（公共管理专业论文）大连开发区电子政务发展困境与对策探析——基于政府创新视角.pdf

，iiklt ad i s s e r t a t i o ni np u b l i ca d m i n i s t r a t i o n d i f f i c u l t ya n d s o l u t i o na n a l y s i so fe l e c t r o n i c g o v e r n m e n t a f f a i r si nd a l i a nd e v e l o p m e n tz o n e b a s e do ng o v e m m e n ti n n o v a t i o n b y f a n gg u a n y i n g t h e o r ys u p e r v i s o r ：p r o f e s s o rl o u c h e n g 。、u p r a c t i c es u p e r v i s o r ：s u nh u a l i n a s s o c i a t es u p e r v i s o r ：l e c t u r e rc h e nd e 。q u a n n o r t h e a s t e mu n i v e r s i t y j u l y2 0 0 6 毒 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文 中取得的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经 发表或撰写过的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过 的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作：厉愿芗 日期：蒯沪万 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用 学位论文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论 文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可 以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 ( 如作者和导师不同意网上交流，请在下方签名；否则视为同意。) 学位论文作者签名： 签字日期： 导师签名： 签字日期： f - 哗 东北大学m p a 专业学位论文摘要 大连开发区电子政务发展困境与对策探析 基于政府创新视角 摘要 信息技术正以其广泛的适应性和强大的渗透性为政府创新提供强有力的 技术和平台支持，建立在信息技术之上的电子政务有力地推动着政府创新的 实现。加快建设基于政府创新之上的电子政务建设是大连开发区适应经济全 球化、区域竞争同质化、区域政策优势弱化的现实状况，提升大连开发区区 域竞争优势，是可行、必行的重要举措。 全文共分四章。第一章引导出大连开发区基于政府创新视角的电子政务 建设问题：第二章系统分析了电子政务以及政府创新的概念和价值，分析了 政府创新与电子政务在政府创新中的相互关系和互动作用，强调电子政务和 政府创新是一个国家和地区提高自身竞争优势的重要性和必然性；第三章着 重介绍了大连开发区基于政府创新的电子政务建设存在的认识性问题、操作 性问题和保障性问题；第四章在前两章基础上，提出基于政府创新的大连开 发区电子政务建设认识性对策、操作性对策和保障性对策。 本文旨在通过对大连开发区电子政务建设发展中存在问题以及困境的探 究和分析，尝试提出基于政府创新视角的大连开发区电子政务建设的工作思 路和方法，如规范政府行为，降低行政成本，提高行政效能和社会公共服务 质量，推进现代服务行政的建立，实现大连开发区经济社会快速和谐发展。 关键词：大连开发区：电子政务；困境；对策探析；政府创新 ， 东北大学m p a 专业学位论文 a b s t r a e t d i f f i c u l t ya n d s o l u t i o na n a l y s i so f e l e c t r o n i cg o v e r n m e n ta f f a i r si nd a l i a n ，d e v e l o p m e n t z o n e - - - - - - - - - - - b a s e do ng o v e r nm e n ti n n o v a t i o n a b s t r a c t i n f o r m a t i o nt e c h n o l o g yi sp r o v i d i n gs t r o n gs u p p o r tf o rg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o