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城乡义务教育资源均衡配置研究 摘要 自新中国成立以来，我国的社会经济发展取得了举世瞩目的成就。国民经济 高速稳定发展，社会财富增加，城市化步伐加快，人民生活水平显著提高，社会 福利得到极大的改善，在党中央和国务院的领导下，我国正向全面建设小康社会 迈进。但是，值得关注的是我国的社会发展也出现一些不和谐的声音，其中教育 公平就成为社会议论的焦点之一，城乡义务教育非均衡发展又是当前教育不公平 的重要内容。造成我国城乡义务教育发展不均衡的原因是多方面的，但根本原因 是政府责任缺失，政府的主体意识不强。政府责任不到位的主要表现是建国后实 行城乡二元管理体制，把城市和农村的发展隔离起来，国家各种公共资源的配置 向城市倾斜，忽视偏远落后的农村。此外，长时间以来国家财力有限，难以筹措 大规模资金用于农村义务教育的转移支付，加上城乡经济发展本身就存在的差距 和义务教育均衡发展的监测体系极不完善等原因造成了城乡义务教育发展的不均 衡，从而弱化了我国的教育公平。 无论是从宏观层面看我国近几年的城乡义务教育资源配置，还是从微观层面 看河南省信阳市的城乡义务教育资源配置，结果都是不公平的。本文借助相关理 论在深入分析其原因的基础上，笔者认为解决问题的关键是彻底改变城乡二元管 理体制，同时还要加大对农村地区的公共财政投入，规范政府义务教育责任，完 善义务教育法，深化农村义务教育管理体制改革，建立城乡义务教育资源共享机 制和义务教育监测评估体系，只有如此，才能推进我国城乡义务教育的均衡发展。 关键词：城乡义务教育资源；均衡配置；政府责任；公共财政投入 i l 硕l 学位论文 i i a b s t r a c t s i n c et h ef o u n d i n go fn e wc h i n a ，c h i n a ss o c i o - e c o n o m i cd e v e l o p m e n th a s m a d er e m a r k a b l ea c h i e v e m e n t s t h en a t i o n a le c o n o m yd e v e l o p sa th i g hs p e e ds t e a d i l y ， s o c i a lw e a l t hi n c r e a s e ，p a c eo fu r b a n i z a t i o ns p e e d su p ，t h ep e o p l e sl i v i n gs t a n d a r d s s i g n i f i c a n t l yi n c r e a s e d ，s o c i a lw e l f a r eg e t sg r e a ti m p r o v e m e n t ，u n d e r t h el e a d e r s h i po f t h ec p cc e n t r a lc o m m i t t e ea n dt h es t a t ec o u n c i l ，c h i n as t r i d ef o r w a r dw e l l o f f s o c i e t y a tt h es a m et i m e ，i ti sn o t e w o r t h yt h a tc h i n a s s o c i a ld e v e l o p m e n ta p p e a r s s o m ed i s c o r d a n tv o i c e s e d u c a t i o nf a i rb e c o m e st h ef o c u so fc o m m u n i t yd i s c u s s i o n t h en o n b a l a n c e dd e v e l o p m e n to fu r b a na n dr u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o ni se d u c a t i o n f u n f a i r si m p o r t a n ta s p e c tc u r r e n t l y t h er e a s o n so fc h i n a su n b a l a n c e dd e v e l o p m e n t o fu r b a na n dr u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o na r ee x t e n s i v e b u tt h er o o tc a u s ei s1 a c ko f g o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t y ，t h em a i nb o d yo ft h eg o v e r n m e n td o e sn o th a v eas t r o n g s e n s e t h em a i n p e r f o r