（公共管理专业论文）广州市调整污水处理收费标准听证定价的分析与对策研究.pdf

华中科技大学硕士学位论文 摘要 如何科学地制定公共产品或服务的价格，一直是世界各国政府在价格管制实践 中的难题。在市场经济国家，公共产品或服务的价格管制通常处于政府经济管制的 核心。目前我国政府在制定和调整公共产品或服务的价格时往往缺乏客观的定价依 据，表现出较大的主观性和随意性，加上对自然垄断行业没有建立有效的外部约束 机制，使其价格时常偏离市场经济原则，导致我国许多自然垄断经营产品价格的持 续上升，严重损害消费者利益。因此，公共产品和服务定价机制的研究已经成为当 前中国深化价格改革亟待研究的熏点课题。 本文首先概述了昕证与价格听证的涵义和渊源，介绍我国关于公共品定调价的 相关法律规定及价格听证现状，阐明规范和完善价格听证制度的意义。其次，以广 州市2 0 0 2 年调整污水处理收费标准听证调价的相关数据及资料为基础，详细论述了 广州市调整污水处理收费的调价原则与调价标准、污水处理收费调价的成本测算及 成本审核中存在的问题等。最后，通过介绍国外对公用事业产品和服务定价的经验， 结合广州市实际情况，提出完善广州市污水处理成本审核和污水处理收费标准定价 的相应对策措施。 关键词：价格听证；公共产品定价；污水处理费；成本分析：广州市 华中科技大学硕士学位论文 a b s t r a c t f o rg o v e r n m e n ta u t h o r i t i e sa r o u n dt h ew o r l d ，i ti sn o ta l le a s yj o bt om a k ep r i c i n go f t h ep u b l i cg o o d ss c i e n t i f i c a l l y r e g u l a t i o no fp u b l i cg o o d sp r i c e si sac o r ef u n c t i o no f g o v e r n m e n ti ne c o n o m i cc o u n t r i e s a tp r e s e n t ，p r i c e so fp u b l i cg o o d sd e v i a t ef r o mt h e r u l e so fm a r k e te c o n o m yd u et ol a c ko fo b j e c t i v es u p p o r t i n gf o rs e t t i n gp r i c e sa n dn o e f f e c t i v ee x t e r n a lr e s t r i c t i o ns y s t e mf o rn a t u r a l l ym o n o p o l i s t i cl i n e so f b u s i n e s s a sp r i c e s o fp u b l i cg o o d sc o n t i n u et og ou p ，c o n s u m e r s r i g h ta u t h o r i t i e sa l eh u r t t h e r e f o r e ，p u b l i c g o o d sp r i c i n gh a sb e c o m ea ni m p o r t a n ts u b j e c to nd e e p e n i n gp r i c i n gr e f o r mi nc h i n a t h ec o n t e n t so f t h ep a p e ra r ea sf o l l o w s ： f i r s to f a l l ，t h i st h e s i sm a k e sag e n e r a li n t r o d u c t i o no f h e a r i n g ，p r i c eh e a r i n ga n dt h e i r o r i g i n a n dt h e n ，t h e r ei sa ni n t r o d u c t i o no fs t a t u so fp u b l i cg o o d sp r i c i n gh e a r i n ga n d r e l e v a n tl a w sa n dr e g u l a t i o n s i ta l s oi l l u s t r a t e st h ei m p o r t a n c eo fr e g u l a t i n ga n d i m p r o v i n gp r i c eh e a r i n gs y s t e m s e c o n d l y , w ed i s c u s st h ee x i t i n gp r o b l e mo ft h ep r i c ea d j u s t m e n tp r i n c i p l e s ， s t a n d a r d sa n dc o s ta n a l y s i sb a s i n go nt h ed