（公共管理专业论文）广东省土地利用总体规划问题与对策研究.pdf

论文原创性声明： 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导f ，独立进行研究 工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作f 铭彩韦 日期：砌忙2 月歹日 f 学位论文使用授权声明： 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学 位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查 阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其 他方法保存学位论文。 导师签 日期：妒7 年p 月厂日 ，7，rn ， 日 0 仉 。 左j 乡j 。一 月 名 雠 修 者 年 作历y， 文 论 名 位 期 学 日 广东省土地利用总体规划问题与对策研究 专业名称：公共管理 硕士生：徐晓绵 指导教师：赵过渡研究员 摘要 土地利用总体规划作为一种公共政策，是我国土地管理的“龙头”，是由政 府和非政府公共组织针对一定区域，为实现一定时期的经济社会发展和土地可持 续利用的目标，对合理分配和组织土地利用所作的预先安排和所制订的行为规 则；其本质是政府对土地利用的社会利益所做的权威性分配。在全国的统一部署 下，广东省相继开展了两轮的土地利用总体规划，其中现行的土地利用总体规划 ( 1 9 9 7 2 0 1 0 年) 已接近规划期末。研究分析该规划在编制、实施过程中的各种 问题，思考并提出解决问题的对策，对于完善我国的土地利用总体规划理论有着 一定的意义，对促进广东土地管理的科学性有一定的现实意义。 论文简要介绍了研究的背景、研究的问题及研究意义，回顾了国内有关学者 对规划的编制和实施的评价与思考以及改进规划的相关研究文献，并进行了简要 评述，对土地利用总体规划的概念及其公共政策特性进行了界定。论文主要采用 的研究方法是文献研究法，并结合了广东省土地利用总体规划实施的相关数据进 行分析。 另一方面，论文对广东省土地利用总体规划( 1 9 9 7 - 2 0 1 0 年) 的编制背景进 行了回顾，对规划的主要内容进行了介绍，并对规划的实施效果进行了评价、分 析。从正反两面得出结论：规划实施的主要成效包括建立了以保护耕地为主要目 标的规划体系、确立了土地用途管制制度、提高了公众对规划的认知程度和接受 程度、为土地参与宏观调控奠定了基础；而从规划指标总体执行情况分析，规划 是失灵的。论文同时对规划失灵的原因进行了分析，得出结论为：1 、从规划行 为主体来看，政府的“经济人 特征是规划失灵的直接原因，而规划师由于“代 言人”特征导致规划仅仅是最低限度的“理性规划”。2 、从规划编制方法与技术 n 来看，基数不准、图件失真是基本原因，指标分配不科学导致了地区需求的不平 衡。3 、从规划的实施来看，规划相对滞后，规划的弹性不足。 针对以上各种问题，论文借鉴了国外土地规划的有益经验及特点，提出了提 高规划科学性与可行性的7 个对策：1 、调整政府间利益关系；2 、提高规划师的 参与决策权力；3 、提高公众参与，创新规划决策制度；4 、充分应用“3 s 技术， 建立规划管理信息系统；5 、“增量规划向“顶棚规划”的转变；6 、适度推行 规划指标市场化；7 、加强“弹性空间”探索。 关键词：土地利用总体规划土地宏观调控规划失灵对策广东省 i i i a s t u d yo np r o b l e m sa n dc o u n t e r m e a s u r e so f g e n e r a ll a n d - u s ep l a n n i n go fg u a n g d o n g p r o v i n c e m a j o r ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n n a m e ：x ux i a om i a n s u p e r v i s o r ：p r o f e s s o r z h a og u od u a b s t r a c t a sak i n d o fp u b l i cp o l i c i e s ，g e n e r a ll a n d - u s e p l a n n i n gl e a d s t h e l a n d a d m i n i s t r a t i o ni nc h i n a i ti st h ep r e a r r a n g e m e n ta n dt h eb e h a v i o rr u l ef o rr e a s o n a b l e d i s t r i b u t i o na n do r g a n i z a t i o no fl a n du s ei nad e f i n i t er e g i o nb yt h eg o v e r n m e n ta n d n o n - g o