n i n n o v a t i o n ( g a di nt e c h n o l o g ya n dp l a t f o r mb ym e a n so fi t sb r o a da d a p t a b i l i t ya n d s t r o n gp e n e t r a b i l i t y t h ee l e c t r o n i cg o v e r n m e n tb a s e do ni n f o r m a t i o nt e c h n o l o g yi s p r o m o t i n gt h ef u l f i l l m e n to fg a ie f f e c t i v e l y d a l i a nd e v e l o p m e n tz o n e ( d d z ) ，a st h e f i r s tn a t i o n a ll e v e ld e v e l o p m e n tz o n e ，i sat e s tf i e l da n daf o r e n m n e ri nc h i n e s e e c o n o m i c r e f o r m d d za d m i n i s t r a t i v ec o m m i t t e es e r v e st h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m y a n ds o c i e t yb yw a yo fg a i ，w h i c hi sa l w a y st a k e n 舔ab a s i cs t e p i no r d e rt ob e s e a s o n e dw i t ht h er e a ls t a t u so fe c o n o m i cg l o b a l i z a t i o n , r e g i o n a lc o m p e t i t i o n h o m o g e n e i t ya n dr e g i o n a lp o l i c yp r e d o m i n a n c ew e a k n e s s ，t ou p g r a d et h er e g i o n a l c o m p e t i t i o np r e d o m i n a n c et h r o u g hs p e e d i n gt h e c o n s t r u c t i o no fe g aa n dp u s h i n g g a ii sa ni m p o r t a n ta c t ，w h i c hi sp r a c t i c a la n de s s e n t i a l t h i sa r t i c l ei sd i v i d e di n t of o u rc h a p t e r s i nt h ef i r s tc h a p t e r ，i tt e l l st h ee v o l u t i o n o fe ga n dt h eg a i i tb r i e f l yi n t r o d u c e st h ep r o c e s sa n dt h em a i nc o n t e n to ft h ea b o v e d e v e l o p m e n ta th o m ea n da b r o a d ；i nt h es e c o n dc h a p t e r , i tm a i n l yt a l ke g a n dg o v m e n t i n n o n a t i o n ；i nt h et h i r dc h a p t e r , i tm a i n l yi n t r o d u c e st h ea c t u a ls t a t u so fd d z i ne g a a n dg a i i te x p l a i n si nd e t a i l sa b o u tt h em a i nm e a s u r e sd u r i n gt h e2 1y e a r sa sw e l la s t h ep r o b l e m sh a v i n ge x i s t e d ；i nt h ef o u r t hc h a p t e r , i tt a l k sa b o u tt h es o l u t i o no fe ga n d g a ii nd d z i tp u t sf o r w a r dan e wo v e r a l lp r o j e c tf o rt h ea b o v es u b j e c ta g a i n s tt h