（公共管理专业论文）广东民办高校办学风险与政府防范对策研究.pdf

论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 醐1 嗍钿 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学 位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查 阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其 他方法保存学位论文。 一繇私 嗍叩引朝抽 导师签名： f l 期节渺日 j 1 论文题目：广东民办高校办学风险与政府防范对策研究 专业：公共管理 硕士生：吴布多 指导教师：孔杰教授 摘要 作为经济体制和教育体制改革的产物，十五年来，广东民办普通高校从无 到有、从d , 至w l 大，取得了令人瞩目的成绩，已由最初的“拾遗补缺”发展成为 我省高等教育的重要组成部分。民办高校在减轻政府财政压力、提供多样化高 等教育选择机会、加速高等教育大众化进程等方面，发挥了重要作用。可以说， 没有民办高等教育，就没有我省今天繁荣的高等教育局面。 在当前广东民办高校迅速发展的同时，特别是在当前高等教育发展重点从 外延扩张转为内涵建设的背景下，我省民办高校不同程度地发生和潜在许多办 学风险事件，进入了风险高发期。如果民办高校这些风险问题得不到足够的正 视和有效的解决，广东民办高校就难以持续健康发展。而其能否健康发展不仅 关系到我省高等教育发展的全局，而且关系到广东全面建设小康社会、率先基 本实现现代化的速度和质量。因此，深入研究民办高校办学风险问题，民办高 校的办学者和监管者如何防范和化解办学风险，具有理论和现实的双重意义。 本文首先论述了广东民办高校目前的办学风险问题，附以大量数据和例子 论证。其次，从内、外部层面说明广东民办高校办学风险产生的原因。再次， 分析省外民办高校因办学风险问题而导致停办的例子，作为启示。最后，本文 认为，防范民办高校办学风险，更需要作为民办高校监管者的地方政府承担起 相应的责任，并提出相关的政府防范对策建议，以促进广东民办高校健康发展。 关键词：民办高校办学风险政府防范 t i t l e ：r e s e a r c ho nt h er i s k so fp r i v a t ec o l l e g e sa n d u n i v e r s i t i e se d u c a t i o n i n g u a n g d o n ga n d g o v e r n m e n t sc o u n t e r m e a s u r e s m a j o r ：m a s t e ro fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n n a m e ：b u d u o w u s u p e r v is o r ：j i e k o n gp r o f e s s o r a b s tr a c t a sar e s u l to ft h er e f o r m o ft h ee c o n o m i cs y s t e ma n de d u c a t i o ns y s t e m p r i v a t ec o l l e g e sa n du n i v e r s i t i e si ng u a n g d o n gh a v eb e e np l a y i n gam o r e a n dm o r e i m p o r t a n tr o leint h ep a s tf if t e e ny e a r sa n dith a sm a d e r e m a r k a b l ea c h i e v e m e n t s p r i v a t ec o l l e g e sa n du n i v e r s i t i e sc o n t r i b u t e al o ti nt h ef i e l do fr e d u c i n gt h ep r e s s u r eo ft h eg o v e r n m e n t sp u b li c f i n a n c e s ，o f f e r i n gav a r i e t yo fh i g h e re d u c a t i o nc h o i c ea n ds p e e d i n gu p t h ep r o c e s so fp o p u l a r i z a t i o no fh i g h e re d u c a t i o n i ti sa b s o l u t e l y r i g h t t os a yi ft h e r ei sn op r i v a t eh i g h e