、控制和监督检查等活动的总和 。对特种设备 实行安全监察是国务院赋予质量技术监督部门的职责和权力。 1.2 善治 善治理论是在 20 世纪 90 年代，随着治理理论的发展，部分国家出现了“治理 危机” ， 学者们通过对政府与市场、 政府与社会、 政府与公民这三对基本关系的反思， 提出了新的更加有效的治理方式善治，其目的是为了使治理更加有效。 1.2.1 善治理论的提出 （1）治理理论 “治理”在古希腊语和拉丁文中原指控制、引导和操纵，是与统治、管理等政府 活动联系在一起，主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。全球 治理委员会在我们的全球伙伴关系的研究报告中，对“治理”界定如下：治理 是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互 冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使 人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或者认为符合其利益的非正式的 制度安排。它有四个特征： “治理”不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过 程； “治理”过程的基础不是控制，而是协调； “治理”既涉及公共部门，也涉及私 人部门； “治理”不是一种正式的制度，而是持续的互动。这个定义包含了十分丰富 的内容：首先，它的主体是多元的，认为“治理”的主体除了政府，还包括各种公 共机构和私人机构。认为政府并不是唯一的公共权力中心，各种公共的和私人的机 构行使的权力只要得到公众的认可，就可能成为在各个不同层面上的权力中心；其 国家质量监督检验检疫总局特种设备安全监察局编：特种设备安全监察m.北京:学苑出版社,2007.14。 赵晓光,刘兆彬,陈钢主编.新特种设备安全监察条例释义m.北京:中国法制出版社,2010.49. 善治视角下的特种设备安全监管研究 6 次，强调公民的参与，认为在现代社会，政府正在把它独自承担的责任转移给公民 社会、私人部门和非政府组织，从而使国家与社会之间，公共部门与私人部门、非 政府组织之间建立了良好的合作关系；再次，侧重于各种利益之间的协调，在社会 中尽可能实现广泛的协商一致，满足最大多数人的利益需要。各种社会公共机构越 来越相互依赖，为了达到目标，各个组织必须要资源共享、协调共同的目标，从而 使各种组织机构最终形成一个自主的网络，通过与政府在特定领域的合作来分担政 府的行政职责 。 可见，治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公 民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。 （2）治理失效及其救治 治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，是对市场失灵和国 家失效的进一步补充与完善，但治理也不是万能的，在社会资源配置中也存在着治 理失效的可能 。治理不能代替国家而享有政治强制力，也不可能代替市场而自发地 对大多数资源进行有效的配置，只能是对国家和市场手段的补充。 善治是从根本上解决治理失效的重要途径之一，实现有效治理的最终目的是达 到善治。世界银行在提出了治理后，又提出了“善治”口号，合法、效率、负责、 透明、开放构成了善治的基本要素，成为规范政治权力的根本要求 。善治是人们看 到了在统治模式下，随着行政权的扩张，政府更多地介入到市场和社会生活中，不 可避免的产生权力寻租和腐败现象，干扰了市场运行，侵犯了公民合法权益，人们 希望通过善治，促使政府实现有限、公正以及高效的治理。 1.2.2 善治理论 （1）善治的基本内涵 由上可见，善治理论的提出，并不是对治理理论的反动，而是对治理失效的弥 补和救治，是治理的最佳境界，也是实现有效治理的最终目的。