（公共管理专业论文）平衡计分卡在基层海关绩效评估中的应用研究——以威海海关为例.pdf

山东大学硕士学位论文 摘要 近年来，随着国际贸易和我国经济的飞速发展，海关参与国家经济管理的职能和 地位不断提升。面对新的形势，构筑海关科学高效的内部管理体系，大力提升整个海 关干部队伍素质，提高海关监管效率和效能，成为当前我国海关面临的一项十分重要 的任务。绩效评估管理从探求矛盾的内因出发，为解决海关面临的主要矛盾提出了又 一条新的思路。 本文回溯了绩效评估的基本理论，对当前流行的四种绩效评估方法进行了分析比 较，重点研究了平衡计分卡的理论框架和特点，以威海海关为例，分析了当前基层海 关绩效评估工作存在的问题，论证了在基层海关导入平衡计分卡的可行性。在对基层 海关平衡计分卡体系进行设计时，本文从四个角度出发，结合海关的实际情况，设置 了顾客、内部流程、学习与成长和财务四个角度。在这四个角度的内部，分别设计了 结果指标和驱动指标，形成了一系列的因果关系链，使各指标同基层海关的主要职能 相联系。在分析编制了组织层面的平衡计分卡之后，进一步把战略指标向部门层次进 行了分解落实，以通关科为例，给出了部门平衡计分卡的四个角度内容及战略指标， 并设置了相应的衡量指标和计算公式，根据经验设置了指标权重，形成了一个比较完 整的部门平衡计分卡，为在基层海关实施基于平衡计分卡的部门绩效评估提供了一个 比较完整的体例和框架，并对如何在基层海关有效实施进行了初步探讨。 本文明确地提出了“基层海关部门绩效评估的模式研究，在评估客体上以部门 或者说团队为单元，不同于现有的以公务员个体为单元的绩效评估模式。该模式具有 较强的理论先进性、科学有效性、具体针对性和现实可行性，经过领导层和专家的论 证、完善和升华，并予以推广应用，将对提高基层海关工作效率和监管效能，提高基 层海关入力资源管理和组织战略管理的科学度和有效度，化解长期存在的繁重监管任 务和有限监管力量之间的矛盾提供可行的思路和有效的途径，对当前海关绩效评估工 作的创新具有一定的参考意义。 关键词：平衡计分卡：基层海关：绩效评估 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，埘t i it h er a p i dd e v e l o p m e n to fi n t e r n a t i o n a lt r a d ea n dt h ec h i n a s e c o n o m y , t h ef u n c t i o na n ds t a t u so fc u s t o m si nm a n a g i n gt h en a t i o n a le c o n o m i ca r e e l e v a t e d f a c i n gt h en e ws i t u a t i o n , c o n s t r u c t i n gt h es c i e n t i f i ca n de f f i c i e n ti n t e m m m a n a g e m e n ts y s t e m ，m a k i n gg r e a te f f o r t st oe n h a n c et h ei n n e rq u a l i t yo ft h ec a d r e s ， i m p r o v i n gt h ee f f i c i e n c ya n de f f e c t i v e n e s so fc u s t o m ss u p e r v i s i o n ，b e c o m i n ga ni m p o r t a n t t a s kf o rc u s t o m s p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nb e c o m ean e ww a yt os o l v et h em a i n c o n t r a d i c t i o ni nt h ei n t e r n a lm a n a g e m e n to fc u s t o m s t h i sa r t i c l er e t r o s p e c t st h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na n da n a l y s i st h eb a s i ct h e o r yo f c u r r e n tf o u rk i n d so fp o p u l a rp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nm e t h o d sa n df o c u s e so nt h e t h e o r e t i c a lf r a m e w o r ka n dc h a r a c t e r i s t i c so ft h eb a l a n c e ds c o r e c a r d t a k i n gw e i h a i c u s t o