re d u c a t i o ni ng u a n g d o n g ，t h e r ew o u l d b en op r o s p e r it yo fh i g h e re d u c a ti o ni no u rp r o v i n c et o d a y i nt h ec u r r e n tr a p i dd e v e l o p m e n te n v i r o n m e n to fp r i v a t eu n i v e r s i t i e s ing u a n g d o n g ，e s p e cia llyint h ec u r r e n td e v elo p m e n te n v ir o n m e n to fa f o c u so nt h ec o n t e n tb u i l d i n gr a t h e rt h a nt h ee x t e n s i o n ，t h er i s ko f e d u c a t i o n a le v e n t s ，h a sb e c o m i n gm o r ea n dm o r eo b v i o u s i ft h e s er i s k s a r en o tb et r e a t e ds e r i o u s l y ，t h e s ep r i v a t ec o l l e g e sa r eh a r dt og r o w s u s t a i n a b l y a n di tw i l li n f l u e n c et h eo v e r a l ld e v e l o p m e n to fh i g h e r e d u c a t i o ni no u rp r o v i n c e ，a n dt h ep r o c e s so fb u i l d i n gam o d e r a t e l y p r o s p e r o u ss o c i e t yi ng u a n g d o n gt h e r e f o r e ，i th a st ot h ed o u b l em e a n i n g s o ft h e o r ya n dp r a c t i c et om a k eas t u d yo ft h er i s k so fp r i v a t eh i g h e r e d u c a t i o na n dt h ec o u n t e r m e a s u r e st h er e g u l a t o r ss h o u l dk n o w t h i sp a p e rf i r s td i s c u s s e st h er i s k so fp r i v a t ec o l l e g e sa n d u n i v e r s i t i e se d u c a t i o ni ng u a n g d o n gp r o v i n c ea c c o m p a n i e db yal a r g e n u m b e ro fd a t aa n de x a m p l e s s e c o n d l y ，i te x p l a i n st h er i s ko fp r i v a t e c o l l e g ea n du n i v e r s i t ye d u c a t i o nf r o me x t e r n a ld i m e n s i o na n di n t e r n a l d i m e n s i o n t h i r d l y ，i tg i v e s t h ea n a l y s i so ft h ee x a m p l eo ft h e s u s p e n s i o no fp r i v a t ec o l l e g ea n du n i v e r s i t yo u t s i d eg u a n g d o n gp r o v i n c e f i n a l l y ，t h ep a p e rh o l d s t h a tt h el o c a lg o v e r n m e n ts h o u l da s s u m e c o r r e s p o n d i n gr e s p o n s i b i l i t i e s a n dp r o p o s ep r e v e n t i v em e a s u r e st o p r o m o t et h eh e a l t h yd e v e l o p m e n t o fp r i v a t ec o ll e g ea n