m a n c e o fl a c ko fg o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t yi s t h e i m p l e m e n t a t i o no ft h eu r b a na n dr u r a lm a n a g e m e n ts y s t e ma f t e rt h ef o u n d i n go f t h e n e wc h i n a ，t h ed e v e l o p m e n to f u r b a n a n dr u r a la r e a sa r ei s o l a t e d t h ev a r i o u sp u b l i c r e s o u r c e so fn a t i o n so r d i n a n c et i l tt h et o w n ，r e m o t ea n db a c k w a r dr u r a la r e a sa r e n e g l e c t e d b e s i d e s ，c o u n t r yf i n a n c i a lr e s o u r c e sw e r el i m i t e da l o n gp e r i o do f t i m e i t i sd i f f i c u l tt h a tr a i s i n gl a r g ef u n d si su s e df o rc o m p u l s o r ye d u c a t i o ni nr u r a la r e a so f t r a n s f e rp a y m e n t s u r b a na n dr u r a le c o n o m i cd e v e l o p m e n te x i s t e dt h eg a pb e t w e e n i t s e l f t h ed e t e c t i o ns y s t e mo fb a l a n c e dd e v e l o p m e n to fc o m p u l s o r ye d u c a t i o ni sv e r y i m p e r f e c t t h e s er e a s o n sr e s u l t e du r b a na n dr u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o ni n u n e v e n d e v e l o p m e n t ，s oi tw e a k e no u rc o u n t r y se d u c a t i o nf a i r f r o mam a c r ol e v e l ，t h ea l l o c a t i o no fr e s o u r c e sf o rc o m p u l s o r ye d u c a t i o ni n u r b a na n dr u r a la r e a si nr e c e n ty e a r s f r o mt h em i c r ol e v e lu r b a na n dr u r a la r e a so f x i n y a n gc i t y ，h e n a np r o v i n c ec o m p u l s o r ye d u c a t i o na l l o c a t i o no fr e s o u r c e s ，t h e ya r e u n f a i r t h i st h e s i sa n a l y z e di t sc a u s e sd e e pg o i n gt h r o u g hr e l a t e dt h e o r y t h ea u t h o r b e l i e v e st h a tt h ek e yt os o l v et h ep r o b l e mi st h ec o m p l e t ec h a n g eo ft h eu r b a na n d r u r a lm a n a g e m e n ts y s t e m a tt h es a m et i m e ，i n c r e a s et h ep u b l i cf i n a n c i a li n v e s t m e n t i nr u r a la r e a s ，r e g u l a t et h er e s p o n s i b i l i t yg o v e r n m e n tf o rc o m p u l s o r ye d u c a t i o n ， i m p r o v e t h e c o m p u l s o r y e d u c a t i o n l a w , r e f o r mr u r a lc o m p u l s o r y e d u c a t i o n m a n