（公共管理专业论文）应城市乡镇综合配套改革的问题及对策研究.pdf

华中科技大学硕士学位论文 摘要 2 0 0 6 年在全国范围内取消农业税，对乡镇政府提出了下一步该如何走的问题， 乡镇综合配套改革是巩固农村税费改革成果的必然要求。乡镇综合配套改革目前正 在湖北省全面推开，它的成功与否直接关系着农村税费改革成果是否能够得以巩固 和发展。乡镇综合配套改革最直接的成效，就是精简了机构，减少了领导职数，降 低了成本，有利于扩大农村基层民主，扩大社会自主管理的空间。但乡镇机构改革 也面临市、乡两级政府机构设置不对口、工作衔接难；党政合一，监督乏力；乡镇 政权削弱，工作难开展等问题。如何解决这些问题是本文探讨的主题。 本文以应城市乡镇综合配套改革作为研究实体，通过调查弄清应城市乡镇改革 的背景和现状，进行分析和对比研究；对应城市乡镇综合配套改革的具体做法和效 果进行调查分析，讨论综合配套改革的成效和遗留下来的问题：研究乡镇综合配套 改革面临的问题和困难，探索解决这些问题和困难的有效措施。笔者对此提出，以 下对策：乡镇政府的功能定位从全能型的政府转向有限功能的服务型政府；建立、 健全公开、透明的编制制度，防止政府机构人员再次膨胀；明确划分乡镇政府和市 直派驻机构的管理权限等建议。 关键词：应城市乡镇综合配套改革政府职能人员分流有限政府 华中科技大学硕士学位论文 a b s t r a c t a f t e ra g i d _ t a ) 【a t i o nw a sc a i i c e l l e dm m u g h o u tt b ec o 叽t i y 血2 0 0 6 ，t o w n s h i p g o v e i i l i n e n t si i lc h i ah a v eb nc o n 劬n 刚w i t hd i 伍c u l t i e sc a u s e db y h ea g r 0 一t a ) 【a t i o n r e f o 衄t h e r e f o 地i n t e g r a t i v et o w n s h i pg o v e m m e n tr e f o 皿sh a v ec o m e ob ean c c e s s a r y s t 印t oc o n s o h d a t em eo u t c o m eo ft t l em r a lt a x a t i o nr e f 0 皿s n t 刊i v ef e f o n n s o f t o w n s h i pg o v e t s a n do 培趾i z a t i o n sa r eb e i l l gs p r e a dt t l i d u g h o u th u b c ip i o v i i l c e m c h i n a r e s u l t so f 也er e f b 咖i sc n l c i a lt ot 1 1 e 如t 1 1 i eo f 血em r a lt a a t i o nr e f o r 1 t h em o s t v i s i b i ea c h i e v e m e n to ft h er e f o 肌i st h ed e c r e a s eo f 山en u m b e ro fl e a d e r s ，a sw e l la st h e s c a l eo fg o v e m m e n to 略a n i z i n gs t m c t i l r e f u n h e m o mt h ef e f o r mh a sl e dt ot h ed c c f c a s c o fc o s t s 姐de n l a 聊m e n to fm o mo fo i g a i l i z a t i o i l s s e l f d e t e r 珈【i l l a t i o n s i m u n 柚e o u s l y h o w e v e r ，t h er e f o m sa r eb e i i l gc o n f 幻n t e ds u c hd i 蚯c u l d e sa sd i s s y m m c t 呵b e t w e e t h e o 曙m i z i n gs t 】m c t u r c so fc i d e s 肌dc o u m r y s i d e ，a sw e a sm el i i l l 【i 1 1 9u po ft h ew o r ko f t h et w ol e v e lg o v e m m e n t s a p a r t 舶mt h a t ，m ef e f 0 蛐sm a l ( eg o v 咖m e n ta d n l i i l i s t m t i o n a n dt l l ep a n yi n c o f p o r a t e ds ot h a t 廿l ei n t e r _ s u r v e i l l a i l c eb e t w e e n 山眦i sn o te 伍c i e n t ； f i l m l e 姗o r e ，a sai _ e s u l to fm er c f o 皿s ，t h ep o w e ro ft o w n s h i pg o v e m m e n t si sb e i n g w e a l 【e n e d 罚es u b j e c to ft h i sd i s s e n a t b ni st oe x p l o r cs o l u t i o n st ot h e s ep m b i c m s t h ea u t h o rs e l e c t sm ei i l t e g r a d v cr e f o l so fm m lg o v e m m e n to 曙a n i z i t l gs t m c t t l r b o fm n g c h e n gc i t yh u b e ip r o v i n c ea st h er e s e a r c hs u b j e c t ，t r y i i l gt of i g i l r co u tt t l e b a c 蛞r o l l n d 觚da c t l l a l i t yo ft 1 1 em f o 皿s ，t oa c h i e v e 、：h i c h ，t h e 卸血o rh a sp e r f b 衄e d a b u n d a n t 协v e s t 培a t i o na n dc o u c c t c da l o to fd a t a ，s oa st od o 也ea n a l y s i sa n dc o n t r a s ta t l a s t a tt h es 啦et i n ，血ea u 血o ri i l v e s t 追a t e sa n da n a l y s e st 1 1 ep a n i c u l a rm e a s u r c sa n d e f f 酏t so fi n t e g m t i v ef e f 0 肌so f 彻f a lt o w n s h i pg o v e 衄e n t a lo r g a n i z a t i o n si ny m g c h e n g c i 吼t h 饥h ed i s c u s s e sm ea c h i e v e m e n t 趾dd e i e n c yo f 山e 血t e g i a t i v er c f b 衄s ，a tl a s t h es t i l d i e s 血ep i o b l e m s 卸dd i 伍c l l l d e smt l l ei i l t c g m t i v er e f o 皿sa n dp r o b e si i l t om e e f ! f t i v em e a s u r e st om s 0 1 v et h 啦a i m i n ga t 山es o l u t i o n st om e s cp m b l e m sm e t i o n e d 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除文中已标明引用的内容外，本论文不包含任何其他人或集体己 经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在文中以明 确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：乒移建彩) 日期：缈辟月衫由 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本 人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密口，在年解密后适用本授权数。 保密口，在年解密后适用本授权数。 本论文属于 不保密回。 ( 请在以上方框内打“”) 学位论文作者签名：歹 日期：加占年少月2 6 、 燧名绷圻、 日期：2 一班肜彩日i 华中科技大学硕士学位论文 乡镇综合配套改革说到底就是基层政府行政体制的改革。随着经济的发展，行 政体制改革的要求越来越迫切，由于农业税的取消，乡镇政府的职能定位和工作方 式要有新的变化。从这个意义上说，乡镇改革必须是与上级政府职能和工作运行机 制转变、与村级组织工作运行方式相配套的综合配套改革。湖北省乡镇综合配套改 革，于2 0 0 2 年在咸宁市咸安区率先试点，咸安改革被誉为“湖北新政”。2 0 0 3 年底 湖北省委、省政府出台了关于推进乡镇综合配套改革的意见( 试行) ( 1 7 号文件) ， 又在监利、洪湖、安陆、麻城、老河口、天门等县市区进行试点。还印发了湖北 省试点县( 市、区) 乡镇事业单位基本养老保险实施意见等配套文件。湖北省乡 镇综合配套改革的主要内容，大幅减少乡镇领导班子职数，加强编制管理，转变政 府职能，撤并内部机构，乡镇“七站八所”等事业单位实行整体转制，人员身份置换 改革，建立社会化公共服务体系，减轻财政和农民负担等。“1 随州市还开展了村级 组织“两票制”选举试点，京山县进行了乡镇长直选试点，罗田县进行了党代会常任 制试点。 