m sa s 觚e x a m p l e ，a n a l y s i s e dt h ec u r r e n ts i t u a t i o no fb a s i cc u s t o m s e v a l u a t i o nw o r k , p r o v e dt h ep o s s i b i l i t yo fu s i n gt h i ss y s t e m o nt h eb a s i co ft h er e c e n ts i t u a t i o no fc u s t o m s ， t h i sa r t i c l ed e s i g n e dt h es c o r e c a r ds y s t e mf r o mf o u rp e r s p e c t i v es u c ha s ：s e tt h ec u s t o m e r , i n t e r n a lp r o c e s s ，l e a r n i n g ，g r o w t ha n df i n a n c i a l i nt h ei n t e r n a lo ft h e s ef o u ra n g l e s ，t h e s y s t e md e s i g n e dt h er e s u l t si n d e xa n dt h ed r i v i n gf a c t o r si n d e xa n df o r m e das e r i e so f c a u s a l i t yc h a i na n dm a d ee a c hi n d e xl i n k e d 、析mt h em a i nf u n c t i o no ft h eg r a s s r o o t s c u s t o m s a r e rt h ed e s i g no ft h eb a l a n c e ds c o r e c a r d ，i tw a sp u ti n t oe f f e c ti nt h e d e p a r t m e n t so fc u s t o m s t a k i n gt h ec l e a r a n c es e c t i o no f f i c ea se x a m p l e , t h eb a l a n c e d s c o r e c a r d s t r a t e g i c a n dt h e c o r r e s p o n d i n gm e a s u r e ，c a l c u l a t i o n f o r m u l aa r es e t u p a c c o r d i n gt ot h ee x p e r i e n c e ，s e tu paw e i g h t i n gi n d e xa n df o r m e dac o m p a r a t i v e l y c o m p l e t ed e p a r t m e n tf o rt h eb a l a n c e ds c o r e c a r d ，p r o v i d e dar e l a t i v e l yc o m p l e t es y s t e mf o r t h eb a s i cc u s t o m so nt h eb a l a n c e ds c o r e c a r dp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no ft h ed e p a r t m e n t t h i sa r t i c l ea l s or e s e a r c h e dh o wt of r a m ea ne f f e c t i v ei m p l e m e n t a t i o ni nt h eg r a s s r o o t s c u s t o m s t h i sa r t i c l ep u tf o r w a r dt h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nm o d e l so ft h e b a s i cc u s t o m s d e p a r t m e n t t h em o d e lo fe v a l u a t i n gt h ed e p a r m e n ta sau n i ti sd i f f e r e n tf r o mt h em o d e lo f e v a l u a t i n gt h ec i v i ls e r v a n ti n d i v i d u a lp e r f o r m a n c e t h i sm o d e lh a ss t r o n gt h e o r e t i c a l 2 山东大学硕 ：学位论文 s o p h i s t i c a t i o n , s c i e n t i f i cv a l i d i t y , s p e c i f i ca i ma n df e a s i b i l i t ya n db ep e r f e c t e d a n d s u b l i m a t e db yl e a d e r s h i p i tw i l li m p r o v et h ee f f i c i e n c ya n de f f e c t i v e n e s so fg r a s s r o o t s c u s t o m s w o r k i n ga n di m p r o v et h es c i e n t i f i c a n de f f e c t i v eo fb a s i ch u m a nr e s o u r c e m a n a g e m e n ta n do r g a n i z a t i o n a ls t r a t e g ym a n a g e m e n t ，d i s s o l v et h et h ec o n t r a d i c t i o n b e t w e e nt h ee x i s t i n ga r d u o u sl o n g t e r ms u p e r v i s i o na n dp r o v i d eaf e a s i b l ea n de f f e c t i v e a p p r o a c h t ot h ec u s t o m s t h ea r t i c l eh a sac e r t a i nr e f e r e n c e s i g n i f i c a n c e f o rt h e p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nw o r ki n n o v a t i o n k e y w o r d s ：b a l a n c e ds c o r e c a r d ；t h ec u s t o m s ；p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n 3 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体己经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：丛墓查隼 日期：丝! 仝，2 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 。 论文作者签名：嶂导师签名： e l 期丝2 。幺乡 山东大学硕士学位论文 第一章绪论 2 0 世纪8 0 年代，西方发达国家兴起了一场世界性的政府改革运动以及随之而来 的国际海关现代化浪潮。一些国际组织积极推进贸易便利化，要求海关进一步简化和 协调各项业务制度。海关改革出现四个转变的趋势，即：管理理念从“行政主导 向 “客户主导 转变；管理对象从进出口商品到进出口商品和企业并重转变；管理力度 从单一模式向分类管理转变；管理方式从各自为政向广泛合作转变。 现代海关制度第二步发展战略规划提出海关第二步发展战略“在初步实现现 代海关制度第一步发展战略目标的基础上，以建立风险管理机制为中心环节，全面、 协调地推进海关各项改革与建设，到2 0 1 0 年，基本建立起与全面建设小康社会相适 应，与完善的社会主义市场经济体制相配套，与国际通行规则相衔接，严密监管与高 效运作相结合的现代海关制度，努力建设科学、文明、高效、廉洁的智能型现代化海 关。 为实现这一目标，建立量化考核绩效评估管理机制，提高海关行政的法制化、 制度化、规范化、效能化程度，显得尤为重要。 近年来，随着国际贸易和我国经济的飞速发展，海关参与国家经济管理的职能和 地位不断提升，缉私、统计、监管、税收等传统职能及保护知识产权、支持地方经济 发展、打击恐怖主义等非传统的职能任务不断加重。但是现代企业的新型生产、运输、 经营方式与的海关传统监管模式效率低下之间的冲突，无限增长的业务需求和海关有 限的管理资源之间的矛盾日益突出。面对新的形势，构筑海关科学高效的内部管理体 系，大力提升整个海关干部队伍的法律、业务素质，深化海关业务改革，提高海关监 管效率和效能，成为当前我国海关面临的一项十分重要的任务。绩效评估管理从探求 矛盾的内因出发，为解决海关面l 晦的主要矛盾提出了又一条新的思路。 1 1 研究的目的和意义 “不能衡量就不能管理 。绩效评估对于任何组织都具有十分重要的积极意义。 在整个人力资源管理系统中，绩效管理系统处于核心地位，而绩效评估作为绩效管理 系统的主要环节，因其基础性和关键性从而成为一个组织管理系统中的重要一环。一 直以来，绩效评估都是人力资源管理中的重点也是难点问题。相对于工商企业来讲， 山东大学硕十学位论文 绩效评估在公共管理领域的应用存在着更多困难。这除了与公共部门本身的制度特征 复杂性以及我国现行的行政体制有关以外，其工作性质的宽泛性和难以量化也是绩效 考核存在困境的重要原因。 