o s e e x i s t i n gp r o b l e m sc o m b i n i n gt h en e wd e v e l o p i n gd e m a n d s t h r o u g hs t u d yo f t h ec o n s t r u c t i o no fd d ze g aa n dg a ib a s e do nt h ef o r m e ro n e ， t h i sa r t i c l ea i m st oa t t e m p tt ow o r ko u tap r o j e c ti nc o n s t r u c t i o no fd d z e g aa n dt h e i i i 东北大学m p a 专业学位论文 a b s t r a c t t h o u g h t o fg a i i tm e a n st os t a n d a r d i z et h e g o v e r n m e n tb e h a v i o r s ，r e d u c e a d m i n i s t r a t i o nc o s t ，i m p r o v ea d m i n i s t r a t i o ne f f i c i e n c ya n ds o c i a lp u b l i cs e r v i c e ， p r o m o t et h ee s t a b l i s h m e n to fm o d e r ns e r v i n ga d m i n i s t r a t i o n ，a n dr e a l i z et h es p e e d y a n dh a r m o n i o u sd e v e l o p m e n ti ne c o n o m i cs o c i e t yo fd d z k e y w o r d s ：d a l i a nd e v e l o p m e n tz o n e ；e l e c t r o n i cg o v e r n m e n t ；d i f f i c u l t y ：s o l u t i o n a n a l y s i s ； g o v e r n m e n ti n n o v a t i o n i v j1， 东北大学m p a 专业学位论文 目录 目录 声明i 摘要i i a b s t r a c t i i i 目蜀鼍v 第一章绪论1 1 1 问题的提出一l 1 2 国内电子政务与政府创新研究概述3 1 3 本文研究的主要内容、目标和方法4 1 4 本文主要创新点5 第二章基于政府创新的电子政务概述6 2 1 电子政务概念与价值6 2 1 2 电子政务概念6 2 1 2 电子政务价值9 2 2 政府创新概念及其主要方式1 3 2 2 1 政府创新概念1 3 2 2 2 政府创新主要方式1 5 2 3 电子政务是政府创新的重要途径1 6 2 4 政府创新是电子政务发展的重要保证1 9 第三章大连开发区电子政务状况与问题2 0 3 1 基于政府创新的大连开发区电子政务建设状况2 0 3 1 1 大连开发区政府创新状况2 0 v 东北大学m p a 专业学位论文 目录 3 1 2 大连开发区电子政务建设情况2 2 3 2 大连开发区电子政务存在问题分析2 3 3 2 1 大连开发区电子政务存在的认识性问题2 3 3 2 2 大连开发区电子政务存在的操作性问题2 5 3 2 3 大连开发区电子政务存在的保障性问题2 6 第四章大连开发区电子政务对策初探2 8 4 1 基于政府创新的大连开发区电子政务认识性对策2 8 4 1 1 大连开发区电子政务建设指导思想2 8 4 1 2 大连开发区电子政务建设目标2 9 4 2 基于政府创新的大连开发区电子政务操作性对策2 9 4 2 1 大连开发区电子政务功能性具体目标2 9 4 2 2 依托“一站式”办公推进大连开发区电子政务建设3 1 4 3 基于政府创新的大连开发区电子政务保障性对策3 4 第五章结论3 6 参考文献3 7 致 射3 9 作者简介4 0 攻读学位期间发表的论著及获奖情况4 1 v i j ： c t 东北大学m p a 专业学位论文第一章绪论 1 1 问题的提出 第一章绪论弟一早硒t 匕 2 0 世纪8 0 年代初，一场以政府创新为主导的政府改革运动从西方开始掀 起，特别是切合信息时代的来临，电子政务在政府创新和改革中的作用日益 深入和普及，以网络化为标志的信息化正以前所未有的深度和广度改变着人 类的生活，对以实现公共利益为目的，以管理社会公共事务、提供公共服务 为基本职能的政府机构也影响甚深。 早在1 9 8 0 年，阿尔夫托夫勒就在其著作第三次浪潮中断言，基于 工业化社会的传统社会管理模式已经不适应以信息技术、网络技术等科学为 特征的新工业社会即第三次浪潮的要求，传统政府的内部结构越来越无法应 对复杂多变的社会需求的压力，时代的发展要求政府管理不论从政治体制， 还是管理和服务机制都提出了创新和改进的要求，同时电子信息技术也为政 府创新提供了支持和可能。