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抗震设防管理问题研究：以常州市为例摘要 摘要 国内外防震减灾经验表明，通过立法加强建设工程的抗震设防能够有效降低 和减轻地震灾害损失。1 9 9 8 年3 月1 日颁布实施的中华人民共和国防震减灾法， 是我国第一部规范防震减灾行为的法律，它赋予了地震部门进行抗震设防管理职 能，突破了原有的建设工程管理模式。改革开放以来，常州经济建设得到了巨大 的发展，综合经济实力明显增强，人民的生活水平日益提高，开展好建设抗震设 防管理显得尤为重要和迫切。本文将以建设工程抗震设防为特定对象，运用行政 管理和行政法的相关理论对常州市抗震设防管理进行研究。全面梳理了常州抗震 设防管理现状以及存在的问题，针对管理的弊病和出现的问题，提出抗震设防管 理的几点建议。我们认为，加强立法建设与依法行政、加强抗震设防管理的宣传 教育力度、加大对抗震设防基础的投入、推进农村安居工程建设是解决抗震设防 问题、健全抗震设防管理体系的基本对策。 关键词：防震减灾抗震设防要求地震安全性评价 作者：封建荣 指导老师：钱振明 t h er e s e a r c h i n go f t h em a n a g e m e n to f t a k i n gp r e c a u t i o n st or e d u c ed a m a g e sc a u s e db ye a r t h q u a k e ：f o re x a m p l ec h a n g z h o u t h er e s e a r c h i n go ft h em a n a g e m e n to f t a k i n gp r e c a u t i o n st or e d u c e d a m a g e sc a u s e db ye a r t h q u a k e ：f o re x a m p l ec h a n g z h o u a b s t r a c t e x p e r i e n c eo ft a k i n gp r e c a u t i o n st or e d u c ed a m a g e sc a u s e db ye a r t h q u a k ea th o m e a n da b r o a ds h o w se a r t h q u a k ep r o o fo fs t r e n g t h e n i n gp r o j e c tc o n s t r c t i o nb yl e g i s l a t i v e c a l lb r i n gd o w ne f f e c t i v e l ya n dr e l i e v el o s sc a u s e db ye a r t h q u a k ed i s a s t e r t h el a wo f t a k i n gp r e c a u t i o n st or e d u c ed a m a g e sc a u s e db ye a r t h q u a k eo ft h ep e o p l e sr e p u b l i c o fc h i n ap u b l i s h e do nm a r c h1 ，i n1 9 9 8i sf i r s tl a wt h a ts p e c i f i e da c t i o no ft a k i n g p r e c a u t i o n st or e d u c ed a m a g e sc a u s e db ye a r t h q u a k e i tg i v e se a r t h q u a k eb r a n c h m a n a g e m e n tf u n c t i o nt o f u l f i l lt a k ep r e c a u t i o n st or e d u c ed a m a g e sc a u s e db y e a r t h q u a k e i tb r e a k st h r o u g ho r i g i n a le n g i n e e r i n gc o n s t r u c t i o nm a n a g e m e n tm o d e e c o n o m i cc o n s t r u c t i o no fc h a n g z h o uh a sd e v e l o p e dg r e a t l ys i n c er e f o r ma n d o p e n i n g u p ，t h ec o m p o s i t ee c o n o m i cs t r e n g t ho ft h ec i 哆i sg r e wn o t i c e a b l y , t h eq u a l i t y o fp e o p l e sl i f ei si m p r o