（公共管理专业论文）大连市水利规费征管现状分析及对策.pdf

大连理工大学专业学位硕士学位论文 摘要 如何做好大连市水利规费征管中依法行政与文明服务，是大连市水利规费征收管理 中日益突出的问题。这既是实行依法行政，进行法治的需要，又是执法为民，建设服务 型政府的需要。 2 0 0 8 年5 月1 2 日，国务院关于加强市县政府依法行政的决定以国发 2 0 0 8 1 7 号文件下发，进一步规定各级政府依法行政、建设法治政府的要求，强调依法行政，加 快完善行政执法工作。同时，服务型政府建设也为水利规费征管中的服务工作提出了新 的要求，水利部发出了促进民生水利的号召，反映了水利规费征管中要以服务民生的理 念创新服务工作。为此，如何做好建管并重管理模式下的水行政执法与服务工作，关系 着水利事业的科学发展。 在当前水利规费征管过程中存在着征费与缴费的博弈、行政性收费的先天不足、缴 费人缴费观念不强、征费部门执法人员素质不齐等问题。在征费工作实践中，要想解决 这些问题并非易事，本文在对大连市水利规费中执法与服务现状分析基础上，提出存在 的问题，并运用博弈论的理论知识，寻找博弈理论与征费工作的契合，构建博弈理论与 水利规费征管相契合的框架，对征费部门与缴费人进行博弈分析，建立博弈模型，探讨 博弈均衡达成的条件，得出博弈分析结论，探寻解决征费过程中存在问题的对策：提高 行政执法的强制力；优化行政执法程序；加强宣传和舆论导向；加强征费部门制度建设 和机制建设；推进公共管理伦理建设。 关键词：行政执法；服务；博弈论；水利规费；大连市 大连市水利规费征管现状分析及对策 r e s e a r c ho nt h el e v ya n dp a y m e n to fd a l i a nw a t e ra d m i n i s t i v ef e e s a bs t r a c t h o wt oa c h i e v e “a d m i n i s t r a t i o nb yt h el a w ”a n d “s e r v i c ew i t hc i v i l i t y i nw a t e rf e e s c o l l e c t i o na n dm a n a g e m e n to ft h ed a l i a nc i t yi sa ni n c r e a s i n g l yp r o m i n e n tp r o b l e m a d m i n i s t r a t i o nb yt h el a wa n ds e r v i c ew i t hc i v i l i t yi sn o to n l yn e c e s s a r yf o r t h er u l eo fl a w b u tf o rl a w e n f o r c e m e n tf o rt h ep e o p l ea n dt h ee s t a b l i s h i n go f as e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t o nm a y12 ，2 0 0 8 ，”t h es t a t ec o u n c i l sd e c i s i o no ns t r e n g t h e n i n ga d m i n i s t r a t i o nb y t h e l a wi nt h em u n i c i p a l i t i e sa n dc o u n t i e s ”w a si s s u e d 嬲n a t i o n a ld e v e l o p m e n td o c u m e n t 2 0 0 8 17 ，w h i c hf u r t h e rp r o v i d e st h a ta 1 1l e v e l so fg o v e r n m e n ts h a l la d m i n i s t e ra c c o r d i n gt o l a w sa n db u i l da g o v e r n m e n tb yt h e1 a w ，a n ds t r e s s e sl a w - b a l s e da d m i n i s t r a t i o na n dt h e i m p r o v e m e n to fa d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n t a tt h es a m et i m e e s t a b l i s h i n ga s e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n tb r i n g sf o r w a r dn e w r e q u i r e m e n t si nw a t e rf e e sc o l l e c t i o na n d m a n a g e m e n t m i n i s t r yo fw a t e r r e s o u r c e si s s u e dac a l lf o rt