（公共管理专业论文）完善徐汇区公共预算制度建设研究(1).pdf

上海交通大学 mpa 学位论文 完善徐汇区公共预算制度建设研究 - i - 完善徐汇区公共预算制度建设研究 摘 要 公共预算的前身是政府预算。现代意义的政府预算发展到今天，已经 有一百多年的历史。自产生之日起，政府预算就成为备受公众、政治家和 学者关注的、常新的“热点”，特别是经济学者对政府预算的研究，取得 了大量的成果。到了 20 世纪 70 年代，政府预算管理更是成为了东西方各 国公共管理的重点问题，公共预算的理念在政府预算中得以深化，极大地 刺激了政府预算管理水平的提高。经过几年的不懈努力，我国公共预算管 理的发展也获得了长足的进步。预算制度改革从破题到推进，现在已经进 入到相对缓慢的发展阶段， 改革从具体的方式方法创新走向体制机制推进， 要想再度深化面临一些瓶颈，需要进行深层次的研究与探讨。 因此本文从徐汇区的公共预算管理实践出发，通过研究并有效揭示徐 汇区公共预算管理的决策制度和支出控制方法等方面存在的问题，并借鉴 理论成果和国际经验，以期为徐汇区公共预算制度体系的完善提出些具有 可操作性的政策建议。在实现政府决策的前置性、协调性、合法性，优化 预算程序安排以及完善支出控制方式等方面做出探索，以此来进一步理顺 预算管理关系，有效发挥公共预算的指导、控制、规范政府行为的积极作 用。本文共分六章，第一章主要表述了本文的研究背景和意义、公共管理 研究综述、研究方法及重点、以及创新与不足；第二章简单阐述了公共预 算管理的涵义，并归纳分析了预算程序、预算结构、预算规则三个预算的 上海交通大学 mpa 学位论文 完善徐汇区公共预算制度建设研究 - ii - 基本要素；第三章则是从徐汇区公共预算管理的实践出发，展示了其管理 现状和取得的成效，同时也指出了目前运行过程中存在的问题；第四章从 预算程序、预算结构以及预算规则的角度深层次分析了问题存在的原因； 第五章简单介绍了国外编制预算的实践经验，通过案例和比较展现了国外 发达国家在预算编审以及控制方面的主要特点；第六章根据上述的分析和 经验借鉴，对徐汇区公共预算管理在预算编审的决策机制、程序安排以及 支出控制方法上提出了建设性的意见。 关键词：徐汇区,公共预算,制度建设 上海交通大学 mpa 学位论文 完善徐汇区公共预算制度建设研究 - iii - the research of improving xuhui district public construction of the budget system abstract the public budget was known as the government budget. today, the development of the government budget in modern sense has more than 100 years of history. from the day it is , the government budget has become the new hot spots concerned by the public, politicians and academics, especially the study on the government budget by the economic scholars which has made a lot of achievements greatly stimulated the improving the management of the government budget. by the 1970s, the government budget management is becoming the key issues of public management of many countries in the east and west. and the idea of public budget in the government budget is to be deepened. as result, the level of budget management to government has been greatly stimulated. after several years of unremitting efforts, it should be said 上海交通大学 mpa 学位论文 完善徐汇区公共预算制度建设研究 - iv - that the results of the public budget system reform in xuhui district are quite obviously in recent years. the reform of the budget system from breaking title to