a g e m e n ts y s t e m ，e s t a b l i s ht h er e s o u r c e s h a r i n gm e c h a n i s mf o ru r b a na n dr u r a l c o m p u l s o r ye d u c a t i o n ，e s t a b l i s hc o m p u l s o r ye d u c a t i o n sm o n i t o r i n ga n de v a l u a t i o n i l l 城乡义务教育资源均衡配置研究 s y s t e m o n l yi nt h i sw a y c a nw ep r o m o t et h eb a l a n c e dd e v e l o p m e n to fc o m p u l s o r y e d u c a t i o ni nu r b a na n dr u r a la r e a s k e yw o r d s ：u r b a na n dr u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o nr e s o u r c e s ：b a l a n c e dc o n f i g u r a t i o n ； t h er e s p o n s i b i l i t yo ft h eg o v e r n m e n t ；p u b l i cf i n a n c i a li n v e s t m e n t i v 硕卜学位论文 一附表索引 表3 12 0 0 5 2 0 0 7 年我国城乡中小学生均预算内教育事业费支出2 4 表3 22 0 0 5 2 0 0 7 年我国城乡中小学生均预算内公用经费支出2 5 表3 319 9 4 2 0 0 7 年我国财政性教育经费所占g d p 的比例( ) 3 1 表4 12 0 0 5 2 0 0 7 年信阳市小学城乡义务教育经费生均支出情况3 4 表4 22 0 0 5 2 0 0 7 年信阳市初中城乡义务教育经费生均支出情况3 5 表4 32 0 0 5 2 0 0 7 年信阳市小学城乡义务教育师资力量情况3 5 表4 42 0 0 5 2 0 0 7 年信阳市初中城乡义务教育师资力量情况3 5 表4 52 0 0 5 2 0 0 7 年信阳市小学城乡义务教育办学条件情况3 6 表4 62 0 0 5 2 0 0 7 年信阳市初中城乡义务教育办学条件情况3 6 v i i 硕上学位论文 第1 章绪 论一 1 1 研究背景和选题意义 1 1 1 研究背景 改革开放以来，随着社会主义市场经济制度的建立和完善，我国经济社会取 得了重大发展，城乡面貌和居民的生活水平得到了极大的改善与提高，正向全面 建设小康社会迈进。值得关注的是，由于长期实行城乡分割的二元管理体制，造 成了城乡发展严重分化，农村经济社会等多方面发展被城市远远抛在后面，城乡 义务教育发展也同样如此。虽然我国教育事业取得了举世瞩目的成就，但城乡义 务教育差距拉大，却有可能让广大农村孩子在未来市场经济竞争中输在了起跑线 上。 我国社会经济发展具有典型的城乡二元体制特征，长期以来，社会决策者在 制定国家各项方针政策时往往优先考虑城市居民的利益，忽视处于弱势地位的农 村居民。在这种政策取向下，各种公共资源的配置包括义务教育资源的配置必然 会向城市倾斜。城乡二元体制在义务教育方面上的突出表现是，城市义务教育由 国家财政负担，农村义务教育却成了农民的教育义务。然而，经济上处于弱势地 位的农民何以能够独自承担起这样的教育义务? 目前农村义务教育出现很多问 题，尤其是义务教育资源配置方面，农村普遍存在着教育经费投入严重不足，教 育资源短缺并且配置不合理等问题。与城市比较，农村义务教育在物力和财力资 源配置上，教育经费投入严重不足，导致许多农村学校的教学用房，学生宿舍等 设施远远不能满足正常教育的需要，和现代教育的要求差距甚远。农村中小学校 的语音教室、计算机教室和多媒体教室等现代化信息技术手段严重缺乏，办学条 件落后于城市许多。在师资力量方面，农村教师整体素质偏低，优秀的师范大学 毕业生分配也以城市优先，农村教师的待遇远远低于城市教师，工作环境较差， 从而造成农村教师心理上的不平衡，结果是优秀的农村教师资源不断地向城市和 发达地区流动。我国的义务教育资源配置，在人力，物力和财力等方面出现明显 的城乡差别，严重的影响了农村义务教育质量的提高和农村孩子的全面发展，城 乡义务教育资源配置不合理阻碍了义务教育的均衡发展，也弱化了我国的教育公 平。 近年来，义务教育发展的不均衡现状越来越受到国家政府的重视。中央和地 方政府对农村义务教育逐渐加大了财政投入力度。从2 0 0 6 年开始，国家全部免除 西部农村地区义务教育阶段学生学杂费，2 0 0 7 年扩大到中部和东部地区，对农村 城乡义务教育资源均衡配冒研究 贫困家庭学生除免除义务教育学杂费外，还免费提供教科书并补助寄宿生生活费， 7 这是通常说的“两免- 7 1 政策。此外，目前国家正在集中财力大力实施“西部 地区两基攻坚计划 ，“农村中小学现代远程教育工程 和“西部地区农村寄宿 制学校建设工程 。