v e d s t a r t i n gm a n a g e m e n to fe a r t h q u a k ep r o o fi sb u l k t h i s p a p e rc h o o s e se a r t h q u a k ep r o o fo fe n g i n e e r i n gc o n s t r u c t i o nt ob ei t ss p e c i f i co b j e c t , u s i n gc o r r e l a t i o nt h e o r yo fa d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n ta n da d m i n i s t r a t i v el a wt os t u d y m a n a g e m e n to fe a r t h q u a k ep r o o f , s o r t i n go u tc o m p r e h e n s i v e l yt h ep r e s e n ts i t u a t i o no f m a n a g e m e n ta n do p e nq u e s t i o n ，t or a i s et h e i rm a n a g e m e n tm a l a d i e sa n dp r o b l e m s ， g i v i n gs o m ea d v i c eo nm a n a g e m e n to fe a r t h q u a k ep r o o f ：t h r o u g ht h er e s e a r c h i n gw e f i n d , i ti st h em e t h o do fs o l v et h eq u e s t i o nt h a tt i p t e n i n g 印t h el e g a ls y s t e ma n d a d m i n i s t r a t i o n a c c o r d i n g t o l a w , s t r e n g t h e n i n gp r o p a g a n d a a n de d u c a t i o no n m a n a g e m e n to fe a r t h q u a k ep r o o f , i n c r e a s i n gb a s i si n t r o j e c t i o no fe a r t h q u a k ep r o o fa n d f o r g i n ga h e a d r u r a lc o m f o r t a b l eh o u s i n gp r o j e c t k e yw o r d s ：t a k i n gp r e c a u t i o n st or e d u c ed a m a g e sc a u s e db ye a r t h q u a k e ；r e q u i r e o fe a r t h q u a k ep r o o f ；e a r t h q u a k es a f e t ye v a l u a t i o n w r i t t e nb yf e n gj i a n r o n g s u p e r v i s e db yq i a nz h e n m i n g 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体己经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名： 。 学位论文使用授权声明 日 飘芈 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名：黼日 导师签名：捌日导师签名：鼋缮骝雄日 期牛。 抗震设防管理问题研究：以常州市为例 一、绪言 一、绪言 1 1 问题的提出 强烈地震常常以其猝不及防的突发性和巨大的破坏力给社会经济发展、人类 生存安全和社会稳定、社会功能带来严重的危害。就我国国内的各种自然灾害而 言，在地震灾害、气象灾害、海洋灾害、地质灾害、农作物生物灾害、林业灾害 等各大灾种中，据建国以来5 0 多年的资料统计，但就各种自然灾害的人口死亡 的统计来看，地震灾害占5 4 ，为群害之首。 社会经济的发展和城市化程度的不断提高，人口急剧上升，密度增大；城市 的住房也不断增大，高层建筑越建越多； 强，给常州的防震减灾带来了新的问题， 城市生命线网络工程多，相互依赖性增 加大了成灾后的救援力度。交通压力也 日益加大，建筑物倒塌堵塞，影响震后的应急救援速度。生命线破坏而无动力支 持，抢险救灾工作也将十分困难。 自1 9 9 8 年3 月1 日 ，地震出版社1 9 9 0 年，第l 页 梁鸿光：减灾必读) ，地震出版社1 9 9 0 年，第4 页 1 抗震设防管理问题研究：以常州市为例 一、绪言 失增大，反之发展中国家尤其是贫困地区地震时死亡惨重、损失绝对额比发达国 家少，但对贫困国家、地区却也是毁灭性的，损失的几乎是全部的财产。