promoting has now entered the relatively slow stage of development. now the concrete ways and means have been to the promote innovation with the reform of budget. well meet a lot of bottlenecks with the progress of reform. and in this article, the author researches and reveals the problems in decision-making system and expending control methods in xuhui district, and then use a lot of theory achievement and international experience for reference, which is in order to support a lot of suggestions and workable policy recommendations of the improving for xuhui district government budget system. government decision-making in achieving the front, coordination, legitimacy, and optimize the budget process and improve the arrangements for expenditure control and other aspects to explore ways. the article is also to realize the government decision-making in preposition, coordination and legitimacy, to optimize the budget process and to improve the arrangements for expenditure control and other aspects. by various control modes, the budget managing relations will be rationalized, and positive role will be played effectively in the direction, control and the government behaviors standard. this article is divided into six chapters. the first chapter mainly expresses this background and significance of public management review, research methodology and focus, and innovation and inadequate. chapter ii briefly describes the meaning of the public budget management and analysis 上海交通大学 mpa 学位论文 完善徐汇区公共预算制度建设研究 - v - into the budget process, budget structure, budget rules which are three basic elements of the budget. and chapter iii is from the xuhui district public budget management of the practice, demonstrating its management status and the results achieved, but also pointed out that the current the problems that exist in the process. chapter iv points out the deep-seated reasons from the budget process, budget structure and budget rules. chapter v briefly introduces the foreign-based budgeting practices and experiences. through comparison of the budget in a foreign country, the