应城市乡镇综合配套改革是在2 0 0 3 年农村税费改革取得阶段性成果后，于2 0 0 5 年开始实行改革的。改革事关农民、农村、农业的全局，涉及的社会关系和利益结 构复杂，改革对象中的大多数人是既得利益者，这样一场改革十分艰难。为此，通 过对改革的调 华中科技大学硕士学位论文 开、政事分开、政社分开。改革的内容包括政府职能定位、机构调整、中央政府与 地方政府权限划分、政企分开、政府与社会关系的理顺以及政府与市场之间功能的 界分等等。 ( 2 ) 政府机构改革要突破传统的单位体制，大力发展社会中介组织，培育第 三部门，使机构改革与政府治理相适应。 ( 3 ) 明确行政体制改革的目标，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政 体制，向服务型、法治化、民主化、科学化、高效化转变。 ( 4 ) 对西方行政改革如重塑政府运动和“企业化政府、“电子政府”等新公共选 择理论。 ( 5 ) 近年来，日绕乡镇政府机构的去留，现在主要有4 种观点：“取消论”、“保 留论”、“自治论”，“加强论”。其一持“取消论”的代表性观点，是国务院发展研究中 心农村部研究员赵树凯先生。他认为：“乡镇作为国家政权结构中最低的一级政权 组织，目前实际是党政混合运作的一体性机构。乡镇政府是一个非常庞大的机构和 庞杂的政治机器。因此在乡镇自身权力系统已处于悬空状态的情况下，可考虑趁 势改革，将乡镇政府直接取消。”其二持“保留论，的代表性观点，是华中师范大学中 国农村发展研究中心主任徐勇教授。他认为：乡政是国家与乡村社会之间的中间 环节，上接县，下连村，应进行县、乡、村三级连动式的结构性改革，即由乡政村 治体制向县政乡派村治的制度模式转换，打通乡政与村治的隔绝机制，建构一 个高效廉价、国家与社会良性互动的乡村治理体系。”其三持“自治论”的代表性观点， 是中国社会科学院农村发展研究所党国英研究员和于建嵘博士。建议“应取消村级 管理层次，村委会和村党支部承担的经济职能转移到民间经济组织，其所承担的公 共管理职能转移到乡镇管理机构；适当缩小乡镇规模，在乡镇社区实行民主选举、 议政结合、两委合一。”其四持“加强论”的代表性观点，潘维教授的立场是：政权 延伸到乡村的每个角落是构成全世界所有“现代社会”的基本前提，没有现代的农村 基层政权，中国就会倒退到1 9 0 0 年。因此，加强基层政权才是努力的方向。 4 华中科技大学硕士学位论文 1 4 主要概念和研究的方法 本文研究对象是应城市乡镇综合配套改革。乡镇综合配套改革源于农村税费改 革后，农村市场化进程和地方基层政府财政压力和社会治理变革进程的要求，根据 当前农村市场经济发展和基层政府构架的现实，对这一概念必须明确：应是涉及包 括乡镇党委、人大，政协，政府及其内设机构，部门管理机构以及事业单位( 俗称 “七站八所”) 在内的所有乡镇机构的改革。这里的“政府指的广义政府，所谓广义 政府，是指行使国家权力的全部机构。在乡镇一一级，这种广义政府则是一个以党委 为核心，包括党委、人大、政府、政协、人武部、群团等多元主体结构。综合配套 改革是指包括政府机构改革和事业单位机构的配套改革。 在方法的选择上，马克思主义的理论联系实际的方法是本文采用的根本方法， 通过将地方政府机构改革的丰富实践与公共管理的有关科学原理有机结合起来。具 体说来主要采用了以下几种方法： ( 1 ) 案例研究方法：案例研究方法最初起源于1 9 世纪系统使用的个案研究。 个案源于医学，特指一份典型而有价值的病例。在医案研究的价值获得认同的同时， 个案研究的方法被引入社会科学研究领域。1 本文选定以湖北省应城市乡镇综合配 套改革为个案研究对象，以其背景现状、改革过程为研究内容，搜集大量与研究对 象有关的资料，进行全面、深入、细致的分析研究，探索改革的成效和问题，从中 揭示其基本规律和特征，并依此提出有价值的改进措施和有益建议。 ( 2 ) 比较方法：通过比较国务院机构改革和地方政府机构改革，不同时期乡 镇机构改革的历史背景和特点，应城市与湖北省其它地区乡镇机构改革等，以期从 动态与静态、个性与共性的结合上把握地方政府特别乡镇政府机构改革和乡镇事业 单位改革的规律和方向。 ( 3 ) 规范分析的研究方法：以对综合配套改革的客体即乡镇政府机构和事业 单位的特点和方向的分析为切入点，通过对综合配套改革的调查与考察，分析了综 合配套改革现存的主要问题，揭示了政府和事业单位改革的不同指导思想和理念。 本文对不同地方乡镇机构改革进行了比较研究，在分析不同地方乡镇机构改革的共 华中科技大学硕士学位论文 同背景的基础上，指出了地方乡镇机构改革的普遍趋势和共同方向。 ( 4 ) 定量和定性分析相结合的方法：本文力图使其结果既具有理论性，同时 还具有事实数据依据，并使调查结果的数量分析为理论服务。但是，政府机构改革 调查的数据只是微观层次上的数据，而政府综合配套改革是宏观层次上的问题，所 以定量分析相对而言较少。 ( 5 ) 系统研究方法：乡镇综合配套改革是一个系统工程，涉及行政机构改革、 乡镇事业单位转制和县乡联动多个环节，其中每个环节都是整个体系的一个有机组 成部分，要从整体上来把握。 华中科技大学硕士学位论文 2 应城市乡镇综合配套改革的背景 2 1 应城市自然及社会经济状况 应城市位于湖北省中部偏东，地处江汉平原与鄂中丘陵过渡地带，江汉平原北 部，东以漳水和溻水与云梦县为界，东北与安陆市毗邻，西与天门、京山两市接壤， 南与汉川市为邻，中心城区东距武汉9 0 公里。