（公共管理专业论文）工业污染源环境监督管理研究——以深圳市宝安区为例.pdf

1-_-_-_，_j_11 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指 导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引 用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或 撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律结果由本人承担。 学位论文作者签名蜥 日期：汩盼明7 日 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规 定，即：学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定 机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢 利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室 被查阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索， 可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论文。? d 学位论文作者签名：粥导师签名：彳够够 日期：硼择瑚) 日。日翘：年厂矿月日 专业：公共管理 学生：童丹端 指导教师：谭安奎 摘要 工业污染源环境监督管理是环境执法的重要内容，本文介绍了宝安区工业污 染源及环境监督管理现状。文章从设立阶段环境保护管理、建设阶段环境保护管 理、生产经营阶段环境保护管理三方面对宝安区工业污染源环境监督管理措施进 行了梳理总结。在结合自身从事一线环境监督执法工作经验的基础上，文章分析 了宝安区工业污染源环境监督管理遇到的困难及其原因，一是行政管理体制方 面，以块为主的环境监督管理体制削弱了环境执法力度，管理层级多影响了执法 效率，执法人员不足导致监管难以到位；二是环保法律法规偏软，环保执法偏弱， 守法成本高、违法成本低，行政处罚执行难，导致环境违法行为屡禁不止，用博 弈分析方法对企业非法排污行为进行协调博弈分析；三是环保部门环境监管手段 单一，以行政手段为主，缺乏守法援助等辅助手段，监督管理效果不理想。 文章介绍了国外工业污染源环境监督管理经验，主要是美国工业污染源环境 监督管理方面的做法和经验，以及同本产业公害治理方面的经验，并结合我国的 实际，对进一步完善工业污染源环境监管提出了四点建议：理顺工业污染源环境 监督管理体系；逐步完善法制，强化执法手段；建立健全机制，强化执法监督； 建议逐步运用非强制性行政手段来辅助工业污染源环境监督管理。 关键词：工业污染源环境监督体制法制 m ajor ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n n a m e ：d o n gd a n d u a n s u p e r v is o r ：t a nh n k u i a b s t r a c t e n v i r o n m e n t a ls u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e n to fi n d u s t r i a lp o l l u t i o ns o u r c e si nt h e e n v i r o n m e n ti sa l li m p o r t a n tp a r to fl a we n f o r c e m e n t ，t h i sp a p e r , b a o a l ld i s t r i c to f i n d u s t r i a ls o u r c e so fp o l l u t i o na n de n v i r o n m e n t a ls u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e n to ft h e s t a t u s q u o f r o mt h es t a g eo ft h e e s t a b l i s h m e n to fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ， m a n a g e m e n t ，c o n s t r u c t i o nm a n a g e m e n tp h a s e o fe n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n ， p r o d u c t i o na n do p e r a t i o nm a n a g e m e n to ft h et h r e es t a g e so fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n