和中国 同样属于多震国家的美国、日本，历史上都曾遭受巨大的地震灾害损失，但美国、 日本在近年来的中强地震中人员伤亡较小。1 9 9 5 年1 月日本阪神大震灾因震区建 筑结构好抗震性能高，7 2 级大地震死亡5 0 0 0 多人，而2 0 0 3 年美国加州1 2 月2 2 日的5 级地震，震中离加州中部海滨城市圣西米恩市1 1 公里，仅造成3 人死亡、 5 0 多人受伤，而2 0 0 3 年1 2 月2 6 日，伊朗古城巴姆发生6 8 级地震，造成近4 万 人死亡。伊朗地震震级虽高，但与加州相差不大，比日本阪神大震要小，但死亡 人数却多的多。其主要区别在于抗震性强的安全建筑方式，这也是发达国家与发 展中国家在建筑工程抗震设防标准、防震抗震能力、建筑结构牢固结实程度。 中国地震局地震专家何永年指出，地震造成人员的伤亡和经济的损失，9 5 是 由于建筑物的直接倒塌。大地震的发生，往往在几秒至十几秒的瞬间即可释放出 极具破坏力的巨大能量。地震损失的大小与建筑物是否采取合理的抗震设计和抗 震措施以及建设质量的优劣密切相关。因此做好建筑工程的抗震设防具有十重要 的意义。 1 ，开展抗震设防工作是降低人员伤亡与财产损失的重要手段 唯物辩证法圆告诉我们，不同的事物，包含着不同的矛盾，即使同一事物，在 发展的不同过程和阶段，矛盾的具体情况不同，事物在发展中的作用也不同。其 中必有一种矛盾起着领导的、决定的作用，规定和影响其它矛盾的存在和发展， 即主要矛盾。而其他的矛盾则属于次要和服从的地位，也就是次要矛盾。抓住并 正确解决主要矛盾，就可以带动其他矛盾的解决，推动事物发展。 有关资料显示 ，地震造成人员的伤亡和经济的损失，9 0 以上是由于建筑物 的直接倒塌破坏造成的。对此，党中央、国务院把我国防震减灾工作的方针确定 为“实行预防为主，防御与救助相结合 ，既体现了唯物辩证法关于正确处理主要 矛盾与非主要矛盾关系的原理，也是对政府部门在防震减灾活动中工作中心的明 确界定。防震减灾工作方针是在总结几十年来我国防震减灾工作的经验和教训的 基础上确立的，具有科学性，能够在实践中作为防震减灾各项工作的指导原则。“以 预防为主”的思想，是1 9 6 6 年河北邢台地震后首先由周恩来总理倡导的。根据周 中国地震协会：国际地震动态，2 0 0 3 年第l 期，第4 - 5 页 王恕焕：唯物辩证法是马克思主义的精髓，h t t p j w w w x s l x c o r n 谭先锋、任秀珍等：城市防震减灾知识读本 ，地震出版社2 0 0 3 年，第4 8 页。 2 抗震设防管理问题研究：以常州市为例 一、绪言 总理当时的多次讲话和指示中所强调的基本要点，1 9 7 2 年正式归纳成“在党的一 元化领导下，以预防为主，专群结合，土洋结合，大打人民战争”的地震工作方 针。1 9 7 5 年辽宁海城地震后，又作了一些修改，强调要“依靠广大群众做好预测 预防工作 。实践表明，这个方针的基本精神是正确的，它的“以预防为主 的核 心思想，一直指引着我国地震工作健康地发展。 党的十一届三中全会作出了把工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战 略决策，随后，1 9 8 2 年中共中央和国务院提出了“经济建设必须依靠科学技术， 科学技术必须面向经济建设 的科技战略方针，这就为地震部门确定新时期地震 工作方针提供了基本出发点。在总结海城地震、唐山地震经验教训的基础上，地 震工作方针调整为“以预防为主，专群结合，多路探索，加强地震预报和工程地 震的研究，推进地震科学技术现代化，不断提高监测预报水平，减轻地震灾害， 发挥地震科学在国民经济建设和社会进步中的作用 。进入9 0 年代，防震减灾工 作方针调整为“实行预防为主，防御与救助相结合 。防震减灾法肯定了为实践证 明是行之有效的防震减灾工作方针，作为政府部门履行防震减灾工作职责的基本 指导思想。 地震是一种自然现象，地震的发生和造成灾害是不可避免的，要做到减少人 员伤亡和财产损失，必须坚决贯彻以预防为主的指导思想，认真做好震前的防御 工作。做好建筑工程的抗震设防提高城市防御能力，是做好震前防御工作的重要 内容，也是“预防为主”核心思想的体现。解决好建筑物的抗震设防问题，就意 味着从源头上抓住了问题的主要方面，有利于减少地震灾害中的人员伤亡与财产 损失。 二十世纪正反两方面的地震实例都清楚地表明，建筑物的建设过程中，必须 要科学合理地采取抗震设防措施，才能够增强房屋抗御破坏性地震的能力，减轻 地震灾害。1 9 7 6 年唐山地震谡为触目惊心的震害是建筑物的倒塌，极其惨重的人 员伤亡和财产损失均由此而来。究其原因，主要是因为唐山是一个对进行抗震设 防的城市。尽管大量建筑物为近代新建，但没有经过抗震设防，在大地震面前终 究难逃一劫。1 9 7 0 年1 2 月3 日，西吉5 5 级地震死亡1 1 7 人，受伤者4 0 8 人， 倒塌房窑1 8 0 0 多间孔，损坏1 2 0 0 0 多间孔。5 级多地震就造成如此多人员伤亡， 这在全国同类地震中是少见的。