1 1 1 研究的目的 海关是国家的进出境监督管理机关，作为一种行业，海关系统具有垂直领导、自 成体系、专业性和独立性强等特点。要适应这一行业特性，就应当研究其特殊的管理 人和管理环境。创新海关人力资源管理方式方法，充分发挥海关关员的聪明才智和创 造力，提高海关工作效率和监管工作效能，科学有效解决日益增长的监管任务和有限 监管力量的矛盾，已经成为当下海关系统提升管理层次的必经之路和迫切需要。 众多的国内专家学者对当前公共部门绩效评估制度与运行现状进行了深入的研 究和探索，从不同的角度和基于不同的理论给出了许多改进的建议和方法选择，这对 海关系统开展绩效考核提供了丰富的理论支持和科学指导，但是，问题在于，每一个 公共管理部门，因其职能定位的特殊性以及千差万别的部门管理实际，难以对海关系 统的绩效评估起到直接的推动和促进作用。正是基于此，本文研究的目的就在于试图 对国内外公共部门绩效评估的最新理论和实践经验进行综合研究，结合隶属海关一一 这一海关系统基础而又极其重要的基层部门一一的职能定位以及人力资源管理现状， 研究发现具有理论先进性、现实实用性、适合海关系统特点、更强针对性、更富具体 指导性的基层海关部门绩效评估管理方式与方法，以威海海关为例，给出海关系统特 别是基层海关绩效评估系统构建的一般框架和具体模式，以期能够给海关系统管理者 提供一种新的绩效评估思路和模式，同时实现从宏观理论到具体部门具体实践的转 化，实现作为m p a “从实践中来，到实践中去”的学习目标。 1 1 2 本研究的意义 1 理论意义 本研究将人力资源有关绩效评估理论引入海关系统绩效管理中，探索人力资源有 关理论、方法应用于公共部门的途径和方法，探索建立基于组织及其内部科层、以平 衡计分卡原理为支持的海关新型绩效评估体系，同时也是目前为止( 在笔者所能够检 索阅读的范围内) 第一次明确地提出“基层海关部门绩效评估的模式研究，在评估 客体上以部门或者说团队为单元，不同于现有的以公务员个体为单元的绩效评估模 式。因此，本文既是对人力资源绩效评估应用范围扩大的理论实践，也是人力资源绩 效评估应用的一种新尝试，尤其对当前海关公务员管理创新的路径和方法探索具有一 2 山东大学硕七学位论文 定的理论参考意义。 2 现实意义 本文在基层海关部门绩效评估中引入平衡计分卡这一先进理论和工具，具有较强 的理论先进性、科学有效性、具体针对性和现实可行性，经过领导和专家的论证、完 善和升华，并予以推广应用，将对提高基层海关工作效率和监管效能，提高基层海关 人力资源管理和组织战略管理的科学度和有效度，化解长期存在的繁重监管任务和有 限监管力量之间的矛盾提供了可行思路和有效途径。因此，本研究具有一定的现实指 导意义。 3 拓展意义 本文的研究及论述虽然以组织内的科室作为评估客体单元，但其中的核心思想和 体例对每个公务员客体同样适用，限于篇幅和笔者能力有限、精力不足等原因，对于 进一步拓展到公务员客体的绩效评估具体方法，不作进一步的研究，但是，基于团队 与个体对战略目标的一致性、平衡计分卡方法的广泛适用性、考核维度的趋同性，在 此基础上的进一步拓展并非一项浩大工程。因此，我们完全可以通过对工作职位的详 细分析和科学描述，对相关指标进行针对性调整，建立起基于工作职位的公务员个体 的绩效评估体系。此外，本研究虽然仅针对海关系统绩效评估问题进行探讨，但是对 具有相同执法性质的其他基层行政执法部门的管理，亦会起到一定的借鉴作用。 1 2 目前国内外的研究及实践现状 优秀的绩效是树立良好政府形象的基石，而绩效评估则是衡量公共管理部门管理 水平、运作效率、产出质量和效果的技术工具。西方国家的新公共管理运动拓宽了我 们的视野，公共部门绩效评估的理论与实践也为海关部门优化行政管理提供有益的借 鉴。从绩效方面进行评估，不但是对海关部门过去工作的检验，更重要的是要从评估 中找到不足，进而改进工作思路，找到提高工作绩效的方法。 1 2 1 国外研究及实践现状 1 国外研究及实践现状 西方公共部门绩效评估的理论和实践始于第二次世界大战后，盛行于2 0 世纪七八 十年代的西方行政改革国家，尤其是英美等国，在9 0 年代得到全面发展。英国政府绩 效评估始于1 9 7 9 年的“雷纳评审 。雷纳评审是对政府部门工作特定的调查、研究、 审视和评价活动，评审的重点是政府机构的经济和效率水平。后来，政府机构内部的 3 山东大学硕士学位论文 评审又发展到有社会参与的评估，评估内容侧重公共服务和质量，评估结果公开并直 接向公民和服务对象负责。1 9 8 0 年，英国环境大臣赫尔在环境事务部率先建立了“部 长管理信息系统 。它集目标管理、绩效评估为一体，旨在向部长提供全面的、规范 化的信息。1 9 8 2 年撒切尔政府公布了著名的“财务管理新方案 要求政府的各个部门 树立浓厚的“绩效意识 。1 9 8 3 年英国卫生与社会保障部第一次提出了较为系统的绩 效评估方案。这一方案包括1 4 0 个绩效指标，应用于卫生管理部门和服务系统的绩效 评估。1 9 8 9 年英国财政部发行了中央政府产出与绩效评估技术指南，对绩效评估 机制的建立和完善进行业务和技术指导。1 9 9 9 年，地方政府又改进发展并具体组织实 施了布莱尔政府提出的“灯塔地方政府计划 。