du n i v e r s i t y e d u c a tio ning u a n g d o n g k e y w o r d s ：p r i v a t ec o l l e g ea n du n i v e r s i t y ，e d u c a t i o nr i s k s ， g o v e r n m e n t ，p r e v e n ti o n 目录 第一章导论( 1 ) 第一节研究问题的提出与研究意义( 1 ) 第二节核心概念界定( 4 ) 第三节相关研究文献综述( 6 ) 第四节研究方法和论文框架( 9 ) 第二章广东民办高校办学风险问题( 1 1 ) 第一节政策风险( 1 1 ) 第二节办学条件风险( 1 5 ) 第三节财务风险( 2 0 ) 第四节专业设置风险( 2 4 ) 第五节市场风险( 2 5 ) 第三章广东民办高校办学风险的成因分析( 2 8 ) 第一节政府管治的缺失( 2 8 ) 第二节法规政策的不完善( 3 0 ) 第三节举办者教育理念的偏差( 3 1 ) 第四章省外民办高校停办的案例及启示( 3 3 ) 第一节江苏p 学院停办启示规范法人治理制度( 3 3 ) 第二节海南s 学院被兼并启示开办前严核，开办后扶持( 3 4 ) 第五章政府防范民办高校办学风险的对策建议( 3 6 ) 第一节提高认识，形成管理工作新格局( 3 6 ) 第二节健全法规制度体系，规范民办高校运作( 3 8 ) 第三节切实执行行政监管，保证资产安全和教育质量( 4 5 ) 第四节加大资助扶持，协助民办高校发展( 4 9 ) 结语( 5 4 ) 参考文献( 5 5 ) 致谓十( 6 1 ) i i i 第一章导论 1 1 研究问题的提出与研究意义 1 1 1 研究问题的提出 改革开放之后的二十多年里，广东在国家优惠政策的扶持下，经过艰苦奋 斗，在经济发展上走在了全国前列。与此同时，广东一些有识之士也率先进入 教育的新领域创办起民办高校，使广东成为我国发展民办高等教育较早的 地区之一。1 9 9 4 年，广东省委、省政府颁布关于教育改革和发展的决定， 提出加快教育改革和发展步伐、建设教育强省的发展目标，随即广东第一所全 同制学历教育民办普通高等学校广东私立华联学院诞生了。1 9 9 9 年高校扩 招以后，公办高校难以满足人民群众同益发展需要。这样的环境成为一个极好 的契机，一批民办普通高校相继成立。2 0 0 4 年，广东省委、省政府依据广东经 济社会发展的迅猛势头和随之而来的对高等教育发展的迫切需要，制订了广 东省教育现代化建设纲要( 2 0 0 4 - - 2 0 2 0 年) 。纲要提出全省高等教育毛入学率 2 0 0 7 年达到2 5 、2 0 1 0 年达到2 8 以上、2 0 1 5 年力争达到4 0 、2 0 2 0 年力争达 到5 0 。在公办高等教育已基本稳定、扩招空间有限的情况下，要达成纲要的 目标，亟需民办教育的补充，这就为广东民办高等教育的发展甚至快速扩张提 供了现实可能性和发展空间，广东民办普通高校就凭借这种良好机遇纷纷涌现 并乘势而上。 至2 0 0 8 年底，广东省共有4 3 所民办普通高等学校，其中独立学院1 7 所、 民办本科学院2 所、民办高职院校2 4 所，民办高校数已占广东高等学校总数( 1 2 6 所) 的三分之一；在校生规模方面，共有在校生数约3 0 5 7 万人，已占全省高 校在校生总数( 1 2 7 万人) 的四分之一。同时，广东民办高校在办学的过程中 也积累了教育资源，至2 0 0 8 年广东民办高校已有校园建筑面积约7 6 0 万平方米， 图书馆藏书约有1 7 8 0 万册，教学仪器设备价值达1 3 多亿元。另外，民办高校 办学还促进了社会就业，目前在职教职工达2 1 0 0 0 多人。民办高校已成为广东 高等教育事业不可或缺的重要组成部分，广东民办高校的快速发展，无论对于 高等教育还是我省的经济和社会，都有深刻的意义。它不仅缓解了地方政府的 财政压力，弥补了教育经费投入的不足，优化了教育资源的配置；而且在一定 程度上解决了广东现代化建设的多样化需求与现有高等教育规模的矛盾，扩大 了当地高等教育的总体规模，对保证社会稳定、减轻就业压力，起到了良好作 用。随着我省高等教育大众化进程的加快和产业结构的优化升级，我省民办普 通高校将发挥越来越重要的作用。j 下如潘懿元先生预测：到2 0 2 0 年，多种模式 的民办高等学校及其学生可能达到高等教育总数的三分之二左右，将有若干所 民办高校成为各自定位的一流院校。 但毋庸讳言的是，在当前广东民办高校迅速发展的同时，广东民办高校的 发展仍困难重重，远未成长为促进我省社会经济发展人才战略需求的支撑力量， 特别是在当前高等教育发展重点从外延扩张转为内涵建设的背景下，广东民办 高校面临更为严峻的挑战，进入了风险高发期。 