其主要原因也是因为农村房、窑基本没有抗震能 。谭先锋、任秀珍等：城市防震减灾知识读本 ，地震出版社2 3 年，第4 9 页 圆宁夏地震局：什么是抗震设防要求 ，宁夏地震信息网。 3 抗震设防管理问题研究：以常州市为例一、绪言 力的缘故。唐山地震给人们带来的灾害记忆犹新，但仍有一些建筑物保存下来， 新华旅馆的主楼就是一个典型例子。原设计主楼和东副楼、西副楼均未考虑抗震。 1 9 7 5 年辽宁海城地震后，为了增强抗震性能，在主楼的砖墙中增加了一些钢筋混 凝土构造柱，每层设置圈梁，主副楼间留有沉降缝。震后，主楼裂而未倒，东、 西副楼均遭倒塌。1 9 8 8 年前苏联亚美尼亚地区发生7 1 级强烈地震，造成2 5 万余 人死亡，经济损失超过8 0 亿卢布。为此，戈尔巴乔夫中断了在美国的国事访问。 震后发现一些5 0 - 6 0 年代建的楼房很少受到损坏，而近几年来一些新建的楼房却倒 塌了。究其原因，恰恰是这些新建楼房的抗震性能被忽视。 2 、开展抗震设防工作是体现以人为本、构建和谐社会的内在需要 以人为本，就是要把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，把人民群 众作为推动历史前进的主体，不断满足人的多方面需要和实现人的全面发展。体 现了马克思主义的原理，植根于中国优秀传统文化的土壤，反映了当今时代发展 的要求，凸现了中国特色社会主义的发展理念、执政理念和价值观念。 美国著名心理学家马斯洛认为，人的需要大体可分为如下五个层次：( 1 ) 生 理需要：食物、饮水、空气等：( 2 ) 安全需要：治安、稳定、秩序和寻求保护；( 3 ) 社交需要：也称归属和爱的需要，包括情感、集体荣誉感、( 家庭、朋友等的) 情感 联系；( 4 ) 受尊重的需要：自尊、个人声望、名誉、地位、成就等；( 5 ) 自我实 现的需要：自我实现、最大限度地发挥个人潜能。马斯洛认为，人的需要是由低 层次、基本需要层次向高层次、专项需要层次方向发展的，只有一个人的低级需 要得到满足后，高一级的需要才会成为人的行为的推动力。同时，低级的需要可 以从外部，通过物质的手段得到满足，而高级需要则是从内部使人得到满足，属 于精神需要，并且对人具有更高的激励作用。马斯洛的需要层次理论对解释人的 行为有着重要而普遍的意义。 生产力的发展，社会物质基础的增强，是人的全面发展必不可少的基本条件。 经过2 6 年的改革开放，我国的经济高速发展，g d p 总量增长了1 0 倍，平均发展 速度为9 4 ，是世界上发展速度最快的国家之一 。2 0 0 1 - - 2 0 0 6 年，常州g d p 总 量从6 7 2 9 亿元跃升至1 5 6 9 5 亿元，年均增速达1 8 5 ，国民经济持续快速增长。 2 0 0 6 年常州总体实现了全面建成小康社会，为防震减灾公益事业的发展提供了坚 马建堂：马斯洛人性管理经典 ，北京工业大学出版社2 0 0 2 年，第7 8 页 斯雄：为构建和谐社会大展宏图，人民网2 0 0 6 年l o 月c r 7 日 常州市统计局：常州统计年鉴) ，中国统计出版社2 0 0 6 年，第1 0 页 4 抗震设防管理问题研究：以常州市为例一、绪言 实的经济后盾。 常州市作为中国长三角经济板块的一部分，于2 0 0 6 年实现总体小康，一大批 高层建筑拔地而起，城市的震害也随之增强。在常州2 0 0 0 年1 1 月份发生的1 9 级 小震群中，市民反应较为强烈，电话咨询的绝大部分是询问自己所居住的房屋能 抗御几次地震，并对抗震设防管理提出质疑。这正如马斯洛理论所认为的那样， 由于人民生活水平的提高，社会整体由对温饱层次的关注转向对安全层次的关注。 同时，综合经济实力明显增强，也使加强城市的抗震设防成为可能，解决好抗震 设防管理中的问题，对提高公共管理质量和城市的抗震设防能力，为服务地方经 济建设和社会发展，构建人与社会的和谐具有重要意义。 1 3 相关研究的现状 抗震设防作为一项行政职能，于1 9 9 8 年依照中华人民共和国防震减灾法 由建设部门调整到地震部门的。关于抗震设防管理问题，国内外已有相当多的论 文发表。工程建设范畴的很多文章只着重对与“抗震设防 相近的概念“抗 震设计一加以研究与分析，对抗震设防要求的科学性很少加以阐述，防震减灾范 畴的大部分文章都是把抗震设防作为防震减灾的一部分加以论述，表述不够透彻。 笔者查阅大量资料，有关抗震设防管理的文献主要来源于期刊文章、报纸文 章和网络文章，几乎没有专著对其进行论述。与此同时，很多在防震减灾工作一 线同仁所撰写的文章，从行政管理的实际需要出发，对抗震设防管理出现的问题、 对策进行了列举，也就是在实践层面上对进行主体进一步明确进行泛泛的研究， 很少有文章从行政法学、公共管理学的角度进行相关问题的分析。目前，对抗震 设防管理有存在两种观点，一种观点认为抗震设防管理工作必须通过政府自身的 体制改革来健全完善，一种观点认为抗震设防管理必须通过民众的监督参与来促 进。笔者在撰写这篇论文时，从多个学科的理论视角出发，努力做到理论和实践 的有机结合，结合常州抗震设防工作的实践，认为加强抗震设防管理必须站在健 全抗震设防管理体系这样的高度来认识，应该通过两方面的手段来加强抗震设防 管理工作。 