汉宜公路穿境而过，汉丹、长荆铁 路横贯东西，处在武汉、襄樊、荆州、宜昌大三角经济区的中心，水陆交通便利， 地理位置优越。境内地形为丘陵、岗地、平原与河湖相间，大部分海拔高程为4 1 8 0 米，属亚热带季风气候，年平均温度1 5 8 。全市现辖5 个街道办事处、1 0 个镇、 1 个良种场4 1 7 个村，3 2 4 6 个村民小组，总户数1 5 9 9 万户，1 个省级经济技术开发 区。总人口6 7 万，国土面积1 1 0 3 平方公里，耕地面积5 7 2 万亩。 应城是古蒲骚故地以“因地处要冲，应置城为守”而得名。1 9 8 6 年经国务院 批准应城撤县建市。应城素有“膏都盐海”之称，石膏、岩盐、温泉并称“应城三 宝”。石膏储量达1 3 亿吨，已有4 0 0 多年的开采历史。纤维石膏储量、品位居全国 之冠，一级品纤维石膏占全国储量的8 2 以上。岩盐储量2 8 0 亿吨，品位高，埋藏 浅，易开采。汤池温泉为全省五大高温温泉之一，地热能储量大、水温高、水质好， 常年水温7 0 以上，且富含多种矿物质。应城境内地势平坦，河湖密布，物产丰 饶，亦有“鱼米之乡”美誉。应城是全国优质米生产基地、商品粮大县( 市) ，也 是国家重点农业综合开发区之一。 1 9 9 9 年和2 0 0 0 年，全市经济综合实力连续两年位居湖北省“十强”县( 市) ， 2 0 0 5 年，全市实现国内生产总值5 4 3 亿元，财政收入4 3 5 亿元，农民人均纯收入 达3 6 5 8 元。 2 2 改革前乡镇党政机构设置和人员编制 改革前的乡镇政权，一般由乡镇党委、人大、政府、政协、人民武装部、共青 团和妇联群团组织等组成，人们习惯地称之为乡镇的“六大班子”。乡镇政权虽然 7 华中科技大学硕士学位论文 是最基层的一级政权组织，但它却是一个“麻雀虽小，五脏俱全”的政权机构，它 的结构和权力的分配基本上是比照上级政权机关设置的。 从法律上或制度设计上来看，乡镇人民代表大会是最基层的一级地方国家权力 机关，由本行政区域的选民直接选举产生的人民代表组成，代表人民行使国家权力。 乡镇人民政府既是乡镇人民代表大会的执行机关，又是我国最基层的一级国家行政 机关。作为乡镇人大的执行机关，乡镇政府必须对产生它的乡镇人大负责，并报告 工作，接受乡镇人大的民主监督；作为一级基层国家行政机关，乡镇政府必须对上 一级人民政府负责并报告工作，完成其交办的各项行政工作，并同时接受国务院的 统一领导。此外，乡镇政府还须指导、支持和帮助村民委员会的工作。 党的农村基层组织，则由乡镇党委及其下属的农村党支部共同组成，是乡镇、 村各种组织和各项工作的领导核心。然而，实际的情况却是乡镇党委权力最高，居 于乡镇政权机构的首位；乡镇政府的权力最实，不但机构设置最庞大，而且功能最 多；乡镇人大的权力最弱，处于乡镇权力结构的边缘地位，它既不能任命干部、对 重大事项进行决策，也不能对乡镇政府进行有效监督和有力制约。乡镇的决策通常 是由乡镇党委会议或乡镇党政联席会议( 通常称“四大家会议”) 形成的。在权力 结构最高端的乡镇党委中，党委书记( 通常兼任人大主席) 权力最大，习惯地称之 为“一把手”。乡镇政府的乡镇长则是事实上的“二把手”。由此形成了上自乡镇 党委书记下至“七站八所”和村干部( 主要是村党支部书记) 的“金字塔”型权力 结构。这种权力结构的突出特点：首先是权力高度集中，并缺少相应的约束和权力 制衡机制，尤其社会权力高度集中于政府，而政府与社会组织的权力又过分集中于 党的机构，并表现在“一把手”说了算。 乡镇政府设乡镇长1 名( 兼任党委副书记) ，副乡镇长( 主任) 4 人。乡镇政府 一般由乡镇政府内设机构和乡镇政府部门机构一起构成。乡镇政府的内设机构主要 有：乡镇政府办公室、民政办公室、社会综合治理办公室、计划生育办公室、财政 所、村镇建设办公室、土地管理所、文化教育卫生办公室、经济发展办公室、统计 站等。 乡镇政府的下属部门，通常称作“七站八所”，它们有的由乡镇政府直接领导， 有的则接受乡镇政府和县级政府职能部门的双重领导。一般来说，设在乡镇的文化 8 华中科技大学硕士学位论文 体育广播电视站、农业技术推广站、农机站、经管站、畜牧兽医站、林业站、水利 站、中小学、卫生院等企事业单位由乡镇政府直接管理，其中有些站、所是从县级 政府部门“三权”( 指人、财、物三权) 下放给乡镇政府管理的。而实行双重领导 的乡镇政府部门，主要是县级政府职能部门设在乡镇的派出机构，如公安派出所、 工商所、税务所、法庭、水利站、粮管所、信用社、农业银行营业所等。实行双重 领导的乡镇机构，有的以乡镇政府领导为主，有的以县级职能部门领导为主。 根据乡镇的大小在乡镇和村之间设有3 5 个责任区，责任区功能和以前的管理 区相同。乡镇机构设置如图所示： 1 磊硎窖掣 o i 劳动人事办1 二基互卜臣回 玉画互卜匦囚 五萎戛五喜；h 武装、宣传、组织、学校、共青团、妇联、统战等l 华中科技大学硕士学位论文 一酱 应城市乡镇党政机构人员核定编制为5 0 2 人，实有人数1 2 4 4 人。其中在职人 员7 9 0 人，离岗退养1 9 8 人，离退休2 5 6 人。 1 关于领导班子的情况。