从其基本内涵上讲， 善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，是指政府的管理活动能以耗费最少的 社会资本来获得最大限度地公共利益，满足最大多数人的公共需要，实现政府、市 场与公民社会三者的和谐发展。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生 活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态 。 俞可平:治理和善治引论（j） ，马克思主义与现实，1999， （5） ，38。 俞可乎:治理和善治:一种新的政治分析框架（j） ，政治学研究，2001， （9） ，43。 陈振明:公共管理原理（m） ，北京:中国人民大学出版社，2003，27。 俞可平:公民社会的兴起与政府善治（j） ，中国改革，2001， （6） ，38。 第一章 特种设备安全监管与善治 7 具体而言，善治涉及到政府、市场与公民社会三者之间的互动关系，其核心在 于：它不再仅仅强调政府控制、支配和干预社会生活，而是强调政府与社会的合作， 强调自上而下的管理和自下而上的参与相结合，强调管理主体的多样性，其主要表 现是：在政府与社会关系上，它强调政府产生于社会，政府负有为社会服务的职责， 政府不应该凌驾于社会之上；在政府与市场的关系上，它注重将市场的激励和私人 部门的管理手段引入政府管理之中，强调以最小的成本获得最大的收益；在政府内 部权力划分上，它主张确立分权化、多中心的治理结构；在治理方式上，它更强调 政府与民间、公共部门与私人部门的互动、合作与协调 。 既然善治强调政府、市场和公民社会三者的和谐发展，所以在特种设备监管领 域实现善治，就要求政府在实施特种设备监管的过程中，将国家主导、社会互助、 公民个人责任有机地结合起来，既要发挥国家在监管的主导作用和主要责任，又要 发挥社会中介的作用和公民个人的积极性。因此，特种设备监管应该由政府、社会 和公民合理分担。 （2）善治的基本要素 俞可平在治理与善治中综合各家的观点，整理出善治的六个基本要素为： 合法性，指社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。取得和增大合法性的 主要途径是尽可能增加公民的共识和政治认同感，因此，善治要求有关的管理机构 和管理者最大限度的协调公民之间以及公民与政府之间的关系，以便使公共管理活 动取得公民最大限度的同意和认可；透明性，指政治信息的公开性。透明性要求政 府的政策等信息能及时通过各种传媒为公民所知，以便公民能有效地参与公共决策 过程，并且对公共管理过程实施有效的监督；责任性，指人们应当对自己的行为负 责。责任性就是管理人员及管理机构由于其承担的职务而必须履行一定的职能和义 务。公众，尤其是公职人员和管理机构的责任性越大，表明善治的程度越高；法治， 指法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事。法治的 目标是规范公民的行为，管理社会事务，维持正常的社会生活秩序。法治是善治的 基本要求，没有健全的法制，就没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社 会秩序，就没有善治；回应，指公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及 时、负责的反应，强调公众参与的广度、深度、力度。只有不断加强公众基础实力， 扩大和提高公众参与政治的权力，才能完善治理，实现善治；有效，主要指管理的 效率，它有两方面的基本意义，一是管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动 杨宏山:经济全球化与政治发展以政治合法性为视角（m） ，黑龙江:黑龙江人民出版社，2003，291。 善治视角下的特种设备安全监管研究 8 灵活；二是最大限度地降低管理成本。善治程度越高，管理的有效性也越高。 