a t aa n di n f o r m a t i o no f p r i c e h e a r i n go fa d j u s t e d s e w a g et r e a t m e n tf e ei ng u a n g z h o ui n2 0 0 2 f i n a l l y , w ep m s tt h ec o u n t e r m e a s u r e st op e r f e c tt h ec o s ta u d i t i n ga n dp r i c em a k i n g o ft h es e w a g et r e a t m e n ti ng u a n g z h o uc i t yb yl e a r n i n gt h eo v e r s e a se x p e r i e n c e s0 1 3p u b l i c g o o d sp r i c i n ga n db 船i n go nt h er e a l i t yo f g u a n g z h o u k e y w o r d s ：p r i c eh e a r i n g ；p u b l i cg o o d sp r i c i n g ；s e w a g et r e a t m e n tf e e ；c o s ta n a l y s i s ； g u a n g z h o uc i t y i l 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个 人或集体己经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体， 均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到，本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：中织j 穆l 侈 日期：加i 年，月；。h 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密口，在年解密后适用本授权书。 本论文属于不保密 ( 请在以上方框内打“4 ”) 学位论文作者签名：锄、凌纫一 日期：厶，哆年f 口月 7 日 指导教师签名：五5 司留 日期：沙年口月3j 二| 华中科技大学硕士学位论文 1 1 听证与价格听证 1 绪论 1 1 1 听证与价格听证的涵义与渊源 听证制度是指国家行政管理机关在作出决定之前，给利害关系人提供发表意见 提出证据的机会对特定事项进行质证、辩驳的行政程序制度，听证制度强调任何权 力必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取当事人的意见。行政听汪制度是现 代民主政治的产物，也是行政程序法的核心内容，并且已经被各国的行政法律制度 所认可和采用。 价格决策听证会审4 度是指制定和调整公用事业价格、公益性服务价格、自然垄 断经营的商品价格时，由政府价格主管部门主持，请社会有关方面对其必要性、可 行性、科学性进行论证，它是价格决策民主化和科学化的表现，也是消费者直接参 与定价的重要形式。i l l 听证制度源于英国的“自然公正”( n a t u r a li u s t i c e ) 原则。自然公i f 原则是一个 最低限度的公i f 原则，也是法治社会的基本原则，其法律条文源出于英国1 2 1 5 年自 由大宪章，它包含两个最基本的程序规则：一是任何人不能作为自己案件的法官； 二是任何人在行使可能使他人受到不利影响的权力时，必须听取对方意见。前者派 生出回避、裁判、陪审、司法审查等一系列制度；后者派生出公民在合理的时间之 前得到通知的权利，了解行政机关据以作出行政决定的理由和根据的权利。听取利 害关系人意见的程序，即听证程序，是公正行使权力的基本内容和要求。在美国法 律上，1 7 8 6 年美国宪法制定后，自然公正原则即为其修正案所接受，形成了著名的 “订三当法律程序”( d u e p r o c e s s o f l a w ) 。听证不仅成为美国普通法一个重要原则，它 还包括在美国的正当法律程序之中。美国于1 9 4 6 年制定了联邦行政程序法，确 立了成熟的听证制度。这部法律也为世界各国提出了建立听证制度的范本。在这部 法律中，第一次规定价格昕证程序为行政程序的核心。它的基本精神是：以程序的 华中科技大学硕士学位论文 公正，保证结果的公正。 1 1 2 公用事业及其产品的定义和特征 公用事业是指提供公用物品或公共服务的企业。在实际生活中，铁路、公路等 交通运输业、电业、城市供暖、城市给排水、城市管道液化气、电信、邮政等都属 于公用事业。按公共经济学中公共产品的理论分析，城市污水处理企业提供的城市 污水处理服务属于准公共产品，具有公共产品的特性。 公用事业及公用事业产品和服务具有以下特征： ( 1 ) 自然垄断性 公用事业及公用事业产品和服务的自然垄断性，指的是公用事业在生产、经营 和消费过程中，往往形成大范围的网络，如电网、城市给排水系统等。在需求大的 情况下，容易形成规模经济、范围经济。