这一计划实际上就是一种评优活动， 评选出在某一领域具有良好绩效的地方政府，授予灯塔的称号，并且将他们的经验进 行推广。目f j ，英国已经建立起较成熟完善的绩效评估机制，广泛运用于中央、地方 各层级的政府部门和其它诸如学校、国民保健等公共部门，公共组织绩效评估逐渐走 向普遍化、规范化、系统化和科学化的道路。 在美国，1 9 7 3 年尼克松政府颁布了“联邦政府生产率测定方案 ，力图使公共组 织绩效评估系统化、规范化、经常化。依据这一方案，有关部门拟订了三千多个绩效 示标，由劳工统计局对各个政府部门的工作绩效进行统计分析。特别是在1 9 9 3 年，美 国出台了推行政府绩效评估措施的纲领性报告政府绩效与结果法案，要求所有的 联邦机构发展和使用绩效评估技术并向民众报告自己的绩效状况，从而成为美国政府 绩效评估达到高潮的标志，有力地推动了绩效评估在政府管理中的具体运用，使公共 组织绩效评估走上了法制化轨道。除仿照联邦政府的绩效与结果法制定长期规划、年 度计划和绩效报告外，许多州和地方政府在绩效评估方面有所创新：佛罗里达州成立 “政府对民众负责委员会 ，于1 9 9 4 年颁布政府绩效和责任法，用三年时间研讨， 制订出“佛州绩效标杆报告 。为了让市民了解市政绩效，宾州费城市政府将内部2 2 个机构的政策绩效，以精确的量化指标显现出来，形成“政策绩效指标体系。2 0 0 3 年布什政府开始推行部门绩效“报告卡 制度，围绕组织绩效的主要方面，设立绩效 基准和等级评估标准( 绿色代表良好，黄色代表一般，红色代表不佳) ，以一种类似 危机管理的方式展示公共责任，激起媒体、国会、公众的兴趣、关注等级，并时常加 以评论。 在英、美的带动示范下，公共组织绩效评估在其他国家得到广泛应用。据经济合 作发展组织的报告，公共组织绩效评估在丹麦、芬兰、挪威、新西兰、同本等国家都 4 山东大学硕士学位论文 得到广泛应用。在荷兰，新市政管理法要求对地方当局的工作绩效进行评估，以提高 效率和服务质量。澳大利亚的公共组织绩效评估与具体的改革计划和措施融为一体， 如财务管理改进计划、项目管理和预算改革等。在日本，政府努力谋求对议会和顾客 的双重责任；实行成本核算，加强财务控制，完善信息反馈，实行以绩效为基础的预 算制度，与此同时，日本政府管理活动的核心和关注的焦点正转向公共项目及其产生 的结果，建立一个“倾听公众声音刀的绩效评估体系。正是这些改革措施的实行推动 了以公共责任和顾客至上为理念的绩效评估制度的运用与发展。随着全球经济一体化 和公私部门的全面整合，西方发达国家在政府绩效改革方面获取了极大的收益：进行 了比较全面、彻底的机构改革，在很大程度上改变了政府官僚气足、人员冗余、效率 低下、不讲成本等弊病；通过提高公共服务质量赢得了公民的信任和支持；进一步改 善了政府与商界的关系，更好地促进了民族产业的发展。并且，在绩效管理的基础上， 西方政府的改革者进而提出了追求完美运作流程的“无缝隙政府 ( s e a m l e s s g o v e r n m e n t ) 、能够每周7 天2 4 小时提供高质量服务的“电子政府 ( e g o v e r n m e n t ) 等种种设想。 在政府绩效评估所采用的方法方面，至今，国外最具代表性的评估方法主要有三 种，“3 e 评价法、标杆管理法和平衡计分卡法，它们分别代表了政府绩效评估的三 个不同发展阶段；“3 e 评价法是政府绩效评估在方法探索上的开端，标杆管理法预 示着对政府绩效全面评估的开始，平衡记分卡法明确提出政府要以长远的眼光对社会 的发展作出愿景规划，思考其在社会发展中应承担的使命，指导政府绩效评估。在2 0 世纪6 0 年代，美国会计总署率先把对政府工作的审计重心从经济性审计转向经济性 ( e c o n o m y ) 、效率性( e f f i c i e n c y ) 、效果性( e f f e c t i v e n e s s ) 并重的审计，从单 一指标扩展到多重指标，这就是政府施政绩效评估的雏形，俗称“3 e 评价法。2 0 世纪8 0 年代由美国俄勒冈州政府直接领导的俄勒冈进步委员会( o r e g o np r o g r e s s b o a r d o p b ) 正式成立，开始集中推进全面的标杆管理法。该组织认为，“标杆管理 测评旨在使一个机构、城市或社区的福祉走向特定的境界和理想的状态。这种理解 显示的是一种对内部情况的关注：所谓的”最佳不是由外部某个政府机构树立的， 而是组织对自身未来前景的展望。在2 0 年的时间里该方法促进了政府绩效的明显好 转，其成功的关键就在于制定了一套科学、合理、全面的指标体系。1 9 9 9 年1 1 月，平 衡计分卡理论创始人哈佛大学商学院教授罗伯特卡普兰( r o b e r t s k a p l a n ) 发 表了公共部门组织平衡计分卡( t h eb a l a n c e ds c o r e c a r df o rp u b l i c - s e c t o r 5 山东大学硕士学位论文 o r g a n i z a t i o n s ) 一文，以美国加利福尼亚州北部城市作为案例阐述了平衡计分卡怎 样应用到公共部门组织中去。