从2 0 世纪9 0 年代开始，一场构筑电子政务并通 过电子政务进行管理创新的热潮在工业化程度比较高，并且率先实现了向新 经济转型的国家中已经展开，电子技术、信息技术和网络技术的发展成为政 府创新的有力技术手段，政府通过电子政务建设，力求通过改良政府内部关 系及其与外部的联系，以推动服务型政府、具竞争力政府的建立，建立政府 良好的社会公信力。 在中国，信息化对政府的影响也在日益加深。2 0 0 5 年7 月2 1 日中国互联 网络信息中心( c n n i c ) 在京发布了第十六次中国互联网络发展状况统计报 告。报告显示：截至2 0 0 5 年6 月3 0 日，我国上网用户总数为1 0 3 0 0 万，比 去年同期增长1 8 4 ，上网计算机达到4 5 6 0 万台，比去年同期增长2 5 6 。 网络国际出口带宽增长飞速，总数达到8 2 6 1 7 m 。c n 下注册的域名数、网站数 东北大学m p a 专业学位论文第一章绪论 分别达到6 2 2 万和6 7 7 万，其中政府域名达到1 9 8 0 2 个，与1 9 9 7 年第一次 中国互联网络发展状况调查统计报告显示的3 2 3 个相比，增长了6 0 多倍。 政府网站达到1 1 7 5 3 个。 中国政府看到了电子政务在政府创新中的重要作用，看到了电子政务在 国家和区域发展竞争力确立中的重要作用，因此将电子政务建设作为政府信 息化和国家信息化的战略重点加以确立。目前电子政务已经成为我国信息化 的主导领域，1 9 9 9 - 2 0 0 2 年上半年间，中国政府陆续提出指导整个中国电子政 务建设的战略方案，确定了两个统一平台、两个信息体系、四个数据库和十 二个重点工程的战略框架。但是，中国政府管理机构在计划经济影响下形成 的某些工作作风、工作方式和管理理念已经根深蒂固，某些弊病很难在短时 间里得到改变，人浮于事、效率低下、官僚主义严重，同时又有铺张浪费、 形式主义、弄虚作假等不正之风，这种松散低效的管理模式与信息时代强调 的效能、效益、效率背道而驰。 大连开发区作为一个中国改革开放的试验田，从成立之初成立的大连开 发区管理委员会这一大连市政府的派出机构，作为一级地方政府实施对大连 开发区的管理，这本身就是一个政府创新的举措。在具体的政府事物管理中， 大连开发区也在积极探索，特别是借助建设和发挥电子政务在政府管理中的 作用方面也做了大量工作，也想通过电子政务建设推动政府创新，提高政府 管理和服务绩效，但是由于领导认识的系统性方面，政府官员更换导致的政 策执行不一致方面，资金落实问题、电子政务和政府创新的运做体制等诸多 方面原因，电子政务建设和政府创新的工作虽然规划很早，但是在具体实施 中存在诸多问题，没有建设好，也没有很好的发挥其作用，现在通过加强电 子政务建设，进而通过政府创新，来适应形式发展变化，保持经济、社会的 快速发展，已成为当务之急。 ， 东北大学 1 2 国 目前 普遍对电 于电子政 背景出身 息化和企 由于负责 施中重技 胡晓 技术，通 统管理和 应用将导 实质，即 重组、政 务职能的 转变和重 黄恒 创新、政 织创新、 创新、企 本文认为，电子政务建设和政府创新是一个相辅相成的系统工程，二者 具有高度的目标一致性，电子政务不仅仅表现为信息技术的发展和信息基础 设施的建设，从本质上讲，电子政务是政府管理体n j l r 页应现代社会生产方式 和生活方式由传统模式向网络化生存模式的重大转变的重要举措，政府通过 电子政务实现政府与企业、政府与市民、政府与社会的互联互通，政府除提 东北大学m p a 专业学位论文 第一章绪论 供一般性的网络信息服务之外，将逐渐建立电子政府政府，从而开启政府管 理的全新时代。 1 3 本文研究的主要内容、目标和方法 本文采用历史、逻辑、实证研究、比较分析等方法，特别是结合作者自 身参与大连开发区政府信息化项目中的经验和感受，通过阐释电子政务与政 府创新协同关系和协同作用对建立现代服务型政府的支持和可能，通过对电 子政务发展历程已经政府创新的总结和分析，试图找大连开发区通过电子政 务推进政府创新的有效途径，为开发区的发展提供一个思路。 全文共分四章。 第一章通过对国内外对基于政府创新背景下的电子政务建设情况的简单 介绍，引导出电子政务建设在政府创新视角下的提出，引导出大连开发区就 基于政府创新的电子政务建设的问题。 第二章系统分析了信息时代电子政务以及政府创新的概念和价值，分析 了政府创新与电子政务在政府创新中的相互关系和互动作用，强调电子政务 和政府创新是一个国家和地区提高自身竞争优势的重要性和必然性。本文认 为借助电子政务进行政府创新是可行也必行的手段和途径，电子政务已经成 为国内外实现政府创新和建立新型政府的重要机遇和平台，政府创新已经成 为一个国家和地方政府提升自身竞争力，为大连开发区基于政府创新视角加 快推进电子政务提供理论指导依据。 