h ep r o m o t i o no f p e o p l e s l i v e l i h o o dw a t e r p r o g r a m s ，r e f l e c t i n gan e wc o n c e p to fs e r v i n gt h ep e o p l e sl i v e l i h o o di nt h e w o r ko fw a t e rf e e sc o l l e c t i o na n dm a n a g e m e n t t h e r e f o r e ，h o wt op u te q u a le m p h a s i so n c o n s t r u c t i o na n dm a n a g e m e n ti nw a t e ra d m i n i s t r a t i o nb yt h el a wi sd i r e c t l yr e l e v a n tt h e s c i e n t i f i cd e v e l o p m e n ti nt h ew a t e ri n d u s t r y i nt h ec u r r e n tp r o c e s so fw a t e rf e ec o l l e c t i o na n d m a n a g e m e n tt h e r ee x i s tp r o b l e m so fa g a m eb e t w e e nl e v ya n dp a y m e n t ，ac o n g e n i t a ld e f i c i e n c yi na d m i n i s t r a t i v ef e e sc o l l e c t i o n , a n e g a t i v ec o n c e p to fp a y i n gt h ef e e s ，a n du n e v e nq u a l i t yo fl a we l l f o r c e m e n tp e r s o n n e li nt h e l e v ys e c t o r s ，e t c s o l v i n gt h e s ep r o b l e m si sn o w h e r ee a s y i nt h i sp a p e r , o nt h eb a s i so fc a r e f u l a n a l y s i so ft h ep r e s e n ts i t u a t i o n , t h ew r i t e rp o i n t so u tp r o b l e m st h a te x i s t ，a n d ，w i t ht h e k n o w l e d g e o fg a m et h e o r y ，l o o k sf o ra l la g r e e m e n tb e t w e e ng a m e t h e o r ya n dt h el e v yw o r k , s o 嬲t ob u i l daf r a m e w o r ki nw h i c hg a m et h e o r yt a l l i e sw i t ht h ew o r ko fw a t e rf e e sl e v y t h e p a p e ra n a l y z e sw i t hg a m et h e o r yt h el e v ys e c t o r sa n df e e sp a y e r s ，s e t su pag a m em o d e l ， s e e k st h ec o n d i t i o n sf o ra ne q u i l i b r i u mo ft h eg a m e ，d r a w sa g a m ea n a l y s i sc o n c l u s i o n ，a n d s e a r c h e sf o ras o l u t i o nt ot h ep r o b l e m st h a te x i s tt oe n h a n c et h ec o e r c i v ep o w e ro f t h e a d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n t ，o p t i m i z et h ea d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n tp r o c e d u r e s ，s t r e n g t h e n t h ep u b l i c i t yw o r k ，s y s t e ma n di n s t i t u t i o nb u i l d i n g ，a n d p r o m o t et h ee s t i b l i s h m e n to fp u b l i c a d m i n i s t r a t i o ne t h i c s k e yw o r d s ： a d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n t ；s e r v i c e s ；g a m e t h e o r y ；w a t e r a d m i n i s t r a t i v ef e e s ；d a l i a n i i 大连理工大学学位论文独创性声明 作者郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下进行研究 工作所取得的成果。