1 6 个办事处( 镇、场) 有在职副科级以上干部2 7 2 人， 其中党委、人大、政府、政协领导班子成员2 4 5 人( 党委1 4 7 人，政府5 3 人，人大 2 2 人，政协2 3 人) ，其他副科级干部2 7 人。 2 关于机关干部的情况。乡镇机关有在职人员7 9 0 人，离岗退养1 9 8 人，离退休 2 5 6 人。 3 关于事业单位机构情况。应城市乡镇直属事业单位9 1 个，其中：经管站1 6 个，农业服务中心1 6 个、文体广电服务中心1 6 个，计划生育服务站1 6 个，人力 资源服务站1 6 个，规划建设站1 1 个。除农村中小学校、卫生院外，有市直延伸机 构5 1 个。其中：财政所1 6 个，中心交管站6 个，血防站8 个，土管所1 6 个，规 划建设站5 个。 4 关于事业单位人员情况。事业单位人员共有5 4 5 人，具体包括：乡镇直属事 业单位( 除经管站8 0 人外) 在职人员3 2 2 人，离岗退养6 0 人：乡镇机关工勤人员 在职7 2 人，离岗退养5 人，建设局管理的五个办事处城建站在职7 7 人，离岗退养 9 人。 华中科技大学硕士学位论文 3 应城市乡镇综合配套改革的政策规定与实践 3 1 应城市乡镇综合配套改革的政策规定 根据湖北省委、省政府的统一步署和安排，应城市于2 0 0 5 年6 月至1 1 月进 行了这次影响深远、动作极大的乡镇综合配套改革。 一、改革的指导思想和基本原则 ( 一) 指导思想：以省委、省政府关于推进乡镇综合配套改革的意见( 试行) ( 鄂发【2 0 0 3 】1 7 号) 和相关配套文件为依据。 ( 二) 基本原则：坚持精简、统一、效能的原则；遵循市场规律，引入竞争机 制；坚持民主、法制原则，实行机构编制法定化。 二、党政机构改革 ( 一) 机构设置与职能配置 1 、办事处、镇、场设立党委机构、人大机构、政府机构，不再设立政协机构， 政协的有关工作，由一名党委成员兼管。办事处、镇、场与村之间不设立中间层次 的管理机构。 办事处、镇、场设立人民武装部。共青团、妇联、工会组织的设置按有关章程 执行。 办事处、镇、场党委和人大分别按照党章、宪法和地方组织法的规定履行 职能。乡镇政府的主要职能是：落实国家政策，严格依法行政，搞好市场监管，发 展乡村经济、文化和社会事业，提供公共服务，维护社会稳定。 2 、内设机构。办事处、镇3 个内设机构是：党政综合办公室( 加挂社会治安 综合治理委员会办公室牌子) 、经济发展办公室( 加挂防汛抗旱指挥部办公室牌子) 、 社会事务办公室( 加挂人口和计划生育办公室牌子) 。南垸良种场只设党政综合办 公室。 三个办公室的主要职能是： 华中科技大学硕士学位论文 ( 1 ) 党政综合办公室 主要承担各项日常工作和社会治安综合治理、社会稳定、工青妇及各部门、各 方面的综合协调工作，督促检查有关工作的落实。 ( 2 ) 经济发展办公室 主要承担农业、工业、水利、林业和第三产业发展规划、招商引资、公有资产 管理、安全生产管理等工作，协调与经济发展相关的其他工作。 ( 3 ) 社会事务办公室 主要承担人口与计划生育、国土资源管理、村镇规划建设、民政优抚、民族宗 教、劳动和社会保障、教科文卫等工作，协调与社会事务相关的其他工作。 ( 二) 职位设置及职数配备 1 、办事处、镇、场领导班子成员实行交叉任职 办事处、镇设党委委员9 名。其中党委书记兼任镇长( 主任) 1 人；党委副书 记兼任人大主席( 人大联络处主任) 1 人；党委副书记兼任纪委书记1 人；党委副 书记兼任副镇长( 副主任) 1 名；党委委员兼任副镇长( 副主任) 2 人；组织、宣 传、统战委员2 人；党委委员兼任武装部长1 人。南垸良种场设党委委员7 名。 办事处、镇设正、副科级干事1 3 名。从今年起，3 年过渡期内，办事处、镇 设正、副科级助理1 3 名。 2 、内设机构负责人配备 三个办公室各设主任1 名，副主任l 2 名。 3 、内设机构工作人员配备 根据各办公室承担的工作任务，在机关行政编制数内，配备工作人员若干名。 ( 三) 办事处、镇、场机关工作人员产生办法 1 、领导班子成员依照党政领导干部选拔任用工作条例的规定，采取“双推 双选( 党员推荐和群众推荐，分别召开党代会、人代会选举) 的办法产生。 2 、其他干部实行竞争上岗。 三、直属事业单位改革 1 、除农村中小学、卫生院外，将财政所、经管站合并设立财政所一个直属事 华中科技大学硕士学位论文 编制岗位出现空缺时，可以参加新一轮竞争上岗，否则就真的下岗了。 3 、乡镇事业单位人员的调整 每个乡镇的财政所、国土资源所、林业管理站、水利站、交通管理站和由市派 驻的动物防疫监督、血吸虫防治人员，加上乡镇从事公益性服务的人员，总数不得 超过4 0 人。对于以上单位的工作人员按规定实行在乡镇原直属事业单位人员中公 开考试、考核，公平竞争上岗的方式招聘人员。 财政所：每个乡镇设财政所( 加挂农村经管站牌子) ，每个财政所不得超过1 7 人，全面清退非在编人员，进行了竞争考试，核定了共2 6 2 人上岗。 国土资源管理所：每个乡镇4 名，核定人员7 5 名。全市1 6 个土管所共1 0 6 人， 其中在编在岗人员9 0 人，清退了1 6 名i 临时人员，分流了1 5 人。 林业管理站：区别不同地区的自然地理环境，每个乡镇设置人员2 6 名。共 招考了3 2 人。 