i nt h ef a c eo fi n d u s t r i a lp o l l u t i o ns o u r c e sb a o a l ld i s t r i c te n v i r o n m e n t a ls u p e r v i s i o n a n d m a n a g e m e n t m e a s u r e sw e r e c o m b i n gs u m e n g a g e d i nt h e i rf i r s t - l i n e c o m b i n a t i o no fe n v i r o n m e n t a ls u p e r v i s i o na n dl a we n f o r c e m e n tw o r k ，a n a l y s i so ft h e b a o a nd i s t r i c to fi n d u s t r i a l p o l l u t i o ns u p e r v i s i o n a n dm a n a g e m e n to ft h e e n v i r o n m e n ta n dt h er e a s o n sf o rt h ed i f f i c u l t i e se n c o u n t e r e d ，f i r s t ，t h ea d m i n i s t r a t i v e s y s t e m ，i no r d e rt ob l o c kt h em a i ne n v i r o n m e n t a ls u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e n ts y s t e m w e a k e n e de n v i r o n m e n t a ll a we n f o r c e m e ma n dm a n a g e m e n to fm u l t i - l e v e li m p a c to n t h ee f f i c i e n c yo fl a we n f o r c e m e n t ，l a we n f o m e m e n tp e r s o n n e ll e dt ot h er e g u l a t i o ni n p l a c ei sd i f f i c u l t ；s e c o n d ，t h ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nl a w sa n dr e g u l a t i o n s ，s o f t ， w e a ke n f o r c e m e n to fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ，t h eh i g hc o s to fl a w - a b i d i n g ， c o s t l a w , a l la d m i n i s t r a t i v ep e n a l t yi sd i f f i c u l tt oi m p l e m e n t ，l e a d i n gt or e p e a t e d e n v i r o n m e n t a lv i o l a t i o n s ，w i t hg a m ea n a l y s i so nt h eb u s i n e s so fi l l e g a la c t so fs e w a g e t oc o o r d i n a t ea n a l y s i so ft h eg a m e ；t h r e ee n v i r o n m e n ts u p e r v i s i o nd e p a r t m e n to f e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ni sam e a n so fas i n g l e ，m a i n l yb ya d m i n i s t r a t i v em e a s u r e s ， t h el a c ko f ，a n do t h e ra s s i s t a n c et oa i dl a w - a b i d i n g ，s u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e n ti s n o ts a t i s f i e d t h ea r t i c l ei n t r o d u c e dt h ef o r e i g ns o u r c e so fi n d u s t r i a le n v i r o n m e n t a l s u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e n te x p e r i e n c e ，t h em