（公共管理专业论文）广东省财政支出绩效评价制度与实践研究.pdf

，q i p - , i t 。 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重 要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声 明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 畸泽婚 日期：沙孑年i z 月，日 使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质 版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书 馆、院系资料室被查阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索， 可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论文。 学位论文作者虢 件彤 日期：础年i 五月日 导师虢匈吁喵导师签名：彤l jf 叮吖 日期：乃力缉f2 ，为t - - 日 广东省财政支出绩效评价制度与实践研究 专业：公共管理 硕士生：许泽辉 指导教师：郭银华 摘要 广东省从2 0 0 3 年8 月开始财政支出绩效评价试点至今已有五年多的时间， 既取得了一定成效，又面临着进一步发展的瓶颈。如何有效解决在评价制度环境、 评价指标和标准设置以及评价结果应用等多个方面的制约因素是当前广东省财 政支出绩效评价理论研究和实践的一个重要课题。本文运用财政支出绩效评价基 础理论，以广东省2 0 0 3 - 2 0 0 5 年度劳动力市场建设专项补助项目作为实例，较为 全面地分析了广东省实施财政支出绩效评价的现状和存在问题，并通过国内外绩 效评价典型模式的对比与借鉴，重点研究完善广东省财政支出绩效评价制度的对 策。具体分以下五部分进行研究。 第一部分是绪论。对研究的背景和意义以及国内外研究状况进行分析。 第二部分是财政支出绩效评价的理论分析。主要介绍了财政支出绩效评价的 相关概念、理论基础和3 e 原则。重点对财政支出绩效评价的理论基础进行分析， 深入探讨公共财政中“委托代理”关系的产生以及解决“委托代理”问 题的思路。 第三部分是广东省财政支出绩效评价现状及问题分析。对广东省实施财政支 出绩效评价的现状进行总结，并采用实例的方法分析了绩效评价的组织实施过程 和3 e 原则的运用情况以及评价工作中存在的问题。 第四部分是国内外财政支出绩效评价模式的比较与借鉴。对国内外财政支出 绩效评价多种典型模式进行分析和比较，进而总结和提炼出借鉴意义。 第五部分是完善广东省财政支出绩效评价制度的对策。包括提升财政支出绩 效评价工作的内在动力、优化财政支出绩效评价制度的外部环境、建立健全绩效 评价支撑服务体系以及大力推行绩效预算等方面。 关键词：财政支出绩效评价制度实践 h t h er e s e a r c ho nt h es y s t e ma n dp r a c t i c eo ff i n a n c e e x p e n d i t u r e p e r f o r m a n c ea s s e s s m e n ti ng u a n g d o n g m a j o r ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n n a m e ：x uz e h u i s u p e r v i s o r ：g u oy i n h u a a bs t r a c t i th a sb e e nf i v ey e a r ss i n c et h ep e r f o r m a n c ea s s e s s m e n te x p e r i m e n to ff m a n c e p a y o u ti ng u a n g d o n gp r o v i n c es t a r t e d c e r t a i na c h i e v e m e n th a sb e e nw i t n e s s e d t o g e t h e rw i t hb o t t l e n e c ko f f u r t h e rd e v e l o p m e n t t oe f f e c t i v e l ys o l v et h ep r o b l e m so f t h ea s s e s s m e n ts y s t e m a t i ce n v i r o n m e n t ，a s s e s s m e n ti n d e x ，t h ec r i t e r i o ns e t t i n ga n dt h e r e s u l ta p p l i c a t i o nw h i c hr e s t r i c tt h ei m p r o v e m e n