developed countries in the pipeline and control of the main features have been displayed. according to the above analysis, the experience from the xuhui district public budget management in the pipeline budget, the author put forwards a lot of constructive suggestions indecision-making mechanisms, procedures arrangements and expenditure control methods. keywords：xuhui district，public budget，system building 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声 明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：何薇雅 日期：2008 年 6 月 1 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名： 何薇雅 指导教师签名：魏陆 日期：年 月 日 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位论文 完善徐汇区公共预算制度建设研究 - 1 - 第一章 绪 论 第一节 研究背景及意义 一、研究背景 公共预算的前身是“政府预算” 。现代政府预算最早产生于英国。早在 17 世纪英 国就编制了世界上第一张国家预算收支表。 当时, 资本主义生产方式的出现, 使得政府 的财源扩大, 收入大量增加,同时,支出也迅速增加。 财政收支规模的扩张、政府部门 人员增加, 要求政府有计划地安排资金, 这就是政府预算产生的原因。 现代意义的政府 预算发展到今天,已经有一百多年的历史。自产生之日起,政府预算就成为备受公众、政 治家和学者关注的、常新的“热点”,特别是经济学者对政府预算的研究,取得了大量的 成果,极大地刺激了政府预算管理水平的提高。20 世纪 70 年代以来，为了走出持续的 财政压力及避免由此造成的宏观经济失衡， 发达国家更是掀起了改革政府预算和支出管 理的浪潮，许多发展中国家也加入其中。公共预算是与市场经济体制相适应的现代政府 预算管理方式， 也是市场经济国家的通常做法。 在我国， 由于市场经济发展起步比较晚， 直到 2000 年中央才开始试编政府部门预算。可以说经过几年的艰苦努力，我国公共预 算改革已经取得重大突破， 实行了 “收支两条线管理”、 “国库集中支付” 、 “政府采购” 、 “综合预算”等等改革，取得了一定的效果,增强了政府预算的计划性和科学性，并对 政府的财政活动进行了约束，使财政支出的效率在原有基础得以大大提高。但目前我国 的公共预算制度才刚刚起步，还需要进一步改革和完善。如何在公共预算的基本组织形 式之下，克服传统预算的种种缺陷，建立科学的决策、编制、执行、监督制度，如何建 立与公共财政要求相适应的财权事权体制，如何扩大公众对预算的知情权、参与权、决 策权，如何提高预算的权威性和法律刚性等等，通过改革逐步形成一套预算有标准、执 张如.我国政府预算管理模式若干问题研究j.工业技术经济,2005,(1). 上海交通大学 mpa 学位论文 完善徐汇区公共预算制度建设研究 - 2 - 行有约束、决策有考评的现代公共预算管理制度，使之逐步走向制度化、规范化、科学 化，是当前公共预算管理改革中的一个重要理论问题，也是一个具有重大现实意义的问 题。同样从改革的态势来看，从破题到推进，从制度突破到完善、深化，已进入相对平 稳、 缓慢的发展时期。 原因就在于， 我们对公共财政的认识在很多方面都尚未真正理清， 改革所需要的相应的外界条件还不完全具备。 发达国家财政公共预算体制改革经历了数百年的演进，形成了许多好经验和方法。 这些管理经验和方法由于在西方民主政治制度的背景下产生，所以不可能适用于我国， 照搬照抄只会导致改革走入误区。但这些方法和经验，体现了人类分明的共同成果，反 映了发达国家预算管理制度的共同规律， 对我国财政改革朝着与国际惯例接轨的公共财 政改革方向前进，具有重要的借鉴意义。那么如何将有效的国际经验经过加工适用于本 国的预算管理实践呢？这也是本文力图解决的问题。 因此本文从徐汇区预算管理实践出发， 对于改革中遇到的问题， 试图通过预算程序、 预算结构以及预算规则三个基础理论工具进行分析和梳理， 同时借鉴发达国家的经验和 方法，从预算编审决策、完善预算程序以及支出控制方面提出建设性的建议，力求借助 程序方法的创新，实现对公共预算体制改革的技术性支持和对实践的指导。 