a j o ri n d u s t r i a lp o l l u t i o ns o u r c e si nt h e u n i t e ds t a t e se n v i r o n m e n t a ls u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e n tp r a c t i c e sa n de x p e r i e n c e s ， a sw e l la st h ej a p a n e s ei n d u s t r i a l p o l l u t i o nm a n a g e m e n te x p e r i e n c e c h i n a s c o m b i n a t i o no fp r a c t i c a l ，t of u r t h e ri m p r o v et h er e g u l a t o r ye n v i r o n m e n t ，i n d u s t r y s o u r c e sp u tf o r w a r daf o u r - p o i n tp r o p o s a l ：t or a t i o n a l i z et h ei n d u s t r i a ls o u r c e so f p o l l u t i o ne n v i r o n m e n t a ls u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e n ts y s t e m ；g r a d u a l l yi m p r o v et h e l e g a ls y s t e m a n d s t r e n g t h e n l a we n f o r c e m e n t t o o l s ；e s t a b l i s h a n d i m p r o v e m e c h a n i s m st os t r e n g t h e ns u p e r v i s i o no v e rl a we n f o r c e m e n t ；t op h a s eo u tt h eu s eo f n o n m a n d a t o r ya d m i n i s t r a t i v em e a n st oh e l p t h ee n v i r o n m e n ts u p e r v i s i o na n d m a n a g e m e n to fi n d u s t r i a lp o l l u t i o ns o u r c e s k e yw o r d s ：i n d u s t r i a ls o u r c e so fp o l l u t i o n ，e n v i r o n m e n t a lm o n i t o r i n g ，s y s t e m ， l e g a ls y s t e m 第二节案例选择与介绍( 2 ) 第三节文献综述oq ( 3 ) 第四节研究方法与基本思路( 7 ) 第二章深圳市宝安区工业污染源及环境监督管理现状 - ( 8 ) 第一节宝安区工业污染源现状( 8 ) 第二节宝安区工业污染源环境监督管理体制o ogoi o ( 9 ) 第三节设立阶段的环境监督管理( 1 0 ) 第四节建设阶段的环境保护管理( 1 1 ) 第五节生产经营阶段的环境保护管理( 1 2 ) 第三章深圳市宝安区工业污染源环境监督管理遇到的困难及其原因 - - ( 2 0 ) 第一节行政管理体制存在缺陷，影响执法力度与效率 ( 2 0 ) 第二节环保法律法规偏软，环保执法偏弱( 2 3 ) 第三节缺乏部门联动、激励与参与机制，环境监管手段单一 ( 2 5 ) 第四节企业非法排污博弈分析( 2 7 ) 第四章国外工业污染源环境监督管理经验b gooii o ( 3 1 ) 第一节美国工业污染源环境监督管理方面的做法和经验 ”( 3 1 ) 第二节日本产业公害治理方面的经验( 3 6 ) 第六章对进一步完善工业污染源环境监督管理的建议( 4 1 ) 第一节理顺工业污染源环境监督管理体系( 4 1 ) 第二节逐步完善法制，强化执法手段( 4 2 ) 第三节建立健全监督机制，强化执法监督( 4 3 ) 第四节运用非强制性行政手段 ( 4 5 ) 结语q eoo oe ( 4 6 ) 参考文献( 4 7 ) 后汜( 5 0 ) 第一章导论 第一节问题的提出 在环境监管领域，学者们一般认为，“从环境质量的新观点出发，任何物质 若以不恰当的种类( 如自然界原来没有的各种人工合成的新物质、农药等) 、数 量( 大大超过自然容量) 、浓度( 超过本底很多倍) 、形态( 如有机汞比无机汞的 毒性大得多) 、价态( 如铬、砷等不同价态的毒性相差很大) 、途径( 如酚、氰等 易生物自净的物质，进入大气比进入水、土的危害就大得多，进入地下水就比进入 地表水危害大得多) 、速率( 超过自净极限能力很多) 、运动方式( 如噪音、振动 等) 进入或作用于环境系统，打破环境物质的正常循环和平衡，干扰和破坏生态 系统的正常循环和平衡，影响和威胁到人体和子孙后代的健康，造成国民经济的 巨大损失的，就都可能成为“污染物”或“污染因子，这些污染物或污染因子 的来源便称为“污染源”。