尽我所知，除文中已经注明引用内容和致谢的地方外， 本论文不包含其他个人或集体已经发表的研究成果，也不包含其他已申请 学位或其他用途使用过的成果。与我一同工作的同志对本研究所做的贡献 均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 若有不实之处，本人愿意承担相关法律责任。 学位论文题目：太整壹坐型趣费堑篁理达金堑及殖筮 作者签名 ：笋丞募娶一日期：j 塑乒年刨l 日 大连理工大学专业学位硕士学位论文 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本人完全了解学校有关学位论文知识产权的规定，在校攻读学位期间 论文工作的知识产权属于大连理工大学，允许论文被查阅和借阅。学校有 权保留论文并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，可以将 本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印、或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 学位论文题目： 作者签名： 导师签名： 日期：= 迎年堡月驻日 日期：埤年业月4 日 大连理工大学专业学位硕士学位论文 1 绪论 1 1 研究背景 1 1 1 问题的提出 2 0 0 4 年，国务院全面推进依法行政实旅纲要颁布实施，对此，大连市政府实行 了各政府工作部门依法行政工作年度报告制度。2 0 0 8 年5 月1 2 日，国务院关于加强市 县政府依法行政的决定以国发 2 0 0 8 1 7 号文件下发。为此，大连市完善了依法行政的 制度体系和对行政权利的监督机制，加强规范行政机关和行政执法人员的行政行为，提 高行政效能和质量，推进法制政府的建设。 近几年，大连市政府相继开展了建设服务型政府、行政效能年、导入i s 0 9 0 0 0 质量 管理体系等活动，实行政府信息公开、进行行政处罚权相对集中的试点工作、探索行政 处罚自由裁量权的细化工作，适应依法行政和建设法制政府、服务型政府的时代要求。 在党的十七大报告中，进一步强调了要加快依法行政建设，同时也强调全面建设服 务型政府。加快依法行政可以推进社会主义法治的进程，更可以合理、合法、有效地实 现公共利益与公民利益；建设服务型政府是历届政府和人民的共同愿望，更是实现和谐 社会的必要条件之一。在构建社会主义和谐社会的进程中，行政执法应适时转变权力本 位的行政执法观念，坚持以人为本和公民权利观念，积极探寻从公民私权出发的行政执 法模式，构建体现人文关怀的行政执法制度。 我国的水利事业发展已由“重建轻管一的水利管理模式向搿建管并重 的管理模 式转变，这为大连市水利规费征管工作提出了新的命题：如何做好在构建社会主义和谐 社会中“建管并重水利管理模式下的大连市水利规费征管的执法与服务工作? 在构建社会主义和谐社会过程中，国家对水利规费征收管理工作在不断地强化，如 2 0 0 9 年初，水利部发出实施最严厉的水资源费征收规定的通知。这促使水利规费征收中 执法与服务方面的问题显得尤为突出，值得去分析、研究，而博弈论相关知识为分析执 法与服务工作中的冲突提供了可行的、契合性的框架。为提供切实可行的具体依据、指 导，就此运用博弈理论相关知识进行深层次的探讨，尝试运用博弈论、博弈模型等研究 水利规费征收中征费与缴费的博弈，通过博弈论的主体、规则、行为、信息等理论构件 对征费与缴费博弈分析，进而探索以博弈理论分析水利规费征收管理的创新工作，力争 为水利依法行政建设创造新的途径，为水利法规的修改、完善提供可以参考和借鉴的些 许实践，促进行政执法与文明服务工作。 大连市水利规费征管现状分析及对策 1 1 2 概念的界定 ( 1 ) 水利规费 水利规费是指水利行政主管部门和委托的其它机构，在履行和代行政府职能的过程 中，因有偿使用或公益需要，依法律、法规并经有关部门批准而向单位和个人收取的涉 水费用口1 。本文中的水利规费是指有偿性、公益性的行政性收费，例如水资源费是有偿 征收的，又如：河道工程修建维护费是“取之于民、用之于民”的公益性收费；水利规费 不包括管理性、经营性的收费。 ( 2 ) 博弈理论 博弈论( g a m e t h e o r y ) 是研究不同决策主体行为之间在相互影响和相互作用时各种 决策均衡问题的理论，也称对策论。博弈论分为合作博弈论和非合作博弈论比1 。 ( 3 ) 行政自由裁量权 行政自由裁量权是指行政主体在法律规定的范围和幅度内所享有的一定选择余地 的处置权力，包括行政处罚、行政审批、行政征收、行政强制等，是行政权力之一口1 。 ( 4 ) 公共管理伦理 公共管理伦理是公共管理领域基本伦理维度，公共管理行为的基本道德以及通过公 共管理行为与公共事务所集中体现的公共伦理精神，是应用伦理学的新型分支h 3 。公共 管理伦理的四个基本理念是：公共效率、正义秩序、公共责任和和谐社会。 1 2 研究意义 1 2 1 有助于大连国际化城市建设 大连市是中国北方地区的对外开放程度比较高的国际化城市，是世界花园城市、东 北亚航运中心、中国最适宜居住城市之一、中国文明城市之一、中国重要旅游城市之一。 大连城市绿化率达4 2 ，这在全国城市中是最高的。目前，大连的国际化程度快速提高， 已经有1 万多家外商投资企业，在大连投入的资金已经有近2 0 0 亿美元。现在许多国际性 大公司都在大连建立了一些办事处、工厂，外资银行、外国的保险公司也在大连设立分 支机构。为此，大连将以更开放的姿态承接国际产业转移，大连产业发展将更快纳入国 际化轨道。这要求城市基础设施的建设与管理必须达到国际化要求，而城市水利建设与 管理历来是优先发展的。随着基础设施的不断完善，国家已将重视水利工程的“重建轻 管”水利管理模式向“建管并重”的水利管理模式转变，对水利规费征收管理也日益重视。 水利规费征收关系到外商的投资环境、影响外商切身利益，反映大连的对外开放程度和 一2 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 国际化水平。水利规费的有效征收可以为水利基础设施建设提供一定的经济保障，所以， 有必要研究水利规费征收中的现状、问题，以促进大连国际化城市建设。 1 2 2 有助于大连服务型政府建设 中国共产党的四代领导人提出了许多关于建设服务型政府的思想，毛泽东阐明了我 们党的根本立场和行动准则：“共产党人区别于其他任何政党的一个显著的标志，是全 心全意地为人民服务，一刻也不脱离群众：向人民负责和向党的领导机关负责的一致性， 这些就是我们的出发点。 邓小平曾经说过：“中国共产党的含义和任务：全心全意为人 民服务，一切以人民的利益作为党员的最高准绳。”江泽民同志在庆祝建党8 0 周年大会 上明确提出：“全心全意为人民服务，立党为公，执政为民，是我们党同一切剥削阶级 政党的根本区别。”胡锦涛同志在十七届中央政治局常委与中外记者见面时强调：“我们 一定牢牢秉持全心全意为人民服务的宗旨，坚持立党为公、执政为民，着力解决人民最 关心、最直接、最现实的利益问题，真心实意为人民办实事、办好事，努力促进社会公 平正义。”在党的十七大报告中，进一步强调了要加快行政管理体制改革，建设服务型 政府。 所以，在这些思想指引下，探讨大连市水利规费征收管理的服务工作，有利于提升 服务型政府建设，意义重大。 任何政府行为如果追求公共服务外的目标，都是无效的。公共服务既是政府权力的 基础又是构成对政府权力的限制嘲。服务型政府就是以表达和体现公众意志为根本，以 解决公共问题、实现公共利益为目标，优质高效地向公众提供公共产品和公共服务的管 理模式的政府口】。政府的规费征收曾经有非规范性，这一特点是服务型政府建设的重大 障碍之一。近些年，大连市政府不断优化经济环境，提高行政服务质量，取消了一些行 政性收费项目，减少了一些行政审批环节，促进了服务型政府建设。目前，国家不断加 强水利规费征收，这对大连市城市基础设施建设和城市环境建设起到经济保障作用，对 水利部门软环境建设也会有较大促进作用。水利规费种类少，但征收对象的范围广，例 如，大连市河道工程修建维护费的征收对象是大连市行政区域内的企业、其他经济组织 ( 含经营性事业单位) 、个体工商户和城镇职工，与大连市地方税务局的营业税征收对 象的范围基本相同。由此可见，水利规费征收管理工作关系到大连市水务部门的对外形 象和服务型政府建设，而解决好水利规费征收管理中执法与服务的问题，无疑将利于大 连的服务型政府建设。 大连市水利规费征管现状分析及对策 1 2 3 有助于大连水行政执法建设 大连市水务局在加强依法行政和服务型政府建设的大环境下，也在探索行政权力的 运行规则，水行政执法建设也从“管理者中心模式”向“公民权利中心模式”转变。近五年 来，大连市水务局共承办水事案件1 5 2 9 起，实施行政处罚1 0 7 万元，挽回直接经济损失 及追缴各种水务规费4 8 5 3 万元。 大连市水务局在水行政法规方面不断梳理、规范，例如：结合大连市政府关于行政 自由裁量权的规定，制定了大连市水务局行政自由裁量权实施细则，细化了水行政执法 中的规范、规则，不断在水行政执法建设和水事秩序维护上有所作为。 大连市水务局在水行政执法机构建设方面，结合本地区、本单位、本部门的实际， 于2 0 0 4 年成立了大连市水政监察支队，执行部分涉水案件的处罚职能，并对水事活动进 行监督检查。又如大连市河道工程修建维护费征收管理中心，负责对拖欠河道维护费的 缴费人进行行政处罚，如行政处罚决定书下达后缴费人逾期未履行，将被转交法院强制 执行，保证河道维护费征管的有效实施。 大连市水务局在水行政执法程序方面，响应大连市政府号召，于2 0 0 8 年引入i s 0 9 0 0 0 质量管理认证体系，提高了行政执法程序的规范化、标准化、科学化水平，强化了水利 规费的规范征收，进一步加强了水行政执法建设。 1 2 4 有助于大连水利规费征管工作 在构建有中国特色社会主义和谐社会的目标下，水利规费征收工作的主要发展方向 是如何在依法征费的同时做好执法为民的服务民生工作。 