v e r n m e n tp u b l i co r g a n i z a t i o n s ，f o rt h ea i mo ft h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m ya n d s o c i e t ya n dt h es u s t a i n a b l el a n d - u s ei nac e r t a i np e r i o d i ti si ne s s e n c et h e a u t h o r i t a t i v ed i s t r i b u t i o no fs o c i a lb e n e f i t so fl a n d - u s eb yg o v e r n m e n t b yt h eu n i f i e d d e p l o y m e n to ft h ec e n t e rg o v e m m e n t ，g u a n g d o n gp r o v i n c eh a dc a r r i e do u tt w or o u n d o fg e n e r a ll a n d u s ep l a n n i n g a n dt h el a t e s to n et h a tp l a n n e df r o my e a r19 9 7t o2 010 i sa p p r o a c h i n gt oi t se n d i ti sh e l p f u lt oi m p r o v et h et h e o r yo fg e n e r a ll a n d u s e p l a n n i n go fc h i n aa n dt op r o m o t et h es c i e n t i f i cl a n da d m i n i s t r a t i o no fg u a n g d o n g p r o v i n c eb ya n a l y z i n gt h ep r o b l e m sd u r i n gp l a n n i n gm a k i n ga n di m p l e m e n t i n g ， t h i n k i n ga n dp u t t i n gf o r w a r dc o u n t e r m e a s u r e s t h i sa r t i c l eb r i e f l yi n t r o d u c e st h eb a c k g r o u n da n dt h ei s s u e sa n dt h em e a n i n go f t h er e s e a r c h ，r e v i e w ss o m ec o m m e n t sa n dc o n s i d e r a t i o nf o rp l a n n i n gm a k i n ga n d i m p l e m e n t i n ga n di m p r o v i n gb yc i v i ls c h o l a r s ，m a k e sb r i e f l ys u m m a r ya n dd e f i n e s t h ec o n c e p ta n dt h ep u b l i cp o l i c yc h a r a c t e r i s t i cf o rg e n e r a ll a n d - u s ep l a n n i n g t h e m a i nr e s e a r c hm e t h o di nt h i sa r t i c l ei sl i t e r a t u r er e s e a r c hm e t h o d ，c o m b i n e d 、i t h r e l a t i v ed a t aa n a l y s i so fg e n e r a ll a n d u s ep l a n n i n go fg u a n g o o n gp r o v i n c e o nt h e o t h e rh a n d ，t h ea r t i c l er e v i e w st h eb a c k g r o u n do fg e n e r a ll a n d u s e p l a n n i n go f g u a n g d o n gp r o v i n c et h a ti sp l a n n e df r o my e a r19 9 7t o2 0 10 ，i n t r o d u c e st h em a i n i v c o n t e n t s ，a n dm a k e ss o m ec o m m e n t sa n da n a l y s i sf o rt h ei m p l e m e n t a t i o ne f f e c t