二、研究意义 我国的公共预算制度改革取得了较大的进展，但在现阶段可以说是成效与不足并 存。比如如何突破原有的机制，完善编制及决策方法、提高预算透明度，增强部门管理 资金的效益，建立全面、形成有效的预算决策和支出控制模式，这对于处在发展初级阶 段的方面来说都是亟需研究且具有深刻意义的问题。 本文研究的意义主要体现在两个方 面。 （一）理论上的意义 1、公共预算制度的研究有助于规范政府各部门间的财政关系 财政部门的职能是对各项公共收支活动进行管理， 包括对于其他各职能部门在提供 公共产品过程中所发生的收支活动的管理。建立一个完整的公共预算制度，是反映所有 公共收支活动的需要，也是财政部门作为政府唯一理财部门充分履行其职能的标志，公 上海交通大学 mpa 学位论文 完善徐汇区公共预算制度建设研究 - 3 - 共预算制度是实现政府财政部门与其他各职能各司其职的制度保障。 2、公共预算制度的研究有助于公共支出管理研究的深化 1990 年以来,随着我国财政管理改革由原来以收入为主向以支出为重点的政府预 算管理改革转型，实行公共预算就是财政支出管理制度的重大突破，因此公共预算制度 研究有助于公共支出管理改革研究的深化。 (二)现实上的意义 笔者是地方公共预算制度管理的直接参与者， 切身感受到了近年来中国公共预算制 度改革的进步。在徐汇区的实践成果来看, 经历了一系列改革： “一本综合预算” 、收支 两条线改革、政府采购、国库集中收付、零基预算、绩效预算等等。经过几年的不懈努 力， 徐汇区的公共预算管理制度探索无论从预算单位的意识上还是资金使用规范上都起 到了一定的效果。但我们依旧发现，在运行中还存在例如预算与政府计划脱节、资金分 配效率不高、支出控制不利等阻碍改革进一步推进的情况。徐汇区的公共预算制度改革 从破题到推进，现在已经进入到相对缓慢的发展阶段，改革从具体的方式方法创新走向 体制机制推进，要想再度深化面临一些瓶颈，需要进行深层次的研究与探讨，这也是写 作本篇论文、对预算管理进行研究的最初动力。 第二节 研究现状 一、国内公共预算制度研究综述 1994 年中华人民共和国预算法出台后，国内有不少有关政府预算管理的论文， 专著发表，主要集中于政府预算管理的流程与形式研究。 20 世纪 90 年代末期以来，国内论文和著作以政府预算管理改革作为选题的较多， 近年来逐步开始注重了对实际应用问题的研究。如：中南财经政法大学黄明博士的博士 学位论文政府预算行为效率 （黄明，2001） ，从政府预算行为效率的视角，按照政府 王秀芝.部门预算制度研究m.北京:经济科学出版社 2007,8:9. 上海交通大学 mpa 学位论文 完善徐汇区公共预算制度建设研究 - 4 - 预算收支管理体系展开分析。北京大学王小龙博士的博士学位论文中国政府预算编制 改革研究 （王小龙，2002） ，从预算编制角度进行了研究。中国人民大学马蔡琛博士的 博士学位论文政府预算管理研究一种利益相关视角的考察 （马蔡琛，2003） ，按 照政府预算管理涉及的利益相关方关系展开分析。中央民族大学李萍博士的博士论文 中国预算改革若干重大问题研究 （李萍，2004 年） ，就政府预算改革主要内容，分 块进行研究。全国人大副主任王加林的研究著作发达国家预算管理与我国预算管理改 革的实践 （王加林，2006） ，从发达国家预算管理经验的比较入手，对我国公共财政预 算改革中的问题用全球思维、就财政预算制度改革的基本思路进行了深入的思考。清华 大学教授于增彪、河北大学副教授刘桂英的研究著作借鉴企业预算管理理念，提升我 国政府预算管理水平 （于增彪，刘桂英，2007） ，以企业预算管理理念来研究政府的部 门预算和绩效预算。河北大学王秀芝博士的研究著作部门预算制度研究 （王秀芝， 2007） ，从经济学和管理学的角度，从具体运行操作层面上集中研究我国目前政府预算 管理制度改革问题。德国波恩大学博士朱秋霞博士的研究著作中国财政制度以国 际比较为角度 （朱秋霞，2007） ，从国际的视角探讨了现阶段中国财政制度建设中所面 临的缺陷及任务。广西财经学院财政系主任邓文勇的研究著作公共财政理论与实践 （邓文勇，2007） ，着重探讨了市场经济时期转轨时期的公共财政理论与实践问题。 二、国外公共预算管理研究综述 预算管理在国外起步比较早，因此相关的研究理论也相对丰富。就理论研究对象而 言，该领域的研究从早期消极的税收收入控制，逐步转向支出管理控制，更加注重政府 预算调节宏观经济运行的经济杠杆作用。政府预算逐渐由经济工具转变为调节经济、约 束政府的重要手段。20 世纪 70 年代，东西方各国的公共管理改革，都将政府预算改革 作为重点领域之一，管理学的理论、方法与技术日益渗透到政府预算研究中。比较有代 表性的是管理学和经济学的观点。公共管理学的研究观点主张，影响组织行为惟一的、 最有效的工具就是预算。美国学者史蒂文科恩与威廉埃米克认为，对于公共管理者 而言，预算是一把双刃剑，既是一个控制手段又是一个被控制手段。