同时，由于大网络的形成需要投入巨额资 金来建设，形成固定资产，不但“专营性”强，而且“折旧费”高，“沉淀成本”巨 大。 ( 2 ) 兼具“公共性”和“企业性”的双重属性 由于公用事业产品和服务具有公共性或为“准公用物品”。所以，公用事业在提 供产品和服务时必须考虑公共利益和社会效果。同时公用事业也是企业，作为企业， 应该追求合理利润，在提供产品和服务时必须通过收取的费用以补偿成本，使其 有盈利。 ( 3 ) 效用的不可分割性 公用事业产品和服务效用的不可分割性，指的是公共产品和服务是向整个社会 共同提供的，而不能将其分割成若干部分，分别归个人或集团消费。 ( 4 ) 消费的非排他性 公用事业产品和服务消费的非排他性，指的是个人或集团对公共产品的消费， 并不影响或妨碍其他个人或集团同时消费该公共产品和服务的数量或质量。 ( 5 ) 取得方式的非竞争性 公用事业产品和服务取得方式的非竞争性，指的是消费者的增加不会引起生产 成本的增加，即多一个消费者所引起的边际成本为零，因此价格也为零。 华中科技大学硕士学位论文 ( 6 ) 提供目的的非赢利性 公用事业产品和服务提供目的的非赢利性，指的是公用事业提供公共产品和服 务不以盈利为目的，而是追求社会效益和社会福利的最大化。 公用事业产品和服务的上述特征，决定了公用事业不能谋取高额利润，这与追 求利润最大化为目标的私营企业的投资初衷是矛盾的。在市场经济中，厂商不会生 产利润较低或没有利润的商品，因而不可能向社会成员提供它们所需要的切商品， 这表明在调节社会公共事业产品和服务的供给方面，市场是无能为力的，即市场的 调节功能“失灵”。因此，必须依赖于政府的作用。公共事业产品和服务对每一个礼 会成员来说，是须臾不可或缺的，公用事业产品和服务价格直接关系到每个社会成 员的切身利益，具有很强的社会敏感性。所以公用事业产品和服务价格的制定，必 须兼顾消费者、政府、企业三方各自的利益，以政府管制为主，结合市场供需关系 资源的多寡来确定。 1 1 3 公用品定价理论概述 公用事业产品和服务的自然垄断性很容易形成垄断价格。自然垄断是由于规模 经济的存在而形成，因而相当多的国家都在政策上允许自然垄断的存在。但是，如 果自然垄断企业不存在任何外部约束，它就成为市场价格的制定者，就会产生价格 大大高于个人边际成本的情况从而会扭曲分配效率。因此，在自然垄断的情况一1 - ， 为避免自然垄断者限制产出一并拾高价格而使公众被迫承受垄断价格，政府就应该 通过实行价格规制抑制自然垄断企业制定垄断价格，以维持社会分配效率。 2 】经济 性规制一般是指政府在进入、退出、价格、产量等方面对企业决策所实施的各种强 制性制约。价格规制是经济性规制的其中一个内容，包括以下两方面： ( 1 ) 价格水平的规制。价格水平是指每一单位服务的收费标准，由正常成本加 上合理的报酬确定。常用的计算公式是：t r = e + s ( c d ) ，其中t r 表示总收入，e 表 示营运支出，s 表示公平资本收益率，c 表示资本总值，d 表示折旧。价格水平规制 是政府有关部门对上述公式中的各项内容进行详细审查，以确定被规制企业的总收 入水平。当政府难以精确估算企业的实际营运成本时，政府也可以采取规定最高限 价的方式来规制企业的价格或收费水平，政府对价格水平的规制，关键是要确定企 华中科技大学硕士学位论文 业的定价方式。 3 ( 2 ) 价格结构的规制。政府在规制价格水平的同时，还要规制价格结构。价格 结构是指将企业提供的商品或服务的价格与商品或服务的实际需求结构结合起来的 各种价格或收费组合。价格结构规制的目的是监督企业如何把许多共同成本合理地 分摊到各种商品或服务之中，由不同类型的顾客分担，既保证价格结构有利于实现 资源的充分利用，又防止发生不适当的价格或收费歧视，确保收费的合理和公正。( 4 】 1 2 国内外相关研究概述 由于价格听证会制度对我国经济体制的改革和完善、政治民主的发展所起的积 极作用，因此它不可避免地成为国内各研究机构和专家学者的研究热点。从有关价 格听证制度的研究文献来看，国内各研究机梅和专家学者主要就以下几个方面对价 格听证制度进行了研究：对价格听证会制度原则的研究、对价格昕证模式的研究、 对价格听证制度程序的研究( 包括对价格昕证会代表遴选的研究、对价格听证会申 请主体的研究、对价格昕证会的程序设计及具体操作事项的研究) 、对听证制度相关 法律建设的研究、对规范价格听证会定调价对象的成本审核制度问题的研究等。 以上研究成果阐述了价格昕证制度的基本理论和我国在实施价格听证会制度过 程中存在的问题，并针对不同的问题，提出了相应的建议。但是上述成果如何对 价格听证会中定调价对象的成本进行审核及确定定价的合理性并没有提出可操作性 的建议。 1 3 我国关于公共品定调价的相关法律规定及价格昕证现状 1 3 1 我国关于公共晶定调价的相关法律规定 我国的价格听证制度始于1 9 9 6 年出台的行政处罚法，行政处罚法颁布实 施后，根据转变政府职能和价格改革的需要，立法机关将听证制度扩大到了行政决策 领域。1 9 9 7 年1 2 月2 9 曰经第八届全国人大常委会第2 9 次会议通过的中华人民共 和国价格法第2 3 条明确规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益型 4 华中科技大学硕士学位论文 服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价。