t h e n t h ea r t i c l em a k e ss o m ec o n c l u s i o n s ：t h em a i ne f f e c to ft h ep l a n n i n gi m p l e m e n t a t i o n i n c l u d ee s t a b l i s h i n gp l a ns y s t e mt h a tt a k e sf a r m l a n dp r e s e r v a t i o na sm a i ng o a la n d l a n du s er e g u l a t i o ni n s t i t u t i o n ，i m p r o v i n gp e o p l e sc o g n i t i o nd e g r e ea n da c c e p t a n c e d e g r e et ot h ep l a n ，l a y i n gt h ef o u n d a t i o nt h a tl a n dp a r t i c i p a t e si nm a c r oc o n t r o l ，b u t t h ep l a nw a sf a i l e da n a l y z i n gt h eg e n e r a le f f e c to fp l a nt a r g e ti m p l e m e n t a t i o n t h e r e a s o n sa r e ：f i r s to fa l l ，t h ee c o n o m i c - m a l lo fg o v e r n m e n ti st h ed i r e c tr e a s o nt o p l a n n i n gf a i l u r et h r o u g hap o i n to fv i e wo fp l a nb e h a v i o rs u b j e c t ，a n dt h ep l a ni sj u s ta l o w e s tl e v e lr a t i o n a lp l a n n i n gc o n s i d e r i n gt h es p o k e s m a nc h a r a c t e r i s t i co fp l a n n e r s a n dt h es e c o n d ，i n a c c u r a c yo fb a s i cn u m b e ra n dd i s t o r t i o no fp l a n n i n gm a pa r et h e b a s i cr e a s o nc o n s i d e r i n gt h em e t h o d sa n dt h et e c h n o l o g i e so fp l a n n i n gm a k i n g ，a n d t h eu n s c i e n t i f i cd i s t r i b u t i o no fp l a ni n d e xl e a d st ot h ei m b a l a n c eo fr e g i o n sd e m a n d s a n dt h et h i r d ，t h ep l a ni sr e l a t i v e l yb a c k w a r da n dl a c ko ff l e x i b i l i t yf r o mp l a n n i n g i m p l e m e n t a t i o n t od e a lw i t ht h ep r o b l e m sa b o v e ，t h i sa r t i c l el e a r n ss o m eb e n e f i c i a le x p e r i e n c e a n dc h a r a c t e r i s t i c so fl a n d - u s ep l a n n i n gf r o mo t h e rc o u n t r i e sa n dt h e np u t sf o r w a r d s o m ec o u n t e r m e a s u r e st om a k et h ep l a n n i n gm o r es c i e n t i f i ca n df e a s i b l e s u c ha s ： a d j u s tt h eb e n e f i tr e l a t i o n s h i pb e t w e e ng o v e r n m e n t s ，e n h a n c et h ep o w e rf o rp l a n n e r s t o p a r t i c i p a t e i nd e c i s i o nm a k i n g ，i n c r e a s et h el e v e