每一个预算程序要 求公共管理者完成 3 个任务：一是从组织工作单位的环境中获得资源；二是在组织的从 上海交通大学 mpa 学位论文 完善徐汇区公共预算制度建设研究 - 5 - 属单位中分配这些资源；三是跟踪消费以确保资源分配获得关注。 这种管理变革体现 在预算形式上，要求从传统的按支出用途分类，改为按功能与绩效分类，并按项目与计 划编制预算（诸如计划规划预算、零基预算等预算形式） 。这些预算制度基本上是 应用管理理论来解决预算分配问题， 这些管理制度是建立在预算是一个理性决策过程这 一基本建设前提之上的，其目的在于将预算过程从支持政府官员行政资源的被动角色， 转变为积极的决定政府施政计划的有力工具。从他们的研究观点可以出看出预算 “理 性决策”过程的重要性。经济学的研究则主要集中于预算 “效率”问题的研究。政府 预算所提供的公共产品，具有不同于私人产品的非竞争性和非排他性特点，因而难以通 过市场机制实现有效供给；而政府预算作为一种公共选择或集体选择的集中体现，所要 解决的主要是非市场化决策如何确定的问题。 针对公共产品和服务供给中所面临的困 难，经济学的研究提出了许多解决方案。例如，由于大多数公共产品并不完全符合纯公 共产品的标准，而是属于准公共产品的范畴，于是有的学者建议按公共产品产生的外部 利益予以补贴。至于公共产品的消费者偏好隐藏问题，则可以通过公共投票模型来取代 市场机制。 进入 20 世纪 90 年代，政府公共管理改革进入了高潮，西方国家的学者从政治学、 行政学、经济学 、组织行为学以及论理学等政府预算问题进行了研究。如哈维s罗 森的公共财政学 、b.j.里德和约翰w思维恩德公共财政管理 、a.普雷姆詹德 的公共支出管理 、托马斯d林奇的美国公共预算 。国际货币基金组织编纂出 版了政府支出管理 、 比较预算等。世界银行桑贾伊普拉丹的公共支出分析的 基本方法等，这些成果对我国的公共预算管理改革具有重要的理论意义和实践意义。 马蔡琛.政府预算管理理论研究及其新发展j.社会科学,2004.(5):64-68. 马蔡琛.政府预算管理理论研究及其新发展j.社会科学,2004.(5):64-68. 上海交通大学 mpa 学位论文 完善徐汇区公共预算制度建设研究 - 6 - 第三节 研究重点和方法 一、研究重点 本文从分析徐汇区预算制度改革的实践出发， 通过研究并有效揭示徐汇区公共预算 管理决策制度、程序和支出控制方法等方面存在的问题，并借鉴理论成果和国际经验， 以期为徐汇区政府预算制度体系的完善提出些具有可操作性的政策建议； 实现政府决策 的前置性、协调性、集中性、合法性；通过多样的支出控制方式，理顺预算管理关系， 有效发挥预算的指导、控制、规范政府行为的积极作用。 二、研究方法 （一）理论研究 以预算程序、预算结构以及预算规则理论的角度，从根本上分析了目前公共预算管 理制度实践中存在问题及原因。 （二）借鉴发达国家先进经验 通过归纳、比较西方发达国家一系列宝贵经验和优秀做法，寻找差距和本质根源， 立足本国，提供技术性改进意见和对实践的指导意见。 （三）理论联系实际 将理论与徐汇区的实践紧密结合，针对徐汇区的管理基础、特点以及面临的困惑 提出建设性的建议和意见。 第四节 创新与不足 一、研究创新 公共预算管理制度是一项系统工程，包括决策、编制、监督以及绩效考评等问题， 同时涉及经济学、 政治学、 管理学和社会学等多学科、 多领域的理论和应用， 牵扯面广， 涉及因素多，操作难度大。本文力求从公共预算制度最基本的层面出发，透过存在的问 上海交通大学 mpa 学位论文 完善徐汇区公共预算制度建设研究 - 7 - 题揭示阻碍公共预算制度发展的程序、结构以及规则上的原因。由于笔者从事的是公共 预算管理一线工作，在实践中获得的感受都比较直观，因此，本文在以往理论研究上更 是立足实践，期望从技术层面并结合实际，为公共预算管理的实践提供建设性和指导性 的意见。 二、研究不足 由于笔者能力有限且涉足公共管理制度这个领域的研究和实践时间不长， 论文研究 中还存在许多不足之处，比如对于公共预算理论的理解和研究还缺乏深度，缺少多层次 和多方面的工具分析模型；对于其他国家预算的研究不够透彻，对于预算制度与国家行 政制度的联系和制约性研究尚未做深入的探讨； 同样由于接触的是基层公共预算管理工 作，可能思路还不够开阔，缺少宏观性和全面性，且未通过实践进一步证明，因此论文 提出的建设性意见是否可行还有待于实践的检验。 上海交通大学 mpa 学位论文 完善徐汇区公共预算制度建设研究 - 8 - 第二章 公共预算理论分析 第一节 公共预算的内涵 从某种意义上讲，公共预算就是合同，是政府与公众之间订立的合同，是立法部门 与行政部门之间订立的合同， 是政府首脑与各政府部门之间订立的合同。 那么它与 “政 府预算” 、 “政府部门预算”还是有着一定的区别的。首先就其发展过程来看，政府预算 和政府部门预算要比公共预算起步早，早在 17 世纪英国就有了第一张政府预算表，在 此基础上政府各个部门的预算进一步细化和发展。