从h l 学院拖欠校舍工程款，教学楼被封锁，董事长被拘留；l n 学院投资 方转移办学资金出境、存在重大资金风险被查；h y 学院董事长涉偷税大案逃逸， 学院副院长被依法逮捕；到b 大学z 分校教师与领导发生口角，遭保安围殴打 得头破血流；再到z j 学院师生因教学环境恶劣、学院管理混乱以及不满无故辞 退多名教职员工，上千名师生停课，集体向校方讨说法等等。面对近年来我省 民办高校所发生的这些办学风险事件，我们不能不思考，民办高校目前普通存 在的这些j x l 险问题的成因是什么，该如何防范? 众所周知，我国民办高校发展起步较晚。在过快的发展和扩张过程中，风 险与发展往往结伴而行，民办高校不同程度地存在一些带有普遍性的问题，不 可避免地面临各种各样的风险，如一些民办高校内部管理体制不健全、法人财 产权不落实、办学行为不规范、教学质量不高、学费收入被挪用、稳定安全受 到威胁等等。究其原因，一方面是因为民办高校自身的问题，如办学者教育理 念的偏差、办学资金的短缺等；但另。一方面也反映出地方政府对民办高校疏于 【1 】潘懋元高等教育：历史、现实j j 朱来北京：人民教育i 版社，2 0 0 4 2 管理、监管不到位，地方政府管理责任还未完全落实，管理方式还不够科学， 政府“还无法将市场发展需求、行政管理监督和民办高校自律性三者充分协调 起来，难以应付民办高校发展对规范管理提出的要求”， 1 1 导致广东民办高校 目前形成的状念多是无序的。 这样，在内在管理运作和外在制度环境双重因素的作用，我省民办高校虽 然发展前景广阔，但“今天的民办教育还是一个有多方面社会风险的不够规范 的公益事业”。 2 1 在当前高等教育发展重点从规模向质量、从外延扩张转为内涵 建设的背景下，民办高校开始“面临重新边缘化的发展危机，j 下处于资金链断 裂和整体走弱的系统性风险，一些民办高校甚至正处于被淘汰出局的危机状 态。” 3 1 如就其投资运作的主体来看，如同企业一样，民办高校的风险危机无可 厚非；但办学校毕竟不是办企业，“学校的产品是人才而不是普通的工业产 品，民办高校办学过程中产生的不稳定或停办对社会的影响和冲击与企业的不 景气或倒闭不能同同而语”，【4 1 因为民办高校从事的是与人们的生活息息相关的 公共事业，其运营困难或停办倒闭，不仅仅是学校自身的事情，还涉及受教育 者及其家庭的切身利益，甚至可能引发社会问题。同时，如果民办高校这些风 氇j 险问题得不到足够的j 下视和有效的解决，广东民办高校就难以持续健康发展； 而其能否健康发展不仅关系到广东高等教育发展的全局，而且关系到能否满足 ，各， 我省经济社会发展对人才的需求，关系到全面建设小康社会、率先基本实现现 代化的速度和质量。因此，防范民办高校办学风险，应成为学校和政府共同的 责任。 目前，广东民办高校正处在一个迈向规范化轨道发展的艰难转型期，风险 将与机遇在这一段很长的转型期内并行。因此，深入认识民办高校办学风险的 相关问题，民办高校的办学者和监管者如何防范和化解办学风险，特别是作为 民办高校的监管者和最终承担者的地方政府如何加强对民办高校办学过程中的 监管扶持，以帮助民办高校防范与应对风险，是当前值得研究的重要课题。 【1 】朱：占德，黄彬政府支持民办高校发腱的路径选择教育发展研究，2 0 0 8 ，2 2 1 2 】张铁明规范民办教育运行的社会机制，有力促进民办教育的提5 t 发展 h t t p ：删1 g d e i e d u c n m b j y y j z x 2 0 0 8 1 1 7 【3 】阮甲南，赵琦民办商等教育发展中的监管机制分析清华大学教育研究，2 0 0 7 ，2 【4 】周围、p ，谢作栩我国民办高校倒闭问题之思考高等教育研究，2 0 0 6 ，5 3 1 1 2 研究意义 系统地研究我省民办高校的办学风险问题及政府防范对策，一方面有助于 促进人们对民办高校办学风险问题的认识，为民办高校的健康发展创造舆论环 境，以期推动民办高校自身规范内部管理和地方政府加强对民办高校监管。另 一方面，文章提出的地方政府如何防范民办高校办学风险的对策建议，可以为 地方政府提供意见，以帮助民办高校规避与应对风险，从而更好地促进广东民 办高校的健康发展，推动广东高等教育事业健康发展。此外，对我省民办高校 办学风险问题的研究，还可以丰富高等教育的理论。 因此，在现阶段研究广东民办高校办学风险问题与政府防范对策具有重要 的现实意义。 1 2 核心概念界定 为了明确本文中所使用概念的意义，同时也是为了限定本文的研究范围， 对本文中所使用的主要概念做如下界定和限定。 1 2 1 民办高校 学术界对于民办高校有着多种分类方式。第一种是以学校经费的主要来源 来界定民办高校，按照这种方式，凡是国有资金所办的高等学校都称为公办高 校，其他则成为民办高校，这种方法没有对民办高校的筹资渠道作出说明。第 二种以学校的所有权作为分类的唯一标准，产权属于政府的高校是公办高校， 而产权属于某一个个体或团体的则为民办高校，这种方法对于政府和社会共同 资助的学校难以确定。第三种以办学主体和经费主要来源来界定，即办学主体 为非政府的社团组织或个人，办学经费主要由学校自筹的高等学校，通称为民 4 办高校或私立高等学校。 