第三章着重介绍了大连开发区政府创新和电子政务建设现状，重点总结 和阐述大连开发区在电子政务建设中存在的问题和面临的困境，从而为下一 章提出基于政府创新的大连开发区电子政务建设对策的制定提供事实依据。 第四章在前两章基础上，提出基于政府创新的大连开发区电子政务建设 认识性对策、操作性对策和保障性对策。 东北大学m p a 专业学位论文 第一章绪论 1 4 本文主要创新点 本文作为一个应用探讨性论文，主要有如下创新点： 第一点是系统分析了大连开发区实行电子政务的可行性、必要性和重要 性，大连开发区做为一个新兴城区，驻区企业和居民具有应用应用电子政务 的特殊性和普遍性，大连开发区管理体制也适合推行电子政务，目前开发区 间发展竞争已经进入新的阶段，大连开发区需要也应该借助电子政务打造新 的竞争优势。 第二点是对开发区电子政务建设提出了系统的建设指导思想和具体操作 模式。提出在具体建设过程中应该把政府管理和计算机技术进行科学的融合， 要把电子政务建设当作政府创新的重要内容来进行规划和建设。特别是在具 体规划设计中，应该由政府管理专家作为咨询顾问参与到电子政务建设中来， 以切实保证电子政务在政府创新和实际应用的有效性。 东北大学m p a 专业学位论文笫二章基于政府创新的电子政务概述 第二章基于政府创新的电子政务概述 2 1 电子政务概念与价值 2 1 2 电子政务概念 电子政务( e - g o v e r n m e n t ) 是指政府机构应用现代信息和通信技术，将 管理和服务通过网络技术进行集成，在互联网上实现政府组织结构和工作流 程的优化重组，超越时间、空间与部门分隔的限制，向社会提供优质和全方 位的、规范而透明的、符合国际水准的管理和服务。 电子政务具有广义和狭义之分，狭义电子政务是面向政府职能部门的垂 直应用，其建设主体是政府职能部门，广义电子政务是横跨整个政府以及延 伸到企业和市民，其建设主体是政府，实现政府与企业、社会和市民的信息 和价值交流互动。电子政务模型可简单概括为两方面：一是政府部门内部利 用先进的网络信息技术实现办公自动化、管理信息化、决策科学化；二是政 府部门与社会各界利用网络信息平台充分进行信息共享与服务、加强群众监 督、提高办事效率及促进政务公开等等。电子政务最重要的内涵有两点：一 是运用信息及通信技术打破行政机关的组织界限，使得人们可以从多种渠道 取得政府的信息和获得政府的服务：二是政府机关相互之间以及政府与社会 之间通过各种渠道进行相互沟通，政府可以根据管理对象的需求、管理对象可 以使用的形式、管理对象要求的时间和地点，向管理对象提供各种不同的服务 选择。因此，电子政务成为目前各国政府改革的重要方面，引起了各国政府的 高度重视口】 电子政务与传统的政府办公自动化具有显著区别，一是少量、分散的内 部的，以辅助办公和为内部服务为主的应用系统，走向系统化、整体化、全 面地履行政府职能的应用体系，体现在服务对象由为公务员自身转变为社会、 ( 1 ) 电子政务是必须借助于电子信息化硬件系统、数字网络技术和相关 软件技术的综合服务系统。硬件部分：包括内部局域网、外部互联网、系统 通信系统和专用线路等；软件部分：大型数据库管理系统、信息传输平台、 权限管理平台、文件形成和审批上传系统、新闻发布系统、服务管理系统、 政策法规发布系统、用户服务和管理系统、人事及档案管理系统、福利及住 房公积金管理系统等系统。 ( 2 ) 电子政务是处理政府与政府、政府与企业、政府与居民之间公共事 务的综合系统。包括政府机关内部的行政事务以外，还包括政府与企业，政 东北大学m p a 专业学位论文 第二章基于政府创新的电子政务概述 府与居民通过电子政务完成的其他事务。 ( 3 ) 电子政务是新型的、先进的、革命性的政务管理系统。电子政务并 不是简单地将传统的政府管理事务原封不动地搬到互联网上，而是要对其进 行组织结构的重组和业务流程的再造。 电子政务是一场划时代的变革，是现代政府管理和政府创新的一个重要 的技术手段和内容，与传统管理方式和内容比较其具有如下特点： ( 1 ) 开放性：电子政务系统的开放性主要体现在对异构平台的适应方面。 平台包括网络平台和数据库平台两大类。网络平台开放性要好，应能对多种 协议都提供支持；在数据库平台方面，电子政务应用系统应能够支持对多种 异构数据库的访问。从应用角度看，电子政务的开放性表现为不同政府部门 相互间的信息按预定规则开放，政府内部各部门、企业和社会公众之间的信 息开放。 ( 2 ) 虚拟性：电子政务过程中，政府与公众之间的交流不同于传统政府 政务间是人与人的直接交流，而是人和人通过网络通过计算机之间的虚拟交 流，存在身份和信息的虚拟性和不可确认性订1 。 ( 3 ) 办公电子化。办公电子化指运用计算机技术处理内部事务，例如： 电子公文：公文制作、公文管理电脑化。电子签章：运用c a 技术进行身份识 别。电子邮递：建立整体性的政府电子邮递系统，实现同级各职能部门以及 上下级之间的公文流转网络化。电子目录：提供电子目录查寻与服务。电子 数据交换：在以电子签章以及密钥技术为支撑的网络安全环境下，推动政府 机关之间、政府与企业之间进行电子资料交换。