交通管理站：按区域设置中心交管站5 个，全市核定4 0 人，分流人员1 2 2 人。 水利管理站：将江汉平原不同的地区环境分三类，一类设置水利管理站人员不 超过1 0 人，二类不超过8 人，三类不超过5 人。共核定3 2 名工作人员。 动物防疫监督站：每乡镇平均2 名，血吸虫重疫区增加1 名。共招考了3 4 人。 血吸虫防治站：人员按重、中、轻疫区分别核定4 、2 、1 名。核定全额拨款事 业编制3 0 名，其中市血防所6 名，乡镇2 4 名。 改革后，全市乡镇事业单位有人员编制4 8 3 名，平均每个乡镇3 0 1 9 名，低于 湖北省规定编制总量控制的要求。各乡镇分别与转制后的各服务中心签定了服务合 同，还制定了对公益性事业服务项目的具体考核办法，为转制后的人员养老保险和 医疗保险。另外，湖北省在2 0 0 6 年安排了1 8 亿元资金支持乡镇综合配套改革，按 每个农业人口5 元的标准对实行“以钱养事”新机制的乡镇给予补助。并且这项资 金是长期性的，今后还会每年增加，到“十一五”末，补助标准将会提高到人平1 0 元。应城市将可得到2 2 0 万元左右的补助资金，平均每个乡镇可以分配到1 4 万元 的补助，这将会有力的支持农村公益事业的发展活力，推动乡镇事业单位转制后的 有效运转，提高公益事业的服务质量和效率。 华中科技大学硕士学位论文 3 3 乡镇综合配套改革的成效 3 3 1 降低了政府成本 政府成本是指行政管理活动过程中人力、物力、财力以及时间与所产生的经济 效益和社会效益之比。由于长期对政府成本的忽略，中国成为世界上政府成本最高 的国家之一。现在，政府机构改革把降低行政成本和提高行政效率作为改革的目标 之一。从经济学角度来分析，政府部门及其官员所追求的是自身的组织目标或自身 利益，而政府部门的垄断地位，由于其生产的非市场性，缺乏市场竞争，追求的目 标是社会效益的最大化，而不是像私人部门那样追求自身利润的最大化。对社会效 益的评估缺乏统一准确的标准和计量技术，也没有简单一致的标准可以用来衡量政 府公共部门规模的大小，此种情况下，往往表现在政府部门机构不适当的扩大膨胀， 增加机构和人员，提高办公费用。随着农村经济的发展和城乡之间的交流，乡镇干 部也改变了过去的交通、通讯和下乡派饭的工作条件，购置轿车、先进通讯工具、 现代化办公大楼、请客吃饭等行政开支起来越大。因此，想方设法增加财政收入就 成为乡镇政府的第一要务，挤占和挪用上级下拨的农村建设的各项费用和增加向农 民的收费也就不足为奇了。 乡镇政府成本主要包括工资成本和运行成本。相当一部分乡镇财政， “人头 费”占了总支出百分之六十以上。虽然历次机构改革进行过人员精减，可是大多数 乡镇吃财政饭的人数却是屡减屡增，一年多于一年。运行成本主要是会议成本、文 印成本、交通成本、通讯成本、接待成本、考察成本以及办公设施成本等等。降低 政府成本，主要的办法就是减人和减事。应城市在这次改革中，分流、安置乡镇行 政干部2 8 8 人，其中竞争落岗8 9 人，选调到司法岗位2 3 人，病休2 8 人，辞职6 人，辞退2 人，离岗退养6 2 人，转岗创业5 9 人。另一方面，全面取消农业后，乡 镇基层政府可以从“催款”、“催粮”中解脱出来，而且农村在市场经济的发展过程 中，政府也不再直接插手农产品的生产和农业结构调整，随着村民自治的发展，政 府直接插手管理农村、农业的事情大幅度的减少了，为降低政府行政成本准备了有 利的客观条件。而农业税免除后，乡镇政府财政收入大幅减少的财政压力也迫使其 华中科技大学硕士学位论文 降低行政成本。应城市于2 0 0 4 年在黄滩镇和义和镇试行领导职务消费改革，取得 了一定成效，在此基础上在全市所有乡镇全面推行这项改革。 3 3 2 机构精简和领导职数减少 按照社会发展的规律，政府行政机构设置是以适应社会生产力水平和经济状况 这种行政环境为前提的，不同行政环境下就有不同的行政组织结构，当行政环境发 生变化时，行政组织结构也要发生相应的变化。在中央对“三农”问题十分关注的 情况下，在全国进行了农村税费改革，并于2 0 0 6 年全国取消农业税，还提出建设 社会主义新农村等一系列新措施，农村的环境发生了很大的变化，乡镇政府也要向 “小政府、大社会”迈进，在零农业税时代，全国各省的乡镇综合配套改革也就有 了改革的客观环境和改革的动力。应城市乡镇综合配套改革取得的最直接的成效就 是：精简了机构，减少了领导职数，撤消了乡镇和村级的中间机构，降低了成本， 提高了效率。根据对应城市的统计，乡镇综合配套改革后，1 6 个乡镇内设机构由 1 1 5 个减到4 6 个，精简比例为6 0 ；所有1 6 个办事处、乡镇、场的7 1 个责任区机 构全部撤消；党政班子成员由2 7 2 人减到1 4 2 人，精简比例为4 7 8 。全市改革中 分流、安置乡镇行政干部2 8 8 人，其中竞争落岗8 9 人，选调到司法岗位2 3 人，病 休2 8 人，辞职6 人，辞退2 人，离岗退养6 2 人，转岗创业5 9 人，主动放弃竞争 1 4 人，其它5 人。通过改革裁减了财政供养人员，降低了行政成本，巩固了农村税 费改革成果，减轻农民负担，为新农村建设打下了很好的经济基础。 3 3 3 乡镇事业单位实行了转制和职能转变 在“行政职能收归政府、经营职能走向市场、服务职能转给社会”的总体思路 指导下，通过改革，把原来的“无限责任政府”逐步变成“有限责任政府”。