而公共预算则是在上个世纪 70、80 年代因公共管理革命而兴起的；其次就其内容和特点来看，政府预算是政府财政资金的 收支总计划表，反映的是政府总体的经济活动。它包括预算编制的指导思想，预算编制 的原则、方法以及在其指导下形成的各项财政资金收支指标表格。它与政府有着本质的 联系，为政府职责服务，是实现政府职责的财力保证，体现政府事权、财权的统一，体 现以政府为主体的财政分配关系，规定政府活动的范围和方向。 政府部门预算则是政 府各部门的收支计划表。部门预算是市场经济国家政府预算管理的基本组织形式，它的 预算是由基层单位编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后提交立法机关依法 批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划，它所反映的是各职能部门的经济活动。而公 共预算则不仅仅是一张资金收支计划表， 它更多地体现了公共政府职能和政府投向的公 共性。 既然公共预算的实质就是一份合同，那么这个合同要解决什么问题呢？1940 年， 美国学者凯（v.o.key）在预算理论的缺乏一文中将预算的“元问题”概括为： “将 美kelly,j.m.,rivenbark,w.c.地方政府绩效预算m.上海:上海财经大学,2007.1. 王秀芝.部门预算制度研究m.北京:经济科学出版社 2007,48:50. 上海交通大学 mpa 学位论文 完善徐汇区公共预算制度建设研究 - 9 - x 元分配给活动 a 而不是活动 b 的决策基础是什么？”这个反问巧妙地揭示了作为资源 配置政治问题的公共预算的基本属性就本质而言，它是一个公共选择的政治问题； 就形式而言， 它是一个配置资源的经济问题。 这个元问题可进一步展开为四个基本问题： 预算规模问题、预算配置问题、预算使用问题、预算责任问题。其中，预算责任问题居 于核心地位，从某种意义上讲，其余三个问题是预算责任问题的不同实现形式。 一、预算规模 预算规模问题可以进一步明确表述为总额控制问题， 也就是如何将政府收支控制在 适当的规模，最大限度地优化社会资源配置，并体现社会公正。 它所体现的是最高层 面的社会契约与责任问题，涉及诸多因素包括公共需求、政府能力、市场承受能力、公 众自由等。 二、预算配置 这是一个公共资源战略性安排的过程，同时也是一个公共决策和选择的形成过程。 它是一个经济行为，同时更是一个政治过程。 在预算“二上二下”的编制过程中，在 行政和立法部门的交互作用中，预算承载着公众的期望、地方政府领导的施政理念和方 针政策、政府事业发展规划以及不同利益团体相互协调或矛盾的愿景。表面上体现的是 简单的规范程序和制度，但在其背后则是纷繁复杂的预算现实，是不断协调与选择的分 配与安排的过程。 三、预算使用 其核心内容是通过建立约束与激励并存的机制， 使预算资金的高效使用成为可能并 不断提升这种能力。在实现这种能力的过程中，政府综合行政效率的高低即公共部门将 预算资源转变为广大公众需要的公共产品和公共服务的能力，起到了决定性的作用。这 既是一个科学管理的问题， 又是一个充分调动各方面积极性， 创造性地实施预算的问题。 四、预算责任 美国著名学者亨利克莱（henry clay）把这个问题阐述得非常清晰： “政府是一 美kelly,j.m.,rivenbark,w.c.地方政府绩效预算m.上海:上海财经大学,2007.1. 美kelly,j.m.,rivenbark,w.c.地方政府绩效预算m.上海:上海财经大学,2007.1. 上海交通大学 mpa 学位论文 完善徐汇区公共预算制度建设研究 - 10 - 个信托机构，而政府官员则是受托人；信托机构和受托人都是为了人民的利益而设立 的。 ”公共利益是预算的逻辑起点和最终归宿。预算周期的各个阶段都必须承担并履行 这一根本责任。从预算编制阶段来看，政府施政方针的确定必须自下而上，来自人民， 服务于人民。对预算方针的落实也必须充分尊重民意，反映民意。从决策阶段来看，应 当是人民当家作主权力的实现过程，预算权是人民掌握政府、约束政府最有力的手段。 第二节 预算程序 一、预算程序的涵义 预算程序规定了各项预算活动的顺序， 决定了在预算活动中先做什么后做什么以及 什么时候做，这是确保预算目标性明确，决策合理的关键。从广义的概念来看，包括两 个问题：一是在预算编制活动启动之前，是先有工作计划还是先有预算编制。二是预算 编制过程中的程序选择，引申出的是预算决策程序以及“二上二下”编制程序的选择问 题。 “公共预算”从字面上理解就是对下一年度政府工作的预计和估算。这包含了两层 意思，即预算是根据“公共政府计划”来制定的，必须先有计划，后有预算，这样的公 共预算才符合公共政府发展目标；另外它还是一种“预计和估算” ，必须要有一定的依 据，是根据需求来制定的。 二、西方先进国家的预算程序 在西方先进国家，预算程序被称为预算流程或预算过程。