1 按照国家技术监督局的权威见解，环境污染源是指环境污染的发生源。通常 是指能产生物理的、化学的及生物的有害物质或能量的设备、装置或场所等人类 活动引起的环境污染发生源。按人类活动划分，环境污染源类别有：农业污染源、 工业污染源、交通运输污染源、服务业污染源、生活污染源和其他人类活动产生 的污染源。 人类通过工农业生产、交通、生活等各种方式，向环境排放各种污染物，而 从总体及发展观点看，则以工业废气、废水、废渣占有最重要的地位。工业“三 废 中所含的污染物种类多、成分杂、数量大、毒性强、浓度高、速率快、难自 然降解、连续排放，加上复杂的综合作用、累积作用、富集作用，通过各种方式 和途径进入环境系统，参加了大气环流、水循环、元素的循环，进入或作用于生 态系统及人体，危及生态正常平衡、人体健康以至遗传因子，造成了当代众所周 知的环境污染问题、环境公害事件，引起了全人类的关注。 1 刘秀丽工业污染源的标准化评价及应用【j 】纯碱工业，2 0 0 5 ，第4 期，第4 4 页 环境监督管理是国家的基本职能，在本质上属于环境行政管理，但是环境“行 政管理”的称谓不如环境“监督管理”那样精确，在我国许多法律包括环境法， 涉及管理时一般都称“监督管理”，如我国环境保护法第二章的名称就是“环 境监督管理”。因此，从法律和逻辑的角度讲，使用环境监督管理比环境行政管 理更为恰当。 环境监督管理包括环境监督管理体制、环境监督管理制度、环境执法等方面。 环境监督管理体制是讲环境行政管理中组织机构的设置、权限及其运行方式，属 于国家行政管理体制的范畴。而环境监督管理制度是讲环境监督管理机构具体运 用哪些措施来管理环境的开发、利用、保护和改善活动，是行政机关的行政行为 的制度化、法定化。1 中华人民共和国环境保护法第十四条规定：县级以上人民政府环境保护 行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监管管理权的部门，有权对管辖范 围内的排污单位进行现场检查。也就是说，县级以上人民政府环境保护依法对管 辖范围内的工业污染源行使环境监督管理权。工业污染源环境监督管理是对产生 环境污染的单个的工业企业生产活动全过程的监管，从环境保护行政管理部门的 分工来说，是基层环保部门贯彻落实国家、省、市环保部门关于工业企业污染防 治方面的法规、规章、政策的过程。工业污染是指整个工业生产过程产生的环境 污染，对工业污染的控制，主要由国家、省、市环保部门制订法规、规章和政策 来进行总体控制。对工业污染的控制最终要落实到对单个工业污染源的监管上 来，因此，笔者把工业污染源环境监督管理作为研究对象，从体制和制度两方面 来进行研究。 第二节案例选择与介绍 经过三十年的高速发展，我国已成为全球工业制造大国，快速的工业化进程 对资源、能源的需求强大，同时工业生产过程中产生和排放的大量废弃物造成了 严重的环境污染。近几年来，环境污染事件频频发生，松花江水污染事件、沱江 1 曾祥坤我国环境监督管理体制的历史考察与评价硕士论文武汉大学，6 2 0 0 5 2 污染事件、湖南岳阳新墙河砷污染事件、甘肃徽县铅中毒事件等都是由工业污染 源不正常排污引发的，工业污染源环境监督管理面临前所未有的压力。 宝安区位于深圳市西北部，西濒珠江口，北邻东莞市，东与深圳市龙岗区接 壤，东南、西南毗连深圳经济特区，邻望香港新界、元郎，所辖面积7 1 2 9 6 平 方公里。依据全国第一次污染源普查正式入户调查数据，宝安区工业污染源数量 占全市四成以上，宝安区是深圳市的“工业大区”，相应的污染物排放总量位居 全市各区之首，因此，做好宝安区工业污染源环境监督管理工作对减少深圳市工 业污染源污染物排放总量至关重要。 为切实有效地对工业污染源实施监管，最大限度地避免环境污染事件的发 生，必须探索切实可行的工业污染源长效监管机制。作为一名基层环保管理工作 者，笔者拟以深圳市宝安区为例，结合工业污染源环境监督管理的一线执法实践 经验，采用理论分析和实证分析相结合的方法，主要从政府环境保护主管部门的 角度对工业污染源环境监督管理进行初步的研究和探讨，同时，作为对环保部门 对工业污染源环境监督管理的补充，对工业污染源企业的内部监督管理、公众参 与监督方面提出一些初步的设想。 第三节文献综述 关于工业污染源环境监督管理方面的研究现状，本文主要从期刊和论文两个 方面的研究文献来加以归纳概括。由于在这个问题的研究上笔者目力所及一般大 同小异，加上笔者的研究水平有限，这种归纳是不完整的。尽管如此，本文还是 打算对收集到的文献研究成果努力作一番整理，结合笔者的实际工作经验，希望 在工业污染源环境监督管理方面有所新创和突破。 笔者在中国知识资源总库中检索“工业污染源环境监督管理 ，没有找到相 关的论文；检索“环境监督管理”，检索到8 1 篇相关论文；检索“环境监督管理 体制 ，检索到3 篇相关论文；检索“环境监督管理法制 和“环境监督管理制 度 ，均没有检索到相关论文；检索“工业环境监督管理，也没有检索到相关论 文，而检索“环境执法”，检索到2 0 6 篇相关论文和期刊。