在国家财政资金的保障下，农村学校的危房改造、教师办公 设备、学生食堂和宿舍、图书馆、实验室建设和微机室的配备等办学条件得到了 很大的改善，农村教师的待遇也在逐步提高，同时教育部门加大了对义务教育资 源配置的督导工作。但是仅仅通过近几年的重视努力想弥补城乡义务教育几十年 来发展的差距是不可能的，与城市义务教育的发展相比较，农村义务教育的发展 仍然处于滞后的状态。 1 1 2 选题意义 教育公平对人民来说是最关心、最直接、最现实的利益问题之一，教育公平 是人的全面发展和社会公平正义的客观要求。义务教育公平是最基本的教育公平， 是关系国民素质提高和国家社会经济发展的基础性工程，义务教育均衡发展对促 进社会公平与和谐社会建设具有重大战略意义。然而，我国目前的城乡义务教育 的非均衡发展弱化了我国的教育公平。实现城乡义务教育资源的合理配置，促进 城乡义务教育均衡发展是实现教育公平的重要途径。美国著名教育家贺拉斯曼曾 经说过“教育是实现人类平等的伟大的工具，它的作用比任何其它人类发明都要 大得多”。 本文以我国当前存在的城乡义务教育资源配置不均衡现象作为研究切入点， 分析城乡义务教育资源配置的非均衡导致城乡义务教育发展的非均衡，严重弱化 了我国的教育公平。本人在对家乡河南信阳义务教育资源配置情况进行个案调查 和分析的基础上，对引起城乡义务教育资源配置不合理的原因进行了研究与分析 并对如何推进城乡义务教育资源均衡配置和义务教育均衡发展提出自己的对策建 议。希望自己的研究能为改变目前城乡义务教育资源非均衡配置和义务教育非均 衡发展的现状出谋划策，为我国全面建设小康社会过程中普及高中义务教育、促 进义务教育均衡发展和实现我国教育公平，从而实现全社会公平正义提供一些有 价值的参考性建议。 i 2 国内外文献综述 1 2 1 国外研究部分 教育资源均衡配置研究说到底还是教育公平的研究内容，国外对教育公平研 究和教育资源配置研究的学者很多，罗尔斯注重社会公平正义研究，其中包含着 【美】约翰布鲁贝克高等教育哲学王承绪等译杭州：浙江教育出版社，1 9 9 8 ，7 1 硕f ：学位论文 教育公平和教育资源均衡配置的思想，直接关注教育公平的典型代表是科尔曼、 南格尔等，米尔顿弗里德曼是直接关注教育资源配置的主要学者。 美国政治哲学家罗尔斯( r a w l s j ) 提出了著名的“补偿原则 。“补偿原则一 认为，为了平等的对待所有人，提供真正的同等机会，社会必须更多地注意那些 天赋较低和出生较不利社会地位的人们。这个观念就是要按照平等的方向补偿由 偶然因素造成的倾斜。遵循这一原则，较多的资源可能要花费在智力较差而非较 高的人们身上，至少在某一阶段，比方说早期学校教育期间是这样。罗尔斯的 公平正义思想在教育方面的体现，就是注重对弱势群体的补偿和救助，注重资源 分配时对他们的倾斜，从而实现社会平等。 科尔曼注重的是对教育公平内涵的研究，科尔曼在他的调查报告教育机会 均等的观念中认为进入教育系统的机会均等就是“提供一个免费教育，使劳动 力的教育程度达到入职要求，为所有儿童，不问背景，提供一个共同的课程，并 让这些来自不同背景的儿童在同一学校学习。他认为教育平等包含四项内容， 第一，进入教育系统的机会均等；第二，参与教育的机会均等，其标准是指不同 社会出身的人得到同样的教育机会；第三，教育结果均等，其标准是指每一性别、 每一社会阶层都有一定比例的人，从每学年的教育进程和整体的教育经验中得到 相似的教育成效；第四，教育对生活前景机会的影响均等，指通过接受教育克服 人的出身、性别等带来的天然差别，取得同样的社会成就。科尔曼认为教育公平 包括起点公平( 入学机会的均等) ，过程公平( 学校条件，受教育过程的机会均 等) ，结果公平( 学业成就甚至未来的生活成就的机会均等) 。圆 南格尔在e q u a l i t ya n dp a r t i a l i t y ) ) 中指出“干涉教育不平等的主要方法是建 立基金，以帮助处于不利地位的儿童获得平等的教育机会，特别是由于种族、天 资的原因不能获得平等结果的儿童”。南格尔把教育平等分为“消极平等 和 “积极平等”两种类型。消极平等是非干涉主义的，确定教育机会是否均等主要 是看在接收公共教育方面有没有制度( 特别是法律的) 障碍，阻止个人或群体接收 公共教育。积极平等是干涉主义的，它要求公共教育超越正式的平等规定，采取 积极的措施消除造成不同环境下的学校儿童固有的不平等，特别是与社会不利因 素相关的差别。南格尔的教育平等思想，同样含有对弱势群体进行救助的内容， 在对教育机会不均等的原因分析时，包含了对相关法律制度的研究。 国外直接关注教育资源配置问题的是经济学家米尔顿弗里德曼，他在政府 在教育中的作用一文中对发展垄断的教育资源配置方式提出了质疑。他认为上 个世纪后半叶以来建立起来的公共教育制度是一种政府垄断。由于缺乏必要的市 国【美】罗斯( r a w i s j ) 著正义论何怀宏等译北京：中国社会科学社，1 9 8 8 ，3 国c o l e m a n j a m e ss ，1 9 6 8 ，t h ec o n c e p to f e q u a l i t y o fe d u c a t i o no p p o r t u n i t y h a r v a r d e d u c a t i o n a lr e v i e w3 8 n o 1 圆n a g e it e q u a l i t ya n dp a r t i a l i t y o x f o r du n i v e r s i t yp r e s s ，n e w y o r k 1 9 9 1 城乡义务教育资源均衡配置研究 场竞争，公立学校无论从经济、社会还是从教育上看都是失败的，它导致效率低 下，资源浪费。