电子采购与招标：在电子商 务的安全环境下，在线完成政府采购、交易、支付等叫。 ( 4 ) 管理数字化。政府管理数字化包括中央政府对国家管理以及地方政 府对城市与地区管理两个层面p 3 。地方政府的数字化管理可以利用g i s 系统， 即地理信息系统实行城市规划、土地使用、地下管线、城市交通与治安以及 东北大学m p a 专业学位论文 第二章基于政府创新的电子政务概述 自然资源、生态环境等的数字化管理。 ( 5 ) 服务网络化。运用互联网完成政府对公民的服务。例如，电子税务： 运用电子化、网络化，可以全天候、全年无休地在异地完成税务活动。电子 工商：在网上办理管理事务。电子福利支付：运用电子数据交换、i c 卡等技 术，处理各种社会福利事务。电子身份认证：集个人身份证件、指纹、经历、 收入、房产、公积金、养老保险等个人资料，以及缴费、纳税等个人信用于 一卡，通过网络实现为民服务。 ( 6 ) 监督电子化。通过政府公务的电子化，将政府办公事物流程向社会 公开，让公众迅速了解政府机构的组成，职能和办事章程，各项政策法规， 增加办事的透明度并自觉接受公众的监督n 们。 2 1 2 电子政务价值 电子政务作为一项复杂的系统工程，需要确立一定的价值取向。电子政务 价值取向的确定，对电子政务的建设发挥着十分重要的作用。根据我国政治、 经济、科技发展的实际和电子政务发展的实际状况，我国电子政务应确立以公 众为核心的价值取向。 ( 1 ) 确立电子政务正确价值取向的重要性 探讨电子政务的价值问题，首先应该探讨其价值的重要性。我国电子政 务的发展之所以出现种种的问题，其中一个重要的原因是没有确立明确的电 子政务的价值取向。电子政务作为运用现代化的信息与通信技术进行政府管 理的实践模式，是十分复杂的社会大系统中的子系统，它的建设与发展过程中 还有许多需要进一步探索和创新的问题，需要通过正确的价值取向来把握。因 此，确立电子政务自身的价值取向，有着十分重要的意义。电子政务的价值取 向是在电子政务的建设过程中应遵循和选择的动态的价值目标，它发挥着整 合电子政务系统中的各种要素和功能，使电子政务建设向既定的目标发展的 东北大学m p a 专业学位论文第二章基于政府创新的电子政务概述 制约和导向作用。电子政务的价值取向包含两个方面的内涵：一是从理论层面 上来讲，电子政务的价值取向是电子政务的价值目标，是电子政务发展中的一 种有目的地的价值选择，具有一定的抽象性：二是从实践层面上来讲，电子政 务的价值取向是电子政务发展的行为取向，它受到客观条件其它因素的影响 制约，并在与这些因素进行相互作用的过程中发挥导向作用，具有一定的工具 性。 不管是电子政务的理论的价值取向还是实践的价值取向，都对电子政务 的发展发挥着重要的作用，这些作用主要表现在：一是当电子政务的阶段性 目标同最终目标发生冲突时，阶段性目标能服从最终的目标：二是当电子政 务的建设中遇到各种问题时，能从整个社会发展的目标来分析和解决：三是当 电子政务遇到价值冲突时，能做出正确的价值判断，并做出选择。只有重视并 发挥这些作用，才能解决电子政务建设中遇到的各种问题，才能减少盲目性， 才能使我国的电子政务建设向既定的目标发展。从国外电子政务建设的情况 来看，电子政务建设有两个主要的根本目标，即通过电子政务建设达到为公众 提供更好的服务和对政府的运行进行有效的监管的目的。以美国和欧盟为代 表的西方国家无一例外地将为社会提供优质服务作为电子政务建设的目标。 国外电子政务的价值取向也是从改善对公众的服务为目标而确立起来的。而 我国的国情和政府改革的目标与西方国家不同，根据我国行政改革的现状、法 制建设情况和信息化发展水平，我国电子政务建设的首选目标确定为加强业 东北大学m p a 专业学位论文第二章基于政府创新的电子政务概述 还要根据人们的需求、利益等因素，确定电子政务的行为取向，使电子政务向 正确的方向发展。 ( 2 ) 我国电子政务价值取向 我国电子政务价值取向的定位我国电子政务建设的价值取向可以概括为： 以公众为中心的高效的公开的全面的安全的同社会发展相协调的电子政务的 价值体系和行为取向。它包含以下几个方面具体的内容： 以公众为中心：这是电子政务价值取向的核心，也是政治文明的标志n 幻。 政府是为公众服务的，政府的管理是为了更好地实现服务的职能。政府的大多 数部门和大多数公务员是承担政府的公共职能，政府的大多数信息是为公众 服务的，是需要为公众所知的。电子政务所倡导的就是利用网络优势加速信息 的流动，使公众更好地享受政府的服务。 高效性：这是电子政务发展的目标。电子政务要通过信息技术提高行政效 率，对公众遇到的问题迅速地做出反应。信息技术在政务中的应用将打破政务 工作的时空界限，加强政府部门之间以及政府与公众之间的信息沟通和互动， 优化行政管理的组织结构和提高信息传递的速度和效率，大大减少运行成本。 公开性和全面性：这是电子政务发展的客观要求。电子政务的实现将使更 多的信息向社会公众公开，政府在制定政策、作出重大决策过程中，可以通过 网络让公众参与，让公众发表意见，让公众提出建议。