应当建立听证制度， 由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、 可行性。”2 0 0 1 年7 月2 日制定的政府价格决策听证暂行办法第八条规定，将政 府价格决策听证的概念界定为：“制定( 包括调整) 实行政府指导价或者政府定价的 重要商品和服务价格前，由政府价格主管部门组织社会有关方面，对制定价格的必 要性、可行性进行论证。听证的主要形式是听证会。价格听证的主要目的是增加定 价和调价的透明度。”该办法还规定听证代表“应具有定的7 。泛性、代表性。般 由经营者代表、消费者代表、政府有关部门代表以及相关经济、技术、法律等方面 专家、学者组成。”我国随后还公布了价格听证目录，并规定地方价格听证目录由省、 自治区、直辖市价格主管部门制定并公布，目录中应明确由哪一级地方价格主管部 门主持听证。制定和调整地方价格听证的目录要报国家计委。上述法律、规章为我 国具体实施价格听证制度提供了法律依据。 1 3 2 我国实施价格听证制度的溪状和面峨的困境 在实践中，国内通过价格昕证会决定公共物品和服务价格的做法则刚刚起步， 由于公用事业及其主管部门、消费者各自的权利和义务不明，导致消费者在听证会 中处于弱势地位，使得i i i i i i 起步的价格听证会流于形式，没有发挥应有的功能和作 用，价格昕证会往往成为有关部门和企业涨价的形式工具。 造成价格听证会制度流于形式的主要原因是目前我国关于价格听证制度的相关 法律法规只是作了原则性的规定，并没有具体加以规范，因此其操作性不强，阻碍 了价格听证制度的有效实施。加上听证会上由价格主管部门提交的定、调价方案主 要以企业提供的资料为依据，以及由于客观生产者、消费者之间存在的信息不对称 等问题，往往导致价格听证会的公正性受到消费者质疑。 1 4 本课题的研究背景和研究意义 1 4 1 我国实施价格听证制度的意义 从1 9 9 7 年1 2 月2 9 日第八届全国人大常委会第2 9 次会议通过中华人民共和 华中科技大学硕士学位论文 国价格法至今，价格听证制度引入我国虽然只是短短的几年，但它在提高政府价 格决策的科学性、提高政府部门的行政管理水平和效率、促进公用事业单位提高效 率、降低成本及促使政府价格决策民主化等方面对我国经济体制的改革和完善、政 治民主的发展起了积极作用。 第一，公用事业和公共服务价格很难由市场进行调节，因此需要政府通过法规 或公共管制的手段进行管理和调节。通过召开价格听证会来寻找和确定公共产品与 服务的合理价格，形成合理的公共物品与公共服务的定价机制，有烈于政府物价部 门提高价格决策的科学性。 第二，实施价格听证制度可以促进政府决策管理制度的进一步完善，有利于政 府部门在进行价格决策时更广泛地听取各方面意见，提高我国行政管理水平和效率， 这是政府公共管理职能的重要体现，也是提高政府公共服务水平的必然要求。 第三，在价格听证会上，许多垄断行业的公用事业单位的生产成本费用不得不 面对会计、审计、法律等方面专家的共同审核，因此企业再也不能通过随意提高物 价或服务价格牟取高额利润，只能通过加强成本核算来提高管理水平和企业的效率。 第四，由于垄断行业本身的经济技术优势，而形成了与社会公众、管制部门之 间严重的信息不对称。政府在进行价格决簸时举行价格听证会，有年4 于政府决策部 门、经营者和利益相关人的共同参与，从而使价格决策的结果更加民主、科学和公 正。 1 4 2 本课题研究意义 如何科学地制定公共产品或服务的价格，一直是世界各国政府在价格管制实践 中的难题。在市场经济国家，公共产品或服务的价格管制通常处于政府经济管制的 核心。从实践来看，我国政府在制定和调整公共产品或服务的价格时往往由于信息 的原因。缺乏客观的定价依据，表现出较大的主观性和随意性，使公用事业产品和 服务价格时常偏离市场经济原则，从而损害消费者利益。从这种意义上说，公共产 品定价机制的研究已经成为当前中国深化价格改革亟待研究的重点课题，因此如何 在理论上和实践e 完善价格听证制度，充分发挥价格听证会制度作用，以形成合理 的公共产品与公共服务的定价机制，提高政府公共服务水平，是当前中国的一个研 6 华中科技大学硕士学位论文 究热点。 1 4 3 本课题研究目的 到目前为止，我国还没有一套严格的法定程序和实施细则，对提出调熬价格的 公用事业单位的成本测算方法、定价原则、听证会的程序等一系列问题作出详细的 规定。本文通过对广州市2 0 0 2 年调整污水处理收费标准价格听证的定价和成本审核 进行研究，希望能够发现广州市该次调整污水处理收费标准价格听证中成本审核及 定价中存在的问题，并进一步探讨广州市污水处理收费标准价格听证中成本审核及 定价的可行性方案，这对规范完善。州市的价格听证常4 度，充分发挥价格听证会制 度的作用，从而形成合理的污水处理收费标准的定价机制，提高广州市政府公共服 务水平具有重要的理论意义和现实意义。 1 4 4 本课题研究内容 论文中所分析的案例发生在价格听证会制度先行一步的广东的省会广州， 具有一定的代表性。其价格听证会制度实施的经验对我国推行价格听证会制度具有 比较大的参考意义。