水利规费的征收是“取之于民，用之于民”的，首先，缴费人有权享有水利公共设 施和产品，这是其应有的权利：其次，缴费人的权利是水利规费征管部门行使职权的本 源；再次，水利规费征管部门的职权公权力，成了缴费人有权享有水利公共设施和 产品权利的保障。认清这一点，利于执法与服务工作的开展。 对水利规费现状进行分析、研究，发现其中执法方面与服务方面的问题，对问题进 行深层次的剖析，分清征费部门与缴费人闻利害关系及其利益趋向，有利于找到更好的 解决问题的对策，有利于水利规费征管工作研究成果的产生、转化，为水利规费的立法、 执法、监督、服务等提供参考，以促进征费工作的发展，为大连市水利事业发展提供强 有力的经济支持。 一4 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 1 3 研究综述及理论基础 1 3 1 研究综述 当前，水利建设在一个国家、地区的基础性建设中的地位日益突出，在加强水利工 程建设的技术改进研究同时；对水利的现代化、科学化管理的研究也快速发展，出现了 许多在实际工作中发挥巨大作用和影响的研究成果。 ( 1 ) 征费的依据 国外：政府的财政资金除了公益性水利项目是无偿使用外，其余财政资金一般实施 有偿使用，称为财政资金的市场化配置。非公益性项目的资金配置后通过收费、税等形 式偿还，纯公益性水利资产的产权是国家的，水利规费的征管强调不同机构间的协作。 例如国外河道维护费一种是国家财政全部负责，适用于小国或落后国家，如日本；另一 种是按堤防的级别，由中央、地方、基层分级分担的办法，如美国，但这种分级分配有 的国家分得不很清楚，有时国家也会对地方水利管理给予补贴，如韩国。 国内：我国也将水利规费征收管理视为公益性支出的补偿机制。我国大部分财政资 金属于无偿性投入使用，对公益与非公益项目的资金配置后以何种方式偿还、补充则规 定不严格。由于水利规费的征收与使用并非完全一一对应，不能分类进行有偿性征收或 公益性征收，财政部门将征收入库的规费统一于水利建设基金项目下，集中使用，这影 响资金整体使用效率。如我国的水资源费征收使用管理办法第二十条规定：水资源 费全额纳入财政预算管理，由财政部门按照批准的部门预算统筹安排。其中，中央分成 的水资源费纳入中央财政预算管理，省、自治区、直辖市以下各级分成的水资源费纳入 地方同级财政预算管理。 ( 2 ) 征费的法制保障与公共服务 国外：发达市场经济国家，其法制贯穿了水利工程的建设与管理全过程，与水利相 关的规费征收有很高的法制保障，其权责利也有立法加以明确。如美国的水利管理模式 很成熟，中央政府的联邦立法，制定了有关法规，中央政府负责筹建资金后投入纯公益 性的大型水利工程，而州一级行政机关制定有关的法规，征收水利规费，一般只负责其 他中小型水利工程。国外在公共管理中的服务称为公共服务，是依法制和人权为保障的 以公民权利为中心的公共管理模式。将法律作为道德底线，强调公共管理伦理建设，追 求社会整体公德水平和个体私德基本底线的保障。 国内：我国水利建设与管理中许多方面仅靠政策规定，部门间的协作机制影响水利 规费征管工作的开展，强制约束力有时也不足，而且在规费征收的一些环节和内容上缺 乏从立法角度的设定。如由于水利规费征管的强制力不足，在无相关立法情况下，国内 一5 一 大连市水利规费征管现状分析及对策 许多省市寻求与公安部门协作，探索联手打击违法采砂、挖砂，偷逃采砂费的执法方式， 效果较好，但这种协作机制有待于不断考量。我国在公共管理中的服务称为行政服务， 是依据法律、法规、规章和道德规范的以广大人民群众利益为中心的服务方式。将法律 作为道德底线，也逐渐强调社会公德建设，提升社会整体道德水平和追求个体品德的表 率、典范作用。 ( 3 ) 征费的理论研究 国外：市场经济发达国家大多从公共政策分析、公共经济学的角度对公共管理中的 收费进行分析，还有从行政法的角度进行行政行为、行政程序、自由裁量权等方面的研 究，但以博弈理论、公共管理伦理学等角度探讨纯公共物品以外的收费中执法与服务等 问题的论述，相对少一些。目前，博弈论理论和模型已在多个领域使用，查到很多国外 关于应用博弈论知识分析水利收费中利益主体间博弈的好论文，好观点，主要有分析水 价、水资源管理、水行政执法方面博奔的论文。 国内：博弈理论中的非合作博弈理论、博弈模型等博弈论知识已逐渐运用于研究政 府部门的公共管理中的博弈现象盯1 。国内关于水利规费征管中严格执法与文明服务方面 的理论上的专题论述较多，大多以理论文章不断加以论述。有运用博弈理论研究水资源 费、采砂费方面问题的论文，也有关于水资源管理、水权分析方面博弈现象的论文，少 有运用博弈理论、公共管理伦理等进一步探讨水利规费征收中执法与服务问题的论文。 1 3 2 理论基础 ( 1 ) 行政收费的理论基础 根据公共经济学理论，准公共物品只能由政府提供，由于准公共物品有排他性，应 考虑受益排他性方面的难易程度和社会对这类准公共产品的需求弹性，据此决定是否通 过行政收费的形式来补偿，表现的形式是政府提供“准公共产品”的价格，特定的受益者 缴费就相当于以该价格向政府购买“准公共物品”口1 ，但与市场价格又有本质不同，因“准 公共物品 的范围和价格是很难界定的。 