他认为应该减少甚至取消政府直接兴办的教育，让市场参与竞争。 他并不简单反对政府将公共资金用于教育，而是要改变政府提供教育的方式，他 提出了著名的“教育券 设想，既政府对教育的资助不直接拨付给学校，而是将 其作为教育费用的支付凭证，直接发给学生家长，由其交给所选择的学校抵付个 人的教育费用。可以看出，米尔顿弗里德曼是从经济学的角度上来研究教育资源 配置的，注重对教育产品供给方式的研究。 g t h r i e w ( 1 9 9 9 ) 把教育财政是否充足作为研究出发点，认为实现教育公平的 前提是教育的充足，充足的教育以学生教育产出达到足够的知识水平为底线。他 认为定义基础教育财政充足性水平应为两部分，一是各州规定的每名学生必须达 到的教育产出标准；二是各州为每所学校提供教育经费，确保学校能保证学生达 到规定的学业产出标准，该经费水平被称为基础教育财政的充足性水平。 总之，国外对教育公平的研究起步比较早，主要集中在教育公平理论研究以 及实现教育公平的途径方面，对教育资源配置的研究从经济学、管理学、财政学 等角度上都有，也出现了教育经济学、教育管理学、教育财政学等一些分支学科， 这样，对教育公平和教育资源配置的研究也更加深入，更加系统化。 1 2 2 国内研究部分 国内学者对义务教育均衡发展和义务教育资源均衡配置问题的关注也在不断 升温，包括义务教育在内的教育公平状况成为各级政府和教育界的热点话题。国 内学者对义务教育均衡发展和义务教育资源均衡配置问题的研究主要集中在下面 几个方面。 1 从公共财政角度上研究城乡义务教育的不均衡发展。学者们认为，我国公 共教育投入偏低，支撑义务教育发展的财政体制存在着弊端。王迎席( 1 9 9 7 ) 认 为义务教育结构不合理，普遍存在一种马太效应，义务教育资源城乡差别大。圆王 善迈、袁连生( 2 0 0 2 ) 认为，我国义务教育财政体制存在着多种弊端，引起义务 教育经费严重短缺，资源配置效率不高，地区之间、城乡之间、校际之间资源配 置差距较大等问题，主要原因是现行体制下各级政府间财力资源与义务教育责任 的不对称，中央和省级政府掌握了主要财力，但不承担义务教育的主要责任，县、 乡政府财力薄弱，却承担着举办义务教育的筹资重任。他们认为建立规范的中央 和省级政府承担更大财政责任的义务教育财政转移支付制度，是解决贫困地区义 回g t h r i ew ，r o t h s t e i nr e l a b e l i n ga d e q u a c yt oa c h i e v er e a l i t y ：t r a n s l a t i n ga d e q u a c yi n t os t a t es c h o o lf i n a n c e d i s t r i b u t i o na r r a n g e m e n t s 【a 】l a d dh f ，c h a l kr & h a n s e nj s e q u i t ya n da d e q u a c yi ne d u c a t i o n f i n a n c ei c 】w a s h i n g t o n - n a t i o n a la c a d e m yp r e s s ，1 9 9 9 ，2 0 9 2 5 9 国王迎席基础教育结构与城乡关系的经济分析西北人口，1 9 9 7 ( 2 ) ；4 2 4 3 硕i j 学位论文 务教育经费短缺问题的根本保证。叫孟旭、樊香兰( 2 0 0 3 ) 认为，我国基础教育 投资中存在着公共财政投入不足、投资比例欠妥、缺乏科学的管理监督等问题， 制约了基础教育的正常发展，拉大了城乡教育发展水平的差距，我国应加大对基 础教育的财政投入，加强对教育经费的管理监督，提高投资效益，促进我国基础 教育均衡发展。 马佳宏、彭慧( 2 0 0 6 ) 认为，城乡义务教育财力资源配置出现 了明显的偏差，其原因有多方面的，但主要原因是城乡经济发展水平的差距拉大、 公共教育政策的“城市中心”取向、现行义务教育投资管理体制不健全、义务教 育国有产权资源配置方式的影响等。要解决城乡义务教育财力资源配置的偏差问 题，必须坚持义务教育财力资源公平配置原则，建立城乡义务教育资源互动与共 享的运行机制，认真落实义务教育法中有关义务教育均衡发展的各项规定及 其他相关制度。四 2 公共资源配置的不均衡严重影响了城乡义务教育的均衡发展。于月萍 ( 2 0 0 3 ) 贝j j 是从教育条件和教育效果的角度上进行分析的，认为区域内义务教育均 衡发展就是使义务教育阶段的各级学校在办学经费投入、硬件设施、师资调配、 办学水平和教育质量等方面大体上处于一个比较均衡的状态。