本文主要以广州市2 0 0 2 年调整污水处理收费标准听证的定价分 析为基础，针对广州市该次调整污水处理收费标准价格听证中定价及成本审核中存 在的问题，借鉴外国的成功经验，提出解决问题的相应对策及措施，以规范完善广 州市调整污水处理收费标准的价格听证制度。 华中科技大学硕士学位论文 2 广州市调整污水处理收费标准听证定价的分析 2 1 广州市调整污水处理收费标准价格听证的概况 2 1 1 调整污水处理收费标准价格昕证的基本情况 2 0 0 2 年9 月2 6 日，广州市物价局在广州天河大厦召开了，“州市调整污水处理 收费标准的价格昕证会。该次价格听证会的主要目的是讨论由申请调整污水处理费 相关部门提交的污水处理费的两套调整方案。 出席本次听证会的人员有申请人代表、听证会代表、旁听代表、列席人员，特 另0 邀请了市人大、政协、市政府办公厅、市纠风办、省物价局有关领导出席听证会。 申请人代表3 人，由市建委指定。 听证会正式代表3 4 名，其中人大、政协代表各5 人，企业代表6 人，污水处 理厂代表5 人，居民代表5 人，专家学者代表3 人，其他相关代表5 人。听证会旁 听代表l o 人，通过向社会公开征集报名的形式产生。自愿参加旁听者持本人身份证 到市物价局收费管理处报名，经市物价局批准后，凭旁听证参加旁听。 广州市从1 9 9 7 年1 月1 日起按0 2 元吨开征污水处理费，1 9 9 9 年1 1 月开始 升至0 3 元吨，0 3 元吨的污水处理费收费标准一直维持至该次价格听证会召彳l ：。 2 1 2 召开调整污水处理收费标准价格昕证会的原因 广州市有关部门提出调整污水处理收费标准的主要原因有以下几点： 第一，解决污水处理厂的建设资金问题 在广- h ，自来水公司实行“以水养水”政策，自来水业已完全进入市场化运作， 而市政污水处理总厂仍然是全额拨款的事业单位，污水处理业在很长时间内仍要靠 政府补贴。而且污水处理行业除了属公益事业外，还具有自身特殊的性质：高投入、 规模效益、自然垄断性及社会福利性。污水处理行业是资金密集型企业，其设施建 设一开始就需要有最低限度的大量资金投资作为创始资金，它的基本设施投资资金 巨大，投资回收期长。 华中科技大学硕士学位论文 据价格听证会前最新的数据显示，广州市每天排放的生活污水量达到1 7 0 力吨， 而广州已有的生活污水处理能力仅为5 8 万吨，这意味着每天有1 1 2 万吨的污水直接 排入了两百多条河涌中，并最终流入珠江，因此广州市中心区污水治理已成为广州 市城市建设的重点。广州市中心区污水治理采取城市污水以集中处理为主、分散处 理为辅的原则，重点建设大型集中污水处理厂，对城市生活污水进行截污。为了达 到上述目标，广州市必须建设包括污水治理厂、泵站、河涌截污等一系列宏大的污 水处理体系。目前广州除了已经投入运行的污水处理厂包括猎德污水处理厂一期、 大坦沙污水处理厂一期和二期：在建的污水处理厂有沥滔污水处理厂、大坦沙污水 处理厂三期、猎德污水处理厂二期和三期、西朗污水处理厂、大沙地污水处理厂 上述在建的污水处理厂均打算在2 0 0 5 年之前投入运行。这些在建的污水处理厂建设 项目预计总投资为7 6 8 0 亿元，单靠政府的财力是无法承受的。因此政府试图通过调 整污水处理收费标准来解决一部分的建设资金。 第二，满足污水处理设施正常运转 至该次价格听证会召开止，广州市污水处理费的收费标准一直维持在0 3 元 吨。有关部门认为该收费标准偏低，远远未能达到保本微利的水平，不能满足污水 处理设施正常运转的要求，难以适应污水处理产业化的要求，影响了投资融资，使 污水处理设施建设进度滞后，而污水处理行业达到保本微利水平也是国家政策的要 求，只是考虑到目前经济发展水平和市民的经济承受能力，才一直没有调高污水处 理收费标准。 第三，利用价格杠杆促进环境整治的良好发展 污水处理是广州未来城市建设工作的重点之一。广州市根据省委的要求，要在 2 0 0 5 年率先实现现代化，而根据“十五”规划，以及关于水资源的保护在现代化城市 的十大指标中，城市生活污水的处理率要达到7 0 以上。省物价局有关负责人表示， 珠江整治是一项综合性的社会工程，仅仅依靠政府是无法承受的，因此必须推进相 关行业的市场化、产业化进程，应有效利用价格杠杆促进环境整治的良好发展，但 目前我省各市的污水处理费征收普遍偏低，收费未能弥补投资成本。现在广州的生 活污水处理率只有3 成，按部署到2 0 0 5 年广州的生活污水处理率要达到1 0 0 ，对 9 华中科技大学硕士学位论文 此，环保部门、市政部门都希望通过提高排污费来缓解财政负担，同时也提高污水 处理率。 基于上述的原因，广州市建委等有关部门向广州市物价局提出调整污水处理收 费标准的要求。广州市物价局则按照1 9 9 8 年5 月l 同开始实施的中华人民共和国 价格法、广东省实施( 中华人民共和国价格法) 办法中关于调整公用事业价格 的相关规定，决定举行该次调整污水处理收费标准的价格听证会。 2 1 3 调整污水处理收费标准价格昕证会讨论的调价方案 在这次的价格昕证会上，广州市建委共提出两套调整方案，第一个方案的收费 标准是居民、单位均为o 7 元吨，第二套方案的收费标准是居民0 5 元吨，单位 l 元吨。预计收费总额方案一是5 9 2 亿元，方案二是6 5 8 亿元。