此外，关于抗震设防管理问题探讨的专业期刊，如震灾防御技术、地方 地震工作对于本文有很大的参考价值，比如吴泰中、钱善兰的加强抗震设防 管理的实践与思考和冯玉生的采取有力措施推动城乡抗震安居建设。最后， 关于社会管理方面的理论研究更是成果颇丰，我国学者的有关管理方面的各种教 抗震设防管理问题研究：以常州市为例 一、绪言 材( 如：钱振明教授的城市管理学；王子平、陈非比等的地震社会学初探) 都是本文完成的基础。 1 4 本项研究的思路和方法 首先对抗震设防的概念进行界定；然后通过唯物辩证法关于矛盾处理的原 理、美国著名心理学家马斯洛关于人的需求层次理论阐述了进行抗震设防管理的 重要性与必要性。最后，通过对常州抗震设防管理实践情况进行研究，探讨抗震 设防管理问题，并结合实践提出应对措施。 文章主要从行政管理学、心理学等角度切入并结合实际，从理论和实践两个 层面对抗震设防管理进行了分析，对其实施过程中遇到的问题从公共管理学的角 度进行分析，有一定的新颖之处。 文章运用文献研究法、实证研究法、比较研究法、历史研究法、理论分析法 等方法。文献研究法是文章的主要研究方法，作者的论文撰写是建立在对网络资 料和有关书籍、杂志、报刊的查阅基础上的。实证研究是文章运用的另一个主要 方法，笔者列举了常州市抗震设防的实践作为研究的实证部分。文章中提到与苏 州、无锡、镇江等城市地震安全性评价管理实效的比较，可以看作是比较研究的 一个例证。文章对各种研究方法的运用有的是全文性的，有的是局限在特定的某 一章节中。总之，根据文章写作的需要进行研究方法的运用。 1 5 相关概念分析 在新形势下，要加强抗震设防管理的研究，健全抗震设防体系，首先必须理 解相关的概念。 1 、抗震设防的定义 抗震设防简单地说，就是在工程建设时设立防御地震灾害的满足抗震设防要 求的措施。抗震设防通常通过三个环节来达到：确定抗震设防要求，即确定建筑 物必须达到的抗御地震灾害的能力；抗震设计，采取基础、结构等抗震措施，达 到抗震设防要求；抗震施工，严格按照抗震设计施工，保证建筑质量。上述三个 环节是相辅相成密不可分的，都必须认真进行，科学确定抗震设防要求是做好抗 震设防工作的重要前提。 d 谭先锋、任秀珍等：城市防震减灾知识读本) ，地震出版社2 0 0 3 年，第4 7 页。 6 抗震设防管理问题研究：以常州市为例一、绪言 抗震设防要求是指国务院地震行政主管部门制定、审定的新建、扩建、改建 建设工程必须达到的抗御地震破坏的准则和技术指标。 抗震设防要求 的确定是一个科学的决策过程，它取决于以下几个因素：( 1 ) 地震环境。即工程使用期内的地震危险性。这取决于工程场地所处地震地质构造 环境、地震活动性背景及工程场地的工程地质条件。( 2 ) 建设工程的重要程度。 建设工程越重要，其抗震设防要求就越高。( 3 ) 允许的风险水平。如一般工业与 民用建筑通常是采用4 7 5 年一遇的风险水平确定抗震设防要求。而重要工程，如 核电站，一般采用万年一遇的风险水平确定抗震设防要求。( 4 ) 国家经济承受能 力。抗震设防水准的提高与工程投资成正比。抗震设防要求的确定必须符合国情。 随着我国经济实力的逐渐增强，我国的抗震设防要求也在不断提高。如原来地震 烈度六度区不设防，而现在六度区必须设防。( 5 ) 要达到的安全目标。 2 ，抗震设防的标准 依据我国地震的实际情况及抗震的传统习惯，提出了可以概括为“小震不坏、 中震可修、大震不倒的三水准抗震设防目标。具体描述为： 第一水准：当遭受低于本地区设防烈度的多遇地震( 或称小震) 影响时，建 筑一般不受损坏或不经修理仍可使用。 第二水准：当遭受本地区规定设防烈度的多遇地震影响时，建筑可能产生一 定的损坏，经一般修理或不修理仍可继续使用。 第三水准：当遭受高于本地区规定设防烈度的预估的罕遇地震( 或称大震) 影响时，建筑可能产生重大破坏，不致倒塌或发生危及生命的严重破坏。 为了实现三水抗震设防目标，根据防震减灾的需要，抗震设防分为一般工业 与民用建筑的抗震设防和重大工程、生命线工作的抗震设防。 作为国家震灾防御的基础，地震区划图是以地震烈度和动参数为指标，将国 土范围划分为不同地震危险程度或抗震设防等级的地图。它是国家经济建设和国 土利用规划的基础资料，是一般工业与民用建筑的抗震设防的依据。我国分别在 1 9 5 7 年、1 9 7 7 年、1 9 9 0 年和2 0 0 1 年编制了四次地震区划图。 1 9 5 7 年，在苏联专家帮助下，李善邦主持编制出中国第一代中国地震烈度 区划图( 1 ：5 0 0 万) 。当时采用了两条编图原则：( 1 ) 历史上发生过的地震，将来 还可能重复发生。( 2 ) 相同地质构造条件下，可能发生同样强度的地震。这种编图 。谭先锋、任秀珍等：城市防震减灾知识读本，地震出版社2 0 0 3 年，第4 7 页。 o 宁夏地震局：什么是抗震设防要求) ，宁夏地震信息网。 7 抗震设防管理问题研究：以常州市为例一、绪言 原则忽略了地震活动演化过程中频度和强度的变化，过分强调了地震的重复性， 致使高烈度区面积过大。这个区划图没有被国家纳入建筑设计抗震规范，这个时 期重要建设项目都是采用烈度鉴定的办法提供抗震设防烈度，这项工作一直持续 到1 9 7 7 年第二代烈度区划图的颁布。 