to ft h es y s t e mo ff i n a n c ee x p e n d i t u r e p e r f o r m a n c ea s s e s s m e n ti ng u a n g d o n go u t s t a n d sa sa ni m p o r t a n tp r o j e c t t a k i n gt h e g u a n g d o n gl a b o rm a r k e tc o n s t r u c t i o ns p e c i f i cs u b s i d yp r o j e c tf r o m2 0 0 3t o2 0 0 5a s a ne x a m p l e ，t h r o u g ha na l l r o u n da n a l y s i so nt h ec u r r e n tc o n d i t i o na n de x i s t i n g p r o b l e m so ft h ef i n a n c ee x p e n d i t u r ep e r f o r m a n c ea s s e s s m e n t ，a n dw i t ht h ec o n t r a s t a n dr e f e r e n c eb e t w e e nd o m e s t i ca n df o r e i g nt y p i c a lp e r f o r m a n c ea s s e s s m e n tm o d e l s ， t h i sd i s s e r t a t i o nf o c u s e so nt h er e s e a r c ho nt h ec o u n t e r m e a s u r ef o ri m p r o v e m e n to f f i n a n c ee x p e n d i t u r ep e r f o r m a n c ea s s e s s m e n ti ng u a n g d o n g t h i st h e s i sh a s5p a r t s t h ef i r s tp a r ti st h ei n t r o d u c t i o n , w h i c ha n a l y z e st h e b a c k g r o u n da n dm e a n i n g ，a n dt h es t u d ys t a t u sa th o m ea n da b r o a d t h es e c o n dp a r ti st h et h e o r e t i c a la n a l y s i so ff i n a n c ee x p e n d i t u r ep e r f o r m a n c e a s s e s s m e n t ，w h i c hm a i n l yi n t r o d u c e st h er e l a t e dc o n c e p t ，b a s i ct h e o r ya n d3 e p r i n c i p l eo ff i n a n c ee x p e n d i t u r ep e r f o r m a n c ea s s e s s m e n t t h i sp a r te m p h a s i z e st h e a n a l y s i so nt h eb a s i ct h e o r yo nf m a n c ee x p e n d i t u r ep e r f o r m a n c ea s s e s s m e n t ，d e e p l y e x p l o r e st h ei d e ao ft h ep r o d u c eo fc o n s i g n a g e n ti np u b l i cf i n a n c ea n dt h er e s o l v eo f c o n s i g n - a g e n t t h et h i r dp a r ti st h ea n a l y s i so nc u r r e n ts t a t u sa n dp r o b l e m so ff m a n c e e x p e n d i t u r ep e r f o r m a n c ea s s e s s m e n ti ng u a n g d o n g t h i sp a r ts u m m a r i z e st h ec u r r e n t i i i s t a t u so f g u a n g d o n g si m p l e m e n t a t i o n o ff i n a n c e e x p e n d i t u r ep e r f o r m a n c