广州市城区范围 内( 含番禺、花都区) 的行政机关、事业单位、工商企业、： 厂、个体户和居民等 均应缴纳城市污水处理费。增城、从化市，由于其城市建设、财政管理相对独立， 暂时不列入本次征收范围。而目前广州市的自来水价格和排污费之间并没有直接的 联系，排污费是参考污水处理的成本征收的；自来水价格贝按照自来水的生产成本 征收。 方案指出，广州市污水完全处理成本为每年1 2 2 8 亿元，营运成本为每年4 8 7 亿元，为加强污水处理的投入力度，对所有污水排放主体孥持“谁排放，谁付费”的 原则，并兼顾自来水公司、居民及其它单位方便计费、收费及缴费工作，建议采用 方案一。据市建委人士介绍，在以上两个方案中，收费较多的是第二方案，但每年 收取的污水处理费也只有6 5 8 亿元，只能弥补污水处理营运成本的开支，与污水处 理完全成本相比尚有5 7 亿元的缺口，为减少居民负担，资金缺口由市政府另行解决。 此外，此次调整污水处理费，对以下四种类型居民实行减免政策： l 、持有效低收入困难家庭证的居民，免征城市污水处理费； 2 、夫妇双方持有退休证或下岗证( 包括失业证) ，并与子女分居的居民户免征 城市污水处理费； 3 、夫妇双方持有退休证或下岗证( 包括失业证) ，与子女同住，但子女无工作 能力的居民户免征城市污水处理费； o 华中科技大学硕士学位论文 4 、法律、法规和规章规定的其他减免污水处理费的情况( 如医疗机构) 。据了 解，减免政策均采用先征后返还的方式。 2 1 4 调整污水处理收费标准价格昕证会的结果 经市政府批准，广州市城市污水处理费收取标准最终选择了听证方案一，从 2 0 0 3 年1 月1 日起，除番禺、花都、增城、从化等4 区市由当地自行制定标准外， 广州市城市污水处理费将按每吨o 7 0 元的新标准收取，其污水基数则按用水单位和 个人实际用水量的9 0 0 计算，每吨收费比以前提高o 4 0 元。 在此之前，广州市的综合平均水价为1 1 8 元吨，其中包含了o 3 0 元的城市污 水处理费。新的污水处理费标准实施以后，广州市综合平均水价约为1 6 元，吨。企 业和居民收费标准一致，广州市物价局局长沈志超称，广州市过去在收取污水处理 费时企业和居民一直都是一个标准，因此这次改革也没有将企业和居民区别对待， 并且此收费标准将稳定相当一段时间。 广州市城市污水处理费收取标准调整后，分摊状况将不复存在，污水的计算基 数将按实际用水量的9 0 计算。凡抄表到户的用户，今后将按照“用多少收多少”的 原则收取污水处理费，不允许再出现因总表数大于分表数而分摊污水处理费的情况。 不过，部分尚未实现抄表到户的老城区用户，短期内可能还会有分摊。 凡持有低收入困难家庭证的居民户以及自建污水处理设施，其污水经处理 后达到国家污水综合排放标准规定的一级或二级标准，未经城市排水管网直接 排入水体的企业，不用交纳城市污水处理费。法律、法规和规章规定应减免城市污 水处理费的，也将按规定减免。 类似啤酒厂、汽水厂等以水为主要原料和生产过程中水的蒸发量较大的单位， 其污水排放量将按用水总量扣除产品含水量或水的蒸发量后计算。 2 1 5 对广州市调整污水处理收费标准价格昕证会的外部评价 调高污水处理收费，直接涉及每卜市民和众多企业的切身利益，也算是事关国 计民生的大事，广州市政府以公开听证的形式，让代表经营企业的有关政府部门同 消费者进行平等对话和交流，这种形式对于实现政府价格决策的制度化、法制化和 华中科技大学硕士学位论文 公开化，尊重市民和消费者的“知情权”、“参与决策权”，无疑是一种进步，具有非同 寻常的意义。这从听证会一时间成为社会舆论、普通市民以及各界各方的热门话题 就能看出。即便是从经济学的意义上说，听证会也可以改进政府对垄断性行业的管 制，避免“拍脑袋决策”，公开各方利益所在，从而提高社会总的福利。但听证结果 最后能否达到广州市政府召开价格听证会的初衷昵? 让我们看看有关这次广州市调 整污水处理收费标准价格听证会的民意调查结果。 广州社情民意研究中心在2 0 0 2 年9 月中、下旬就广州市城市污水处理费的调 整，对全市十区的城区居民进行了两次电话调查。调查共访问了1 2 0 0 位具独立经济 能力的市民或家庭的“当家人”，经严格检查复核，有效问卷为1 1 5 8 份。结果表明， 受访市民具有较强的环保参与意识，在承受能力允许和提价幅度合理的前提下，多 数能够接受对居民和单位实行差额收费的调价方案；并对污水处理的成本控制表示 了关注，对费用开支的审计及公开有着强烈要求。但原则通过调价1 3 3 盼方案，并 没有被社会各界完全接受。广州社情民意研究中心的追踪调查显示，有五成五的受 访市民不赞成该方案( 而与此同时，超过五成的受访者表示愿意为污染治理方面付 出更多费用) ，而且不清楚调高收费理由的人多达七成多，高达9 7 4 的人要求公开 污水处理成本；许多专家也认为调高收费的成本理由无法令人信服，对于比较关键 性的成本测算和费用支出问题，调费部门未能作出清晰、有说服力的说明。反差着 实很大，不禁让人担心听证会的社会公信力受到负面影响。民意中心此前的调查表 明，认为昕证会对公民参与政府决策“没有作用”、“作用不大”和“是形式主义” 的受访者三项合计竟有6 2 s ，其中1 5 5 的人认为“是形式主义。 