1 9 7 7 年国家地震局编制的 中国地震烈度区划图( 1 ：3 0 0 万) ，利用多种资 料和方法综合编制而成，具有1 0 0 年的时限，考虑了地震活动时空的不均一性， 特别注意到强破坏性地震百年内原地复发的特点。国家地震局和国家建委联合发 文，将该图作为国家建设规划和一般中、小型工程项目的依据。 1 9 9 0 年，国家地震局组织完成第三代 中国地震烈度区划图( 1 9 9 0 ) ，为全 国的国土规划和工程建设提供了科学依据和实用指标。 2 0 0 1 年8 月1 日，国家地震局和国家质量监督检验检疫总局联合公布了中 国地震动参数区划图( g b l 8 3 0 每2 0 0 1 ) 的图表及各项参数，该参数图是我国第四 代地震区划图，并自2 0 0 1 年8 月1 日起执行，适用于新建、改建、扩建等一般建 设工程的抗震设防，以及国土规划编制。专家介绍，地震不仅有强弱大小之分， 还有频谱特性。建筑对频谱的敏感犹如耳膜对声音，因此建筑物的各个数据都要 参照频谱和地震加速度。只有各参数都合格，才能达到规定的防震指标。 根据国家标准 中国地震动参数区划图( g b l 8 3 0 6 - 2 0 0 1 ) ，我省1 0 0 的地区 需进行抗震设防，设防要求最高的地区( 宿迁) 地震动峰值加速度高达0 3 9 ( 地 震基本烈度9 度) 。我市是全国1 6 0 个提高1 度抗震设防标准的城市之( j a 原来 的地震基本烈度6 度提高到7 度) 。常州的建筑如果都达到标准，则至少可抗强度 为7 烈度，震级为6 级的地震。面广量大的一般建设工程，必须依据中国地震 动参数区划图规定的抗震设防要求设防。 目前，中国第五代地震区划图正在编制中，将于2 0 1 0 年制定完成。与前四代 区划图相比，除了科学性与精确度提高之外，新一代地震区划图着重考虑地震区 划的综合防震减灾作用，特别是充分考虑地震区划图在保障国民生命安全方面所 起的作用，更多地折射出中国政府“以人为本的理念。编制的基本原则将首先 考虑将抗倒塌地震动参数作为编图的基准，保证抗倒塌水准的地震动参数的科学 性和合理性，对保障公众生命安全具有十分重大的意义。同时，将出现“最大考 虑地震”的概念，这一概念将直接用于抗倒塌设计，同时根据该参数折减给出小 震、中震的相应数值，以满足当地采取防震构造措施的需要。 8 抗震设防管理问题研究：以常州市为例 一、绪言 对于重大工程与生命线工程的抗震设防要求的确定，中国地震动参数区划 图( g b l 8 3 0 6 2 0 0 1 ) 在其使用规定中指出，“下列工程或地区的抗震设防要求不 应直接采用本标准，需做专门研究：a ) 抗震设防要求高于本地震动参数区划图抗 震要求的重大工程、可能发生严重次生灾害的工程、核电站和其他有特殊要求的 核设施建设工程；b ) 位于地震动参数区划分界线附近的新建、扩建、改建建设工 程；c ) 某些地震研究程度和资料详细程度较差的边远地区；d ) 位于复杂工程地 质条件区域的大城市、大型厂矿企业、长距离生命线工程以及新建开发区等。” 所谓地震安全性评价，是指对具体建设工程地区或场址周围的地震地质、地 球物理、地震活动性、地形变化等研究，采用地震危险性概率分析方法，按照工 程应采用的风险概率水准，科学地给出相应的工程规划和设计所需的地震动参数 和基础资料。其主要内容包括地震烈度复核、设计地震动参数的确定、地震小区 划、场区及周围地震地质稳定性评价、场区地震灾害预测等。地震安全性评价结 论经地震行政主管部门审定后，可以作为建设工程的抗震设防要求。 9 抗震设防管理问题研究：以常州市为例二、抗震设防及其管理现状 抗震设防及其管理现状 2 1 地震地质背景 常州市西i 临茅山山脉及茅东断陷带，该断陷分别由直溪凹陷和桠溪凹陷盆地 组成：南接宜溧山地，东近太湖，北滨长江。市区主城部分位于奔牛凹陷区内。 该凹陷区属老第三纪沉积盆地，沉积了厚度较大的新生代沉积地层，其中凹陷最 深的部位位于奔牛一带，新生代沉积厚度最厚可达2 8 0 米。由地震构造资料分析， 常州市区及邻区地质构造复杂，分布有数量众多的隐伏断裂。按断裂分布方向， 主要断裂走向可分为北北东一北东向和北西及近东西向断裂。其中多数断裂属基 底断裂，少数为盖层断裂，均以正断层活动为特征。根据近年来完成的“常州市 第一人民医院病房大楼”和“天宁宝塔、“常州电厂刀、“溧阳抽水蓄能电站 、“南 京一常州高速公路”、“溧水一常州高速公路 等工程的地震安全性评价工作研究 资料，从主城区通过的规模较大、活动性较新的第四纪隐伏断裂可推断为6 条。 分别为：孝都奔牛断裂、厚余一新桥断裂、青龙一西夏墅断裂、江阴一三河口断 裂、和桥一阳山断裂及丹阳一小河断裂。城区以西为茅山断陷盆地区及1 9 7 4 、1 9 7 9 年溧阳地震震中区，分布有多条第四纪活动明显的断裂，其中主要有5 条：金坛 一南渡断裂、南京期熟断裂、溧阳一南渡断裂、茅山东缘断裂及百合场一堰头 断裂。上述断裂构造部分属第四纪晚期以来活动强烈的活动断裂，与区内中强震 活动具有明显的关系，属控震、发震断裂。 据统计，我省仅2 0 世纪7 0 年代以来已发生5 级以上地震1 1 次，6 级以上3 次圆。