e a s s e s s m e n t ，a n da n a l y z e s t h e o r g a n i z a t i o n a n d i m p l e m e n t a t i o n p r o c e s s o f p e r f o r m a n c ea s s e s s m e n t ，t h ee x e r c i s es i t u a t i o na n dt h ee x i s t i n gp r o b l e m si n t h e a s s e s s m e n t ，b yu s i n go f t h ed e m o n s t r a t i o nm e a b 弧u e t h ef o u r t hp a r ti st h ec o m p a r i s o na n dr e f e r e n c eo nt h ed o m e s t i ca n df o r e i g n m o d e l so ff i n a n c ee x p e n d i t u r ep e r f o r m a n c ea s s e s s m e n t t oa n a l y z ea n dc o m p a r e d i f f e r e n td o m e s t i ca n df o r e i g nm o d e so ff i n a n c ee x p e n d i t u r ep e r f o r m a n c ea s s e s s m e n t ， a n dt oc o n c l u d ea n da b s t r a c tt h em e a n i n go f e x a m p l e t h el a s tp a r ti st h ec o u n t e r m e a s u r et oi m p r o v ef i n a n c ee x p e n d i t u r ep e r f o r m a n c e a s s e s s m e n ts y s t e mi ng u a n g d o n g ，w h i c hi n c l u d e si n c r e a s i n gt h ei n t e r n a lm o t i v e p o w e rt oi m p r o v et h ew o r ko ff m a n c ee x p e n d i t u r ep e r f o r m a n c ea s s e s s m e n t ， o p t i i n i z i n gt h ee x t e r n a lc o n d i t i o n so f t h ef i n a n c ee x p e n d i t u r ep e r f o r m a n c ea s s e s s m e n t s y s t e m , b u i l d i n gu pa n di m p r o v i n gt h es u p p o r t i n gs e r v i c es y s t e mf o rt h ef i n a n c e e x p e n d i t u r ep e r f o r m a n c ea s s e s s m e m ，a n dp r o m o t i n gt h ep e r f o r m a n c eb u d g e t k e y w o r d s ：f i n a n c ee x p e n d i t u r e ，p e r f o r m a n c ea s s e s s m e n t ，s y s t e m , p r a c t i c e i v 目录 摘要i a b s t r a c t 。i i i 目j 录1 r 第一章绪论1 第一节课题的背景和研究意义l 第二节国内外相关研究文献综述2 第三节研究对象和研究方法5 第四节本文的结构和主要观点6 第二章财政支出绩效评价的理论分析7 第一节财政支出绩效评价的相关概念7 第二节财政支出绩效评价的理论基础8 第三节财政支出绩效评价的3 e 原则1 2 第三章广东省财政支出绩效评价现状及问题分析。1 5 第一节广东省财政支出绩效评价的现状分析1 5 第二节广东省财政支出绩效评价实例分析2 0 第三节广东省财政支出绩效评价存在的问题与原因分析2 9 第四章国内外财政支出绩效评价模式的比较与借鉴3 4 第一节国内财政支出绩效评价典型模式分析3 4 第二节国外财政支出绩效评价典型模式分析3 7 第三节国内外财政支出绩效评价典型模式的经验借鉴4 1 第五章完善广东省财政支出绩效评价制度的对策4 3 第一节提升财政支出绩效评价工作的内在动力4 3 v 第二节优化财政支出绩效评价制度的外部环境4 5 第三节建立健全绩效评价支撑服务体系4 6 第四节大力推行绩效预算5 0 结论。 参考文献 j 舌记。 