lo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o na n d p r o m o t et h ei n n o v a t i o no fp l a n n i n gd e c i s i o ns y s t e m ，e s t a b l i s hp l a n n i n gm a n a g e m e n t i n f o r m a t i o ns y s t e mb yu s i n g 3s t e c h n o l o g yw e l l c h a n g e i n c r e m e n tp l a n n i n g t o “r o o fp l a n n i n g ”，c a r r yo u tm a r k e t i z a t i o no fp l a ni n d e xm o d e r a t e l y , s t r e n g t h e nr e s e a r c h f o r “f l e x i b l es p a c e ” k e yw o r d s ：g e n e r a ll a n d u s ep l a n n i n g ，l a n dm a c r o c o n t r o l ，p l a n n i n gf a i l u r e ， c o u n t e r m e a s u r e s ，g u a n g d o n gp r o v i n c e v 目录 第一章导论1 第一节研究背景和内容1 第二节文献综述3 第三节研究方法与论文框架9 第二章广东省现行土地利用总体规划的编制与实施1 1 第一节规划编制的背景及过程1 l 第二节规划编制的主要目的、原则、方法与内容1 3 第三节规划实施情况1 8 第三章广东省现行土地利用总体规划存在的问题及原因分析2 3 第一节规划主体分析2 3 第二节规划编制方法与技术分析2 6 第三节规划实施分析3 0 第四章针对广东省土地利用总体规划存在问题的对策研究3 6 第一节国外土地利用规划借鉴3 6 第二节解决规划主体存在问题的对策4 3 第三节改进规划编制方法与技术的对策4 6 第四节解决规划实施中存在问题的对策4 8 结语5 1 参考文献5 2 致谢5 7 v i v i l 第一章导论弟一早哥t 匕 第一节研究背景和内容 一、研究背景 土地利用总体规划是我国土地管理的重要内容，是土地管理科学化、法制化 的基础，同时也是我国土地管理的基本依据和手段，具有对国民经济各业各类用 地规模的总量控制和合理布局的“龙头”作用。 2 0 世纪8 0 年代以来，针对经济快速发展过程中出现的城市建设用地规模 扩张过快、耕地大量减少等情况，我国先后组织开展了从全国到省、市、县、乡 的5 级土地利用总体规划编制和实施工作，在保护耕地、控制建设用地增长方面 起到了一定的作用。1 9 8 7 年，我国第一轮覆盖全国范围的土地利用总体规划编 制工作开始展开，并于1 9 9 2 年前后在全国普遍推开，规划的目标年为2 0 0 0 年。 1 9 9 7 年，第二轮土地利用总体规划的修编工作在全国范围内开展，规划的目标 年为2 0 1 0 年。前两轮土地利用总体规划的特征是：中央确定的耕地保有量、基 本农田保护面积、建设用地总规模等指令性控制指标，由国家、省、市、县、乡 ( 镇) 自上而下层层分解下达，各级政府都按下达指标编制规划，并通过土地利 用年度计划、土地用途管制制度等行政审批程序来保证控制指标的贯彻落实。从 实施情况来看，许多地方都无视土地利用总体规划的约束力，并未按规划落实建 设用地指标和耕地保护指标。盲目建设工业园区、重复建设、大量圈占土地、占 用耕地甚至基本农田的现象十分普遍，土地利用总体规划的“龙头”地位有名无 实，陷入“规划规划，纸上画画，墙上挂挂”的尴尬境地，这其中以广东尤为突 出。广东省土地利用总体规划( 1 9 9 7 2 0 1 0 年) ( 以下简称“现行规划 ) 所确 定的到2 0 1 0 年的耕地保有量( 3 2 5 7 6 万公顷) 、建设用地总规模( 1 5 8 2 6 万公 顷) 分别于2 0 0 0 年( 3 1 2 7 8 万公顷) 和2 0 0 2 年( 1 6 2 8 6 万公顷) 被突破，2 0 0 0 年突破耕地保有量指标1 2 9 8 万公顷，2 0 0 2 年突破建设用地总规模指标4 6 万 公顷。 与此相应的是，2 0 0 3 年以来，中国进入了一个新的经济增长周期，一度呈 现出经济过热的趋势，为此国家综合运用了信贷、利率、汇率、出口退税率以及 土地供应等多种政策手段进行调控。与财政、货币政策等宏观经济政策相比，土 地政策作为一种调控手段参与宏观调控日益受到重视，受到了广泛的关注。土地 利用总体规划便是从空间上和数量上体现土地宏观调控的最直接手段，其实质是 政府直接决定土地资源配置，属于最有行政性、命令性、效力也最为猛烈的调控 方式。2 0 0 5 年5 月，国务院办公厅下发了关于做好土地利用总体规划修编前 期工作意见的通知，正式开始了全国第三轮的土地利用总体规划修编工作。