够李星云( 2 0 0 6 ) 认为，我国义务教育发展不均衡，实质是教育资源配置的不均衡，主要表现是义 务教育经费在地区、城乡、校际间的配置不公平，而造成教育经费配置不公平的 主要原因是客观经济发展水平的制约和诸多制度存在不完善，建立教育政策运行 的公平机制是从根本上解决义务教育资源配置不均衡问题的保障，关键在于制度 创新，即要调整和完善倾斜配置政策、义务教育投资与管理体制、转移支付制度 以及教育投资法律法规等。 谭细龙( 2 0 0 8 ) 认为，城乡经济发展不平衡导致了 农村义务教育发展滞后，影响了我国义务教育的均衡发展，而农村义务教育的发 展主要受制于经费投入不足、教师数量和质量不达标两大因素。只有解决农村义 务教育的经费投入问题，扶持贫困地区，均衡配置师资，提高农村地区教师的整 体素质，义务教育才可能步入均衡发展的轨道。 陈克磊( 2 0 0 8 ) 认为，在城乡 二元管理体制的影响下，教育资源配置严重失衡，导致城乡义务教育差距呈现出 逐渐扩大的趋势。只有彻底转变原来的城市中心主义的思维方式，解除其后面不 公平的利益分配体系，建立有效的农民利益表达渠道，公平配置城乡教育资源， 才能促进城乡义务教育的均衡发展。蒋荣涛( 2 0 0 4 ) 认为在促进城市化建设中 必须以国家为主体，增加农村义务教育投入，整合城乡教育资源，创新教育手段， m 王善迈，袁连生 建市规范的义务教育财政转移支付制度教育研究，2 0 0 2 ( 6 ) ：3 - 8 攀盂旭，樊香兰我国基础教育投资中存在的问题与建议中国教育学刊2 0 0 3 ( 4 ) ：l o 1 3 印马佳宏，彭慧偏差与平衡：城乡义务教育财力资源配置问题研究教育与经济，2 0 0 6 ( 4 ) ：3 9 4 2 。于月萍义务教育区域内均衡发展的对策研究中国教育学刊，2 0 0 3 ( 3 ) ：1 2 一1 5 印李星云论我国义务教育资源的公平配置江海学刊，2 0 0 6 ( 6 ) ：1 1 7 1 2 0 。谭细龙促进义务教育均衡发展的关键是发展农村教育基础教育研究，2 0 0 8 ( 7 ) ：3 - 4 ，7 田陈克磊城乡二元体制对农村义务教育的影响及思考沈阳教育学院学报，2 0 0 8 ( 3 ) ：5 7 - 6 0 城乡义务教育资源均衡配置研究 实现城乡教育资源共享，缩小城乡教育差距。 3 有从政府职能角度进行深入研究的。学者们认为，促进义务教育均衡发展， 政府应起着主导作用。毛伟宾( 2 0 0 3 ) 认为教育均衡发展不仅是一个社会问题，还 是一个现实问题，也是一个政府问题，政府的责任是巨大的，政府有责任在政策 制定、经费投入、管理体制、办学评估等方面都致力于促进基础教育均衡发展， 政府应该提供一个公平的教育。肖远军( 2 0 0 3 ) 认为，实现基础教育均衡发展 是我国教育发展的必然趋势，必须依法保障公民受教育权利，明确各级政府责任， 发挥政府的主体作用，帮困扶贫，加大中央和省级政府教育经费转移支付力度， 开展制度创新，形成多元化的办学格局，还要对资源进行优化整合，建立质量保 障机制。固杨银付( 2 0 0 5 ) 认为义务教育的性质具有非竞争性，义务教育不是英才教 育而是国民教育，不是淘汰性教育而是普及性教育，不是选择性教育而是发展性 教育，不是竞争性教育而是保障性教育，政府应该坚持均衡发展的原则。范先 佐( 2 0 0 6 ) 认为，教育经费短缺问题一直是制约我国教育发展的根本问题，解决 这一问题，不仅要继续坚持多元化、多渠道筹措教育资金外，关键就是政府应在 教育资源配置中起基础性作用，政府在教育资源配置中起基础性作用是由教育产 品的性质和各级政府的教育责任所决定的，同时不否定市场机制对教育的作用。 赵晓光、王志彦( 2 0 0 8 ) 认为，目前在我国，从统计资料中教育经费分配情况分 析和对城乡义务教育的直观感受上看，城乡义务教育的发展是不均衡的，并且其 差距有继续扩大的趋势，它将阻碍国民整体素质的提高和农村的发展。造成城乡 义务教育发展不均衡的原因主要有经济发展的不均衡、管理体制的不恰当、教育 观念的偏颇。那么，国家应该改革义务教育分级管理体制，建立义务教育投入保 障体制，完善义务教育法制，坚持教育理论研究，积极推动城乡义务教育的均衡 发展。 王丽慧( 2 0 0 8 ) 认为，推进义务教育均衡发展，需要解决制约义务教育 均衡发展的观念、体制、政策等方面的问题，政府在义务教育均衡发展中，职能 存在着一定的缺位、越位问题，影响了政府在义务教育均衡发展中主体作用的发 挥。因此，必须转变政府职能，明确政府在义务教育均衡发展中的职能定位，发 挥政府的保障、统筹督导、协调服务职能。武磊认为，义务教育是整个教育过 程中的起点教育，是实现教育均衡发展的底线保障，更是实现教育公平的基础。 政府在解决义务教育不均衡发展问题上有义不容辞的责任，地方政府应该加大对 农村学校尤其是薄弱学校的经济投入，坚持以正确的教育政绩观和全面的教育质 蒋嵘涛论城市化进程中城乡教育资源整合求索，2 0 0 4 ( 8 ) ：9 6 9 8 q 毛伟宾关于基础教育均衡发展的几点理论思考当代教育科学，2 0 0 3 ( 1 0 ) ：4 固肖远军关于基础教育均衡发展的政策构想教育理论与实践，2 0 0 3 ( 5 ) ：2 8 。杨银付关于基础教育几个问题的思考中国教育学刊，2 0 0 5 ( 1 0 ) ：1 7 1 9 。