中国政府将公共收费划分为行政性收费、事业性收费和经营性收费三种，行政性收 费是指国家机关、具有行政管理职能的企业主管部门和政府委托的其它机构，在履行和 代行政府职能的过程中，依法律、法规并经有关部门批准向单位和个人收取的费用。 行政收费实质上是行政机关提供特定的服务后，行政相对人向其支付费用的一种法律关 系，规定了行政主体有征费权力且承担提供特定服务的义务，也规定了相对人享有服务 的权利和履行缴费的义务n 3 。 大连理工大学专业学位硕士学位论文 目前，行政法学界对行政收费的关注主要缘于实践中乱收费，而对行政收费本身理 论基础探讨少，行政法角度认为：行政收费是行政机关或依法履行行政职能的其他组织， 为满足特别的行政支出，向与特别支出存在特定关系的行政相对人收取费用的行为。一 般依据是行政特别支出补偿”理论，也叫“受益者负担”。 ( 2 ) 博弈理论 博弈理论是用来模型化个人间竞争与合作的重要分析工具，并对政治科学、社会科 学、人文科学等有重大贡献，如政治科学家使用博弈论检验政治制度。博弈理论中的非 合作博弈理论7 纳什均衡及其精炼、不完全信息博弈、混合战略均衡、重复博弈等对公 共管理领域有越来越多的理论分析功能 2 。 博弈论已成为经济学的主流语言，经济学家用数学知识中的数理模型来分析博弈中 竞争与合作方面的参与人、结构、规则等，以更直观、准确地反映博弈的参与者、过程、 结果。现在，普遍把建立的有关博弈的数理模型称为博弈模型。按照博弈原理的基本内 容，博弈一般分为合作博弈和非合作博弈两类：合作博弈是指在现实生活中，由于人们的 行为相互作用时，参与当事人能达成对双方或多方均有约束力的协议，一般不用探讨阴r 。 根据参与人的信息是否完备和参与人是否同时选择行动( 即行动顺序) 的不同，非 合作博弈可以划分为四种不同的类型，即完全信息静态博弈与完全信息动态博弈和不完 全信息静态博弈与不完全信息动态博弈n o 】。 通常意义上的博弈论一般研究的是非合作博弈，即研究参与当事人未达成一个具有 约束力的协议时如何选择，以实现所有参与人的最优战略或行动的组合。就水利规费征 收管理而言，也存在着博弈问题，如征费部门与缴费人之间的博弈问题，又如由于信息公 开过程中信息的不对称而出现的博弈问题，其中征费与缴费之间的博弈是主体。 ( 3 ) 现代公共管理伦理理论 黑格尔把“伦理”看作有社会普遍价值规范意义的“客观意志的法”，与作为“主观意志 的法”的“道德”相区分n 。按照制度经济学创始者之一“康芒斯”的说法：公共管理伦理 也属于社会“制度”的范畴，公共管理伦理所实施的是一种“隐形制度”规范或软性制度约 束。这种规范或约束的探讨对水利规费征管中非合作博弈均衡的达成有积极影响。 在公共管理伦理视域内，制度正义既是一种秩序公正或社会公正，也是一种制度美 德或社会成就，具有公正与效率的双重价值意义h 3 。公共管理的效率原则分为合理治理 ( 法制) 、强力治理( 能治) 、高效治理( 德治) 三个方面n 副。在行政执行过程中， 涉及到个根本性的伦理问题，就是公正问题n 朝，需从以下几方面来考量：其一是公 正地选择适用的法律和政策依据；其二是公平地对待行政执行中的每一个相对人，即对 一7 一 大连市水利规费征管现状分析及对策 行政相对人一视同仁；其三是公正地安排行政执行的具体程序。只有执行的依据、程序 是公正的、执行手段是正当的，才能保证执行结果也是公正的。 1 4 研究方法及技术路线 1 4 1 研究方法 本文主要运用了以下几种研究方法： 文献法一围绕主题，查阅相关中外文献资料，为分析、解决问题寻找资料来源。 多学科交叉法因所研究执法与服务问题涉及公共管理学、行政法学、舆论控制 与新闻传播、公共政策分析、公共经济学、电子政务等学科。 数理统计对规费的征收依据、标准、种类等，进行真实、准确的数理统计。 模型建立建立征费与缴费博弈模型，进行技术分析。 实证调查与理论研究相结合的方法一以对规费调查、统计、分析并研究其发展。 1 4 2 技术路线 本文遵循提出问题调查研究寻找理论依据确定研究方 法和技术路线分析问题解决问题结果分析的逻辑思路： 图1 1 技术路线图 f i 9 1 1t e c h n i c a ll i n e 大连理工大学专业学位硕士学位论文 1 5 论文创新点 本文创新点主要有两个： ( 1 ) 运用博弈理论相关知识对征费部门与缴费人进行深层次的探讨，寻找博弈理 论与征费工作的契合，构建博弈理论与水利规费征管相契合的框架，尝试运用博弈理论 及模型等探讨水利规费征收中影响执法与服务的因素，通过博弈论的主体、规则、行为、 信息、收益等理论构件对执法与服务进行博弈分析。 ( 2 ) 运用拉弗曲线有针对性地对水利规费的费率进行尝试性分析，主要结合大连 市河道维护费征收费率，通过分析费率与征收费额，来说明缴费人缴费意识、征费与缴 费双方各自行为选择趋向的影响因素。 一9 一 大连市水利规费征管现状分析及对策 2 大连市水利规费征管现状分析及问题成因 2 1 大连市水利规费征管现状分析 2 1 1大连市水利规费征管机构及征费依据 大连市水务局是市政府水行政主管部门，负责贯彻执行国家、省有关水行政工作的 方针政策、法律、法规和规章，拟定地方性法规、规章、政策和水行政执法、水务工程 建设与管理、水土保持及河道治理等任务。 大连市水务局内设的水政处是全市水行政执法的管理部门、执行部门。