常州市的地震活动水平中等。公元9 9 9 年1 1 月3 日在市区发生过5 5 级地震， 震中在奔牛凹陷新闸附近，烈度为七度；1 6 6 8 年7 月2 5 日山东郯城8 5 级地震对 本市的影响烈度达六度。1 9 7 1 年以来本市共记录到3 3 次l 级以上地震，主要分布 在奔牛凹陷及其邻近地区，最大震级为3 2 级，震中在罗溪镇附近。2 0 0 0 年1 2 月 7 日一1 3 日1 9 级的震群活动为近期发生在本市较为特殊的地震，据省有关专家分 析，该震群活动表现在：震级小而地声大、震源浅而震感强烈、有感范围较大等 特点。溧阳市在1 9 7 4 年、1 9 7 9 年分别发生的5 5 级和6 0 级破坏性地震，1 9 8 4 年、 。常州地方志编纂委员会，常州市志1 ) ，中国社会科学出版社，第3 7 4 页。 。南京地震局：t 我国地震概况，南京防震减灾网。 1 0 抗震设防管理问题研究：以常州市为例二、抗震设防及其管理现状 1 9 9 6 年在南黄海海域分别发生的6 2 级和6 1 级地震以及1 9 9 0 年常熟发生的5 1 级地震都给我市人民生命财产造成严重的危害和社会影响。溧阳6 0 级地震，是全 省陆地上最大的地震，伤亡人员3 1 5 9 人，损坏房屋5 5 万多间，直接经济损失约 2 4 亿元，相当于当时溧阳工农业总产值的一半左右。常熟5 1 级地震，伤亡2 6 人， 损坏房屋1 0 万多间，直接经济损失1 3 亿多元，为全国同类地震损失之晟，相当 于我国西部地区昏7 级地震的直接经济损失。随着社会经济的发展和城市化进程的 加快，地震造成的灾害损失呈明显上升趋势，由于我市经济发达、人口稠密、抗 震设防脆弱，一旦发生破坏性地震，将造成严重的人员伤亡和经济损失，对经济 建设和社会发展造成严重的影响。 江苏是我国东部地区中强地震活动水平较高的省份，是全国地震重点监视防 御区，全省有2 3 的陆地面积和南黄海近海域位于其内，涉及常州的有关区域，地 震形势较为严峻，抗震设防工作显得尤为重要与迫切。 2 2 防震减灾法律法规建设 为了防御与减轻地震灾害，保护人民生命和财产安全，我国于1 9 9 8 年3 月1 日颁布实施了中华人民共和国防震减灾法，明确“新建、扩建、改建建设工程， 必须达到抗震设防要求。重大建设工程和可能发生严重次生灾害的建设工程以外 的建设工程，必须按照国家颁布的地震烈度区划图或者地震动参数区划图规定的 抗震设防要求，进行抗震设防。重大建设工程和可能发生严重次生灾害的建设工 程，必须进行地震安全性评价；并根据地震安全性评价的结果，确定抗震设防要 求，进行抗震设防。一 防震减灾法所称重大建设工程，是指对社会有重大价值或者有重大影响 的工程；所称可能发生严重次生灾害的建设工程，是指受地震破坏后可能引发水 灾、火灾、爆炸、剧毒或者强腐蚀性物质大量泄漏和其他严重次生灾害的建设工 程，包括水库大坝、堤防和贮油、贮气、贮存易燃易爆、剧毒或者强腐蚀性物质 的设施以及其他可能发生严重次生灾害的建设工程。 此后，在国家、省相继颁布的配套的地震安全性评价管理条例( 国务院令 第3 2 3 号) 、江苏省防震减灾条例、江苏省工程建设场地地震安全性评价工作 管理规定以及常州市出台的常州市防震减灾实施细则( 常政发 1 9 9 9 】1 3 2 号) 、 常州市建筑工程抗震设防管理规定( 常政发 2 0 0 1 1 2 1 8 号) 都对建设工程的抗震 设防管理做了明确规定。 抗震设防管理问题研究：以常州市为例 二、抗震设防及其管理现状 为了切实贯彻中华人民共和国防震减灾法等法律法规，江苏省地震局、 江苏省发展计划委员会、江苏省建设厅经商定并报经省政府同意，联合下发了关 于印发江苏省须进行地震安全性评价的建设工程范围的通知( 苏震发 2 0 0 1 1 2 4 8 号) ，提出了江苏省须进行地震安全性评价的建设工程范围( 暂行) ，详见表l 。 表1 ：江苏省须进行地震安全性评价的建设工程范围( 暂行) 类型建设工程名称 1 、5 0 0 米以上隧道、高速公路、公路干线上的特大桥。 2 、铁路干线上的特大桥梁；地铁工程。 交通运输 3 、国际、国内重要的干线机场。 4 、2 万吨级以上的港口、码头。 1 、单机容量3 0 万千瓦以上或规划容量8 0 万千瓦以上的火力发电厂 和装机容量2 0 万千瓦以上的水电站；3 0 0 千伏以上的变电站。 2 、海洋石油平台；区域性输油、输气管道。 能源水利 3 、大型水利枢纽：位于大、中型城市市区内或上游的i 级挡水坝( 堤 防) ；重要泄洪闸、节制闸( i 级) 。 4 、大、中型城市的大型供气、供水、供热主体工程。 1 、高层建筑8 0 米以上，以及单体面积超过2 万平方米的贸易、金 融、商场、宾馆等公共设施。省、市电力调度中心大楼。 2 、铁路干线上大型站的候车室和枢纽的主要用房。 工业与民用 3 、大功率( 2 0 0 千瓦以上) 广播发射台、省级广播电视中心、2 0 0 米以上的电视发射塔。 建筑 4 、省、市中心长途电信枢纽建筑；邮政枢纽。 5 、省、市、县级中心医院主体建筑。 6 、6 0 0 0 座以上体育馆( 中心) ，大型展览馆，存放国家一、二级文 物的博物( 档案) 馆。 