v i 第一章绪论 第一节课题的背景和研究意义 西方国家对财政支出绩效评价的理论研究和实践探索由来已久，而我国目前 还处于起步阶段。近年来，随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，财政 在经济管理中的配置和调节作用越来越重要，财政管理也在不断完善和创新：对 财政支出的管理从“视其所以、观其所由 到“察其所安、考其所为 1 ，在建 立以编制部门预算为龙头的预算编制体系和以国库集中支付为龙头的预算执行 体系的基础上开始逐步探索建立以绩效评价和财政监督为龙头的监督体系。预算 编制、预算执行、评价和监督这三套体系相辅相成，相互支撑，构成了公共财政 的总体框架。在现代财政管理中，财政支出绩效管理占有十分重要的地位。财政 支出绩效评价是财政支出绩效管理的重要组成部分，也是当前公共财政改革的重 要内容。 本世纪初，财政部确立了“积极探索建立财政支出绩效评价体系”的工作思 路，并从2 0 0 3 年开始逐步制订中央级教科文、行政经费、农口部门、经济建设 等项目财政支出的绩效评价管理办法，一些地方的财政部门也积极开展了财政支 出绩效评价试点。广东省作为全国第一个设立省级财政支出绩效评价机构的省 份，从2 0 0 3 年8 月开始财政支出绩效评价试点至今已有五年多的时间，基本建 立起省级预算单位自评和重点项目等评价制度，但在评价制度环境、评价指标和 标准设置以及评价结果应用等方面的问题有待研究解决。2 0 0 7 年5 月广东省召 开的第十次党代表大会在报告中明确提出要求“强化财政支出绩效评价 ，进一 步促进广东经济和社会协调、科学发展，由此掀起财政支出绩效评价理论研究和 实践探索新一轮的热潮。 我国的绩效评价工作无论在中央层面还是在地方层面，整体上都仍处于探索 阶段，虽然取得了一些成绩，积累了一些经验，但还存在不少问题和难点。首先， 现行的绩效评价带有明显的审计特征，一些地方把绩效评价工作重点放在审核项 1 引白论语为政。 目支出行为是否符合财务政策和国家有关规定，与审计工作混淆了界限；其次， 目前的绩效评价与预算管理工作是分开的，由于缺乏与预算编制、执行等环节的 互动，容易成为可有可无的一道工序而流于形式；此外，无论在预算管理上还是 在资源配置上，绩效评价结果的应用和影响均十分有限，由于缺乏内在动力和外 部制度环境，绩效评价工作未能引起足够的重视和公众的关注，我国财政支出绩 效评价工作走向成熟仍有较长的一段路。本文通过总结、分析广东省实施财政支 出绩效评价制度以来的实践经验和存在问题，深入探讨进一步完善、改进评价工 作的对策，有利于推动公共财政体制改革，同时也有利于更合理地配置财政资金、 把有限的公共资源用到高效益的项目上，以更好地促进广东省的经济和社会协 调、科学发展。对广东省的实践经验进行系统研究，也将为我国其他省市开展财 政支出绩效评价工作提供有益的参考和借鉴。 第二节国内外相关研究文献综述 一、国外相关研究综述 国外对财政支出绩效评价问题的研究是伴随着财政支出绩效评价实践而逐 渐展开的。一般的学者认为：国外现代财政支出绩效评价的实践过程可分为萌芽、 发展、成熟三个阶段。 ( 一) 萌芽阶段。在1 9 世纪和2 0 世纪初，由于现代意义上的预算制度还没 有完全建立起来，当时的财政支出绩效评价实质上是以对财政支出的国家审计为 表现形式的，主要任务是审查政府财政支出的合法性和合规性，对改善政府支出 管理以及财政支出的合理性和效率性基本没有涉及。这一阶段的实践成果形成的 比较有代表性的文献主要包括1 8 6 6 年英国国会通过的国库与审计部法案等。 ( 二) 发展阶段。在2 0 世纪二三十年代至七十年代中期，由于当时社会、 政治和经济等方面的影响以及凯恩斯主义的盛行，传统上仅仅对财政支出的合法 性和合规性进行审查已经不能满足要求，对财政支出项目的具体效果进行审查的 呼声渐高，财政支出绩效评价的表现形式逐步转变为绩效审计。1 9 2 1 年，美国 国会通过预算和会计法案，建立统一的预算收支制度， 主要职责是调查所有与公共资金的收入、支出和使用有关 2 总署的审查和调查工作已经具备绩效审计的一些特点。1 9 4 5 年美国国会颁布了 政府公司控制法案，决定由国会会计总署对公营公司进行年度审计，以解决 公营公司缺乏财务控制和效率低下等问题，标志着国家审计工作的重点转向经济 性、效率性和综合审计。1 9 7 2 年，美国国会颁布了政府审计准则黄皮书， 提出“绩效审计”的概念，标志着绩效审计在理论上和制度上的进一步完善。这 一时期除美国外，包括加拿大在内的一下西方国家也陆续进行绩效审计的探索。 这一阶段的绩效评价仍以审计的形式出现，主要目的仍然是对财政支出和项目支 出进行“鉴证”和“报告 ，但在绩效评价理论和方法的探索上为当前的绩效评 价制度奠定了很好的基础。这个时期的学术界在理论研究方面也有所发展，r e 布朗等撰写的政府绩效审计及约翰格林撰写的绩效审计等对我国绩效 评价和审计工作发展起到了积极的引导与推动作用。 ( 三) 成熟阶段。2 0 世纪七八十年代以来，全球化、信息化进程加快，国 际竞争加剧，为摆脱财政困境和提高政府效率，西方各国相继掀起了政府改革的 热潮，采取了一系列改革。