由此可见，目前比较 多的是对环境监督管理的一个方面环境执法方面的研究，而对环境监督管理 进行总体的研究探索还不广泛，对工业污染源环境监督管理方面的研究更是少之 又少。笔者着重查阅了涉及工业污染源的环境监督管理、环境执法方面研究论文， 并进行了不尽完善的总结梳理。 一、环境监督管理体制方面的研究 我国的环境监督管理体制是地方环保部门属当地政府领导，地方环保部门的 官员由当地政府任命，经费由当地财政拨付，上级环保部门只有业务指导职能。 由于省环保局与市、区环保局之间没有直接的领导和调度权，容易产生环境执法 的力度、效果不平衡的问题。此外，由于环保部门实行双重领导，以地方政府为 主的管理体制，在基层实际工作中，不可避免地受到政府行政干预和地方保护主 义的干扰。 任丽在浅析我国目前的环境执法一文中提出，要改革和完善环境监督管 理体制，建立上下协调、统一的执法体制。在环境监察系统实行垂直管理体制， 。 加强系统内部的紧密联系。对市级以下的环保部门，尤其是经济开发区环保部门， 、 应逐步实行垂直领导。加强环境稽查工作，确立环境行政许可监督检查制度，逐 步开展环境监察内部稽查和环境保护行政稽查，加大对环境行政执法的查处力畦 孙 度。还提出借鉴国外成功的经验，建立环境警察制度。如美国联邦环保局设有专 门侦查、起诉职能的执行处、5 0 个环境检察官办公室和2 0 0 多名环境检察官。 l 同时，区域环境是一个整体，难以按行政区域截然分开，客观上要求统一管 理。对环境管理工作本身而言，由于污染往往具有跨区域与流动的特点，要改善 区域环境质量，实行环境综合治理，也要求进行统一执法和环境管理。 朱海伦在其无缝隙环境监督管理模式一文中，认为：环境监督管理必须 考虑环境问题本身的区域性特征，确定其合理的监督管理边界，不能简单地以行 政区划为单位对环境监督管理体制进行空间上的分割。目前统一监管与分级分部 门管理相结合的管理模式存在区域分割、部门分割、权责不等、产权不明和公共 行政管理资源浪费严重的问题。环境监督管理必须建立在对公民环境权利明确界 1 任丽浅析我国目前的环境执法【j 】环境科学与技术第2 8 卷，2 0 0 5 年，第4 期，第6 5 页 4 定的基础上，明确环境监督管理所要保护的公民环境权益的内容和享有这些权益 的对象。政府环境监督管理要紧紧地围绕公民的环境保护需要展开，并以公民环 境保护需要的满意度作为政府环境监督管理运行的使命。 环境保护部门应该根据无缝隙政府理论，遵循环境问题发生和发展的内在规 律，按区域、流域生态系统的空间范围确定地方性环境保护部门的管辖空间。建 立中央直管的、对应具有一定内在生态联系的综合环境监督管理部门。要达到无 缝隙的目标必须完成两个整合：一是区域环境监督管理体制的整合，即按照建立 以内在生态联系为基础的综合环境监督管理部门的要求，整合原来按行政区域分 割的环境监督管理任务和资源：二是完成要素环境监督管理职能的整合，即对各 部门的环境行政管理的职能进行统一规划和调整，整合到综合环境监督管理部 门，解决机构重复设置、公共行政管理资源严重浪费等现象，按照区域生态系统 内部要素的关联性进行管理职能的调整。2 二、环境监督管理法制方面的研究 我国的环境保护行政管理人员、环境管理等方面的专家学者一般认为，环境 违法屡禁不止的一个重要原因，就是环保守法成本高，执法成本高，违法成本低， 这“两高一低”，这是长期以来舅；境监督管理的一个困局。工业污染源环境监督管 理中存在执法手段不强，环保部门缺乏必要的行政强制权，缺乏对地方政府环境 违法行为的制约。 张晶在中国环境执法存在的问题与对策中，就强化环境监督管理、强化 环境执法提出了对策：尽快修订和完善环境执法法律体系，制定相应的实施细则 增强各类环保法律、法规的可操作性，对一些重要的义务性条款均要设置相应的 法律责任和处罚条款，对环境法律的空白要及早立法，使环境保护的各项管理处 于有法可依的状态：尽快修订环保法律、法规，扩大环境执法的权限法律应该赋 予环保部门强制执行权，即有权依法采取查封、冻结、扣押等强制措施，以达到 及时管理的目的；赋予环保部门限期治理和关停企业的决定权，提高行政处罚额 度和排污费征收额度，建立健全“双罚”制度对同一环境违法行为既要罚环境违 1 朱海伦无缝隙环境脆督管理模式f j 】 i ：会科学战线，2 0 0 8 ，第4 期，第2 2 2 、2 2 3 页 2 朱海伦无缝隙环境监督管理模式【j 】 i ：会科学战线，2 0 0 8 ，第4 期。第2 2 3 页 5 法单位，又要罚单位的直接责任人和领导者；深化环境执法政务公开制度，实行 双向制约机制把环境行政执法的法律依据、执法程序、执法结果、廉政工作制度、 举报办法等向社会公布，把环保部门的环境监督管理活动置于全社会的监督之 下。1 要制定综合性环境监督管理法律体系。必须在国家的根本大法和环境保护 法中，明确公民的环境权利。在法律上明确公民的具体环境权利、权利的确定 方法和程序。加快环境公益诉讼、失职责任追究等新型法律制度建设，调动公民 维护自身及国家环境权益的积极性，以司法审判手段完善国家环境监督管理。2 建立公众参与环境执法机制，构建多元环境执法监督体系。充分发挥执法机 构的执法职能，公众的外部监督，企业的内部监督作用，形成“公众一企业一 政府 相互制衡的“三元环境执法监督体系 。