广 东在新一轮的土地利用总体规划编制中，一方面要保障科学发展，促进广东经济 社会发展又好又快，一方面要落实全国土地利用总体规划纲要( 2 0 0 6 2 0 2 0 年) 下达的各项调控指标，发挥宏观调控的实质性作用，更重要的是要保障规划的有 效实施，防止规划失灵。 二、研究问题 本文研究的问题是：广东省现行土地利用总体规划的编制及实施过程中存在 哪些问题，有哪些相应的对策? 围绕这个问题需解决以下问题：广东省现行土地利用总体规划是在怎样的 背景下编制的，经历了怎样的过程，其主要目的、原则、方法、内容是什么? 规划实施的情况如何，规划的主要目的是否达到，控制性指标执行情况如何? 规划在编制及实施过程中存在着哪些问题，其原因何在? 对于解决规划存在的 问题，国外的土地利用总体规划实践有没有哪些可借鉴的地方，具体到广东省又 有哪些对策? 三、研究意义 我国土地利用总体规划的历史较短，与城市规划和区域规划相比，在理论和 o2 0 0 0 年、2 0 0 2 年数据源自广东省国十资源厅历年土地利用变更调查数据。 2 方法的研究方面尚有一定的差距。通过研究、分析广东土地利用总体规划在编制 过程、实施过程中所遇到的各种问题，思考并提出解决问题的对策，对于完善我 国的土地利用总体规划理论有着一定的意义。 广东处于改革开放前沿，改革发展和经济社会转型走在全国前列，已进入工 业化和城市化快速发展阶段，生产总值、财政收入、进出口总额等多项经济指标 连续多年均位居全国第一，以占全国不到1 5 0 的国土面积，创造了全国约1 8 的经济总量、1 7 的财政收入。土地利用中的一些深层次的矛盾和问题也比全 国其他地方表现得要早、要突出、要集中。一是长期以来，资源消耗型与投资驱 动型的传统经济增长模式占据主导地位，导致土地资源过度消耗、环境质量下降、 资源支撑能力减弱、土地利用总体效益不高；二是人地关系矛盾日益突出，经济 社会发展与资源环境保护的矛盾日趋尖锐；三是经济社会发展迅速，建设用地需 求量大，土地供需矛盾突出，土地资源“瓶颈”制约特征明显；四是保护耕地和 保障发展难以协调，耕地和基本农田保护压力不断加大；五是区域发展不协调， 区域之间土地开发利用强度差距明显。当前，广东要争当实践科学发展观的排头 兵，要“率先实现现代化，成为我国参与世界竞争的核心区域 ，建设“经济发 达、环境优美、节约集约用地示范省”，建立资源节约型、环境友好型社会，实 现和谐的人地关系和经济社会的可持续发展，以上种种，都必须通过新一轮的土 地利用总体规划对广东未来的土地利用做出历史性、危机性、战略性的安排，解 决好保障发展与保护资源的“两难 问题，促进和保障科学发展。因此，研究广 东省现行土地利用总体规划编制及实施过程中存在的问题，分析并提出对策，对 提高广东省新一轮土地利用总体规划的科学性与可操作性，有着一定的现实意义 和政策研究价值。 第二节文献综述 一、关键概念的界定 按照国土资源部的解释：土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会 数据根据历年广东统计年鉴计算。 经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治 理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的 基础。 美国学者朱利斯g y 法布士( 2 0 0 7 ) 认为：土地利用规划可以被看作是一个 高度综合的过程，一个相关活动不断累积的过程。固加拿大学者梁鹤年( 2 0 0 3 ) 认为土地利用规划( 1 a n du s ep l a n n i n g ) 是确定和分析问题，确定目标和具体规 划指标，以及制定和评价供选方案的过程。其将土地利用规划定义为通过土地的 合理利用和开发，在城市中保护、改进生活、生产和娱乐环境的过程。土地利用 决策就是决定土地利用的方式、数量和位置，就是“什么? ”、“多少? ”和“在 哪里? 这些有关“选址”和“规模 的问题。 中国学者王万茂( 2 0 0 6 ) 认为土地利用规划是对一定区域未来土地利用超前 性的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行 土地资源分配和合理组织土地利用的综合技术经济措施。 董祚继( 2 0 0 8 ) 参考了国内外学者的有关观点，将作为公共政策的土地利用 规划界定为：由政府和非政府公共组织针对一定区域，为实现一定时期的经济社 会发展和土地可持续利用目标，对合理分配和组织土地利用所作的预先安排和所 制订的行为规则：其本质是政府对土地利用社会利益所做的权威性分配。作为公 共政策的土地利用规划除具有土地利用规划的一般性质( 如空间性、综合性、战 略性等) 外，还具有五方面的重要特性：规划过程是一种政治过程。作为公共 政策的土地利用规划的决策主体是政府，它通过政治过程，按照一定的政治程序、 规则和方式决定具有公共物品或准公共物品性质的土地资源的配置，亦即决定土 地利用社会利益在不同地方、阶层、团体和个人中的分配。规划主体多元化和 决策分散化。作为公共政策的土地利用规划的运行是以规划系统为基础的，所谓 规划系统，是指由规划主体、规划客体及其与规划环境相互作用构成的社会政治 系统。