这场被称为“新公共管理”的运动起源于英国、美国、 澳大利亚和新西兰，并迅速扩展到全世界，具有国际性趋势。2 0 世纪7 0 年代， 美国率先在行政部门管理中研究实施绩效评价工作，开始了新的绩效评价制度尝 试。1 9 8 2 年英国出台财务管理新举措( f i n a n c i a lm a n a g e m e n ti n i t i a t i v e s ) ， 要求政府各个部门逐步建立起较为系统的绩效评价方案。到2 0 世纪9 0 年代，新 公共管理运动已经成为席卷欧美主要发达国家以及其他发展中国家和转型国家 的一场声势浩大的世界性行政改革浪潮。其内容包括政府公共服务市场化改革， 政府内部管理改革及政府职能的相对收缩。以绩效为本的政府绩效评估措施正是 这场改革运动所普遍采取的一项重要措施。这个时期休斯在公共管理学导论 提出“要发展一套绩效指标以便对组织实现其预期目标的过程进行测量”。美国 1 9 9 3 年颁布的政府绩效与结果法案和英国1 9 9 7 年颁布的支出综合审查， 将绩效评价单独确立为政府最重要的公共管理制度之一，从而推动了绩效评价制 度和体系的构建。这一阶段的财政支出绩效评价与政府审计完全分离，并从以往 鉴证式的事后评价过渡到事前评价与事后评价相结合，评价的目标也从为政府部 门的财政财务工作提供审计式的鉴证和报告过渡到评价经济性、效率性和有效 性。 从国外财政支出绩效评价的有关文献来看，国外对财政支出绩效评价的研究 经过近百年的实践积累已经比较成熟和完善，很多研究成果对于我国现阶段开展 财政支出绩效评价理论研究和实践具有很好的指导作用。 二、国内相关研究综述 国内的财政支出绩效评价工作起步较晚，在某种程度上与理论研究的滞后有 关。在计划经济时期，由于全国经济工作的主流是追求高指标、高速度，当时的 财政学教科书和经济著作竞没有一本涉及和研究财政支出效益问题。改革开放 后，西方的学术思想和管理理念传入我国，一些学者开始提出经济建设要讲效果， 要注重经济效益的问题。1 9 8 1 年，政府工作报告中首次采用了“经济效益 的 概念。从此以后，“效益成为我国经济管理中广泛采取的词汇，“社会效益、 “财政效益”等词汇也应运而生。进入2 0 世纪8 0 年代，我国财政界对财政效益 问题进行了广泛研究和探讨，加深了对财政效益概念的理解，充分认识到提高财 政支出效益的重要意义，并提出了开展财政支出绩效评价的初步思路。财政支出 绩效评价制度的研究与实践在我国得到较快发展是在2 0 世纪9 0 年代中后期。随 着公共财政理论的建立，对财政支出效益的研究逐步成为我国财政理论界的一个 重要课题。这个阶段的研究主要包括以下五方面：( 一) 在论证财政支出绩效评 价有关理论问题方面，朱志刚在财政支出绩效评价研究( 2 0 0 3 ) 中借鉴西方 的研究成果，较为系统地阐述了受托经济责任理论等财政支出绩效评价的理论基 础，并指出3 e ( 经济性、效率性、有效性) 原则作为我国财政支出绩效评价基 本原则的必要性和重要性。( 二) 在构建财政支出绩效评价框架方面，陈学安( 2 0 0 3 ) 认为，应在财政支出分类的基础上，分别建立财政支出项目绩效评价、单位财政 支出绩效评价、部门财政支出绩效评价和财政支出综合绩效评价指标库，并分类 型进行管理：从指标的适应性角度划分为通用指标、专用指标、补充指标和评议 指标；根据指标的性质不同分为定量指标和定性指标。2 张少春在政府公共支 出绩效考评理论与实践( 2 0 0 5 ) 一书指出，财政支出绩效评价的内容应该包括 以下几个方面：制定明确、合理的公共支出绩效目标；建立科学、规范的绩效评 价指标体系；对绩效目标的实现程度及效果实施考核与评价；并把绩效评价与预 2 陈学安：建立我国财政支出绩效评价体系的设想中国财政2 0 0 3 1 0 4 算编制和预算管理紧密地结合起来。( 三) 在探索财政支出绩效评价方法方面， 项怀诚在中国财政管理( 2 0 0 1 ) 中介绍了成本效益分析法、最低费用选 择法、财务分析法等具体方法的运用，马国贤在2 0 0 2 年财政部举办的“财政支 出效益评价理论与实务研讨会 上，以我国教育支出评价为研究对象进行财政支 出绩效评价方法的探讨。( 四) 在设计财政支出绩效评价的程序方面，湖北省恩 施土家族苗族自治州和四川省广元市在试点过程中进行了初步探索，孔志峰在 绩效预算论( 2 0 0 7 ) 中则以案例形式分析了从确定评价对象至形成评价报告 整个评价工作的各个环节。( 五) 在研究财政支出绩效评价的发展趋势方面，马 骏、肖滨等专家学者在呼吁公共预算一来自政治学、公共行政学的声音( 2 0 0 8 ) 中以国际比较的视野从政治学、公共行政学的角度研究了财政管理与绩效预算改 革的现状和改进方向，指出绩效预算改革的行政意义是建立在政治意义基础之上 的，预算改革必须与政府治理改革交互进行。 