电子政务的服务是全方 位的，不是仅局限在某些行业、某些部门和某些地区。电子政务在注重各方面 不同特点的同时，应考虑如何使最可能多的企业和社会公众享受到电子政务 的服务。 协调性：这是电子政务发展的内在要求。发展电子政务，国家要制定宏观 的发展规划，加强对电子政务的研究、规划和协调。因为电子政务的发展不单 单是一个技术问题，而且还涉及到党政部门的工作程序、组织结构、人事制度 等方面的调整和协调。电子政务的参与者有着不同的目标、工作制度和利益 东北大学m p a 专业学位论文第二章基于政府创新的电子政务概述 追求，这项系统工程要想取得成功必须有一个统一的发展规划。 安全性：政务活动不同于商务活动，它关系到党政部门、各大系统乃至整 个国家的利益。因为政务信息比商务信息更为敏感。所以，电子政务作为政务 活动在信息时代的一种新的表现形式，在安全性方面有着更高的要求。因此， 安全第一的思想应当贯穿于电子政务建设的全过程。当技术性与安全性发生 冲突时应该从安全性上进行考虑，尤其是电子政务系统的核心部分，更应该把 安全放在首先要考虑的方面。 在此价值取向基础上，电子政务可以实现如下价值： 转变政府职能：电子政务的创建和推动，为政府职能由管理型向服务型 的转变提供了重要的平台支撑和技术支持，但更重要的是，电子政务使管理 型政府转变为服务型成服成为必然n 引。 提高政府的决策品质：电子政务作为一座高效、有序运转的“信息处理 器 ，政府管理过程中收集、加工、处理的信息，逐渐转化成类别清晰、内容 准确、具有良好储存特性的活信息，政府在履行职能、制定决策时，便可以 充分理由这些有效信息，使政府科学决策、理性决策、正确行动，更好服务 社会和公众n 钔。 增强政府的反映能力：借助电子政务，政府可以建立政府组织之间、政 府与企业之间、政府与社会、政府与公众之间便利的网络沟通及快捷的反馈 机智，从而可以打破时间、空间层级确立的制约，便于倾听社会各界的需求 和呼声，传达政府施政的意图、方针，促进民主政治的发展n 朝。 增加政府管理的透明度：信息公开是民主政治的基础，也是开放政府的 根本要求，电子政务在网上建立起政府与公众之间沟通的桥梁，便于发挥民 众的主观能动性，行使对政府的民主监督权利n 们；电子政务可以减少政府处 理环节，提高行政效率，减少腐败发生，提高政府公信力。 东北大学m p a 专业学位论文第二章基于政府创新的电子政务概述 2 2 政府创新概念及其主要方式 2 2 1 政府创新概念 政府创新是指由于行政环境、行政任务的变化引起的行政职能、行政方 式、行政作风、政府政策法规、行政体制等各方面的一系列新变化。 提高政府效能，促进社会进步和协调发展是政府创新的核心价值n 7 1 。政 府管理工作的核心是效率问题。行政效率是在保证政府管理活动目标方向的 正确以及有益成果的前提下，行政活动的产出与投入之间的比率。各国政府 改革的事实一再证明，政府管理和其他任何管理一样都始终是以提高效率为 基本诉求的。效率是现代政府管理的生命线，也是现代管理的主要目标，效 率是创新的内在要求n 盯。效能是在效率既有含义的基础上进一步引进效益 “成本一收益 和“投入一产出 等分析工具而逐渐明晰的概念，它强调效 率，同时也重视结果，注重绩效，以能否提供优质的公共服务满足社会公共 需求作为衡量行政效能的标志。一般来说，政府和市场相比，由于本身所固 有的公共性以及在产权等方面上的模糊性，它天生不具备提高效能的强烈的 内在需求，因而效能问题成为各国政府面临的普遍性难题n 钔。毫无疑问，进 入经济全球化时代以后，灵敏高效的政府管理既是回应现代社会生活的客观 需要，也是判断一个国家、一个地区竞争力的重要指标。这就要求我国政府 一方面要构筑一个分工合作、互相协调、合理布局、相互制衡的政府管理体 制，另一方面在运作时讲究“成本一收益 分析，使每一个政府部门和人员 的职、责、权、利高度统一，从而达到“投入一产出”的高效啪。 判断政府创新重要性的标准，评价行政管理创新意义的尺度，不是行政 系统本身的优劣，也不是行政系统整体效率的高低，更不是对某些人或社会 集团带来利益的大小，而是应把着眼点放在整个社会和全体人民的整体利益 和共同利益方面乜。不仅要看行政管理创新是否提高了行政系统的整体效率， 东北大学m p a 专业学位论文 第二章基于政府创新的电子政务概述 而且更重要的要看行政管理创新是否推动了社会经济、政治、科技、文化、 教育、法制、道德等各个方面的全面进步，是否提高了全体人民的生活质量， 行政管理创新的最大价值应该是对社会大系统的积极影响。 政府创新应遵循以下原则： ( 1 ) 效能：政府经济职能要从直接转向间接，管理方式由微观转向宏观， 大力提高政府监管水平和办事效率； ( 2 ) 服务：政府职能转向宏观调控、社会管理和公共服务之中，切实提 高政府公共服务水平； ( 3 ) 透明：政府管理行为要具有较高的透明度，所有政策法规都要公示 和发表，同时还要提高制定与执行政策程序的透明度，实行政务公开，真正 建立起勤政、廉洁、务实、高效的人民政府。 