1 、核电站、核反应堆、核供热装置，核废料处理工程。 可能发生严2 、易燃、易爆、易腐蚀、易污染物质的大中型实验、检验和仓储等 重次生灾害工程，以及研究、中试生产和存放剧毒生物制品和天然人工细菌与 的工程病毒( 如鼠疫、霍乱、伤寒等) 建筑。 3 、大中型炼油、化工及石油化工、化纤等工程。 1 、重要军事工程、各级人防指挥中心。 其它工程 2 、业主、建设单位或其他要求进行地震安全性评价的建设工程。 资料来源：据苏震发 2 0 0 1 2 4 8 号文 1 2 抗震设防管理问题研究：以常州市为例二、抗震设防及其管理现状 为有效防御和减轻地震对工程设施的破坏，确保人民生命财产安全和社会和 项事业的顺利进行，实现可持续发展，常州市发展和改革委员会、常州市地震局、 常州市规划局和常州市建设局联合下发了关于进一步加强全市建设工程抗震设 防要求管理的通知( 常震发 2 0 0 6 1 1 号) ，就常州市建设抗震设防管理以及相关部 门应履行的职责进一步予以明确。 1 、凡新建、扩建、改建的一般工业与民用建筑的建设工程，必须严格按照中 国地震动参数区划图( g b l 8 3 0 6 2 0 0 1 ) 的抗震设防要求和建筑抗震设计规范 ( g b 5 0 0 1 1 - 2 0 0 1 ) 的抗震设计规范进行抗震设计。 2 、凡列入江苏省地震局、江苏省发展计划委员会、江苏省建设厅苏震发( 2 0 0 1 ) 2 4 8 号文件所规定的“江苏省须进行地震安全性评价的建设工程范围 内的工程项 目( 见附件) ，不能直接采用国家标准( g b l 8 3 0 6 2 0 0 1 ) ，必须按规定进行地震安 全性评价工作，并按评价结果确定科学合理的抗震设防要求，进行工程抗震设防。 3 、凡列入江苏省地震局苏震发( 2 0 0 2 ) 4 7 号文件所确定的位于地震动参数区 划分界线两侧各4 公里区域的戚墅堰区、郑陆镇、横山桥镇、横林镇、遥观镇、 礼嘉镇、前黄镇、漕桥镇的建设工程，其抗震设防要求不应直接采用国家标准 ( g b l 8 3 0 6 - 2 0 0 1 ) 结果，必须严格按照中国地震局第7 号令i ：建设工程抗震设防 要求管理规定第九条之规定进行地震动参数复核，建筑设计部门要按照复核结 果进行抗震设计。 4 、各级投资主管部门、地震、规划、建设等行政管理部门要加强协作，密切 配合，依据法律法规共同做好我市抗震设防管理工作。 ( 1 ) 负责项目备案、核准、立项的投资主管部门必须将达到苏震发( 2 0 0 1 ) 2 4 8 号文规定范围内的工程项目书面告知地震行政管理部门。 ( 2 ) 规划行政管理部门在项目选址和规划阶段，应将选址和规划用地情况抄 送给地震行政管理部门。对应当进行专门地震安全性评价工作的建设项目，其项 目建议书和选址工作报告等没有相应建设工程地震安全性评价内容的，不得办理 建设工程规划许可证手续。 ( 3 ) 建筑设计单位必须严格按照国家有关规定，根据地震行政管理部门审定 的抗震设防要求和建筑抗震设计规范进行抗震设计，必须对抗震设计质量负 责。对应当进行专门地震安全性评价工作的建设项目，建设行政管理部门应要求 施工图审查机构按地震行政管理部门审定的抗震设防要求进行抗震设计审查。 ( 4 ) 各级地震行政管理部门应在行政服务中心设立服务窗口，依法实施对地震监 抗震设防管理问题研究：以常州市为例二、抗震设防及其管理现状 测设施和地震观测环境造成危害的建设工程和建设工程抗震设防要求审定的行政 许可项目进行审批。 为进一步规范基本建设项目行政审批程序，减少审批环节，提高行政效率，改善 投资环境，根据国家有关规定，常州市结合实际情况，出台了常州市基本建设 项目并联审批实施方案( 常政发 2 0 0 3 】6 2 号) ，把抗震设防要求纳入了基本建设 项目并联审批流程，明确由发改委在可研审批阶段书面抄告地震部门。 2 3 抗震设防规划目标 为了推进防震减灾事业的发展，江苏省政府下发了江苏省防震减灾规划 ( 2 0 0 6 - 2 0 2 0 ) ) ，要 规划中明确了全省防震减灾工作的目标任务，即到2 0 2 0 年，全省基本具备综合抗御6 0 级左右地震的能力，防震减灾能力力争达到国内领 先水平，并提出了综合抗御6 0 级地震能力的基本指标，主要有地震监测预报能力 指标、地震灾害防御能力指标、地震应急与救援能力指标、救灾恢复能力指标。 同时要求发达地区要在具备上述能力指标的基础上，强化防御措施，建立与当地 经济和社会发展相适应的抗震设防要求，适当提高抗震设防标准。 所谓地震灾害防御能力指标，主要内容是“城镇新建一般建设工程全都达到 国家标准中国地震动参数区划图确定的抗震设防要求，并按抗震设计规范进 行设计、施工；新建重大建设工程、生命线工程、重要基础设施和可能发生严重 次生灾害的建设工程，全部按有关法律法规确定抗震设防要求，并进行抗震设防； 全市8 0 以上农村房屋采取抗震措施；常州市区全部完成地震活断层探测及其危 险性评价；特别重大基础设施和生命线工程建立地震紧急自动处置系统。 为此， 我市在贯彻落实 江苏省防震减灾规划( 2 0 0 6 2 0 2 0 ) ) ) 时提出，推进全市的地震小 区划