范先佐教育资源配置：政府应起基础性作用河北师范人学学报( 教育科学版) ，2 0 0 6 ( 3 ) ：5 1 l 印赵晓光，王志彦城乡义务教育发展4 ：均衡的原因与对策广西教育学院学报，2 0 0 8 ( 6 ) ：2 0 0 2 0 2 。王丽慧政府在义务教育均衡发展的职能定位才智，2 0 0 8 ( 1 i ) ；2 4 8 2 5 0 硕 j 学位论文 量观指导义务教育的发展，推进学校标准化建设，加大对薄弱学校的改造力度， 加强农村及城市薄弱学校教师队伍建设。李锋亮( 2 0 0 5 ) 认为义务教育是纯粹 的公共产品，一义务教育的办学资源就应该主要由政府来组织提供并负责调节，并 且应该尽可能为全民提供相同质量的义务教育。印 4 有从体制方面进行深入研究的。他们认为城乡分割的二元体制以及由此衍 生的一系列城市取向的公共政策是导致城乡义务教育不均衡发展的主要原因。谈 松华( 1 9 9 7 ) 认为应逐步改变教育资源向少数重点学校倾斜的政策，重点加强对 薄弱学校的建设，公平分配教育资源和教育机会。 李连宁( 2 0 0 2 ) 认为要把教育的 均衡发展问题提到一个战略高度，从政策的层面全面的思考和推进。张玉林 ( 2 0 0 3 ) 认为，作为一项实行城乡教育分割的制度，“分级办学 将本应该主要 由国家负担的义务教育经费投入的责任转嫁给了农村和农民，其结局不仅加重了 农村和农民的负担，而且造成了农村义务教育发展的滞后，从l9 8 6 到2 0 0 0 年， 没能接受九年义务教育的农村少年儿童多达1 5 亿，城乡义务教育发展出现了严 重失衡。 鲍传友( 2 0 0 5 ) 认为，公共政策的一个重要功能就是合理配置公共资 源。但是，长期以来由于受“城市偏好 政策的影响，公共教育资源在城乡之间 并没有得到公平的分配，大量优质的教育资源为城市所有。城乡义务教育在办学 条件和城乡适龄儿童的入学机会等方面存在巨大差距，并有持续拉大的趋势，其 结果是城乡义务教育发展严重失衡，这不仅阻碍了义务教育的公益性和公平性的 实现，而且制约了城乡经济和社会的和谐发展。必须改革城乡二元管理体制，制 定新政策，促进城乡义务教育的均衡发展。固朱迎春、周志刚( 2 0 0 6 ) 认为，近 年来城乡教育差距日益突出，城乡教育不公平现象表现为城乡教育起点、城乡教 育过程以及城乡教育结果三个方面不公平。他认为，解决城乡教育发展失衡的对 策是大力发展农村生产力，加快城市化步伐，改革现有的教育制度，促使教育均 衡发展，树立教育公平理念，进行弱势补偿。陈潭、罗新云( 2 0 0 8 ) 认为，公 共教育资源分配不均衡和教育服务的不充分与不对等是造成教育不公的主要原 因，要解决公共教育的均衡发展和公共教育服务的均等化供给问题，必须纠正原 有的政策偏差，进一步统筹城乡发展，消解城乡二元结构，加大农村教育投入力 度，改革教育财政体制，从“以县为主 向“以省为主 推进，确保农村教育投 入的优先性，还要实施鼓励和优惠政策，避免城乡教育“马太效应 的持续恶化。 武磊义务教育非均衡发展现状及地方政策选择一一以河南省焦作市为例中州学刊，2 0 0 8 ( 7 ) ：1 1 1 1 1 3 留李锋亮政府有义务对义务教育资源进行均衡化教育科学研究，2 0 0 5 ( 1 2 ) ：1 0 四谈松华我国基础教育资源配置的若干趋势中国教育学刊，1 9 9 7 ( 4 ) ：3 - 7 ”李连宁要从教育发展战略一 ：思考和促进基础教育的均衡发展人民教育，2 0 0 2 ( 4 ) ：8 。张玉林分级办学制度下的教育资源分配与城乡教育差距关于教育机会均等问题的政治经济学探 讨中国农村观察，2 0 0 3 ( 1 ) ：1 0 2 2 。鲍传友中国城乡义务教育差距的政策审视北京师范大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 5 ( 3 ) ：1 6 2 4 回朱迎春，周志刚从教育公平原则看中国城乡教育差距教育理论与实践，2 0 0 6 ( 7 ) ：2 5 2 7 城乡义务教育资源均衡配置研究 曾利萍、吴江( 2 0 0 8 ) 认为，促进农村经济发展，转变错误教育观念，发挥政 府的主体作用，健全均衡发展的长效机制是实现我国城乡义务教育均衡发展的主 要途径。圆李明华( 2 0 0 8 ) 认为，推进义务教育均衡发展是义务教育发展的基本 指导思想，应该制定有效的投资保障制度、绩效管理制度和资源共享制度来保障 义务教育可持续地均衡发展。 5 从教育立法的角度进行分析。他们认为，推进义务教育均衡发展，必须完 善相关法律。赵君( 2 0 0 0 ) 认为优化教育资源配置要增加教育经费，尤其是基础教育 经费，完善立法，依法治教，适度倾斜，扶助落后。其中教育目前出现的很多问 题，都需要法律来规范，并且现有法律的落实也存在着不足。吴开俊、黄家泉( 2 0 0 3 ) 认为教育均衡化发展就是指通过法律法规确保给公民或未来公民以同等的受教育 的权利和义务，通过政策制定与调整及资源调配而提供相对均等的教育机会和条 件，以客观公正的态度和科学有效的方法实现教育效果和成功机会的相对均衡。 李赐平( 2 0 0 5 ) 认为，教育立法须确立教育法制的人本理念，寻求各方主体间的 综合平衡，切实保障义务教育的投入，实现义务教育的完全免费，提高立法技术， 增强义务教育法规的可操作性。? 总之，国内对教育资源配置研究的切入点主要集中在公共财政投入、政府责 任、体制的弊端和法律法规等几个方面，相对来说起步较晚。