本文所研究的政府创新主要是指在电子政务平台上带动或影响的政府创 新，其具有如下特点： ( 1 ) 灵活应变性 无论是组织机构还是信息系统结构都应以灵活应变性作为主要性能指 标，单纯数量上的增减并不能显示改革成就的主要性能。英国经济学家 杂志1 9 9 3 年9 月一期对美国政府改革的评论文章4 中指出“改革需要策略变 化，消减工作人员只是精简机构的短期设计，当时间到来时，需求会使机构 增加，这种作法不甚明智 。同样的意见也可适用于我国今天的政府改革。 ( 2 ) 开放交互性 同样，业务变化以及相关的信息系统都以能适应和支持开放性和交互性 为性能衡量指标。其长期潜在的好处是这样的系统和工作特点是促进知识交 汇同时也是促进知识创新的。 ( 3 ) 知识中心性 等级威权正在信息时代的面前逐步瓦解。知识威权重于等级威权。对以 东北大学m p a 专业学位论文第二章基于政府创新的电子政务概述 知识为中心的工作的组织管理和支持是管理科学研究和信息系统构造的中心 课题。与我国传统的尊重知识分子的观念不一样，知识分子只是一种身份， 有时还演变为一种等级身份，而知识管理不重视等级身份重视的是知识，一 切围绕知识组织起来，既不为等级所阻隔也不为专业所阻隔。围绕知识的任 务一旦完成，组织的使命也就结束。所以，支持知识中心的组织机构或信息 系统是最有创造性的系统。 2 2 2 政府创新主要方式 政府创新是一个艰巨的系统工程，根据其依赖的理论指导以及剖析层面 和观察角度的不同，政府创新分类的方式也不同，有笼统分为制度创新和技 术创新的，还有具体细分为体制创新、机制创新、制度创新、组织创新、方 法创新、手段创新、观念更新、理论创新等。本文认为政府创新可以分为政 府理论创新、政府制度创新、政府技术创新和政府实践创新四个方面。 ( 1 ) 政府理论创新：主要是关于政府起源、政府性质、政府目的、政府 规范、政府环境、政府结构、政府功能以及政府发展等等方面的知识、观念 的创新。 ( 2 ) 政府制度创新：主要是关于政府民主制度、政府法律制度、政府经 济制度、政府文化制度以及政府体制、政府运行机制等方面的创新。 ( 3 ) 政府实践创新：主要是关于政府公共管理活动中对国家事务、社会 事务以及自身内部事务进行治理，解决公共问题、提供公共服务、取得公共 收益最大化的行为创新。 ( 4 ) 政府技术创新，主要是关于政府现代化的工具、技术、网络、手段、 方式、方法方面的创新。 这四个方面的政府创新是一个有机的整体，缺一不可。相对于政府理论 创新来说，政府的制度创新、技术创新和实践创新可归结为实践创新范畴。 东北大学m p a 专业学位论文 第二章基于政府创新的电子政务概述 政府制度创新和政府技术创新是介乎其中的桥梁或纽带，政府理论创新不能 直接作用于政府实践创新，而只能通过政府制度和技术创新的中介间接地作 用于政府实践创新。 而通过电子政务推进政府创新，既是一个手段创新，也为机制和方法创 新、组织创新提供可能，是推进政府创新的重要内容和方法。 2 3 电子政务是政府创新的重要途径 自2 0 世纪9 0 年代，西方国家顺应信息时代要求，借助电子政务建设开 始了政府创新运动，基于互联网的电子政务与政府创新呈现了强大的互动态 势伍铂。正是在这个意义上，电子政务可以成为技术创新与政府创新相结合的 典范，为政府管理方式带来深刻的变革，电子政务成为当前政府创新的最有 效途径。主要表现在以下几个方面： ( 1 ) 推行电子政务，能够推动政府职能由管理型向服务型转变。政府职能 是行政系统在社会经济中所承担的职责，转变与更新政府职能是行政系统适 应环境变化的基本方式n 钉。而电子政务的实施，为政府职能由管理型向服务 型的转变提供了重要的物质条件与技术支持，使政府由管理型向服务型转变 成为必然。这种服务主要包括三个方面：一是政府之间的服务。上下级政府、 不同地方政府、不同政府部门之间，通过电子网络提供现行有效的各项相关 法律法规、行政命令和政策规范，使所有政府机关和工作人员真正做到有法 可依、有章可循；在保证信息安全的前提下传送请示、批复、公告、通知等 公文，使政务信息十分快捷地流转，提高政府公文处理速度乜钔。二是政府对 企业的服务。政府通过电子网络向企业发布各种法律法规、政策规定，颁发 各种营业执照、许可证、合格证、质量认证等。三是政府对社会公众的服务。 政府通过电子网络让公民了解政府及各部门的组成、职责、服务项目、服务 方式等基本情况，阅览政府许可的各种电子公文和电子资料库，查阅各种电 子法规和电子新闻，了解自己所需要的各种社会信息、生活信息、服务信息， 东北大学i v l p a 专业学位论文第二章基于政府创新的电子政务概述 并为其办理有关服务事项。 ( 2 ) 推行电子政务，能够促进政府运行机制的转换。政府运行机制是政府 组织按照一定的方式有规律地运行，并影响和决定组织系统的总体功能。运 行机制以利益驱动、风险压力为特征，其一经确定，就以积极或消极的方式 影响组织的行为。推行电子政务，将使政府传统的运行机制和组织结构模式 产生质的改变，从而积极地影响组织的行为。传统的政府组织结构模式是金 字塔