在此流程中，预算编制及 审批的第一个阶段便是确定预算总目标，既制定政府工作目标并以此来指导预算编制。 这一阶段大约需要 3-4 个月的时间。在这个过程中包括专门机构、政治家、专业技术人 员在内的成员会共同参与对政府工作的总体任务和重大目标进行探讨。 这样做的直接好 处有两个：一是预算编制的针对性提高了。二是预算调整的频率降低了。如果一旦工作 计划与预算脱节，那么预算的准确性和效益性也就更无从谈起了。 上海交通大学 mpa 学位论文 完善徐汇区公共预算制度建设研究 - 11 - 三、我国的预算程序 在预算编制过程中预算程序依然重要。根据预算法，我国采取的是“二上二下” 编制程序。在这种方式下，部门编制预算从基层预算单位编起，层层审核汇总，由一级 预算单位审核汇编成部门预算建议数，上报财政部门，即为“一上” ；对各部门上报的 预算建议数，由财政部门按照规定的工作程序汇总成本级预算初步方案报本级政府，经 批准后向各部门下达预算控制限额，即为“一下” ；部门根据财政部门下达的预算控制 限额，编制部门预算草案“二上”上报财政部门；最后由财政部门根据本级人民代表大 会批准的预算草案批复部门预算，实现“二下” 。 从“二上二下”的预算管理要求来看， 是一种将“自上而下”与“自下而上”综合起来的预算编审和决策方式，但是在实际操 作中政府既没有做到整体性战略意见指导预算资金分配， 缺乏对预算的 “一下” 控制力； 同时又无法真正体现预算单位需求，在项目核定上缺少合理、有效的判断审核手段。这 是一个矛盾，需要在程序选择上有一定的倾向性。 第三节 预算结构 一、预算结构的涵义 预算结构规定了各个预算参与者之间的权力与责任分配，以及它们之间的相互关 系，这是理顺预算权利和明确，以便于增强预算严肃性和执行力的基础。预算的编制本 身就是一个多元对象参与的过程，大体上包括资金审核部门、资金使用部门、资金监督 部门。具体表现为： （一）预算权力与责任在资金审核和资金监督部门之间的分配 在西方发达国家，资金监督部门往往表现为在议会下设“预算委员会” 、 “专业委员 会” 、 “拨款委员会”以及“其他委员会”等，而在我国，则主要是人大。作为监督部门， 关于”致力财政制度创新、预防与治理腐败”建议的答复(摘要)eb/ol. 31587.htm, 上海交通大学 mpa 学位论文 完善徐汇区公共预算制度建设研究 - 12 - 对政府部门的预算负有“审核”和“监督”的职能。除此之外，西方发达国家更进一步 具有“修正权” 。基本上是三种模式： 1、不受限制的权力 是指议会无须经政府同意即可直接修改预算。总统制国家往往属于这种模式，以美 国、挪威、菲律宾等国最典型。 2、受限制的权力 是指议会修改预算的权力限制在规定的框架之内， 通常只能在增加支出或减少收入 的最大幅度内进行调整。这种权力受限制的程度各国不同。比如英国、法国和大多数英 联邦国家，议会不能提出增加支出的修正案，权力十分有限。由于这些国家政府通常是 多数党控制的政府，会利用国会中的多数来反对这种修正。相反，在德国允许议会提出 修正案，但只有在征得政府同意时方可。权力受限制的议会只能影响资源分配，并间接 地影响运行管理。 3、平衡预算的权力 是指为了保持预算平衡， 议会有权提出实现预算平衡的措施， 包括增加和减少收支， 但议会不审议具体的收支计划。比如芬兰即属于这种模式。芬兰议会的预算委员会负责 预算平衡的审议，如果需要修正政府的预算案，预算委员会要向议会提交报告，国会会 对预算进行讨论和表决。为了平衡预算，国会可以突出削减支出、增加税收、借债等措 施和建议。 在我国作为监督部门的人大部门，只有监督职能。对于政府资金的分配、使用的过 程、效益监督以及纠正的作用不强。当然这也和自身的专业素质有关。 （二）资金审核与资金使用部门的权利分配 实际情况中，资金审核与使用部门往往处于平级，这种分配权利和执行权利如果没 有上级部门支持和授权， 会令资金审核部门在权利发挥中遇到一定的阻碍， 不利于公共、 公正、公开地实现资金的合理分配。 二、预算结构的借鉴意义 （一）有助于提高预算资金的分配和使用效益 上海交通大学 mpa 学位论文 完善徐汇区公共预算制度建设研究 - 13 - 明确分配、使用、监督资金的职能，将会起到相互制约和相互促进的作用。一方面 可以避免因公务职能造成的职务垄断；另一方面在资金监督部门的“干预”下，更有效 地反映多方的意见，体现资金的公共性，从而提高其效益性。 （二）有助于提高资金的透明度 通过监督和审查，将资金的分配、审核、使用情况等信息进一步公开化和规范化， 可以向社会提供更多的信息。 第四节 预算规则 预算规则规定了预算参与者需要遵循的行为规则， 决定了哪些行为是被鼓励而哪些 行为是被限制的，这是规范预算秩序的重要依据。 一、关注产出的预算规则即绩效评估预算 （一）绩效评估的涵义 财政绩效的评估是一个涉及范围很广的工作，是一个由多环节、步骤组成的行为 系统，不仅包括绩效评价过程本身，而且还包括建立绩效评价机构、制定或确定相应法 律法规等组织上、环境上的保障，同时还需要接受立法机构和社会公众的监督。 