从改 革前乡镇政府什么都管、无所不包，转变到乡镇政府的主要任务是，宣传党和国家 的方针、路线和政策；指导农村的村民自治建设；反映群众要求，协调矛盾纠纷， 维护地方社会稳定；负责农村民政优抚和低保等社会保障的实施。政府工作由抓具 体农业工作向抓市场工作转变，由行政领导和管治向服务指导转变，由为民做主向 民众自主转变，由收粮收款向提供公共品和公共服务转变。乡镇职能的转变，也推 2 0 华中科技大学硕士学位论文 动了政府与企业、社会的合理分工。通过改革，乡镇的经营性、服务性和执法性事 务分开，分类管理，乡镇所有事业单位都从乡镇党政系列中完全分离出来，人、财、 物彻底脱钩，乡镇政府不再从事经营性活动；服务性事务按照“养事不养人”的思 路，由市级职能部门或乡镇政府采取公开招标方式或“售、买”公共服务的方法交 给企业和中介组织去完成；执法性事务归到市级政府职能部门和乡镇政府部门。积 极培育和扶持乡村服务型企业和组织的发展，提高它们的自我管理、自我约束和自 我发展能力。不仅是转变乡镇政府职能的前提条件，也是建立公民社会，实现有效 治理的客观需要。 3 3 4 改革基本体现了公平 与以前的乡镇机构改革相比，这次乡镇机构改革的最多变化就是先从乡镇领导 班子成员调整开始，从而为乡镇机构改革提供了强大的合法性基础和舆论正义性基 础。乡镇领导班子成员从原来的1 8 名甚至更多，大幅度削减到7 9 名，落选的领 导班子成员改任非领导职务，一半左右的乡镇领导班子成员退出了领导班子。尽管 这些干部仍然享受副乡级待遇，也不担忧被分流下岗，但是，这仍然为一般乡镇干 部的分流提供了良好的示范效应。在对被分流的一般乡镇干部的访谈中，虽然部分 干部心存怨言，但他们说的最多一句话就是，“人家乡镇领导都被分流了( 指改任 非领导职务了) ，我们还有什么可说的。”再者，免除农业税后，乡镇收入锐减，乡 镇自身也希望通过分流人员来确保乡镇正常运转，上级政府希望减少乡镇干部以减 轻财政压力，农民群众也希望减少乡镇干部以制约他们的乱收费行为，在这种上压 下挤的环境下，乡镇机构改革既有民意基础，也有上级领导的支持，在此情况下， 乡镇机构改革正当其时。 在乡镇机构改革中，采取了公开推选、竞争上岗的方式，扩大了广大人民群众 参与面，调动了广大干部参与度。通过公开推选，择优录用，实行公正公平的竞争， 使干部群众心情舒畅，“上的舒心，下的服气”，这对建立公平正义和谐农村社会， 具有十分重要的意义。就领导班子成员调整来看，民主测评和组织考察的范围都非 常广泛，一般干部和派驻机构负责人的意见占了八成，而不是只听乡镇党委书记一 人的观点，确保了对领导班子成员竞争上岗的公平、公正。就一般财政全供养人员 2 l 华中科技大学硕士学位论文 的分流来看，由于程序和标准公开，从整个步骤和各个环节来看，其中的笔试、工 龄、文凭、年度考核情况、获奖情况几个环节是客观的，占总分比重达7 0 分，这 些环节涉及的基本上是一些事实，而且每个环节都严格依程序运作，凸现了程序公 平。在面试中，采用随机抽签的方式和去掉一个最低分和最高分，尽量体现客观， 当场打分，当场公布。这避免了少数人拉帮派拉票的现象，而且2 0 0 3 、2 0 0 4 年的 年度考核结果是客观的不能更改，从而基本上保证了结果的公平性。 3 3 5 为分流干部做好了社会保障 任何改革从本质上讲都是利益关系的再调整，对于那些乡镇改革中的分流人员 来说，分流意味着既得利益的不同程序的丧失，自然会对改革产生抵触。应城市为 了减轻改革的阻力，确保这次乡镇机构改革取得成功，对分流人员区别情况提供了 相应的社会保障。任何改革都需要付出一定成本，从应城市乡镇人员分流来看，除 了给分流人员一定数额的一次性补偿，并对改革前就已经办理了停薪留职的人员， 个人医疗和养老应缴纳的部分由其个人出资，单位给予其相应的匹配资金继续办理 医疗和养老保险：对于分流属于公务员系列的人员按照2 0 0 5 年的工资标准的7 0 发放；自谋职业的视其工作年限一次性发给辞职费；分流人员退出事业编制序列， 可纳入企业职工基本养老保险，建立养老保险关系，这些规定确保了分流人员的生 活稳定，同时对于他们的养老问题也做了妥善安排，解除了他们自谋职业的后顾之 忧，从而鼓励干部职工停薪留职出去开创自己的一番事业。 华中科技大学硕士学位论文 4 应城市乡镇综合配套改革存在的问题 4 1 党政合一削弱了监督力量 对乡镇党委书记兼乡镇长这种作法，党委书记不仅在政治过程中具有最高领导 地位，同时在行政过程中事实上也由其一手操纵。“0 1 党政合一并不符合现时乡镇的 实际情况，不利于乡镇工作的开展。1 9 8 6 年9 月到1 1 月，邓小平指出：“党政不分， 干预太多，搞不好倒会削弱党的领导”。“”可以说，我国的党政分开，是建国以来 以党治国经验教训的总结，是中国民主法治的巨大成就。虽然，各级尤其是基层组 织的党政分开还不彻底，运作还不规范，法制还不完备，以权代法、以言代法、以 人代法的现象还很普遍，但从改革开放之后的几十年的历程来看，不得不承认我国 民主法治的巨大进步。 目前乡镇的现状是往往由一把手”负责，不管是人事权还是经济权，都是一把 手”说了算，其它领导干部没有发言和决策的权利。正因为党委书记对政府事务干 预，“党权”与“政权”关系不规范，形成内部矛盾。