中华人民共和国民办教育促进法第二条规定，“国家机构以外的社会组 织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活 动，适用本法。”民办高等学校设置暂行规定第二条明确指出，“民办高等学 校是指除国家机关和国有企事业组织以外的各种社会组织以及公民个人，自筹 资金，依照本规定设立的实施高等学历教育的教育机构。 本文中的“民办普通高等学校”是根据上述国家法规的含义，以办学主体 和经费主要来源来界定。行文中有时简称“民办高校”。需要说明的是，依据本 文研究范围，本文中的“民办普通高等学校”、“民办高校”仅指实施专科及以 上高等学历教育的全同制普通民办高等教育机构，不包括民办非学历高等教育 机构。 1 2 2 风险和办学风险 1 2 2 1 风险 根据辞海( 上海辞书出版社，1 9 9 9 年版) 的解释，风险是指“人们在 生产建设和同常生活中遭遇能导致人身伤亡、财产受损及其它经济损失的自然 灾害、意外事故和其他不测事件的可能性”。结合本文分析范围，本文中“风险 指“未来遭逢损失的不确定性 。风险是由一定因素引发的，它会随着条件因素 的变化和改变而呈现动态变化，因此可以通过认识和控制引发风险的因素来对 其进行预测和防范。 1 2 2 2 办学风险 综合一些学者的看法，办学风险是对办学项目的所有办学目标构成负面影 响的潜在事件，负面影响是指风险对办学的成功带来威胁或造成办学危机。 本文所指的办学风险可概括为，因内外因素变化使民办高校的教育教学及相关 【1 1 冯伟哲，李岩中外合作办学风险管理的特点黑龙江高教研究，2 0 0 4 ，3 5 活动遭逢不确定的损失。总的来说，民办高校办学风险主要表现为政策风险、 办学条件风险、财务风险、专业设置风险、市场风险等。 i ? 。j i 。 1 3 相关研究文献综述 民办高校起步较晚，相应地它的理论研究亦较迟，特别是关于民办高校办 学风险方面的研究，近几年随着民办高校的迅速发展，才引起学界的关注。就 搜集的文献来看，关于对民办高校办学风险问题方面的研究主要有如下： 民办高校是市场经济的产物，因此许多学者认为，对许多民办高校来说， 市场经济条件下民办高校办学风险是不言而喻的，具有客观性。邬大光教授指 出，我国民办高等教育的基本特征或本质特征是投资办学，而不是捐资办学； 既然是投资办学，就有非理性投资，就有“投机办学 ，就必然蕴含着风险。 张铁明教授认为，当前我国民办教育现实障碍及风险多多，“民办教育是逆 水行舟，风险大。 乜1 “在当前不完全市场经济条件下，在一段很长的社会转 型时期内，因体制性利益格局改变所产生的政策性和结构性制度风险依然存 在。 口1 李铁根认为，现阶段利用民间资本来促进教育事业发展，满足社会的 要求，是一条有效的措施；同时，民办教育的营利性带来的公共风险是客观存 在的，关键是要把风险限制在人们可以接受的范围。h 1 卢彩晨博士认为，投资 民办高等教育与投资企业同样具有风险性，民办高等教育的盈利空间并非是无 限；因此投资者必须做好充分的思想准备，作到理性投资，不可盲目跟风。哺1 朱志德、黄彬也指出，我国民办高校由于外在制度环境和内在办学质量双重因 【1 1 邬人光投资办学：我国民办高等教育的奉质特征广东教育学院学报，2 0 0 6 ，6 【2 】张铁明“火烧铁索连环船”的败局及其启示南洋教育集团储备金办学模式崩溃的剖析教育发展 研究，2 0 0 7 。5 【3 1 张铁明防范风险于未然的制度，都安排好r 吗中国教育报，2 0 0 5 7 1 第7 版 【4 1 李铁根民办教育营利性潜在风险的法律规制教育评论，2 0 0 6 ，1 【5 1 卢彩晨试论民办高等教育与民营经济发展的同步性教育发展研究，2 0 0 8 ，8 6 素的作用，正处于资余链断裂和政治地位趋降、整体走弱的系统性风险。 部分学者认为，民办高校存在办学风险主要是由于资金危机引起。李爱良、 史雯婷、闫彦斌等人指出，走出财政危机成了高等教育行动的难题，而对经费 筹措渠道狭窄的我国民办高等教育而言，危机更加难解。民办高校发展起步较 晚，存在资金缺乏、相关支持不足等情况，抗风险能力先天较弱；加上盲目上 规模造成资金入不敷出，财务治理结构不健全，财务监督体系没有发挥作用， 从而可能把学校推到危机的边沿。 潘懋元、姚加惠、周国平、谢作栩、贾少华等大部分研究民办教育的专家 认为，民办高校存在办学风险主要是由外部环境、内部管理等因素相互作用造 成，外部原因是政策不到位，社会环境不利，政府公共治理力不强等；内部原 因是学校的内部管理能力，由于民办高校自身在发展过程中存在着种种问题， 如办学质量不高、内部管理建设滞后、规模扩张过快、资金周转不灵、对办学 风险认识不足等，会促使民办高校进入风险高发期。 张铁明、吴华、杨鹏、王一涛、贾显维等人认为应从机制方面预防民办学 校的办学风险。他们指出，教育行政部门要建立“善自i ”机制，做好“善前” 工作，建立健全民办教育的风险预警机制、风险责任对称机制、风险分割机制、 应急救济机制、退出机制等，才能防范和化解部分民办高校运作不良所带来的 经营风险。 