1、要明确评价的具体目标 也就是要研究财政支出评价要做什么，解决哪些问题，达到什么目的，在财政支 出监督方面发挥什么作用，这样才能有效地拟定科学规范的评价制度和方法。 2、要明确评价的内容 应包括“质”和“量”两个方面。 “质”的方面一个是体现在表现方面，即一定的 法规、制度、程序、指标等的实现程度，判断其效率的高低；另一个是功能方面，即组 织功能发挥和实现的程度， 他们直接关系到社会进步、 经济的繁荣和国家的强盛。 而 “量” 则以数量形式表明财政支出活动管理效率大小，包括投入与产出比率、效益比率和能力 比率等等。 上海交通大学 mpa 学位论文 完善徐汇区公共预算制度建设研究 - 14 - 3、要明确评估主体 首先是立法机构。西方发达国家通常是议会，而我国是人大。各级立法机构代表国 家对财政支出绩效进行评价， 从而实现对政府各部门和单位的财政资金使用效益和效率 进行考核，确保财政资金投入的合理性、经济性和有效性。其次是政府机关。这一层面 主要是通过财政、审计部门来完成的。此外还包括专业评价组织、社会组织和公众。为 了进一步提高绩效评估的客观性、全面性和真实性，以及绩效评价的公信力，作为政府 行为的相对人的他们参与财政支出绩效评价，这是在官方绩效评价基础上，实现评价主 体多元化的必然要求。 （二）相关的代表理论新公共管理理论 1、新公共管理理论的主要观点 欧洲经合组织（oecd）1995 年度的公共管理发展报告转变中的治理：oecd 国家 的公共管理改革指出，经合组织国家的公共管理改革具有一个已经发展起来的共同的 议事日程，这就是新公共管理模式。并总结了新公共管理的核心内容： （1）更加关心服 务效率、效果和质量方面的结果； （2）高度集权、等级制的组织为分权的管理环境所取 代，在分权的管理环境中，资源配置和服务提供的决策更加接近第一线，并且为顾客和 其他利益集团的反馈提供更多的余地； （3）灵活地选择成本效益比更好的方法如市场的 方法，来替代政府直接提供和管制； （4）更加关心公共部门直接提供的服务的效率，包 括生产力目标的设定、在公共部门组织之间建立竞争的环境； （5）强化国家核心战略能 力，引导国家变得能够自动、灵活、低成本地对外界的变化以及不同的利益需求做出决 定。 2、新公共管理理论对预算管理的借鉴意义 新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入 公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。oecd 国家公共管理改革的一项 主要课题就是将预算的重点从投入转向产出，产出是计量和评估绩效的核心指标。 通 王秀芝.部门预算制度研究m.北京:经济科学出版社 2007,31. 王秀芝.部门预算制度研究m.北京:经济科学出版社 2007,8:9. 上海交通大学 mpa 学位论文 完善徐汇区公共预算制度建设研究 - 15 - 过将企业管理的讲求投入和产出、讲求成本核算的精神引入政府公共管理之中，在政府 预算管理上实行绩效预算，从而降低政府提供公共产品的成本，提高财政支出的效率。 （三）绩效评估的借鉴意义 1、有利于控制财政支出扩张。通过建立财政支出绩效评估制度，将政府各部门的 职责和事业与财政资金的供给范围和规模联系起来。 改变过去各级政府部门每年与财政 争资金，讨价还价，使政府各部门切实树立起“效益”的观念，科学界定公共支出的范 围，提高公共支出的效益。 2、有利于提高财政支出的透明度，强化财政监督。财政支出绩效评估制度的建立， 使各部门的支出与“绩效”挂钩，部门的年度绩效计划要能够反映该部门某一年度所要 提供的公共产品与服务目标，并且通过年终绩效评估，将部门的绩效计划执行情况公之 于众，有利于向社会提供更多的信息。 （四）绩效评估的方法 主要是定量与定性评价相结合的方法进行综合评判，包括：成本效益法、目标评 价法、比较法、问卷调查法、评分法、因素分析法等等。 二、重点投向投入的预算规则细化预算 （一）细化预算的涵义 细化预算要求在编制预算时根据实际需求，将其项目化、具体化和明细化，在预算 批复时也同时下达明细化的预算。在这种方式下，项目的用途、数量、规格、金额都同 时被确定下来。在预算执行中则必须按照明细预算来执行，一旦有部分内容发生改变， 那么就需要对整个项目提出调整预算。 （二）细化预算的借鉴意义 首先是有利于全面了解预算资金的投入方向和内容。通过将细节均列明细，有助于 经费审核部门和监督部门把握资金流向；其次将有利于做好前期把关，压缩不必要的支 出。不过，细化的程度也决定了预算审核、执行的程度，即预算过于细化将会导致预算 的频繁调整；另外预算单位是否一定按照明细预算执行，操作性上也存在一定不确定因 素。 上海交通大学 mpa 学位论文 完善徐汇区公共预算制度建设研究 - 16 - 以上只是基于理论对公共预算制度的初步和一般