社会普遍欢迎昕证这种新的价格决策形式，但是从此次听证会反映出来的问题 看，最关键的还是如何真正地发挥听证会的功能，倾听民意和各方意见，使听证落 在实处，而不致仅流于形式或成为“听令”的摆设。民意调查的结果不由得让人担 心，通过这样的途径进行决策，政府有关部门的公信力乃至道德操守都会遭受普遍 的质疑。 由此可见，原本是现代决策形式的听证会，如果事先不经充分准备和论证，没 有将民意纳入其中，那么，听证的结果完全有可能走向其初衷的反面，由此带来的 1 2 华中科技大学硕士学位论文 破坏力也不容忽视。所以，必须改进听证会的效能，使之具有广泛的代表性，以科 学和严谨的方式进行操作，并力求尊重广大市民的知情权和参与权。这次听证会后， 广州市政府有关部门的公信力遭受普遍的质疑，原因就是这次听证会所提出的调高 污水处理收费的成本理由无法令人信服。 价格构成是指组成价格各个因素及其在价格中的组成状况。价格构成包括生产 成本、流通费用、利润和税金四个因素。而企业为销售产品发生的流通费用、销售 费用，与生产成本一起组成生产者的销售成本，加上生产利润和应缴纳的税金，构 成生产者出售价格。成本是公用事业产品和服务价格构成中的一项最基本、最重要 的因素，是公用事业产品和服务价格构成的主题，成本的变化会直接影晌公用事业 产品和服务价格。因此，只有准确核算成本，才能够为正确制定公用事业产品和服 务价格提供可靠且重要的依据。可见，在价格昕证会中，公用事业产品和服务价格 调整是否合理的关键就是合理地确定公用事业产品和服务的成本。那么，在这次价 格听证会中，污水处理收费的调整标准究竟是如何确定的呢? 污水处理成本又是如 何审核确定的? 2 2 广州市调整污水处理收费标准的定价原则与定价标准 2 2 1 我国关于污水处理收费标准的相关规定 污水处理费是用于城市污水处理设施的运营、维护和项目建设而征收的费用， 是经营服务性收费，该项收费的主要目的是为了加强城市污水处理收费管理，促进 城市污水处理设施建设，保护公民和法人的合法权益。我国关于污水处理收费收取 的原则主要有以下几项：第，污染者付费原则，即污水处理收费应当遵循污染者 付费和使用者负担的原则：第二，保本微利、考虑承受、公平负担原则，即污水处 理费标准按照污水处理企业保本微利、考虑排放污水单位和个人的承受能力、用户 公平负担的原则确定。 我国关于污水处理收费的收取和收费标准的主要根据以下这些法规收取： ( 1 ) 国家计委和国家建设部制定的城市供水价格管理办法( 计价格 【1 9 9 8 1 8 1 0 号) 第三条：“城市供水价格是指城市供水企业通过一定的工程设施，将 华中科技大学硕士学位论文 地表水、地下水进行必要的净化、消毒处理，使水质符合国家规定的标准后供给用 户使用的商品水价格。污水处理费计入城市供水价格，按城市供水范围，根据用户 使用量计量征收”、第九条：“污水处理成本按管理体制单独核算”及第十七条：“污 水处理费的标准根据城市排水管网和污水处理厂的运行维护和建设费用核定”。 ( 2 ) 国务院国务院关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知( 国发 ( 2 0 0 0 1 3 6 号) 第五条第( 三) 款：“全国所有设市城市都要按照有关规定尽快开征污 水处理费。各地在调整城市供水价格和污水处理费标准时，要优先将污水处理费的 征收标准调整到保本微利的水平，满足污水处理设施建设运营的需要。供水和污水 处理企业也要不断深化改革，转换经营机制加强管理，降低成本”。 ( 3 ) 国家计委关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知( 计价格 2 0 0 2 1 5 1 5 号) 第四条：“要加大污水处理费的征收力度。2 0 0 3 年底以前，全国所有 城市都要开征污水处理费，并按流域或区域水污染防治规划和城市总体规划的有关 要求，在2 0 0 6 年底前建成相应规模的污水处理厂投入运行；已开征污水处理费的城 市，要将污水处理费的征收标准尽快提高到保本微利的水平。要逐步提高自备水源 单位的水资源费征收标准，理顺水资源费与自来水价格盼比价关系，防止过量开采 地下水，促进水资源的合理有效配置；水资源费属于行政事业性收费，实行“收支两 条线”管理。”及第五条：“清理、整顿随水价一并收取的各种收费，制止乱收费和 乱加价。属于不合法和不舍理的收费，要坚决取消：属于供水企业、污水处理企业 成本构成的合理收费，要直接进入成本，并计入价格”。 2 2 2 广州市调整污水处理收费标准的定价原则 广州市调整污水处理收费标准的定价除了参照国家关于污水处理收费标准的相 关规定外，还根据广州市的实际情况考虑了以下调价原则和调价因素： 第一，补偿成本原则，本次调整污水处理收费的其中一个目标就是希望通过调 整污水处理收费标准能够弥补污水处理成本。 第二，合理收益原则，在弥补合理污水处理成本的基础上，通过调整污水处理 收费能够使投资者获得合理的收益，促进城市污水处理行业的发展。 第三，考虑社会承受能力的原则，调整污水处理收费标准的制定要兼顾企业和 华中科技大学硕士学位论文 老百姓的承受能力，看市民的反应，在对污水处理成本进行准确核算后，综合考虑 市民的承受能力再确定。 