2 0 0 0 年，美国人维特科尔( j a m e sb w h i t t a k e r ) 出 版了在联邦政府中运用平衡计分卡( b a l a n c e ds c o r e c a r di nt h ef e d e r a l g o v e r n m e n t ) 一书，阐述了政府组织如何运用平衡计分卡提高战略执行的能力和有 效性。2 0 0 3 年，美国平衡计分卡研究所发表了用平衡计分卡改善公共部门成果 ( i m p r o v ep u b l i cs e c t o rr e s u l t w i t hab a l a n c e ds c o r e c a r d ：n i n es t e p st os u c c e s s ) 一书，总结了公共部门平衡计分卡实施的9 个步骤。在实践中，美国政府将平衡计分 卡引入到北卡罗纳州夏洛特市、国防部、交通部、联邦航空署等机构的绩效评估中，并 取得了显著成效。不仅美国，新西兰、澳大利亚、荷兰、瑞典、加拿大等国政府，都 开始以平衡计分卡作为战略和绩效管理工具。由此可见，平衡计分卡的理念、管理方 法和技术，已经成为了许多国家政府以及非政府组织实施战略管理和绩效评估，以提 升行政执行有效性的一种现实、有效的方法。三种方法比较来看，“3 e 评价法主要 集中于经济层面，仅仅包括经济指标、效率指标、效果指标三个方面；标杆管理法除 “3 e 评价法的经济层面的指标外，i 还开始建立了一些初步的社会、环境、人文指标， 但仍不全面；平衡计分卡明确提出了政府在进行绩效评估时首先要以长远和平衡的目 光对社会的发展做出愿景规划，思考其在社会发展中应承担的使命，然后再确定对公 共职能部门评估的指标及其权重，从而将政府绩效管理与战略管理结合在一起。无疑， 平衡计分卡是一种更全面和更平衡的评价方法。三种方法反映了政府绩效评估从最初 简单的成本节约到综合的效率提高、效能发挥，以至目前战略把握的总体发展历程， 体现了政府绩效评估理论与方法的不断成熟与完善。 2 主要特点和发展趋势 ( 1 ) 绩效评估的制度化。绩效评估成为对政府机构的法定要求。美国、荷兰、 日本等国家都制定了相关法律( 日本为政府政策评价法) 。多数国家还确定了独立 机构，负责对绩效评估工作进行指导、督促和协调，并有选择地独立对一些部门的绩 效进行评估。比如，英国的审计办公室负责中央政府机构的绩效评估，审计委员会负 责地方政府的绩效评估。在美国，联邦政府的管理与预算局审批各部的年度绩效计划， 总审计署自主选择项目或活动，独立对政府机构进行绩效评估，并向国会和公众公布 评估结果。日本内阁会议制定的关于推进中央省厅等改革的基本方针中将总务省 的行政监察局改为行政评价局，赋予其可以超越各府、省的界限，行使包含政策评价 职能在内的行政评价和检查职能。 6 山东大学硕士学位论文 ( 2 ) 绩效评估的规范化。政府部门的职责和工作性质千差万别，为了进行科学 的绩效评协必须提炼出基本规范。国外大多用四e 作为总要求来建立公共组织绩效 评估规范和标准体系，即经济( e c o n o m i c ) 、效率( e f f i c i e n c y ) 、效益 ( e f f e c t i v e n e s s ) 、公正( e q u i t y ) 。在此基础上，各国制定了相对比较具体的评估指 标体系。如美国总统管理和预算办公室提出的行政部门的“通用衡量标准”，制定了 相关绩效基准和等级评估标准。英国财政部发布的中央政府产出与绩效评估技术指 南，绩效评估内容、方法、程序正在逐步规范。 ( 3 ) 绩效评估中的公民导向。绩效评估是一种推动公共部门承担责任的有效机 制，因此，坚持公民导向成为政府绩效评估实践中的重要发展趋势。政府绩效评估强 调以人为本，以公民为中心，以满意为尺度。公民是政府所进行的公共管理和公共服 务的最终承接者，对政府绩效最有发言权，公民参与原则是绩效评估的基本原则。具 体做法有：在绩效示标设计上体现外向特征和多样化的满意度调查，民间组织对政府 部门进行独立评价和审视等。 绩效评估在很多国家政府改革中已经发挥了重要的作用，但是由于绩效评估是世 界公认难题之一，在实践中，遇到的困惑和问题也不少。首先，绩效是一个内涵十分 丰富的概念，它包括了效率、效益、产出、行为、表现、成就、责任、回应、公平、 顾客满意度等，对如此丰富的内涵进行评估是一项十分复杂和艰难的工作：其次，由 于政府职能在不同层次、不同地区和不同部门差异较大，而且政策目标具有多元性， 或与政治相关、或与管理效率相关、或与政府责任相关，是极其复杂、模糊、甚至是 相互冲突的，要把这些法定的职能和目标转化成具体的、清晰的、量化的、广为接受 的、可考核的目标难度不小；最后，就是由于政府部门主要是通过公共财政资源的支 持，向社会提供公共物品和公共服务的部门，而公共物品和公共服务的非竞争性、非 排他性、非营利性、公共垄断性、效益的滞后性以及信息的非对称性，使得获取准确 的政府绩效信息难度不小。所以各国政府绩效评估的理论研究和实践探索仍在继续进 行之中。 1 2 2 国内研究及实践现状 1 国内研究现状 我国对政府绩效评估工作，起始于干部人事制度。带有法规性质的文件有1 9 4 9 d 中国行政管理学会课题组：政府部门绩效评估研究报告，中国行政管理，2 0 0 6 年第5 期。 