在如何推进教育资 源均衡配置方面，学者们的观点大致可分为以下几个方面，首先，加大公共财政 的投入，建立完善的农村转移支付制度，注重对农村弱势群体的救助；其次，强 化政府的责任，规范各级政府的责任；再次，在对当前体制弊端的认真分析基础 上，必须改革目前的城乡二元管理体制，促进城乡教育发展一体化；最后是完善 相关法律政策。国内对教育资源配置的研究基本上还是很全面的，但笔者认为， 对教育资源配置的研究还需要更进一步的深入和细化，很多研究注重的是定性研 究而忽视了定量研究的重要性；根据城乡教育发展中出现的一系列问题，城乡教 育资源配置的研究相对较少，这是此类教育研究中的不足之处。此外，关于城乡 义务教育资源配置的研究，必须加强其研究的可操作性，真正让理论能够指导实 践，促进城乡义务教育的均衡发展。 2 0 0 5 年0 5 月，教育部出台了关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意 见，要求各级教育行政部门充分认识推进义务教育均衡发展在构建社会主义和谐 。陈潭，罗新云公共教育资源配置失衡及其政策补给以湘南h 区2 0 0 5 年的相关教育数据为分析样 本公共管理学报，2 0 0 8 ( 2 ) ：9 5 1 0 5 o 曾利萍，吴江推进城乡义务教育均衡发展的主要途径探讨西南农业大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 8 ( 1 0 ) ：2 1 0 2 1 2 李明华义务教育均衡发展政策选择与制度设计一一以浙江省为案例中国教育学刊，2 0 0 8 ( 9 ) ：5 - 7 回赵君教育资源配置与教育机会均等汉中师范学院学报，2 0 0 1 ( 4 ) ：1 0 - 1 4 ，2 5 o 吴开俊，黄家泉教育均衡化发展：理想与现实的抉择西北师大学报( 社会科学版) ，2 0 0 3 ( 4 ) ：7 o 李赐平国外义务教育立法与我国义务教育法的完善行政法学研究，2 0 0 5 ( 3 ) ：9 8 - 1 0 3 8 硕l 学位论文 社会中的重要作用，要把今后义务教育工作重心进一步落实到办好每一所学校和 关注每一个孩子健康成长上来，有效遏制城乡之间、地区之间和校际之间教育差 距扩大的势头，逐步实现义务教育的均衡发展了2 0 0 6 年6 月2 9 日第十届全国人 民代表大会常务委员会第二十二次会议修订的中华人民共和国义务教育法规 定，国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡 发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义 务教育，保障家庭经济困难和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。胡锦涛在2 0 0 7 年的十七大报告中指出，教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基 础，要优化教育结构，促进义务教育均衡发展。2 0 0 9 年，温家宝在国务院政府工 作报告中指出，促进教育公平，落实好城乡免费义务教育政策，提高农村义务教 育公用经费标准，把小学、初中学生人均公用经费分别提高到3 0 0 元和5 0 0 元， 增加农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生的生活补助。 1 3 研究主要内容与研究方法 1 研究主要内容 本文以我国城乡义务教育资源配置不合理的问题为研究切入点，对造成我国 城乡义务教育资源配置不均衡现状的原因进行了深入的分析，既有客观层面的原 因，也有主观层面的原因。城乡义务教育资源配置不合理阻碍了我国义务教育的 均衡发展，弱化了我国的教育公平。最后结合国外促进教育均衡发展的经验，根 据我国的国情，提出自己的对策建议。文章结构安排如下： 第一章是绪论部分，介绍了研究背景与研究意义，对国内外的研究做出了详 细的综述，同时指出研究内容与研究方法。 第二章运用了相关理论对义务教育的产品属性进行了探讨，同时发展教育是 人力资本投资的核心内容，最后分析了教育公平的重要性，强调教育公平是社会 公平的重要基础。 第三章介绍了我国城乡义务教育资源配置的历史沿革，运用了大量的数据说 明目前我国城乡义务教育资源配置是不均衡的，并深入分析了造成这种现象的原 因。 第四章是实证分析部分，通过搜集河南省信阳市义务教育发展的相关资料， 并结合教育局工作人员所提供的城乡义务教育发展数据，从实证层次上说明城乡 义务发展的不均衡，并指出由此带来的政治经济影响。 第五章根据引起城乡义务教育资源不均衡配置的原因，借鉴国际经验，提出 实现我国城乡义务教育资源公平配置的建议，推进城乡义务教育的均衡发展。 2 研究方法 本文对我国多年来城乡义务教育资源配置基本情况和河南省信阳市城乡义务 城乡义务教育资源均衡配置研究 教育资源配置情况进行深入地调查了解和研究。我国城乡义务教育的数据是通过 查阅近几年的教育经费统计公告和相关资料整理得到的，信阳市大部分数据来源 于教育局，并结合财政局和统计局的相关数据，使数据真实可靠。从而，在宏观 层面和微观层面上可以