要从法规制度上保证环境信息公 开，通过法律手段强制污染严重的行业或企业公开其相关环境信息，逐步推行企 业年度环境报告书制度，实行上市企业年度环境审计和信息披露制度。3 三、国外环境监督管理经验介绍及对国内的启示 秦虎、张建宇在其撰写的美国环境执法特点及其启示一文中，从美国环 保局的权力、地位、守法援助、守法激励、守法监督、民事与刑事执法、经济处 罚额计算以及公众参与和执法协调等方面总结了美国的环境执法经验，得出兼顾 环境和市场经济目标，执法与守法相结合，恩威并重、科学执法，民主、公平执法4 条执法启示。4 秦虎、张建宇认为，作为一个发展中的大国，中国正面临着比美国 更为严峻的环保形势，有必要借鉴美国的管理经验。虽然我国已经建立了一个比 较完整的环境法律体系，但执法力量依然薄弱。无论是环境管理机构的地位、人 力、物力投入都与美国还有一段明显的差距，加之双重管理体制的内在缺陷直接 制约了执法能力的提升。而执法手段过于单一、执法理念僵化、执法技术落后、 人为因素浓厚导致了执法效果并不理想。5 1 张晶中国环境执法存在的问题b 对策中共山西省委党校学报，2 0 0 7 ，第2 期，第8 l 页 2 朱海伦无缝隙环境监督管理模式【j 】社会科学战线，2 0 0 8 ，第4 期，第2 2 3 、2 2 4 页 3 浅析我国目前的环境执法【j 】环境科学与技术第2 8 卷，2 0 0 5 年，第4 期，第6 5 页 4 秦虎、张建字美国环境执法特点及其启示环境科学研究2 0 0 5 年第1 8 卷第l 期，第4 0 页 5 秦虎、张建宇美国环境执法特点及其启示环境科学研究2 0 0 5 年第1 8 卷第l 期，第4 4 页 6 日本原环境厅官员桥本道夫撰写了同本环境行政亲历记，他认为，公众 的公害诉讼、居民的反公害运动、新闻媒体的参与能有力迫使政府下决定治理产 业公害，迫使企业进行技术革新治理工业污染；在制订环保法规、环境标准的过 程中，环境厅要与各部门、各领域、各地方全体和民间组织沟通协调。即使公害 对策的制定经过与产业间的协调、与经济健全发展之间的调和，达到了公认的平 衡，对于利益关系、政策和价值关等相互对立的领域来说，要首先在某种程度上 取得政治力量、社会力量的平衡以后，才有可能取得真正被认可的协调与平衡。 在环境政策的执行过程中，还必须具备与各种学术领域的科学家合作解决问题的 体制，以及与各部门之间合作的机制。通过如实公布一些与公害影响健康有关的 数据的方式，求得国民的关注和对民众要求加强公害治理的回应，以推动环境污 染的治理。 第四节研究方法与基本思路 本文采用理论分析与实证研究相结合的方法，即运用比较公共政策的分析方 法和实际案例分析的方法。一方面，对有关研究者的研究成果进行文献梳理，并 充分借鉴美国、日本相关的管理经验：另一方面，笔者将利用在深圳市宝安区从 事基层环保管理工作的便利，收集工业污染源环境监督管理方面的相关数据和实 际案例来辅助本研究的完成。 7 第二章深圳市宝安区工业污染源及环境监督管理 现状 第一节宝安区工业污染源现状 经过三十年的高速发展，深圳市宝安区从一个以农业为主的边陲小镇发展成 为一个以工业、商贸为主的现代化城区，是珠三角重要的加工贸易区，工业在宝 安区的发展史上起着关键作用。然而，工业使宝安区经济高速发展的同时，也带 来了严重的环境问题。 “根据2 0 0 4 年深圳市环境质量报告书，宝安区工业废水排放量达到2 2 9 1 万m 3 ，占全市的3 5 3 ，位居深圳市各区首位；等标污染负荷2 3 6 ，占全市4 0 3 ， 位居全市首位。2 0 0 4 年，深圳市重点工业废水污染源共1 1 5 家，宝安区有4 6 家， 等标污染负荷为2 8 0 6 5 7 ，占全市重点工业污染源的5 5 2 ；2 0 0 4 年宝安区重点 工业污染源废水排放量达1 1 4 8 7 0 万m 3 ，占全市的3 6 5 ，位居全市首位，其中 总铜、总氰化物的排放量占全市的7 9 以上，总镍占全市的6 0 以上，化学需氧 量、生化需氧量、总锌也都超过4 0 。宝安区重点工业污染源废水达标排放量为 1 0 6 1 7 8 万m 3 ，达标率为9 2 4 ，低于全市重点工业污染源废水达标率。1 依据统计，截止2 0 0 7 年1 2 月3 1 日，宝安区有工业污染源2 1 0 0 0 多个，市、 区环保部门纳入日常监督管理范围的工业污染源8 1 5 个( 绝大部分为工业废水排 放企业) 。 近年来，据区环保部门监测，宝安区河流水质以劣v 类为主，所有河流水质 均不大标，西部河涌铜、镍等重金属超标，东部观澜河氟化物、挥发酚超标比较 严重，地表水中铜、镍等重金属污染物主要来源于电镀、线路板企业排放的工业 废水，而氟化物、挥发酚主要来源于玻璃、家私加工企业排放的工业废水。宝安 区主要废气排放源为火电厂和燃油锅炉，重点大气污染源为两家电厂( 宝昌电力 1 宝安区环境保护局，北京大学深圳市宝安区环境保护“十一五”规划2 0 0 7 年4 月第4 页 8 有限公司、金岗电力有限公司) ，“十五 期间宝安区大气质量有所下降，但总体 上符合国家大气环境质量标准( g b 3 0 9 5 - 9 6 ) 二级标准要求。近年来，宝安区区 域噪声值总体呈下降趋势，区域声环境质量维持较好水平，工业噪声源比较分散， 尚未对噪声环境质量造成较大影响。