7 山东大学硕士学位论文 年的关于干部鉴定工作的规定，1 9 6 4 年的关于科学技术干部管理工作条例试 行草案，1 9 7 9 年的关于实行干部考核制度的意见，1 9 8 4 年的关于逐步推行 机关工作岗位责任制的通知，1 9 9 3 年的国家公务员暂行条例。这些文件和法 律是我国规范干部业绩考核的重要依据，为政府组织绩效考核从理论和实践上积累了 一些经验。改革开放以后，绩效评价的理论和方法才逐渐引入我国。 ( 1 ) 对国外绩效评估实践和理论成果的介绍。来自各个领域的学者从各自特有 的角度出发，观察和思考当代西方蓬勃发展的公共部门绩效评估与管理运动，研究特 定国家的公共部门绩效管理的改革实践。如周志忍、王庆兵和卓越对英国公共部门绩 效评估实践的研究：吴志华、刘靖华和宋世明对美国公共部门绩效评估实践的研究： 薛凯对新西兰公共部门绩效管理实践的研究等。即使同样是对单个国家公共部门绩效 管理实践的介绍和分析，学者们也采取了不同的角度和方法，如王庆兵侧重于对英国 公共服务领域政府提高绩效的最新发展趋势进行介绍：刘靖华着重介绍了美国政府通 过信息化技术提高公共部门绩效：周志忍以英国政府的绩效评估的发展为对象进行研 究：毕争、邢传对西方公共部门绩效评估的发展趋势进行研究：蔡立辉对西方国家政府 绩效评估理论进行研究：等等。1 9 9 9 年初，中国行政管理学会与有关部门成立了联合 课题组，课题组研究了公共部门绩效评估的国际实践及其特点和发展趋势，总结了我 国政府机关绩效管理的发展现状，将我国各地在绩效评估方面的探索归纳为目标责任 制、社会服务承诺制、效能监督和效能建设四种形式，并对每一种形式进行了详细介 绍和比较分析。 ( 2 ) 对我国政府开展绩效评估的理论研究。从绩效评估流程的角度，胡宁生、 周志忍等对公共组织绩效评估作了研究，他们对绩效评估的历史发展、涵义、程序作 了详细阐述，对于绩效指标设计的基本程序( 操作环境分析、绩效指标的具体化、整 合过程、评估与修正) 、绩效评估的内容( 经济测定、效率测定和效益测定) 及方法和 绩效评估要注意的问题等进行了深入细致的研究，为我国绩效评估的发展作了理论铺 垫。卓越则通过对地方政府的具体分析，对公共部门绩效评估的过程控制作了深入研 究。从绩效评估方法的角度，彭学明、周仁标通过经济学的视角，运用投入一产出方 法对评估方法进行了研究。彭国甫对行政效益测量的基本内容、客观标准、基本方法 作了分析。彭国甫和李树丛、吴建南、盛明科从管理科学与系统工程的角度对地方政 府绩效信息处理、指标权重确定、评估信度与效度检测的方法作了比较初步的探讨和 分析。福建省厦门市思明区政府与厦门大学公共事务管理学院卓越教授率领的课题组 8 山东大学硕士学位论文 合作，组成项目开发小组开展了公共部门绩效评估的探索。从绩效评估指标的角度， 中国行政管理学会张定安博士在 ：平衡计分卡与公共部门绩效管理一文中探讨了平 衡计分卡的特点，引入公共部门绩效管理的可行性和可能产生的影响。北京大学张国 庆、曹堂哲的“平衡计分卡一与公共行政执行的有效性概括了平衡计分卡内容、 发展，通过对平衡计分卡按公共部门的战略逻辑进行修正和改造，将平衡计分卡引入 公共部门，构建合理、科学的评估指标体系来评估地方政府绩效水平；西南财经大学 文薇的基于平衡计分卡的政府绩效管理系统构造研究总结了我国政府绩效发展的 历程和国外运用平衡计分卡的先进经验。唐任伍结合公共部门绩效评估指标选择思 路，设计了一套测度我国省级政府效率的指标体系，该体系由政府公共服务、公共物 品、政府规模、居民经济福利四个因素及其子因素组成，共计4 7 个指标。倪星、余 凯根据效率与公平并重、效率与民主兼顾、经济增长与社会发展同步等价值标准构建 了涉及国民经济、人民生活、科教文卫、生态环境、社会治安等多方面因素的政绩评 价指标体系。韩兆洲构建了由2 大类中7 类共3 0 项指标组成的政府政绩综合评价指 标体系，并在广东省政府部门开展了实证研究。 2 国内实践现状 在新的形势下，随着党中央提出科学发展观和正确政绩观，各地政府和部门积极 探索绩效评估，形成了各具特色的模式。大体可以概括为以下几种方式： ( 1 ) 与目标管理责任制相结合的绩效评估。目标管理是我国开展最广泛的绩效 管理方式。绩效评估在我国部分地方政府早期实践中是与目标管理结合在一起的，特 点是将组织目标分解并落实到各个工作岗位，目标完成情况考核也相应针对各个工作 岗位进行评估。例如山东省潍坊市、山西省运城市和福建省漳州市等地方政府的实践。 开展了类似的绩效评估试验。随着行政管理体制改革的深入，绩效评估作为目标责任 制的一个环节，开始应用到政府部门，并逐步取代了原来的目标管理。 ( 2 ) 以改善政府及行业服务质量，提高公民满意度为目的的政府绩效评估。如 福建省厦门市实施的民主评议行业作风办法，上海市开展的旅游行业和通信行业行风 中国行政管理学会课题组：政府部门绩效评估研究报告，中国行政管理2 0 0 6 年第5 期。评议，青海省、江西省进行的通信行业行风评议，河北省组织的司法和行 政执法部门评议，江苏省无锡市试行的律师行业评议等等。这些都是以提高行业服务 质量和水平为目的的绩效评估活动。