规划主体，是指直接和间接地参与规划制定、执行、评估和监控的组织、 团体和个人；规划客体，是指规划政策所发生作用的对象，包括规划要解决的土 国土资源部国十常识i h t t p ：w w w m l r g o v c n z t t d r 2 0 0 9 g t z s 2 0 0 9 0 6 t 2 0 0 9 0 6 1 t 1 2 1 6 0 5 h t m ，2 0 0 9 0 6 1 6 。【美1 朱利斯g y 法布士土地利用规划一从全球到地方的挑战北京：中国建筑工业出版社，2 0 0 7 梁鹤年简明土地利用规划北京：地质出版社，2 0 0 3 王万茂土地利用规划学北京：科学出版社，2 0 0 6 4 地利用问题和要规制、约束的社会成员；规划环境，是指影响规划制定和执行的 自然、经济、社会、政治、法律、文化、体制、制度等因素的总和。规划主体的 多元化使得规划决策呈现分散化、多向度的趋势，公众参与和上下结合是其主要 标志之一。规划的核心目标是维护和增进公共利益。作为公共政策的土地利用 规划就其本质而言是政府对土地利用社会利益的有效增进和公平分配。土地利用 规划的目的和任务包括化解各利益主体之间的利益矛盾、维护各利益主体的合法 正当利益、促进各种利益的和谐发展、实现社会利益的最大化，但其核心目标无 疑是维护和增进土地利用公共利益。土地利用规划在维护和增进土地利用国家利 益的前提下，也包括协调、维护和增进不同层级的地方公共利益。政治性与技 术性的统一。作为公共政策的土地利用规划，要发挥其对未来土地利用的导向、 调控和分配功能，就既有“政治性”的一面，体现社会公正、多元价值和公民文 化，又有“技术性”的一面，是高度理性、清晰严谨、可执行的。“政治性 和 “技术性”完全可以统一于规划决策的全过程，相互补充、扬长避短。土地利用 规划具有科学和艺术两重性：作为科学，要通过理性的分析过程将各种土地以适 宜的用途、适当的规模匹配到适宜的空间位置上；作为艺术，要通过适当的政治 过程将各类土地供给匹配给适当的土地使用者。合法性。在大多数西方国家， 作为公共政策的土地利用规划是以立法方式制定的，其过程的严谨性和规范性仅 次于立法，这也保证了规划的法定性质。我国正在大力推进法治化进程，规划的 合法性是极其重要的政治要求。这首先意味着规划内容上不能与宪法、法律相抵 触，其次还表现在程序上要严格守法。在政治学意义上，合法性还指在民众认可 的原则的基础上实施管治的正当性。因此，土地利用规划的制定还要强化公众参 与、社会协商，使之建立在广泛认同、自觉服从和积极支持的基础之上。 比较而言，董祚继对土地利用规划的解释更为综合和全面，并对土地利用规 划的公共政策特性进行了细致分析。论文赞成并建立在这一概念的基础上展开研 究。 二、关于规划存在的问题及原因 。董祚继，吴运娟中国现代土地利用规划理论、方法与实践| 匕京：中国大地出版社，2 0 0 8 5 一般认为，规划期为1 9 9 7 - 2 0 1 0 年的土地利用总体规划实施以来，在合理利 用土地资源、保护耕地、强化土地利用的宏观调控、协调用地矛盾、优化土地利 用结构等方面起到了积极的作用。 但是，客观的讲，规划也存在不少的问题。王国强( 2 0 0 6 ) 认为“上一轮规 划是土地管理部门闭门编制规划”。王毅然、杜成信( 2 0 0 9 ) 认为，规划缺乏 动态性、超前性、可操作性、科学性以及个性。施恩明等( 2 0 0 8 ) 认为规划欠缺 科学发展观理念，主要表现在规划编制与实施中人为干预过多、耕地保护的刚性 约束不适应新形势的发展、土地基础资料数据失真与信息捕捉不全、规划指标确 定与利益权衡不公平、规划编制的论证不够、公众参与的广泛性与法律基础薄弱。 陶良玉( 2 0 0 9 ) 认为上轮规划存在耕地保护目标偏高、指标布局不合理、规划目 标相对单一、规划预见性不强等问题。张合兵等( 2 0 0 8 ) 认为现行规划存在规划 目标相对单一、编制程序单向化、内容重点不突出、技术手段落后、与实际建设 矛盾不断加大、重编制轻实施等问题。赵玉玲等( 2 0 0 8 ) 认为存在控制性指标指 令性过强、用地布局适应性不足、土地用途分区管制缺乏灵活性、规划方案缺少 选择性以及实施管理的动态调控不足等原因。杨亚、徐惠( 2 0 0 6 ) 认为规划缺乏 权威性，得不到有效执行；缺乏必要的稳定性，调整的随意性很大；缺乏必要的 灵活性，规划的制定与现实相脱节。 何格( 2 0 0 8 ) 认为土地利用总体规划是失灵的，表现三个方面：一是政府失 灵引致的土地利用总体规划失灵，即政府机制存在缺陷，政府决策非完全正确性， 政府存在寻租行为；二是土地利用总体规划自身的缺陷，如规划属于“代言规划 ， 规划的决策结构存在矛盾并失衡，规划过于静态和刚性；三是土地利用总体规划 体系不完善。黄木易等( 2 0 0 8 ) 认为土地利用规划遭遇的困境有4 个：一是规划 “代言”编制主体处于尴尬境地；二是规划多目标的内部相互矛盾；三是规划与 “城规”协调存在矛盾；四是监督评价体系不完善。 