1.3 对安全监管进行善治的可行性分析 在特种设备安全监管的过程中，对特种设备的设计、制造、安装、改造、维修、 检验、使用，甚至到报废等多个环节进行全过程的安全监管，只靠政府部门，无论 从其人力，还是从其物力，其能力是远远不够的。从近几年发生的特种设备事故的 原因分析，可以看出，大部分事故为人为事故，归根结底，是企业的管理不到位， 企业只追求效益，而忽视管理，不注重安全投入。这样的管理，尽管有再好的效益 也是暂时的，因为它不出事故是偶然的，出事故是必然的，一旦出现事故，处理事 故的费用以及产生的影响要远远大于其产出的效益。尽管如此，但仍有不少企业还 是冒此风险，最终落到企业停产整顿，甚至倒闭。 若要将善治运用于安全监管领域之中，就要求政府在实施安全监管的过程中， 将国家主导、社会互助、公民个人责任有机地结合起来，既要发挥国家在安全监管 中的主导作用和主要责任，又要发挥社会中介的作用和公民个人的积极性。因此， 安全监管应该由政府、社会和公民合理分担。这样，安全的把握性会比单纯的政府 部门监管的效果要好的多。 第二章 国内特种设备安全监管现状 9 第二章 国内特种设备安全监管现状 我国的特种设备安全监管工作与国外发达工业国家相比， 历史相对较短。 从 1955 年建立安全监察机构到现在，由于种种原因，经历了建立、合并、撤消、建立、撤 消、再建立的曲折过程，事故也出现了波浪起伏的历史状况 。 2.1 安全监管概况 尽管我国在 1955 年就成立了锅炉安全监察总局，但是由于工业发展和政治社会 等种种原因，1979 年前我国的特种设备安全监察制度很不完善。直到 1979 年连续发 生了几起压力容器恶性爆炸事故，死伤人数较多，经济损失很大，国务院为此先后 发了若干文件，要求必须在锅炉压力容器的设计、制造、安装、检验、操作、维修、 改造等环节上，建立健全规章制度并严格执行。遵照国务院批示精神，开始制定锅 炉压力容器安全法规，全国各地相继建立健全各级安全监察机构，培训了大批监察 干部，成立了专门从事锅炉压力容器等特种设备的检验机构，使监察、检验工作有 了新的起色 。到 2003 年特种设备安全监察条例颁布实施，特种设备安全监察 制度基本建立起来。到 2009 年特种设备安全监察条例修改，我国特种设备安全 监察制度日趋完善。到现在通过各方面的努力，特种设备检验率不断提高，重特大 事故得到了有效遏制。下面从三个方面进行分析。 2.1.1 特种设备安全监管的行政体制 我国特种设备安全监管工作是政府行政管理活动的组成部分，实行分级监督管 理的行政体制。特种设备安全监察条例规定，国务院特种设备安全监督管理部 门负责全国特种设备的安全监察工作，县以上地方负责特种设备安全监督管理的部 门对本行政区域内特种设备实施安全监管。按照国家行政机构的分工，国务院特种 设备安全监督管理部门是国家质量监督检验检疫总局；县以上地方负责特种设备安 全监督管理的部门是县以上地方质量技术监督局。国家质量监督检验检疫总局是国 务院的直属机构。地方质量技术监督部门是地方政府的工作部门。国家质量监督检 验检疫总局和各省人民政府受国务院的领导，省质量技术监督部门受本级政府领导， 同时接受国家质量监督检验检疫总局的业务指导，市、县质量技术监督局受本级政 府领导，同时接受省级质量技术监督局领导，即实行垂直管理。国家质量监督检验 宋继红,石家骏,王晓雷.中国特种设备安全监察的历史、现状与发展a.王秦平主编.特种设备安全监察研究 m.北京:中国计量出版社,2006.384. 国家质量监督检验检疫总局特种设备安全监察局编.特种设备安全监察m.北京.学苑出版社， 2007.374-375. 善治视角下的特种设备安全监管研究 10 检疫总局、各省质量技术监督局和各市质量技术监督局分别设立特种设备检验机构。 除了质监部门所属的特种设备检验机构外，我国还有行业和企业性质的特种设备综 合检验机构（分别属于在特定领域和特定范围内从事特种设备检验检测活动的检验 检测机构和使用单位设立的检验机构）。 国家质量监督检验检疫总局和地方质量技术监督部门是特种设备安全监察的行 政执法主体，凡对特种设备生产、使用单位和检验检测机构作出的行政许可、行政 处罚、行政强制措施等具有约束力的具体行政行为，以及向社会发布的安全状况公 告、规范性文件等抽象行政行为，均以国家质量监督检验检疫总局或地方质量技术 监督部门的名义实施。 