乡镇党委书记是事实上的一把手， 但镇长是政府的法人代表，政府实行的是行政首长负责制，镇长的权力是法律和人 大授予的，具有独立的法律地位。在一把手缺乏有效监督制约的情况下，党委和政 府首长分开的这种格局有利于平衡权力制约和重大决策的民主。 党政合一，导致监督更加乏力，不利于基层民主的发展。通常乡镇领导干部的 选拔任用方式是：乡镇委书记由上级组织任命或推荐，再在乡镇党代会往往以唯一 的书记候选人表决通过。乡镇长由市委提名，乡镇人大选举任命。虽然这种选举竞 争性不足，甚至是形式大于内容，但按照现行法律，政府成员毕竟名义上经过人大 选举产生，必须对人大负责。按照中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方 各级人民政府组织法的第九条规定，“乡、民族乡、镇的人民代表大会行使下列 职权：( 四) 审查和批准本行政区域内的财政预算执行情况的报告；( 七) 选 举乡长、副乡长 华中科技大学硕士学位论文 决定和命令第二十六条规定：乡、民族乡、镇人民代表大会或者五分之一以上 代表联名，可以提出对人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长 的罢免案，由主席团提请大会审议”党政合一以后，乡镇人大的这种决定权、 任命权和罢免权都将被大大虚化。因为人大受党委领导，三名乡镇党委副书记分别 兼任乡镇纪委书记，人大主席，常务副乡镇长。乡镇人大和纪委本来是为了监督乡 镇党委政府的行政行为而设立，是作为“裁判员”而存在的，现在他们都又成了“运动 员”，就存在监督不力，权力失衡的问题。再加上，乡镇人大代表大多是村干部和 乡镇各部门负责人，而乡镇党委( 政府) 具有对其的任免权、领导权、考核权和监 督权，当人大代表发表不同意见的时候会考虑遭到党委书记的报复，有不同意见也 不敢说，只能是敢怒不敢言，罢免和质询根本无人敢于动议。在政府机关内部，由 于干部的升降去留和政治经济利益分配基本上决定于书记一人，干部个人对书记的 人身依附关系会更强，一个人说了算的局面顺理成章地形成，监督机制将全面崩溃。 在没有高度民主的前提下，没有公开化、科学化的竞争性选举，不宜实行党政一肩 挑。失去监督的权力必然导致腐败，如果乡镇一把手的权力失去了制约，则必然会 给予腐败的机会。事实证明，上级政府由于信息不对称，人民群众由于政治参与的 意识不强和欲“搭便车”的心理，都无法对乡镇政府实施有效监督，才导致基层的乡 镇政府成为“赢利型经纪人”。n 4 历史和实践多次证明，有效的权力制衡和监督是 防止权力滥用和腐败的有效手段。 4 2 条块分割致使基层政府职能不全 十多年的分权让利改革虽使乡镇政府拥有了较大的管理权，调动了乡镇政府 发展本地经济的积极性。但下放给乡镇的权力又受到条块分割的严重制约，多数地 方的县( 市) 直部门都在乡镇设有分支机构，如工商所、税务所、公安派出所、供 电所、经管站、文化站、邮电所、粮管所、信用社等十多个机构。由于不同“条条” 有着各自特定的职责、任务和利益，受这种利益支配，难免会使部门权利力益化， 利益政策化，为自身目标的实现而影响乡镇政府的整体规划，影响地方经济健康发 展。乡镇政府对他们的工作无权过问，对其人员无权管理，难以协调他们之间的工 华中科技大学硕士学位论文 作，难以纠正他们的卡农、吃农等不正之风。 2 0 0 4 年l o 月2 7 日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议第四次 修正的中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第六 十一条规定：乡镇政府具有执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理 本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、 司法行政、计划生育等行政工作等七项职权。从法律层面上看，组织法相关条 文对乡镇职能作了比较全面阐述，界定乡镇政府职权，乡镇政府是一级职权与职能 健全的政府。在管理层面上，乡镇政府是我国行政管理体制中的一层，也应是职能 比较健全的一级地方政府。然而，现在的乡镇政府职能严重缺失，它扮演的仅仅是 一个派出机构的角色。乡镇政府无权管理工商、税务、国土、派出所、法庭等部门， 要开展工作，只能靠协调。由于条与块、条与条之间各自为政，造成一些社会领域 无人管理，出现了管理空白区。同时，派出所、国土资源管理所、林业站、司法所 等条条部门，大都承担着本行业的行政管理职能，无形中肢解了乡镇政府的行政职 权，难以发挥应有的行政效能，实现各种资源的有效整合和优化配置。 4 3 转制后的事业单位能否承担农村社会的服务 所谓农村服务社会化，是指将原来由乡镇政府提供的公共服务，如农技、水利、 农机、畜牧、林业、文体广播、计生等工作大量地转移给一些社会中介机构和非赢 利组织。在目前的湖北省，主要是指那些通过转制后注册成立的企业和一些服务型 的组织。乡镇政府将农民需要的公共服务项目公开向社会招标，各企业、组织展开 公平竞争，通过农村服务社会化的途径来实现“七站八所”和企事业单位的顺利转制。 转变政府职能的必要前提是转移出来的职能要有载体来承接。“”同样，要实现 农村服务社会化，必须