袁贵仁、吴启迪、王文源、李钊等人指出，应通过进一步健全民办高等教 育法规政策体系、强化宏观调控等措施，优化公共治理制度环境，包括制订税 收优惠政策、资产有关政策、合理回报政策、政府扶持政策等，以防范办学风 险，实现对民办高校的有效治理。 更多的学者侧重于认为，政府加强监管才能防范、降低民办高校的办学风 险。张铁明教授认为，在民办学校自身尚缺乏风险防范意识和抵御能力的情况 下，政府的正确引导和有效管理，可以帮助民办学校克服办学上的盲目性、运 行上的无序性、教学上的随意性，从而大大降低办学风险。瞳1 陈秋苹博士指出， 1 1 】朱忠德，黄彬政府支持民办高校发展的路径选择教育发展研究，2 0 0 8 ，2 2 【2 j 张铁明中国民办教育的新挑战教育j 职业2 0 0 7 ，4 + 7 蕊 政府作为社会大众的代理人，应从“善后 的被动走向“善前”的主动。李 铁根、赵雄辉、阮平南、赵琦、王一涛、董圣足等人亦认为，政府除加强宏观 管理和指导外，还要加强对民办高校的严格监管，如财务监管、资金流向监管、 市场进入和退出监管、日常运行监管、收费监督、教学质量监管等，及时发现 民办学校办学中的问题，提前采取措施，促使其有效规避可能出现的经营风险， 使很多问题不是问题，这样就能将危机化解在萌芽之中。 上述提到的这些对民办高校办学风险问题的探讨和研究是非常有价值的。 尤其是其中部分力作，开拓了人们思考问题的范围和视野，为民办高校办学者 和监管者提供了很多有益的参考和建议，对如何防范和规避办学风险、促进民 办高校稳定长远发展有着极其重要的作用和意义。但是，上述论著限于研究主 题和篇幅，对民办高校发展过程中的办学风险问题进行全面独立的深入研究并 不多见，学者一般上是分散在其他问题的研究中作为一个部分来论述；而且， 这些研究绝大部分是从全国民办高校的大范围内埘办学j x l 险问题进行论述，很 少有专门结合当地民办高校实际，更深入地从当地地方政府、民办高校的层面 开展对民办高校办学风险问题进行研究。 目前，省级政府具有发展本地区高等职业技术教育和大部分高等专科教育 的权责，由于民办高等院校以实施高等职业技术教育和独立学院为主，因此引 导和监管民办高校主要由地方政府承担。此外，我国民办高校的发展具有很强 的地域性，不同地方民办高校所存在的主要问题各不相同，所引致的办学风险 的原因、内容也各不相同，应对的措施也有所差别。因此，从地方政府的角度 出发，结合当地民办高校实际情况，研究当地民办高校发展过程中办学风险问 题，提出地方政府防范民办高校办学风险的相关对策建议，本研究力图在这方 面有所作为和突破。 【1 】陈秋苹民办普通高校终极的政策思考从江苏培尔职业技术学院停办( 招) 说起高教探索，2 0 0 5 , 3 8 1 4 研究方法和论文框架 1 4 1 研究方法 本文主要采取以下研究方法： 1 、文献法。 通过查阅重要的有关民办高等教育的文献，了解我国和广东民办高校的发 展情况和在这方面的研究成果。在论文的写作过程当中还查阅了我国的有关法 律法规以及一些地方政策，同时还在书本、报纸、网站上尽量收集相关的资料， 为研究提供参考和借鉴。 2 、调查法。 通过对广东部分民办高校的实地走访和访谈的方式，加深对问题的认识， 。， o 使研究更具有科学性、时效性和可信性。文献和实证相结合是本文研究方法的 着力点。 等 3 、分析法。 通过对调查所得的情况和数据进行科学的分析，力求通过现象看到事物背 后的本质。还对一些学者的观点和现实情况进行分析，以求从多方面对民办高 二 校的办学风险问题进行研究，以辅助论文的写作并得出有效的对策。 1 4 2 论文框架 本文主要研究我省民办高校办学风险问题和防范办学风险中的政府对策， 按照分析办学风险的现状探究办学风险的成因列举民办高校办学风险 的个案提出政府在防范办学风险中的对策的顺序，安排论文的结构框架。 论文主要内容分为五章，具体如下： 第一章导论中首先提出研究广东民办高校办学风险的研究背景和意义，然 后进行核心概念的界定，再对相关文献进行简要回顾，并说明所使用的研究方 - 9 法。第二章分析了广东民办高校办学风险，指出了产权制度不明确、资产过户推 进障碍、出资者被逼“不要求合理回报等政策风险，教学设施不足、师资队 伍薄弱等办学条件风险，经费来源严重依赖学费和贷款、财务管理缺乏监控等 财务风险，生源市场风险以及专业设置风险。第三章主要分析了办学风险形成 的原因，既有民办高校办学者个人办学理念的原因，还有社会政策环境的因素， 更有地方政府公共治理的原因。第四章主要列举分析了省外民办高校由于办学 风险从而导致停办和被兼并的案例，希望对我省的民办普通高校防范办学风险、 规范发展起到启示作用。第五章着重提出防范办学风险中的地方政府的应对对 策，指出地方政府只有提高认识、完善政策法规、加强监督管理、加大支持力 度等，才能使民办高校有效地防范办学风险，促进民办高等教育健康发展。 1 0 第二章广东民办高校办学风险问题 十五年来广东民办普通高校从无到有，从d , n 大，取得了令人瞩目的成绩。 