其职责：研 究拟定水务行政法规建设规划；研究拟定水务行政管理法规、规章和规范性文件；负责 大连市水政监察队伍的建设与管理工作；组织、监督、指导全市水政监察和水行政执法； 协调部门间和区市县间的水事纠纷；承办涉水行政复议、行政诉讼、行政赔偿工作：组 织、指导大连市水务系统贯彻执行水法和有关水务行政法规的宣传工作。 目前，大连市实施国家、省、市颁布的水行政管理方面的法律3 部、法规2 部、部门 规章1 部和地方性法规9 部，根据相关法律规定和工作职责具有6 个方面行政处罚权，其 中委托执法主体4 个：大连市水政监察支队和大连市河道工程修建维护费征收管理中心， 按照大连市水务局委托的执法内容，以大连市水务局的名义具体实施行政处罚；大连市 河道管理处和大连市水务工程质量监督站的行政处罚权相对集中在大连市水政监察支 队。另有授权执法主体2 个：大连市水土保持办公室，依据 中华人民共和国水土保持 法实施条例的规定，以本机构的名义实施行政处罚；大连市城市供水管理处的行政处 罚权相对集中在大连市水政监察支队。 大连市水利规费的具体征收管理部门主要为水务局下辖4 个参照公务员管理事业单 位：大连市水土保持办公室、大连市河道管理处、大连市城市供水管理处、大连市河 道工程修建维护费征收管理中心来执行。 大连市水利规费政策的主要优势：针对性较强。以河道维护费为例，大连市政府依 据辽宁省政府2 0 0 0 年1 1 2 号令辽宁省河道工程修建维护费征收管理条例，专门针对 大连市制定了大连市贯彻( 辽宁省河道工程修建维护费征收使用管理办法) 实施细则。 大连市水利规费征收政策的主要不足：时效性较弱。以河道采砂管理费为例，新水 法实施后，虽对河道采砂的许可制度、禁采区均有明确规定，但对违法行为的法律责 任，至今没有出台相应的规定。又如： 水土保持法较为偏重农村以及山区、风沙区 等的水土保持，对现今越来越严重的因城市建设所造成的水土流失如何预防则规定的模 大连理工大学专业学位硕士学位论文 糊不清，缺乏调整力度。中央和水利部虽强调重视城市水保问题，但现行的水土保持 法对管理城市水保问题是明显不足的。大连市内四区多山地，随着城市建设与发展， 城市的水土保持工作日益重要。 大连市水利规费征收的依据、标准等按照中华人民共和国信息公开管理条例和大连 市政务信息公开的要求，己在大连市水务局网站及各相关部门、单位的显要位置进行了 公开公示，并按规定适时更新。这不但促进了水利规费征管的政策宣传工作，改善了与 缴费人间的沟通和交流，而且保障了行政相对人的知情权，提高了公共管理的公开化、 透明度，增强了大连市水务部门的政府公信力。 与大连市水利规费征收工作相关的立法工作也在不断完善，这方面的基础性工作在 法治政府建设中已初步规范，如大连市水务局行政处罚自由裁量权实施细则的发布。 大连市水利规费征收依据见下表2 1 ： 表2 1 征费依据 f i 9 2 1 b a s i so f l e v y 因执法依据的不同，有的是依据法律，有的依据法规或规章，其执法性质也不同， 有的部门行政执法是授权执法，有的部门行政执法是委托执法，其执法的强制性也是不 同的。 大连市水利规费征管现状分析及对策 大连市水利规费征收标准比较明确、详细，规定得也比较具体、清楚。见下表2 2 表2 2 征费标准 f i 9 2 2s t a n d a r do fl e v y 1 2 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 由上表可知，每项费种，分别针对征收对象规定了相应的费率、额度等，易于计算、 操作。 2 1 2 大连市水利规费征管的执法流程 为实现依法行政，要求政府的行政执法行为和过程必须是法定的，用法定程序 加以规范。大连市水务局在水利规费征收的流程方面，强调部门间协作关系，水利 规费征收管理单位内部流程管理强调打破内部科室间的壁垒，各部门间建立起以流 程为纽带的协调控制关系，以确保提高征费工作效率，确保征费流程规范和征收工 作的质量。以大连市河道工程修建维护费征收管理中心的行政处罚流程为例： 追缴：逾期未缴费由计征科转稽查科追缴，逾 期按日加收欠费额2 滞纳金 立案：稽查科下达限期催缴通知，仍拒绝缴费， 立案申请批复后，按规定进入行政处罚程序 告之：经水政处审批，在对拟行政处罚前3 日 书面告之内容、理由、依据、权利 处罚：告之3 日后未陈诉、申辩，视为放弃权 利，稽查科作出书面行政处罚决定 强制执行：相对人接到处罚决定书1 5 日内未履 行决定内容，6 0 日未复议，3 4 月内未行政诉讼， 由办公室转法院，申请法院强制执行 结案：相对人接到处罚决定书1 5 日内履行决定 内容或法院完成申请人执行内容，可以结案。 图2 3 行政处罚流程图 f i 9 2 3f l o w c h a r to fa d m i n i s t r a t i v ep e n a l t y 1 3 一 大连市水利规费征管现状分析及对策 在流程立案之前，为体现依法行政、文明执法，需下发限期缴费通知书、送达回证 以及案前解释告知单：在流程告之中，下发行政处罚告知书和送达回证；在流程处罚中， 下发行政处罚决定书和送达回证。 2 2 大连市水利规费征缴中存在的问题及成因分析 2 2 1行政执法中的强制力不足 水利规费作为行政性收费，是征费部门按照法律、法规、规章等的规定，强制、无 偿地取得财政收入的一种方式，但先天有一些不足：有时是强制力不足，影响依法征费。 