郑振源( 2 0 0 4 ) 认为规划失灵原因是掌握的信息不足、不准，制定的规划指 标不切实际；没有利益完全一致的经济主体来不折不扣地执行中央按整体利益确 定的规划指标；现行土地市场配置机制不完善，地方政府得以利用市场缺损的空 子，牺牲耕地和农民利益来谋取财政收入。正如赵丛霞等( 2 0 0 7 ) 认为的，自从 西乇国强新一轮土地利用总体规划修编的几个问题地域研究与开发，2 0 0 6 ，0 ) ：8 0 一8 3 6 推进分税制财政体制改革以来，“以地生财成为许多地方新的“经济增长点 ， 缓解了地方的财政压力，为城市建设筹集了资金，但“以地生财”实际上是透支 未来、消耗后代人的资源的财政增长模式。 众多学者指出了土地利用总体规划各方面存在的问题甚至认为规划是失灵 的，同时对规划失灵的原因也进行了全面的分析，如从规划的主体来说有认为地 方政府出现“以地生财”的逐利行为，导致了规划的失灵；有规划师“代言规划” 导致规划只能服务于政府，使规划理性相对下降等。从规划自身的原因有规划科 学性不强，规划目标单一，技术手段落后，规划基础数据不准确，与其他空间规 划不协调，缺乏广泛而有效的公众参与，规划的弹性及动态监督与反馈机制不足 等。 关于规划改进的对策 王万茂、张颖( 2 0 0 3 ) 认为，在市场经济条件下，土地利用总体规划修编思 路应当解决好三个难点：即保护耕地与保障发展的两难和双赢、刚性和弹性、静 态和动态。施恩明等( 2 0 0 8 ) 认为，“从规划指导思想与目标的确定，到规划方 法与内容的转变以及规划方向和手段的提升，都需要全面以科学发展观作为理论 指导，要按照科学的发展观，及时转变规划理念，真正树立以人为本、市场经济、 弹性规划、理性发展、动态规划、全球化的理念 。陶良玉( 2 0 0 9 ) 认为，要 注重规划编制的社会参与、专家咨询，加大专题研究力度，增强规划弹性，进一 步完善规划许可制度，建立规划实施的动态监测和评价制度，建立规划信息的公 开和查询制度，完善规划实施评价制度。 郑振源( 2 0 0 4 ) 认为，需要改计划经济型的规划为市场经济型的规划。首先 是确定正确的规划目标，土地利用总体规划是配置全部土地资源的公共规划，不 是保护耕地的专项规划，它要满足社会经济各方面的要求，要按“统筹城乡发展、 统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展与对 外开放 的发展观来确定规划目标。其次是改指令性控制指标为预测性、指导性 规划指标。第三是规划内容主要是纠正市场失灵，主要任务是配置国防用地、公 施恩民等科学发展观与新一轮土地利用总体规划修编思考国土资源科技管理，2 0 0 8 ，2 5 0 ) ：1 3 7 1 4 2 7 益性基础设施用地和环保用地等“公共物品用地”，解决土地利用的负外部性问 题。第四是公众参与，不仅是为了提供信息资料，还要参与规划目标、指标的确 定，规划方案的拟订、协商和决策。 毛璐等( 2 0 0 8 ) 认为，公众参与土地利用总体规划是避免编制过程中闭门造 车和实施过程中缺乏监督的重要环节，应加强立法，赋予公众参与权利，实现从 “被动参与”到“主动参与”，再到“赋权 机制的过渡；灵活运用“自下而上 与“自上而下”两种模式，建立符合中国实际的“上下结合”的公众参与机制。 邝绮婷等( 2 0 0 8 ) 认为，土地利用总体规划的制定要有一定的弹性，做到关 键指标的刚性与土地利用布局的弹性相结合，要有系统的、动态的观念，以实现和 保障规划的动态调整。张合兵等( 2 0 0 8 ) 提出了基于土地用途分区弹性管制、规 划指标刚性和弹性控制互补的动态开放规划修编模式。赵玉玲等( 2 0 0 8 ) 提出弹 性规划的设想，包括控制指标的预留与浮动、“蓝图规划 向“绿图规划”转变、 功能分区的弹性化、多目标方案、“静态规划 向“动态规划 的转变5 个方面。 王万茂、张颖( 2 0 0 3 ) 认为，土地系统是一个涉及社会、经济、自然、技术、 政策、法律等各领域的多种学科的开放复杂的动态系统，要对之实施目标控制， 惟一出路就是采用“3 s ”技术，建立土地利用规划信息系统，即建立起正在实施 中的土地利用动态系统的同态信息系统。此外，弹性指标还表现在各项控制指标 值应当确定上下幅度限定波动空间，可在控制指标值的确定中引进激励机制，运 用经济手段。 虞红兵等( 2 0 0 8 ) 提出应在土地利用总体规划的指标管理中引入 市场机制，增强规划的应变能力。 综合来说，改进规划的对策包括：改进规划理念，树立更高层次、综合的规 划目标；提高规划的科学性与可行性，加强规划的“弹性”与“动态”，运用“3 s ” 技术建立规划信息系统，加强动态监管；加强公众参与，调整规划主体间的利益， 创新规划决策机制；在计划性的规划中引入一定的市场机制。论文认为，在现行 的土地管理的法律法规的框架下，这些对策具有较强的针对性和可行性。 母郑振源十地利用总体规划的改革中国十地科学，2 0 0 4 ，1 8 ( 4 ) ：1 3 - 1 8 圆毛璐等基于倡导性规划理论的土地利用总体规划公众参与机制研究国土资源科技管理，2 0 0 8 ，2 5 ( 4 ) ：3 6 4 0 。王万茂，张颖市场经济与土地利用规划关十规划修编思路的探讨冲国土地科学，2 0 0 3 ，1 7 ( 1 ) ：9 1 5 8 第三节研究方法与论文框架 一、研究的方法 本文主要采用文献研究法。