但是，应该看到，高等教育改革不断深化，教育市场竞争同趋激烈，在这种环 境下，j 下如广东省教育厅有关人士分析认为，广东民办高校内涵发展、差异化 竞争时代已来临，正由现在的粗放型逐步走向精细型、由解决规模发展到解决 可持续发展转变。在这个发展转变过程中，受理念、管理、政策、法规以及 市场等多种因素的影响制约，市场供求、消费喜好、政策调整、经济景气等变 化都是难以预测的，使得广东民办高校在办学过程中存在着许多的办学风险， 不同程度地影响着民办高校今后的发展、走向。 2 1 政策风险 政策风险主要是指民办高校的发展由于政策法规制度的不完善、不健全而 产生的风险。良好的法规政策环境和制度建设是保障民办高校规范发展的重要 外部条件。 我国从2 0 0 3 年开始施行的中华人民共和国民办教育促进法和国务院于 2 0 0 4 年颁布的民办教育促进法实施条例，相继解决了民办高校的性质、地 位、作用等一些重大问题。但该法只是针对民办教育发展中普遍性、一般性的 问题做出规定，比较抽象，且与其他法规之间还存相互冲突的地方，还需建立 与之配套的法规细则，规范具体的、细节方面的问题。广东省尚未制定出台与 之配套的实施细则、程序性法规等。由于相关政策的滞后、不到位，对广东民 办高校的发展带来诸多影响，使得民办高校的发展面临自身所无法控制的不确 定性，由此引起民办高校投资的政策性风险。 【1 l 李珍民办高校3 年内将迎全新时代信息时报，2 0 0 8 9 1 0 2 1 1 学校产权制度存在风险 民办高校的产权问题，是影响民办高等教育事业健康发展的一个关键问题， 也是广大投资者、办学者普遍关心的焦点。民办教育促进法第三十五条规定： “民办学校对办学者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积 累，享有法人财产权。”第五十九条规定：“对民办学校的财产按照下列顺序清 偿：应退受教育者学费、杂费和其他费用；应发教职工的工资及应缴纳的社会 保险费用；偿还其他债务。民办学校清偿上述债务后的剩余财产，按照有关法 律、行政法规的规定处理。 民办教育促进法及实施条例虽然对民办学校的 法人财产权做了明确的规定，但并未对学校财产权归属问题( 特别是出资人投 入资产的最终归属问题) 做出明确规定，这无形中增加了民办高等教育投资风 险。 2 0 0 7 年2 月教育部出台了第2 5 号令民办高等学校办学管理的若干规定， 该条令的主要内容之一就是要求“民办高校的资产必须于批准设立之同起1 年 内过户到学校名下：本规定下发前资产未过户到学校名下的，自本规定下发之 日起1 年内完成过户工作。尽管教育部出台了这个落实学校法人财产权的法律 期限，广东省教育厅办下发多个文件( 如广东省关于加强民办教育规范管理 促进民办教育健康发展的若干意见( 粤教策 2 0 0 7 4 6 号) 、关于规范和加强 民办高等学校办学管理的通知( 粤教规 2 0 0 9 1 3 号) ) 要求广东民办高校尽快 做好资产过户工作，但仍有许多民办高校出资者对资产过户持消极态度。根据 广东省教育厅发展规划处发布的资料整理核对2 0 0 7 年学生数、专任教师数、 资产情况和校舍情况表和文件关于核对2 0 0 9 年暂停招生和限制招生高等学 校名单的通知( 粤教规 2 0 0 9 2 3 号) 的有关数据显示：至2 0 0 7 年，广东省民 办高校校舍建筑面积约有7 6 0 万平方米，如图2 1 所示，其中非学校产权建筑 面积约达6 2 9 力平方，学校产权建筑面积仅约为1 3 1 万平方米，仅占学校建筑 面积的1 7 。至2 0 0 8 年底，广东省4 3 所民办高校中，如图2 2 所示，仅有4 所民办高校的校舍资产完全过户到学校名下，过户部分资产到学校名下的占2 5 所，完全没有过户资产到民办高校名下的占1 4 所，后二者占学校数量比例高达 9 1 。 1 2 j 学校产权建筑面积 j 查学校产权建筑血坦 l ，一。，一一 ，一一一 图2 1 ：广东民办高校2 0 0 7 年校舍建筑面积产权归属情况 ! 口校含资产完全过户的学校j ； j 一投禽资产部分过户的学校j 【。口校篡堑迓订过p 嘭到1 图2 2 ：至2 0 0 8 年广东民办高校校舍资产过户数量情况 可以很明显地看出，我省绝大部分民办高校的法人财产权没有过户到学校 名下。做好资产过户工作是落实民办高校法人财产权的前提，出发点是确保民 办高校资产安全；但多数办学者并未将财产直接登记到学校的会计账册上，而 是仍然作为投资者所在企业的资产来处理。 资产没过户到学校名下，学校法人财产权没有落实，则学校的资产仍属于 企业，学校并没有自己的财产。如果投资者投资兴趣发生转移或预期回报无法 实现，由于我国民办高校的出资多数为投资行为，投资者的目的就在于通过投 1 3 繁：? 资行为取得收益，n 1 资本的寻利性就会导致一些办学者采取各种手段转移学校 财产，导致学校资产大量流失甚至出现零资产状况，势必使这些学校陷入发展 的困境、处于巨大的风险中。