国内的研究成果多从不同角度对财政支出绩效评价制度的内容、范围、相关 指标的建立以及绩效评价的方法和步骤进行探讨和研究，但较少对目前财政支出 绩效评价实施过程中存在的或可能遇到的问题进行系统的分析，探讨问题的根源 及解决的办法，这为本文的研究留下了思考和创新的空间，本文试图从理论和实 际出发，通过比较分析和实例分析的方法，探索完善广东省财政支出绩效评价制 度的对策，同时也为我国其他省市开展财政支出绩效评价工作提供参考。 第三节研究对象和研究方法 一、研究对象 本文以广东省的财政支出绩效评价工作为研究对象，借鉴国内外关于财政 支出绩效评价的理论研究，通过对广东省实施财政支出绩效评价过程中的问题与 经验进行系统地比较分析，提出完善广东省财政支出绩效评价制度的对策措施， 并力求以点带面，促进我国其他省市开展财政支出绩效评价工作。 二、研究方法 本文在写作过程中主要采用了比较分析方法和实例分析方法。在对广东省 财政支出绩效评价制度进行实例分析的基础上，本文还采取了比较分析方法，对 广东省实施财政支出绩效评价过程中存在的问题与国内外财政支出绩效评价的 经验进行比较分析，从中寻找解决问题的思路和对策。 第四节本文的结构和主要观点 一、本文结构主要由五部分内容组成：( 一) 绪论。对研究的背景和意义以 及国内外研究状况进行了分析。( 二) 财政支出绩效评价的理论分析。介绍了财 政支出绩效评价的相关概念、理论基础和3 e 原则。重点对财政支出绩效评价的 理论基础进行分析，深入探讨公共财政中“委托代理关系的产生以及解决 “委托代理 问题的思路。( 三) 广东省财政支出绩效评价现状及问题分析。 对广东省实施财政支出绩效评价的现状进行总结，并采用实例的方法分析了绩效 评价的组织实施过程和3 e 原则的运用情况以及评价工作存在的问题。( 四) 国内 外财政支出绩效评价模式的比较与借鉴。对国内外财政支出绩效评价多种典型模 式进行分析和比较，进而总结和提炼出借鉴意义。( 五) 完善广东省财政支出绩 效评价制度的对策。包括提升财政支出绩效评价工作的内在动力、优化财政支出 绩效评价制度的外部环境、建立健全绩效评价支撑服务体系以及大力推行绩效预 算等方面。 二、本文力图在财政支出绩效评价制度的理论研究上有所突破和创新。因为 以往有关财政支出绩效评价的研究过于集中在绩效评价的具体技术方法上，较少 从理论基础分析入手，探讨“委托代理”关系问题的解决思路，从而引出构 建和完善财政支出绩效评价制度的基本思路。首先，由于在现行体制中财政部门 担当了多重“委托代理 关系的“代理 角色，在财政支出绩效评价中容易 出现既当“运动员 又当“裁判员”的情况，作为组织实施主体独立性和权威性 不够。建议通过推动立法确定独立评价主体。其次，本文对委托人和代理人效用 函数进行了研究分析，得出解决“委托代理”关系问题要从信息披露和公开、 建立激励机制以及加大惩处力度等方面入手的结论。 6 第二章财政支出绩效评价的理论分析 第一节财政支出绩效评价的相关概念 财政支出绩效评价，是西方国家政府公共支出管理的一项重要制度，是一种 面向结果的新型管理理念和管理方式。要进行财政支出绩效评价的理论分析，首 先必须搞清楚什么是财政支出绩效评价? 而要解释财政支出绩效评价，则须从三 个层次入手，即何谓财政支出，何谓财政支出绩效，何谓财政支出绩效评价。财 政支出是对象，绩效是内容，评价是手段。只有准确把握好三者的内涵及其关系， 才能对财政支出绩效评价做出准确定义。3 一、财政支出 所谓财政支出是指在市场经济条件下政府为实现其职能、取得所需物品和劳 务而进行的财政资金的支付。就其本质而言，财政支出是政府职能行为的成本。 经济学家在划分公共支出时，一般是按照支出是否在经济上直接获得等价补偿把 公共支出分为购买性支出和转移性支出。购买性支出也称消耗性支出，它代表着 政府公共部门的消费与投资性支出，包括购买日常政务活动所需的或用于进行国 家投资所需的物品或劳务的支出，反映了政府对经济资源直接占有、耗费的规模 及结构。转移性支出直接表现为财政资金的无偿、单方面的转移，包括政府部门 用于各种社会保障支出、各种补贴、债务利息等支出，不反映政府部门占用社会 经济资源的要求，只反映在社会成员之间的资源再分配。 二、财政支出绩效 “绩效 这个名词来源于西方国家，最初应用于企业管理。“绩效 比“效 率”、“效益 、“效果 等术语的范围更广泛，它包含了产品与服务质量以及数量、 机构所做的贡献的量；不仅注重经济效益，还注重包括社会效益在内的综合效益； 不仅注重效益，还注重包括“效益”在内的“稳定、节约、效益和效率”的总体 目标；既包括产出，也包括行为；注重结果的实现和过程的有机控制，而不仅是 结果导向；注重事前控制、事中监督和事后评价的有机结合。因此，绩效是效益、 3 朱志刚：财政支出绩效评价研究，中国财政经济m 版社，2 0 0 3 年。 7 效率和效果的统称，包括行为过程和行为结果两个方面。从经济学和行为学角度 看，只有效益、效率和效果有机结合的人类社会和经济活动才是推动人类社会进 步和经济发展的决定性因素。所谓财政支出绩效，就是指财政支出活动所取得的 实际效果。它反映了政府为满足社会公共需要而进行的资源配置活动与所取得的 社会实际效果之间的比价关系，重点研究政府配置资源的合理性与资源使用的有 效性，即：一是看政府配置的资源总量是否符合整个社会客观比例要求，二是看 资源的使用是否达到效用最大化目标。 