可见，工业污染源对辖区水环境质量造成了 较大破坏，因此，本文将重点讨论对工业污染源排放废水的环境监督管理问题。 第二节宝安区工业污染源环境监督管理体制现状 “环境监督管理体制是指有关环境行政监督管理的组织结构、权责划分及其 运行方式。环境监督管理体制的主要内容包括：各种环境监督管理机构的设置及 其相互关系，这些机构的职责、权限划分，各种职责、权限的相互关系及运行方 式。其中，环境监督管理机构是环境监督管理的组织形式和组织保证，“职责 权限是环境监督管理的职能形式和功能保证，运行方式则是环境监督管理组织形 式和职能形式的动态反映和动态组合”2 。环境监督管理的主体( 组织机构) 是特 定的，仅限于国家行政机关，且仅限于履行环境监督管理职责的行政机关。 中华人民共和国环境保护法第七条规定，县级以上地方人民政府环境保 护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理；第十四条规定， 县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督 管理权的部门，有权对管辖范围内的排污单位进行现场检查。由此可见，宝安区 工业污染源环境监督管理的主体是市、区政府环境保护部门。 目前，按照污染源的行业类型、污染物排放种类及数量以及可能产生的环境 危害，工业污染源分为重点工业污染源和一般工业污染源。市、区环保部门对宝 安区范围内的重点工业污染源实行三级管理：深圳市环保局环境监察支队对2 1 2 家重大的重点工业污染源实施同常环境监督管理：宝安区环保局环境监察大队对 2 8 8 家较大的重点工业污染源实施r 常环境监督管理；区环保局派驻各街道的环 保所对3 1 5 家较小的重点工业污染源实施同常环境监督管理，同时还负责除重 点工业污染源以外的所有一般工业污染源的监督管理。 1 于光远等著：论环境管理，山两人民版社1 9 8 0 年版，第1 7 0 页 2 吴忠标、陈劲编著：环境管理j 町持续发展，中国环境科学 f ：版社2 0 0 1 年版，第9 2 - 9 3 页 9 按照职能分工，市环保局负责全市环保工作计划的制订和监督执行，除对重 大的重点工业污染源进行直接监督管理外，具体的监督管理工作主要由各区环保 局落实，从工业污染源监管的数量上来讲，绝大部分工业污染源的环境监督管理 由区环保局负责。 第三节设立阶段的环境监督管理措施 工业污染源环境监督管理是一个从源头监管到污染物排放控制的全过程管 理，管理对象主要是产生污染物的工业污染源，可以分为设立阶段环境保护管理、 建设阶段环境保护管理和生产经营阶段坏境保护管理。设立阶段坏境保护管理就 是依据中华人民共和国环境影响评价法和国务院建设项目环境保护管理条 例，在工业污染源开办| 对其进行环境影响审批。自1 9 9 8 年国务院建设项目 环境保护管理条例颁布实施以来，环保部门依据该条例加强了对宝安区范围内 的工业企业设立阶段环境保护管理，要求建设单位在工业项目可行性研究阶段或 开工前( 办理营业执照前) 申报环境影响审批手续。 按照建设项目环境保护分类管理名录，根据工业项目可能对环境的影响 程度，对工业项目的环境保护实行分类管理：对环境可能造成重大影响的，要求 编制环境影响报告书，对可能产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价； 对环境可能造成轻度影响的，要求编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染 和对环境的影响进行分析或者专项评价；对环境影响很小，不需要进行环境影响 评价的，要求填报环境影响登记表。 宝安区工业项目实行三级审批。按照建设项目环境影响审批管理权限，对环 境可能造成重大影响需要编制环境影响报告书的建设项目以及电镀、线路板等重 污染项目由市环保局审批处负责审批；对环境可能造成较大影响需要编制环境影 响报告表的建设项目由区环保局规划审批科负责审批；对环境可能造成轻微影响 只需要填报备案表的建设项目由区环保局派驻各街道的环保所负责审批。 市、区以及街道环保部门按照审批权限、审批原则对宝安区范围的工业污染 源进行环境影响联网审批。在工业项目环境影响审批阶段，要求企业采用能耗物 耗小、污染物产生量少的清洁生产工艺，减少污染物排放。对违反产业政策、达 1 0 的原有环境污染和生态破坏。对申请延期环保审批的重污染项目实行强制清洁生 产审核，要求企业落实回用措施。 区环保部门在项目审批中严格执行环境影响评价制度，把循环经济理念充 分贯彻落实到环保审批中，对新建项目和老企业改造把好环保审批关。2 0 0 7 年， 对审批的1 2 9 6 1 宗建设项目，否决了4 4 5 宗，否决率为3 4 3 ，对粗放型发展、 “三高”( 高物耗、高能耗、高污染) 等不符合可持续发展要求的项目予以否决。 2 0 0 8 年5 月，为整治位于宝安区、龙岗区的观澜河( 石马河) 流域水环境问 题，深圳市对观澜河( 石马河) 流域实行了建设项目环保限批。禁止在观澜河( 石 马河) 流域范围内新建、扩建、改建化学制浆、造纸、电镀、制革、线路板、印 染、发酵、规模化养殖和危险废物综合利用或处置等重污染行业：除了市重大项 目、民生工程、市政工程等项目外，暂停审批观澜河( 石马河) 流域范围内的新建、 改建、扩建电氧化、化工、食品加工等重污染行业项目，以及生产过程中含喷漆、 酸洗、磷化等表面处理工艺的新建、扩建项目：对于观澜河( 石马河) 流域截污管 网不完善的区域，暂停审批该区域内洗车、餐饮等耗水性项目。