第四，暂时没有考虑采取阶梯式的污水处理收费标准，因为阶梯式水价的实施 必须建立在“一户一表”的基础上。目前广州实行抄表到户的约2o 力一30 万户， 不至q 用水总户的1 7 。在这种现实情况下，统一收费标准可能比较合理。 第血，广州市污水处理费以污水排放量为基础征收，污水处理费= 污水排放量 污水处理费单价。 第六，兼顾公共服务政策的原则，在制定污水处理收费标准时，兼顾国家产业 政策，并向低收入者提供最基本的服务。国家机关、事业单位、商业企业、小型工 业企业和居民，按用水量计量征收污水处理费。当工业用户和其他特定用户能证明 其产生的污水量远低于计量的用水量时，可酌情予以计量折扣。对工业排污大户应 以计量的污水排放量为基础计算污水处理收费。 综合来说，本次广州市调整污水处理收费标准的定价原则就是在污水处理成本 准确审核的基础上，达到保本微利。因此，该次广州市调整污水处理收费标准的定 价关键就在于成本的核实上。 本次调整污水处理收费标准价格听证会将污水处理成本审核工作交给了社会中 介机构。根据中介机构提供的资料反映，广州市调整污水处理收费标准的成本测算 过程如下所述。 2 3 广州市调整污水处理收费标准的成本测算 成本定律是环保产业定价策略的理论基础。所谓成本定价，即根据生产公共品 或提供公共服务的总成本进行定价，政府不对生产经营进行任何财政补贴。这种定 价方法的优点是可以避免福利定价的不足，但前提是必须有完善的制度保证生产公 共品或提供公共服务的企业提高产品和服务质量。而公用事业产品和服务价格的调 整是以有关公用事业产品和服务成本的变化为依据的，因此要求生产公共品或提供 公共服务的企业提供准确的成本核算资料。应当注意的是，定价成本与财务成本之 问有差异，不是同一概念。定价成本是指制定公共品所依据的成本；而财务成本是 华中科技大学硕士学位论文 指企业财务核算中的成本。从这次价格听证会中污水处理收费标准的成本审核过程 来看，财务成本是定价成本的基础，定价成本是在财务成本的基础上经过分析、调 整后得出的。 广州市本次调整污水处理收费标准的定价成本是一个预测成本，它预测了在规 划中各污水处理厂正式投入运行时( 至2 0 0 5 年) 广州市污水处理成本情况。 2 3 1 广州市调整污水处理收费标准的成本溅算方法 在调价方案中所作的污水处理成本预测是以广州市现已投入运行的污水处理厂。 2 0 0 1 年实际成本水平以及在建污水处理项日的建设计戈f j 、投资计划、融资计划为基 础，并综合考虑各项成本的影响因素及变动趋势进行编制的。 广州市本次调整污水处理收费标准的成本测算方法采取了先核实广州市已投入 正常运行的大坦沙厂和猎德厂2 0 0 0 年、2 0 0 t 年度的污水处理实际成本，然后以此为 基础再综合考虑在建污水处理项目的建设计划、投资计划、融资计赳、各项成本的 影响因素及变动趋势等各种因素最后确定广州市至2 0 0 5 年止的污水处理预测成本。 具体的成本核算步骤如下： 第一，核实已投入正常运行的大坦沙污水处理厂和猪德污水处理厂2 0 0 0 年、 2 0 0 1 年度的单位营运成本和单位完全成本。 第二，以核实的大坦沙污水处理厂和猎德污水处理厂2 0 0 0 年、2 0 0 1 年度的单 位营运成本和单位完全成本、在建污水处理项目的建设计划、投资计划、融资计划 为基础，并综合考虑各项成本盼影响因素及变动趋势，分男q 编制出沥滔污水处理厂、 大坦沙污水处理厂三期、猎德污水处理厂二期和三期、西朗污水处理厂、大沙地污 水处理厂的污水处理预测成本。 第三，通过加权平均五个污水处理厂的预测成本和广州市总体管道养护费用， 得出广州市调整污水处理收费标准的定价成本。 2 3 2 广州市调整污水处理收费标准的成本构成内容 在这次的成本审核中，中介机构均采用完全成本法来核实污水处理成本和预测 污水处理成本。 6 华中科技大学硕士学位论文 广州市污水处理成本包括以下两方面的内容：( 一) 污水处理成本，指的是与污 水处理直接相关的各项支出，简称生产成本。包括直接材料、直接人工和制造费用 等项目。( 二) 污水处理费的费用，是指污水处理的特定经营期间相关的各项支出， 包括销售费用、管理费用和财务费用，简称期间费用。污水处理厂的运行费用由人 工费、药裁费、能耗费、维护费、污泥废料处置费、管理费、污水出水排放费几项 组成。污水处理费与污水厂建设投资和运行费用有关。 2 3 3 广州市2 0 0 0 、2 0 0 1 年度污水处理成本核实情况 本次对广州市2 0 0 0 、2 0 0 1 年度污水处理成本的测算是参照工业企业计算成本的 通常方法及国家计委、建设部和国家环保总局联合发出的关于加大污水处理费的 征收力度建立城市污水排放和集中处理良性运行机制的通知( 计价格 1 9 9 9 1 1 1 9 2 号) 中对污水处理成本要素的规定，并以2 0 0 0 年、2 0 0 t 年大坦沙厂和猎德厂的会计记录 及有关固定资产投资规模、项目借款等数据为基础分析测算出广州市2 0 0 0 年、2 0 0 1 年污水处理的单位运营成本和单位完全成本。纳入本次2 0 0 0 、2 0 0 1 年度污水处理成 本测算范围的污水处理厂为已投入正常运行的大坦沙厂和猎德厂。 ( 1 ) 计算方法 a 在测算中，均以这两个厂污水处理实际运营成本、污水处理量的实际发生数为 基础，并按照收益性支出和资本性