山东省烟台市率先试行的社会服务承诺制，广东 省珠海市、江苏省南京市、辽宁省沈阳市、湖南省湘潭市、河北省邯郸市等地开展的 9 山东大学硕士学位论文 “万人评政府”活动，由社会对政府部门进行评估，结果向社会公布，也属于这一类。 ( 3 ) 专业职能部门开展的政府绩效评估。如审计部门进行的管理审计、效益审 计，人事部门在国家公务员考核中加入的量化评估内容，组织部门对领导班子的考核 中引入的绩效考核等，这一类绩效评估的重点是促进专业领域中组织和个人绩效的提 高。政府业务主管部门对所属组织绩效管理设定评价指标体系，如卫生部为医院设立 的绩效评估体系，教育部门为普通中小学全面实施素质教育建立的评价体系，财政部 等部委联合推出的企业绩效评价体系，科技部制定的高新区评价指标体系等，也可以 归入此类。 ( 4 ) 以效能监察为主要内容的绩效评估。效能监察主要是针对国家行政机关和 公务员行政管理工作的效率、效果、工作规范情况进行监察，实际上是国家纪检监察 部门依照法律、法规和有关规章对政府部门绩效进行的评估活动。福建省、吉林省、 重庆市等在全省( 市) 行政机关开展了行政效能监察工作。北京市海淀区，江苏省苏 州市、扬州市，山东省枣庄市，河南省安阳市等地都颁发了开展效能监察的文件和工 作细则。全国最早开展效能监察的福建省，已经由省效能办牵头于2 0 0 4 年开始对福 建省2 3 个政府部门和9 个设区市政府的绩效进行评估。 ( 5 ) 与政务督察相结合的绩效评估。山东省青岛市围绕经济、政治、文化和社 会四个方面的建设，将督查工作与政府绩效管理有机结合，构建了绩效导向的督查推 进体系。该模式运用督查体系及平衡计分卡，确立政府各个部门的组织使命、核心价 值观、远景目标及战略选择，以绩效示标的形式将城市发展战略量化分解落实到各个 区市和相关的职能部门，并从顾客服务、内部流程、效率效益和学习成长四个维度测 量、监控，改善党委和政府的绩效。 ( 6 ) 由“第三方 专业评估机构开展的政府绩效评估。如甘肃省政府委托兰州 大学中国地方政府绩效评价中心对所辖市( 州) 政府和所属部门进行的绩效评估，被 媒体称为“兰州试验 ，倍受政府、学术界和社会的关注。北京市有的区( 县) 政府委 托国内著名咨询机构零点研究咨询集团开展的政务环境绩效评估，也属于这一类。 ( 7 ) 引入通用模型进行的绩效评估。国家行政学院在研究欧盟成员国使用的多 种绩效评估模型的基础上，结合我国国情，构建了中国通用绩效评估框架( c a f ) 。c a f 模型包括了促进和结果两大要素，共9 大标准，其中领导力、人力资源管理、战略与 规划、伙伴关系和资源、流程与变革管理属于促进要素；员工结果、顾客公民结果、 社会结果和关键绩效结果属于结果要素。9 大指标下又包括2 7 个次级指标。c a f 模型在 l o 山东大学硕士学位论文 哈尔滨铁路检察院和厦门市思明区政府进行试点，初步取得效果。还有不少政府部门， 运用企业和国外政府绩效管理理论和方法，如平衡计分卡、关键绩效指标法、全面质 量管理、标杆管理，摸索出各具特色绩效评估模式，比如深圳市国税局、南京市地税 局、厦门思明区、青岛市等将平衡计分卡理论引入绩效评估和管理中，取得明显成效， 引起了广泛关注。 3 我国地方政府开展绩效评估存在的主要问题 我国政府绩效评估工作特点是立足于解决问题，针对性强，发展势头猛，创新点 多，但从总体而言，无论在理论还是在实践上都还不成熟，处在起步探索阶段。在实 践力度和效果上都存在不足，发展不平衡。主要问题： ( 1 ) 绩效评估工作基本上处在地方政府自发状态，缺乏相应法律和制度作保障， 缺乏激励机制和长效机制，实践中存在盲目性。没有统一规划，不能在政府系统全面 推行；没有建立起战略规划、绩效计划和绩效报告等制度框架，绩效评估的随意性很 大；缺乏统一的领导机构和绩效标准，部门各自为政，无法进行部门或地区间的比较 评估。 ( 2 ) 没有建立科学的评估指标体系，片面将经济业绩等同于政绩，评价工作绩 效不是按业绩和对组织目标和使命的贡献，多是看是否严格遵守规则，是否迎合了上 级机关的意图，公众和行政相对人的参与度有待提高。 ( 3 ) 理论引导力度不够，对政府部门绩效评估缺乏深入研究，目标界定不清， 评估标准比较单一，指标设置过于笼统，评估方法不够科学，评估手段落后，评估结 果缺乏实质性应用。有的领导干部对绩效评估认识不到位，对绩效评估重视不够，甚 至有抵触情绪，致使绩效评估工作停滞不前。 ( 4 ) 有的地方工作中存在形式主义，把评估活动当作“政绩工程 、“面子活 ， 空头支票多，抓落实少，虎头蛇尾多，善始善终少，不能变压力为动力，推动政府职 能和作风转变；绩效评估也有缺位、错位、越位的问题，许多大检查、大评比不仅没 有取得效果，而且使这种检查、评比成为基层单位的一种负担，直接损害政府形象。 综上所述，国内外学者研究都指出，平衡计分卡应用在政府机关确实有其特殊的 功效，他们也陆续有关于政府机关或非营利机构的研究成果出笼，但却不尽完整。本 文的研究拟将平衡计分卡引入到我国基层海关绩效管理中，探讨实施平衡计分卡之可 行性，以建立一套适用于基层海关的战略性管理架构。 。中国行政管理学会课题组：政府部门绩效评估研究报告，中国行政管理，2 0 0 6 年第5 期。 山东大学硕士学位论文 1 3 论文的主要研究内容与研究方法 本文主要采用文献研究法和定性分析法对平衡计分卡理论在