截至 2008 年底，全国质检系统共设置特种设备安全监察机构 3012 个，其中国 家级安全监察机构 1 个，省级特种设备安全监察机构 32 个，市级 457 个，县级 2522 个。全国特种设备安全监察人员共 9363 人。全国现有特种设备综合性检验机构 527 个，其中质检部门所属检验机构 334 个，行业及企业检验机构 193 个。检验机构人 员共 26125 人，其中质检部门所属检验机构 21144 人 。 我国特种设备安全监察行政管理体制见图 2-1 。 2.1.2 特种设备法规标准体系 特种设备法规标准体系集合特种设备安全的各个要素，是对特种设备安全监管、 安全管理、安全性能、安全技术措施等的完整描述，是实现依法监管的基础，是完 善法制建设的重要内容。特种设备法规标准体系的完善程度，关系到国家利益和人 民群众的切身利益，对我国特种设备产品的国际竞争力和我国特种设备制造业的发 展也有深层次地影响。我国特种设备法规标准体系的结构可以分成法律、行政法规、 部门规章、安全技术规范、技术标准等 5 个层次（见图 2-2） 。 现行法律中涉及特种设备安全和特种设备安全监察工作的主要有中华人民共 和国安全生产法 、 中华人民共和国产品质量法 、 中华人民共和国劳动法 、 中 华人民共和国商品检验法 、 中华人民共和国行政许可法 、 中华人民共和国标准 化法 。 中华人民共和国特种设备安全法已列入立法规划 。 2008 年全国特种设备安全状况通报eb/ol. 国家质量监督检验检疫总局特种设备安全监察局编.特种设备安全监察m.北京.学苑出版社，2007.383. 国家质量监督检验检疫总局特种设备安全监察局编.特种设备安全监察m.北京.学苑出版社，2007.390. 国家质量监督检验检疫总局特种设备安全监察局编.特种设备安全监察m.北京.学苑出版社，2007.390. 第二章 国内特种设备安全监管现状 11 图 2-1 我国特种设备安全监察行政管理体制示意图 国务院 国家质量监督 检验检疫总局 省 、 自 治 区 、 直辖市人民政府 省、自治区、 直辖市质量 技术监督局 特 种 设 备 安 全 监察局 中 国 特 种 设 备 检 测 研 究 院 市（地、州） 人民政府 省 局 属 特种设备 检验机构 省局特种设 备安全监察 处（局） 市 （地、 州） 级质量技 术监督局 县人民政府 行 业 检 验机构、 鉴 定 评 审机构、 型 式 试 验机构、 考 试 机 构 市局属 特 种 设 备 检验机构 市局特种设 备安全监察 科（处） 县质量技术监督局 县局特种设 备安全监察 股 以上为行政方，以下为行政相对人 特种设备生产单位（含无 损检测人员、作业人员） 特种设备使用单位 （含自检机构、 作业 人员） 在用特种设备 善治视角下的特种设备安全监管研究 12 a （法律） b （行政法规） c （部门规章） d （技术规范） e （技术标准） 图 2-2 我国特种设备法规标准体系层次示意图 现行行政法规中与特种设备有关的主要有国务院对确需保留的行政许可审批 项目设定行政许可的决定 （中华人民共和国国务院令第 412 号 2004 年 6 月 29 日） 、 生产安全事故报告和调查处理条例（中华人民共和国国务院令第 493 号 2007 年 4 月 9 日） 、 特种设备安全监察条例 （中华人民共和国国务院令第 549 号 2009 年 1 月 24 日）等。 现行部门规章与特种设备有关的主要有气瓶安全监察规定 （国家质量监督检 验检疫总局令第 46 号 2003 年 4 月 24 日） 、国家质量监督检验检疫总局关于公布 特 种设备目录的通知 （国质检锅200431 号 2004 年 1 月 19 日） 、 起重机械安全监 察规定 （国家质量监督检验检疫总局令第 92 号 2006 年 12 月 29 日） 、 特种设备事 故报告和调查处理规定 （国家质量监督检验检疫总局令第 115 号 2009 年 7 月 3 日） 等。 