文献研究法是指根据一定的研究目的或课题需 要，通过查阅文献来获得相关资料，全面地、正确地了解所要研究的问题，找出 事物的本质属性，从中发现问题的一种研究方法。本文通过检索相关文献，包括 土地利用总体规划的相关政策、法规，国内外相关学术资料、媒介报道和相关机 构的内部资料，了解广东土地利用总体规划的历史与现状，研究国外土地规划的 实践经验，为研究广东土地利用总体规划进行充分的理论准备及文献综述。论文 研究收集的资料分为三类：统计资料及数据、理论研究文献类、政策法规文件类。 对第一类的资料进行统计分析和处理，对第二、三类资料运用文本分析法，进行 综合、整理和分析。 其次，本文还采用了对比分析的方法，对国外的土地利用规划的不同特点进 行了对比分析，总结了国外土地利用规划的有益经验及特点，并基于此提出了改 善广东省乃至我国土地利用规划现状的对策与建议。 二、论文的框架 全文分为四章。 第一章为导论。介绍了本文的研究背景、研究的问题以及研究的意义，对相 关参考文献进行了综述，对土地利用规划的概念进行了界定，确立了研究方法以 及研究框架。 第二章介绍了广东省现行土地利用总体规划( 1 9 9 7 - 2 0 1 0 年) 的编制背景、 编制过程，规划编制的主要目的、原则、方法及主要控制内容，分析其实施以来 所取得的主要成效，评价了其规划指标的总体执行情况。 第三章分析了现行规划存在的主要问题，指出政府的“经济人 特征是规划 失灵的直接原因，规划师的“代言人 身份导致了其“理性规划”较大程度地受 9 限，而规划在编制过程中有关基数及图件问题、指标分配问题、规划滞后以及规 划弹性不足等，影响了规划的科学性与可行性。 第四章提出了提升规划科学性的一些对策。通过学习国外土地利用规划的有 益经验及特点，针对现行规划存在的问题，提出了7 项对策，包括调整政府间利 益关系、提高规划师的参与决策权力、加强公众参与创新规划决策制度、应用“3 s 技术建立规划管理信息系统、“增量规划向“顶棚规划”的转变、适度推行规 划指标市场化、加强“弹性空间”探索。 论文创新点及不足 本论文的创新点有二：一是所引用土地利用数据属于广东省国土资源厅的 权威调查数据，是目前国土资源部认可的唯一合法土地利用数据，其与各市经济 社会发展情况有着较为准确的对应，在此基础上具体分析了广东省土地利用总 体规划( 1 9 9 7 - 2 0 1 0 年) 批准实施以来各市的指标执行情况及存在问题，在省 内同行中较为少见。二是论文中所提及的部分对策，如应用“3 s ”技术建立规划 管理信息系统、“增量规划”向“顶棚规划”的转变、适度推行规划指标市场化、 加强“弹性空间”探索，已开始于实际工作中进行了探索，并反映于笔者参与编 制的广东省新一轮的土地利用总体规划中。 论文的不足之处有三：首先，对于规划的理论建设、规划体系建设以及与 其他空间规划的协调等问题缺少深入的分析，是论文的一个薄弱环节；其次，由 于无法获得广东省第一轮土地利用总体规划的具体资料，无法对其主要内容、特 点及效果进行相应评价，以至于无法对广东省两轮规划的演进及变化进行有效的 对比，是论文的另一不足之处；第三，由于获取资料的便利性及完整性，论文所 引证的资料多为2 0 0 5 年数据，而无法采用最新( 如2 0 0 9 年) 数据进行相关分析， 论文资料现实性稍显不足。 l o 第二章广东省现行土地利用总体规划的编制与实施 在全国的统一部署下，广东省共开展了两轮土地利用总体规划的编制与实 施。第一轮的土地利用总体规划( 1 9 8 7 - - 2 0 0 0 年) 是在第一版的土地管理法 ( 1 9 8 6 年) 的基础上进行的，其更多的是起到了试点与研究的作用，对于土地 利用总体规划的方法、内容、程序等都属于探索阶段。在第一轮的土地利用总体 规划中，广东省的花县( 现为广州市花都区) 被列为国家的县级规划试点。第二 轮的土地利用总体规划( 1 9 9 7 2 0 1 0 年) 则是在1 9 9 8 年修订后的土地管理法 的基础上进行的，并实施至今，习惯上称之为“现行规划 。由于无法获得广东 省第一轮土地利用总体规划的相关具体资料，无法对其进行相应评价，因此论文 重点对现行规划的编制及实施情况进行分析。 第一节规划编制的背景及过程 一、规划编制的背景 1 9 8 6 年年6 月2 5 日，全国人大通过土地管理法，规定各级人民政府组 织编制土地利用总体规划，地方人民政府的土地利用总体规划经上级人民政府批 准执行。将编制土地利用总体规划作为各级政府的重要职责写进土地管理法， 标志着我国的土地利用总体规划工作走上了依法、统一、全面、科学的轨道。 1 9 9 7 年，中央1 1 号文件关于进一步加强土地管理、切实保护耕地的通知 指出要把加强土地宏观管理特别是土地利用总体规划工作放在土地管理各项治 本之策的首位，强调规划要以耕地保护为重点、严格控制占用耕地、统筹安排各 业用地，凡不符合这一原则和要求的土地利用总体规划，都要重新修订；土地利 用总体规划的编制和修订要经过科学论证，严密测算，达到切实可行；在修订的 土地利用总体规划批准前，原则上不得批准新占耕地。1 9 9 7 年的中央1 1 号文件 带来了土地