原因主要是征费部门仅代为行使一部分国家行政机关的职权，在行政执法中有时不 具备税务、工商等部门的直接强制执行权利，只能按照行政处罚程序委托法院强制执行 缴费人的欠费问题，而我们的缴费人一旦因河道费、水资源费等受处罚，仅仅是滞纳金 和有限范围内的罚款，对经济以外的其他方面几乎没有负面影响。强制力不足的另一原 因是行政执法相关的行政程序法、新闻法等还未颁布实施，致使行政执法的依据有时不 是很充分、完备，对行政征费部门和行政相对人均缺少制约手段、措施。 2 2 2 行政执法中存在的偏差 行政执法人员是代表行政机关执行相关的政策，在执行征费政策过程中，存在政策 执行变形、走样或操作不规范而引起经济纠纷或诉讼等问题n 钔。大连市水利规费征管 也有这种执行中的偏差现象。其原因主要是执法人员能力素质不高，业务水平不过硬。 例如，有些地区河道维护费征收主要按照企业同期财务报表反映的主营业务收入和其他 业务收入的1 ( 特殊行业o 5 ) 等标准执行，有时税收减免税政策发生变化引起应税收 入变化，而执法人员未及时掌握新的国家税收政策，就很可能出现实际征费执行有偏差 的现象。 水利规费执法人员偶有“高人一等”的想法，对手中权力的认识存在偏差。其原因主 要是认识不到权力的来源是人民的权利，也就不会正确行使手中的权力，不能摆正自身 的位置，最终使缴费人感受不到服务的性质口引：另一方面，现实中不缴、少缴或想减 轻处罚的缴费人腐蚀拉拢执法人员，个别干部执法不严，也同时助长了少数干部把国家 和人民赋予的权利当作自己权利的思想n 钊。 2 2 3 行政执法中的执法人员素质与能力不齐 大连市水利规费执法人员素质与能力参差不齐主要表现在：( 1 ) 由于执法程序的 规范性不够，个别人员偶有不规范简化程序的现象。( 2 ) 执法中行政自由裁量权的适 大连理工大学专业学位硕士学位论文 度性不够，个别出现因水利规费征收强制力先天不足而主观加大行政自由裁量权幅度的 现象，主要表现在滞纳金的收取方面。( 3 ) 执法人员职业背景和专业化程度不够。 原因主要有：( 1 ) 困为行政程序法未颁布，相关法规不十分完备，行政程序有待 进一步规范、优化：( 2 ) 园行政自由裁量权的实施细则与不同费种对接的契合性不完 善，同时对行政自由裁量权的制度控制体系未形成；( 3 ) 由于执法人员中有大中专毕 业生、部队转业人员、社会公开招聘人员和机关事业单位分流安置人员，职业背景复杂 多样：执法人员的专业也各有不同，有工科、理科、经济、法律、管理等等，只是没有 规费征营专业，因为我国还没有一所大中专院校开设规费征管专业。 大连市水行政执法人员构成分析图： 卿i 皆网 大学学；l 生l 苫薪磊至复以上l 图223 学历构成图 f l 醇23e d u c a t i o n 。p o 穹m o 曲g 帆 从学历构成的差异可知，不同知识基础的执法人员，对政策的掌握程度、对行政自 由裁量权的把握幅度等也会不同，也就难免出现参差不齐的现象。 224 行政服务中的政策宣传和舆论监督不力 水利规费征收政策执行的起始时间不，在部分修改意见实施后，有时少部分缴费 人存在知之甚少或只知其一、不知其二的现象，这种现象反映的问题主要是宣传力度不 够。如受经济衰退、金融危机影响，有五大行业：农产品加工业、装备制造业、精细化 工业、轻工业、纺织服装业的中小企业免征2 0 0 9 年河道维护费，但仍有个别缴费人来 充分了解。 分析其原因，主要是对舆论导向和舆论监督重视不够，进而对宣传工作的方式、实 效末认真分析、研究。从立法角度讲我国还未颁布新闻法，缺少相关法律保障下的政 策宣传和舆论监督工作，也容易出现宣传力度不足，舆论监督不力等现象。从制度和机 大连市水利规费征管现状分析及对策 制角度讲，水利规费征管单位由于人员编制、机构设置等限定，缺少专门的咨询部门， 也制约宣传效果，同时，行政相对人参与机制的形式缺乏创新，现行参与机制实际效果 也不明显，这成为目前舆论监督不力的主要原因。 2 2 5 行政服务中缴费人缴费意识不强 如今的缴费人对正常的征费经常产生心理上的抵触情绪，缴费人有不愿缴费的心 理，造成了少数缴费人对水利规费有轻视、甚至怀疑态度，缴费的观念、意识比较迟滞。 原因是政府收费具有“非规范性”，容易产生乱收费现象，前些年一些违规收费现象 偶有发生，直接或间接影响河道维护费、采砂费等的征缴工作，另一方面，这边抓廉政 建设，那边就出现某个地区个别国家干部违法乱纪现象，降低了政府的公信力，有些纳 费人为了少缴或不缴河道维护费，就心存侥幸，认为不会那么巧就查到自己头上，即使 查到了，处罚力度先天不足，不过是补交费额和数量不多的滞纳金、罚款。 例如：大连市水利规费中的河道维护费征收工作起步较晚，而且与各省、各行业征 收标准不完全统一( 部分省见下表2 4 ) 。 表2 4 费率 t a b 2 4r a t eo fl e v y 表2 4 显示各地区征收标准差别较大，影响公共管理的公平性。因行政法的合理性 原则的内容之一是：平等地适用法律规范，不得因人、因事、因时、因地不同而异，对 相同事实与情况应相同对待。 征费费率大小是否直接影响缴费人缴费的积极性，应用拉弗曲线的分析可知： 以大连市河道工程修建维护费征收标准( 征收费率正常为1 o ) 为例： 大连理工大学专业学位硕士学位论文 蜒y j 1 h 费额y 1 7 。 0 b ib 2 费率 图2