截至 2008 年底，与特种设备密切相关的有国务院条例 1 部、规章 11 件、安全 技术规范 115 个、相关标准 1500 余个和地方性法规规章 10 余个，初步形成了中国 特色的特种设备法规标准体系，为安全监管工作奠定了较为坚实的法制基础 。 法规体系的建立，为推进特种设备安全监察工作的法制化、规范化、科学化， 加快和完善相关安全法规建设提供了保障。 陈钢.在全国特种设备安全监察工作会议上的工作报告eb/ol. 第二章 国内特种设备安全监管现状 13 2.1.3 主要监管内容 特种设备安全监管涉及许多单位和个人，需要全面的安全监管措施才能保证安 全要求的落实，这些措施主要是靠安全监察机构、技术机构和企业的落实。从法律 法规对特种设备安全监管工作的要求看，安全监管采用的行政措施主要有抽象行政 行为和具体行政行为。抽象行政行为主要是制订法律、法规和规范性文件，具体行 政行为主要是行政许可、行政强制执行和行政处罚等。 为了保证特种设备的安全质量，我国特种设备安全监察机构按照相关法律、法 规、规章、标准，对特种设备的设计、制造、安装、改造、修理、检验、使用等各 个环节实施法定的、强制性的监督检查。具体见图 2-3 。 下面对特种设备安全监察工作的几个主要环节进行说明。设计环节：特种设备设计 监督管理的手段主要有设计文件鉴定、设计单位资格许可和对设计单位及设计文件 鉴定机构的安全监督检查；制造环节：特种设备制造监督管理的主要手段有制造许 可、型式试验、制造过程质量监督检验、对制造单位实施的监督检查以及对焊工 、 无损检测人员的资格考核；安装、改造、维修环节：特种设备安装、改造、维修监 督管理的主要手段有明确特种设备安装、改造、维修单位责任，设立特种设备安装 改造维修许可，实行特种设备安装、改造、维修告知，实施安装、改造、维修过程 的监督检验，特种设备安全监督管理部门对特种设备安装、改造、维修单位进行现 宋继红,石家骏,王晓雷.中国特种设备安全监察的历史、现状与发展a.王秦平主编.特种设备安全监察研究 m.北京:中国计量出版社,2006.374. 设 计 制 造安 装使 用 人员考核 修 理 进出口检 验改 造 全过程安全监察 图 2-3 特种设备安全监察环节示意图 事故处理 善治视角下的特种设备安全监管研究 14 场监督检查；检验环节：对特种设备检验检测单位及人员进行监督管理，实施单位 资格许可、人员考核发证、日常监督及检验工作质量抽查；使用环节：对特种设备 实行使用登记制度，对特种设备管理和操作人员实行考核发证制度，对使用中的特 种设备实行定期检验制度，对特种设备重大危险源实行定期评定和重点监控制度； 对特种设备使用单位安全使用与管理情况实施现场安全监察制度，对发生事故单位 和有关人员实行责任追究制度等。 2.2 现行模式存在的问题和矛盾 尽管我国的特种设备安全监管经过多年的艰苦努力，取得了显著的成绩，在保 障人民生命财产安全、促进经济发展和社会进步中发挥了重要作用，但与经济和社 会发展的长远期待，与欧美等工业发达国家相比，还面临着安全水平偏低，社会环 境不理想、安全管理基础措施和手段落后、科学技术装备不足等多方面的问题和差 距。我们试图从善治视角分析我国现行模式存在问题和矛盾的主要原因。 2.2.1 法治性不全 目前我国的特种设备法规体系还不健全，现行的法规与世界各国的法律法规体 系存在较大差距。一是没有安全监察专项法律。我国只有行政法规特种设备安全 监察条例 ，而一些发达国家对特种设备的管理均有专门的法律，大部分国家对特种 设备安全管理要求都是用法律规定的；二是法规内容不够完备。虽然特种设备安 全监察条例解决了管理体制和经济环境的问题、明确了各方面的法律责任、建立 了安全监察的基本制度。但是也应该看到特种设备安全监察条例在内容上仍不 完备，比如关于对特种设备有关保险（检验保险、安全责任保险）的鼓励政策还没 有具体体现。三是部门规章不健全。有些管理规定、办法，包括应以部门规章规定 的事项（如行政程序、审批办法等）大多是以“部门文件”的形式发出的，而不是 以“部门规章”形式由部门首长签署命令予以公布的。四是安全技术规范不完善。 现有的安全技术规范较为分散，事故分析和安全评价方法等方面的规定不健全。 2