同时，正如中国民办高等教育发展战略研究课题 组指出，对政府来说，产权不清，也存在着风险：由于政府对民办高校相对放松 管理，而经营者的职责又不明确，增值部分的归属也是不明确的，相应的亏损 的责任也是不明确的；学校如有意外，责任谁负? 乜3 一旦民办高校关门倒闭， 可能最终只能由政府来埋单善后。 2 1 2 “不要求合理回报 的风险 全国许多省份在具体落实民办教育促进法及其实施条例的地方立法工 作已展开，但广东尚未见动作，尚未制定出台任何与之配套的实施细则、程序 性法规等。如，由于政府相关部门至今未能出台对民办高校出资人取得“合理 回报”的具体核算标准和办法，同时至今也没有出台对出资人“要求取得合理 回报”的民办学校享受的税收优惠政策，无疑会给民办高校带来风险。 2 0 0 8 年教育部办公厅下发文件关于修订和换发民办学校办学许可证的通 知( 教发厅 2 0 0 8 2 号) 要求所有民办高校修订和换发办学许可证，特别强调 民办学校在填写新的办学许可证时，出资者要求取得合理回报的，须在办学许 可证副本中注明“要求取得合理回报”或者“不要求取得合理回报 。据广东 省教育厅民办教育管理办公室工作人员介绍，截止至2 0 0 9 年6 月已修订和换发 办学许可证的广东民办高校，绝大部分选择“不要求取得合理回报”。 从民办高校近二十多年的发展轨迹中不难看出，在国家没有投入一分钱的 情况下，绝大多数民办高校投资者之所以进入民办教育这个领域，决不是主要 因为其公益性，只能是主要因为其在一定范围内有营利的空i q ，作为一种产业， 【1 1 卢彩晨，邬大光中国民办高等教育i 口l 顾j 前瞻教育发展研究，2 0 0 7 ，3 【2 】中国民办高等教育发展战略研究课题组民办高等教育新发展中面临的问题浙江树人人学学报， 2 0 0 2 ，9 1 4 对资本具备吸引力。为什么有“回报不要，反而选择“不回报 ? 国家和相 关部门对投资回报在政策法规方面的不确定性，意味着民办高校出资者必须承 担相应的投资风险，才能获取相应的收益；在政策不明的情况下，合理回报的 取得就难以实施和实现。所以，作出“要求取得合理回报”的选择确实需要仔 细掂量。 据笔者了解，广东绝大部分贴上“不要求取得合理回报”这个“标签的 民办高校，就能免掉政府的严格监管，大部分办学者都会利用法规的空白打“擦 边球”，在享受“不要求取得合理回报”税收优惠政策的同时，再通过隐性的方 式，在暗地罩不同程度地“取得合理回报”，如挪用办学经费、转移财产甚至抽 逃资金等最大利益的回报。在“非营利学校”的掩护下，投资者实实在在地营 利着，学校却始终处于没有盈利的水平线上，这样势必使学校处于“空壳”的 风险中。 2 2 办学条件风险 从某种意义上讲，教学设施、师资力量等办学条件是民办高校生存和发展 的关键，也是影响民办高校办学风险的主要因素。 2 2 1 教学设施投入不足引致的风险 目前广东相当一批民办高校在办学中，都把在校生人数超过力- 人作为学校 的短期发展目标，以获取规模效应。从目前情况看，广东大多数民办高校招生 规模扩大后，随着学校学费收入增加，都在努力改善办学条件，办学资源总量 有所增加；但许多民办高校随着办学规模的不断扩大，生均教育资源却没有明 显好转，甚至进一步摊薄，教学设施需求与供给矛盾同益突出，许多民办高校 正遭受办学条件风险。 广东省教育厅下发的关于核对2 0 0 9 年暂停招生和限制招生高等学校名单 的通知( 粤教规 2 0 0 9 2 3 号) 文件中，公布了关于教育部对全国高校基本办 学条件指标进行监测和审核的初步结果。结果显示了广东省民办高校的办学条 件非常不理想，见图2 - 3 所示，存在许多潜在风险：在全省4 3 所民办普通高校 中，有3 3 所民办高校基本办学条件指标被评为黄牌，占民办高校数7 7 ；有6 所民办高校基本办学条件指标被评为红牌，占民办高校数1 4 。也就是说， 即使不考虑上报数据与实际数据之i 日j 的水分，仅就学校自报情况看，全省已有 9 1 的民办高校的办学条件不达标或不完善。 1 _ _ - _ _ _ _ 。一 一一 图2 - 3 ：2 0 0 8 年广东民办普通高校基本办学条件指标初核结果情况图 在目前实际中，广东部分民办高校受办学经费匮乏或者办学观念偏差的影 响，为减小经费支出或尽快收回办学投入，都会最大程度地减小对学校的基础 设施、教学设备等办学条件的投入，导致生均教学资源严重不足，特别是一些 工科专业的学生，甚至连基本的教学仪器设备都未曾触摸过。如某民办高校汽 车专业学生，只有破旧的、已作废的汽车2 台作为教学设备，根本不能应付基 本的驾驶、维修、补养等教学需求，这样的教学设施投入又怎能培养出动手能 力强、适应社会需要的应用型人才? 。， 这样一来，民办高校由于教学设施不足引致的风险就十分突出：一是教育 质量根本难以保证，培养的学生技术水平低、操作能力差，与市场脱轨。二是交 【l 】根据普通高等学校基奉办学条件指标( 试行) 有关规定，学校的生均教学行政用房面积、生均教 学仪器设备值、生均图书、生师比、专任教师中具有研究生学位教师比例这五项