三、财政支出绩效评价 所谓财政支出绩效评价，是指运用科学、规范的绩效评价方法，对照统一的 评价标准，按照绩效的内在原则，对财政支出行为过程及其效果( 包括经济绩效、 社会绩效和政治绩效) 进行的科学、客观、公正的衡量比较和综合评判。财政支 出绩效评价不仅是对财政支出使用情况进行评价和监督，其根本意义更是以财政 支出效果为最终目标，考核政府的职能实现程度，也就是考核政府提供的公共产 品和公共服务的数量和质量。其核心是强调公共支出管理中的目标与结果及其结 果有效性的关系，形成一种新的、面向结果的管理理念和管理方式，以提高政府 管理效率、资金使用效益和公共服务水平。 第二节财政支出绩效评价的理论基础 “委托代理 关系是契约经济学研究的主要问题。在经济学意义上最早 提出“委托代理”关系概念的罗斯( r o s s ) 对“委托代理关系作了这样 的解释：如果当事人双方，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些决策 权，则代理关系就随之产生。“委托一代理理论的代表性人物詹森( j e n s e n ) 和麦克林( m e c k l i n g ) 的定义是：“委托代理 关系是一个或一些人( 委托人) 委托其他人( 代理人) 根据委托人利益从事某些活动，并相应地授予代理人某些决 策权的契约 托一代理 致使财产所 有权和财产经营管理权的分离，使财产所有者和经营者的关系成为“委托代 理关系。 契约经济学理论认为，构成“委托代理”关系必须具备以下三个条件： ( 一) 市场中存在两个相互独立的个体，双方都在约束条件下追求自身效用的极 大化；( 二) 双方都面临不确定性和风险，双方所掌握的信息处于不对称状态， 代理人在交易中掌握的信息多，有信息优势，委托人掌握的信息少，处于信息劣 势；( 三) 代理人的私人信息( 行动或知识) 影响委托人的利益，即委托人不得 不为代理人的行为承担风险。 二、公共财政中的“委托一代理 关系 根据公共财政理论，公共产品具有不可分性、非排他性、外在性等特征。由 于社会资源具有稀缺性，而社会成员以追求自身效用最大化为目标，这将导致公 共财产的过度使用和“搭便车”行为盛行。解决这一问题的有效途径是由政府来 承担为公众提供包括制度、秩序、物品和劳务等在内的公共产品的职能。政府提 供这些公共产品需要每个社会成员为其消费的公共产品进行付费，即纳税。从社 会契约论的角度看，政府和纳税人双方的权利义务同其他契约一样是对等的：纳 税人一方承担按约纳税的义务，享有要求政府按约提供社会公共事务的权利，即 请求权；政府一方享有按约征税的权利，负有按约提供社会公共事务的义务。正 如霍布斯所说：“主权者向人们征收的税不过是公家给予保卫平民各安生业的带 甲者的薪饷。 4 政府实际上就是一个国家或社会的代理机构，承担着一种公共受 托责任，纳税的社会成员从总体上可以被视为是一个委托人，行使委托权利，社 会成员通过税费委托政府提供公共产品，使社会成员和政府形成了“委托代 理 关系。 在此关系中，委托人( 社会成员) 希望代理人( 政府) 诚实、公允地履行代 理经济责任，不仅要求实现其财产的保全，还要实现财产的高效、安全地运行。 而代理人也具有向委托人交待或说明其在诚实、公允地履行受托经济责任的义 务。由于委托人和代理人在财产经营管理上存在着法律、时间、空间和信息等诸 方面的分离性，使得委托人往往不能直接控制代理人的责任履行过程和会计报告 4 ( 英) 雀4 t i 斯著，黎思复、黎廷弼译：利维坦，商务印书馆，1 9 8 5 年。 9 面、有效履行。绩效评价对于受托经济责任的履行具有以下两个方面的作用：一 是反映和控制代理经济责任的具体履行过程；二是反映受托经济责任履行的最终 结果。在实践中，后者对于委托人来说更为重要，它是委托人了解责任履行情况 的最基本依据。在公共财政框架下，政府作为纳税人的代言人，代表纳税人筹集 财政资金，并分配使用财政资金，有责任对其支出管理情况进行绩效评价，以评 判其支出管理过程是否符合经济性、效率性和效益性原则，是否达到最大的财政 支出效益。这种“委托代理 理论构成了财政支出绩效评价的理论基础。 三、财政支出绩效评价问题的“委托代理 理论分析 ( 一) 多层“委托一代理”关系重叠导致公正性缺失。政府作为纳税人的 代理人，代表纳税人筹集财政资金，分配和使用财政资金，有责任和义务对财政 收支活动进行绩效评价，以评价其财政收支过程是否合理，是否最大限度地满足 了社会成员的公共需要。因此，政府与纳税人之间构成代理人和委托人关系。同 时，政府的存在是通过政府职能的执行得以体现的，而政府职能的具体执行又是 由政府的各个部门组织承担的。在政府和各个政府职能部门之间，政府将各项不 同的职责和权利交给各个部门，可以被看作是委托人，而各个部门接受相应的权 利来履行职责，则可以被看作是代理人，政府和各个职能部门又构成了“委托一 代理 关系。这样，一个多层的“委托代理 关系形成了。在财政支出绩 效评价中，这种多层的“委托代理 关系赋予了政府“委托人 和“代理 人黟双重身份，往往会出现政府既当“运动员又当“裁判员的情况，从而造 成了公正性的缺失。 ( 二) 信息不对称导致“代理人 动力不足问题。在“委托一代理 关系 中，委托人想使代理人按照委托人的利益选择行动，但委托人不能直接观测到代 理人选择了什么行动，能观测到的只是另一些变量，这些变量由代理人的行动和 其他外生的随机因素共同决定，因而至多只是代理人行动的不完全信息。在财政 支出绩效评价中，评价指标对评价结果有重要的影响，但代理人制定的评价标准 1 0 和选取的评价方法也对评价结果起着决定性的作用。如果纳税人委托绩效评价机 构进行财政支出绩效评价，某一项目的评价结果不佳，但社会反响却良好，纳税 人就很难判断该项目效益的真实情况，除非其再独立进行审查。只要委托人无法 完全肯定结果好与坏，代理人就会有“偷懒”的动机，因为他不是为自己劳动， 而且劳动对大多数人说是一种“负消费 。这就造成“代理人”内在动力不足， 具体表现为绩效评价行为流于形式，评价方法不科学、不合理，评价结果难以树 立权威。“代理人 自身动力不足问题发生的根源是信息不对称，具体来说是由 于在“委托代理 关系中，代理人完全知道自己付出了多少劳动，但委托人 最多只知道一个大概，其所拥有的信息是很不完全的。 四、应用“委托一代理 理论解决财政支出绩效评价问题的思路 “委托代理”理论本身主要研究的就是社会制度的效率以及改进或限制 其经济作用的办法。根据上述的“委托代理”理论分析，我们可以从如下几 方面提出解决财政支出绩效评价问题的思路： 首先，要解决政府在财政支出绩效评价中的双重身份问题。政府作为纳税人 在分配和使用财政资金方面的“代理人”，就不应再担当对财政资金进行绩效评 价的“委托人 ，绩效评价机构应该直接受托于纳税人或者社会成员。因此，要 确保财政支出绩效评价结果的客观、公正，绩效评价职能应该从政府中剥离出来。 其次，从绩效评价问题产生的根源入手。由于信息占有的不对称是社会分工 和专业化发展的必然结果，所以，我们不可能消除信息初始产生的差距，而只可 能通过降低获取信息成本的办法来减弱信息不对称的程度。主要方法有：减少信 息反馈的环节，增强信息反馈系统的功能，以降低信息失真的可能性；提高市场 和制度安排的透明度，以减少信息的垄断；尽可能减少寻租活动的诱因，以降低 信息初始占有的不对称。 再次，建立有效的激励机制。要解决财政支出绩效评价中“代理人”内在动 力不足问题，必须设计一个方法，让代理人从自身效用最大化出发，自愿选择与 委托人设定的标准或目标一致的行动。这就是解决委托人与代理人效用函数之间 差异的办法。任何有效的激励机制的设计都必须遵循两个原则：一是参与约束， 代理人参与工作的净收益必须大于不工作的净收益；二是激励相容约束，委托人 最满意的努力程度也是给代理人带来最大净收益的努力程度。 最后，加大违规行为的惩处力度。加大对违规行为的惩处，可以改变代理人 的效用函数。代理人的效用函数不仅计算从违规行为中获取的正效用，而且也计 算违规惩处中的负效用。我们可以假设代理人的违规效用函数为： u ( x ，y ) = c + b x d y ( 2 1 ) u 表示效用，x 表示违规行为，y 为违规惩处，c ，b ，d 为常数项。代理人会违规 且不愿意受到处罚，因此，可判断b 、d 均为正值。根据法律惩处的基本原则一 一“罪、责相当 ，y 与x 应成正比例关系，不妨设y = a x ，于是可得： u ( x ) = c + ( b d a ) x ( 2 - 2 ) 这时加大对违规的惩罚力度a ，则代理人违规行为效用降低。委托人的效用与代 理人的违规行为肯定是负相关的，不妨设为： u ( x ) = a p x ( 2 - 3 ) u 代表委托人的效用，x 是代理人的违规行为，a ，p 为常数项。由公式( 2 2 ) 、 公式( 2 3 ) 可知，加大惩处力度a ，代理人为了使自己的效用最大化，就会降低 x 的值，即减少违规行为。代理人违规行为的减少会增加委托人的效用函数值u 。 所以加大惩处力度，有利于在财政支出绩效评价过程中促进代理人的行为服从于 委托人的效用函数，更好地维护委托人( 纳税人) 的权益。 第三节财政支出绩效评价的3 e 原则 一、“3 e 一原则的基本内涵 财政支出绩效评价的“3 e 一原则就是指经济性原则、效率性原则和有效性原 则。它涉及到财政支出活动的成本、投入、产出、效果四个方面。 ( 一) 所谓经济性是指在达到一定支出目标的情况下，如何实现支出最小。 经济性涉及成本与投入之间的关系，表现为获得特定水平的投入时，使成本降低 到最低水平，或者说充分使用已有的资金获得最大量和最佳比例的投入。在收入 规模总量一定的条件下，财政支出的经济性主要体现在支出结构的合理性，以克 服财政分配苦乐不均和严重浪费，即公共财政支出内部各构成要素符合社会共同 需要的目的，且各构成要素占公共支出总量的比例协调、合理，基本能够满足各 1 2 种不同部门履行社会职责的需要，促进建立各个公共部门的有效支出决策机制和 支出优先排序机制。经济性原则虽然始终作为公共支出绩效评价的主要原则之 一，但随着西方国家社会经济的发展和公共支出规模的不断扩大，单纯的经济性 原则在评价中的地位和影响逐渐被效率性和有效性原则所取代