同时，严格规范 观澜河( 石马河) 流域内项目的准入条件，对该流域内的所有项目实行市局终审。 第四节建设阶段的环境监督管理措施 建设阶段环境保护管理就足在工业项目建设过程中落实环保“三同时 制 度，即污染防治措施与工业项f j l 司时设计、同时施工和同时投入使用，落实工业 项目的环保验收制度。 中华人民共和国环境保护法规定，建设项目防治污染的设施，必须与 主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用( 即环保“三同时制度) 。防治 污染的设施必须经原审批环境影响报告文件的环境保护行政主管部门验收合格 后，该建设项目方可投入生产或者使用。 工业项目竣工环境保护验收是指建设项目竣工后，环境保护行政主管部门 依据环境保护验收监测或调查结果，并通过现场检查等手段，考核该工业项目是 否达到环境保护要求的。验收内容主要是该项目环境影响报告书( 表) 或者环境 影响登记表和有关工业项目设计文件规定应采取的各项环境保护措施是否得到 落实，与工业项目有关的各项环境保护设施包括为防治污染和保护环境所建成或 配备的工程、设备、装置和监测手段是否得到落实，是否达到污染物排放要求和 总量控制要求。 为落实环保“三同时 制度，自2 0 0 2 年囡家环保总局建设项目竣工环境 保护验收管理办法开始实施以来，环保部门进一步加强了宝安区工业项目竣工 环境保护验收管理，监督工业企业的环境保护设施与工业项目主体工程同时投产 或者使用，同时监督工业企业落实其他需配套采取的环境保护措施。对环境保护 设施已建成及其他环境保护措施己按规定要求落实的，符合竣工环境保护验收条 件的，同意投入生产或者使用；对环境保护设施或其他环境保护措施未按规定建 成或落实的，不符合竣工环境保护验收条件的，不予同意投入生产或使用。 对违反环保法律法规，工业项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未 经竣工环境保护验收或者验收不合格，工业项目主体工程正式投入生产或者使用 的，环保部门依法责令其停止生产或者使用。 第五节生产经营阶段的环境监督管理措旌 生产经营阶段环境保护管理就是对工业污染源生产经营过程的环境监督管 理( 也称后续环境监督管理) 。环保部门对宝安区工业污染源除了执行排污许可 证制度、现场检查制度、排污收费制度、限期治理制度外，还对工业污染源实行 环保诚信分类管理，实行公众举报工业企业环境违法行为奖励措施，对重点污染 源实行在线监控管理等。 一、现场检查制度 中华人民共和国环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法等环 1 2 保法律法规规定，环境保护行政主管部门和其他依照法律规定行使环境监督管理 权的部门，有权对管辖范围内的排污单位进行现场检查。被检查的单位应当如实 反映情况，提供必要的资料。 现场检查足环保部门对工业污染源进行环境监督管理的主要手段。一直以 来，环保执法人员采取定期和小定期的方式对宝安区的工业污染源实施现场检 查，检查内容包括：产生污染物的工艺的生产及排污情况：可能造成环境污染事 故的危险化学品的贮存管理情况；环境影响评价制度和“三同时 制度执行情况； 排污申报登记与排污许川证制度实施情况：排污收费制度执行情况；限期治理制 度执行情况；企业内部环境管理制度落实情况；污染防治设施运行情况等。对现 场检查情况讵常的，环保执法人员填写现场检有记录并将记录归档；对现场 检查中发现的一般违章行为，下达整改通知书，责令其限期整改：对现场检 查中发现的环境违法行为，现场予以制止，并调查取证建议行政处罚。对存在异 常情况的工业污染源，增加检查频次，以监督其落实整改措施，切实保证环境违 法行为得以纠征。 进入二十一世纪以来，除了按照各部门分工及属地管理原则，市局环境监察 支队、区局环境监察大队及1 0 个派驻街道的环保所按分工对各自所管的工业污 染源实施同常的现场检查监督外，区环保局还调集会局执法力量每年在所属各街 道开展地毯式的工业污染源专项检查 r 动，重拳频出，铁腕治污，严厉打击违法 排污企业。特别是近三年来，区环保部门对环境违法行为采取了空前的高压态势， 加大环保执法巡查密度，每个街道平均每两年丌展一次地毯式的工业污染源专项 行动，而沙井、松岗这两个“_ t 业重镇”几乎每年开展专项行动。同时，还灵活 运用突击检查、夜奄、节假r 巡查、蹲点守候、2 4 小时不间断严密监控等检查 手段，加强对工业污染源的监督管理。 加大处罚力度，用足环保法律法规，按照法律法规规定的上限对环境违法行 为实施行政处罚，提高违法成本。对逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼、又 不履行行政处罚决定的，依法申请人民法院强制执行。同时，与人民法院联合开 展“绿色执行专项行动，对拒不履行法院行政裁定的环保违法企业实施强制执 行，停止生产并对直接责任人生产厂长依法实施司法拘留。 年度 2 0 0 6 年 2 0 0 7 年